Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht Urteil, 28. Sept. 2016 - 4 LB 24/16

Der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 6. Januar 2015 – 6 B 49/14 – wird geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 26. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. August 2014 wird wiederhergestellt und angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin führt Bio- und Deponiegaslehrgänge durch. Sie besitzt keine Anerkennung gemäß § 4 Nr. 2 der Deponieverordnung (DepV). Die Lehrgänge umfassen nicht sämtliche nach Anhang 5 Nr. 9 DepV notwendigen Inhalte. Der Bescheid über die Ablehnung der Anerkennung vom 15. April 2014 enthielt die Belehrung, dass eine Bewerbung der von der Antragstellerin geplanten Veranstaltung in Bayreuth vom 19. bis 22. Mai 2014 mit dem Hinweis auf § 4 Nr. 2 DepV ebenso unzulässig sei wie eine entsprechende Ausweisung auf einer Teilnahmebescheinigung. Gleichwohl stellte die Antragstellerin Teilnahmebescheinigungen mit diesem Zertifikat aus.

Mit Ordnungsverfügung vom 26. Juni 2014 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin die Bewerbung und Durchführung von Lehrgängen gemäß § 4 Nr. 2 DepV im gesamten Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. Der Bescheid war mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verbunden und enthielt die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000 Euro.

Die Antragstellerin erhob Widerspruch. Sie hatte zwischenzeitlich den Text der Teilnahmebescheinigungen geändert. Die korrigierten Fassungen enthielten nur noch den Hinweis auf „§ 4 DepV“. Die Durchführung weiterer Seminare wurde mit Ausdrücken wie „nach § 4 DepV“ oder „nach § 4 DepV ohne LLUR-Anerkennung nach Nr. 2 aber praxisnah nach Nr. 3“ beworben.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. August 2014 wies der Antragsgegner den Widerspruch zurück und änderte die Verfügung in der Weise ab, dass die Bewerbung und Durchführung von Lehrgängen, die gemäß § 4 Nr. 2 DepV einer behördlichen Anerkennung bedürfen, untersagt werde. Damit werde klargestellt, dass es nicht allein auf die Bezeichnung der Veranstaltung ankomme. Es sei zudem der Eindruck zu vermeiden, dass es sich bei den beworbenen und durchgeführten Veranstaltungen um Lehrgänge nach § 4 Nr. 2 DepV handele und dass der Deponiebetreiber seiner Betreiberpflicht nachkomme, wenn sein Leitungspersonal die Veranstaltungen der Antragstellerin besuche. Schließlich rechtfertige der Gesichtspunkt der Nachahmungsgefahr die Untersagung.

Die Antragstellerin hat Klage erhoben und beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen und anzuordnen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 6. Januar 2015 abgelehnt. Der Bescheid sei offensichtlich rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 62 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) lägen vor. Durch das Verhalten der Antragstellerin sei die Durchführung von § 4 Ziffer 2 DepV gefährdet, sodass der Antragsgegner entsprechende Maßnahmen habe veranlassen können. Die Untersagung der Durchführung und Bewerbung von Lehrgängen nach § 4 Nr. 2 DepV sei erforderlich gewesen. Die von der Antragstellerin gewählten Formulierungen seien geeignet, bei einem objektiven Dritten den Eindruck zu erwecken, die Antragstellerin sei in der Lage, die nach § 4 Nr. 2 DepV erforderlichen Schulungen anzubieten. Dabei sei der Antragstellerin vor allem anzulasten, dass sie an zahlreichen Stellen ihre Seminare als solche nach „§ 4 DepV“ bezeichne, ohne innerhalb der Norm nach Nummern zu unterscheiden. Damit erwecke sie den Eindruck, der Teilnehmer erhalte nach der Schulung ein Zertifikat über die Erfüllung sämtlicher Pflichten des § 4 DepV. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Mit der Untersagung der Bewerbung und Durchführung von Lehrgängen als solche nach § 4 Nr. 2 DepV sei kein Eingriff in die Grundrechte aus Art. 12 oder Art. 14 GG verbunden. Es bestehe ein dringliches Interesse an der sofortigen Vollziehung. Die Antragstellerin erhalte durch die unklare oder irreführende Bewerbung und Bezeichnung ihrer Lehrgänge gegenüber Mitbewerbern einen unbilligen Wettbewerbsvorteil. Sie suggeriere bei potentiellen Teilnehmern, dass es möglich sei, gesetzlich vorgeschriebene Schulungen bei ihr zu besuchen. Dies sei auch mit Blick auf die Erfordernisse eines geordneten Entsorgungssystems nicht hinzunehmen.

Im Hauptsacheverfahren hat das Verwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 19. November 2015 abgewiesen. Inhalt der Untersagungsverfügung sei, dass die Antragstellerin die von ihr veranstalteten Lehrgänge nicht als anerkannte Lehrgänge nach § 4 Nr. 2 DepV bezeichnen dürfe. Soweit § 62 KrWG ein Ermessen einräume, seien keine Ermessensfehler ersichtlich. Zwar betreffe die Untersagung die Antragstellerin in ihrer Möglichkeit, ihr Gewerbe auszuüben, sodass ihre Berufsausübungsfreiheit betroffen sei. Jedoch sei die konkrete Tätigkeit – Bewerbung und Durchführungen von nicht anerkannten Lehrgängen als anerkannte Lehrgänge – der Antragstellerin bereits von Gesetzes wegen nicht erlaubt. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Insbesondere sei ein bloßer weiterer Hinweis nicht ausreichend gewesen.

Der Senat hat die Berufung der Antragstellerin mit Beschluss vom 23. März 2016 zugelassen.

In der Berufungsbegründung hat die Antragstellerin angeregt, den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 6. Januar 2015 zu ändern. Sie ist der Auffassung, der Antragsgegner habe seine Zuständigkeit überschritten, indem er die Untersagungsverfügung auf das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland erstreckt habe. § 62 KrWG sei keine geeignete Rechtsgrundlage für die Verfügung. Die Norm setzte voraus, dass im Kreislaufwirtschaftsgesetz oder in einer auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnung eine konkrete Verhaltenspflicht geregelt sei. § 4 Nr. 2 DepV enthalte jedoch keine Handlungsanweisung für Anbieter von Schulungen. Die Antragstellerin unterfalle weder dem sachlichen noch dem persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung. Die Verfügung gehe ins Leere, da es keine Lehrgänge gebe, die einer behördlichen Anerkennung bedürften. Für eine Untersagung auf der Grundlage des Wettbewerbsrechts fehle dem Antragsgegner die Kompetenz. Die Verfügung sei auch unverhältnismäßig.

Der Antragsgegner hält ein Abweichen von der Anordnung der sofortigen Vollziehung für nicht angezeigt. Es bestehe kein Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung. Der Antragsgegner habe seine räumliche Kompetenz nicht überschritten. Diese ergebe sich aus der einschlägigen LAGA-Vollzugshilfe, jedenfalls aber aus einer analogen Anwendung von § 54 Abs. 1 KrWG. § 62 KrWG sei eine hinreichende Rechtsgrundlage für den Bescheid. § 4 Nr. 2 DepV enthalte ein Verbot der Durchführung von Lehrgängen ohne behördliche Anerkennung, denn Anhang 5 Nr. 9 DepV sehe vor, dass die Lehrgänge bestimmte Kenntnisse vermitteln „müssen“. Diese Gewährleistung entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers. Aus Anhang 5 Nr. 9 DepV resultiere eine unmittelbare Verpflichtung der Lehrgangsveranstalter, die über § 62 KrWG durchgesetzt werden könne. Darüber hinaus sei anerkannt, dass § 62 KrWG Maßnahmen gegenüber Zweckveranlassern ermögliche, die Dritte dazu verleiteten, Bestimmungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes oder der Deponieverordnung zu missachten. Das Vorgehen gegen den Zweckveranlasser sei effektiver als der Erlass von Einzelverfügungen gegenüber dem jeweiligen Leitungspersonal bzw. dem jeweiligen Deponiebetreiber. Als weitere Rechtsgrundlage komme § 174 LVwG in Betracht. Der Beklagte wolle nicht den Wettbewerb kontrollieren, sondern der Sicherheit in der Abfallversorgung dienen, indem der geforderte Wissensstand tatsächlich erreicht werde.

II.

Der Senat macht von der Möglichkeit Gebrauch, den Beschluss des Verwaltungsgerichts gemäß § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO von Amts wegen zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen und (hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, vgl. § 248 Abs. 1 Satz 2 LVwG) anzuordnen. Die Entscheidung ist nicht von besonderen prozessualen Voraussetzungen abhängig. Insbesondere unterliegt die Änderung von Amts wegen nicht den Beschränkungen des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO (BVerwG, Beschluss vom 10. März 2011 – 8 VR 2/11 –, juris Rn. 7; Külpmann, in: Finkelnburg u.a., Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rn. 1178).

Das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO dient nicht in der Art eines Rechtsmittelverfahrens der Überprüfung, ob die vorangegangene Entscheidung – hier der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 6. Januar 2015 – formell und materiell richtig ist. Es eröffnet vielmehr die Möglichkeit, einer nachträglichen Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung zu tragen. Prüfungsmaßstab für die Entscheidung ist daher allein, ob nach der jetzigen Sach- und Rechtslage die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage geboten ist (BVerwG, Beschluss vom 10. März 2011, a.a.O. Rn. 8).

Die im Rahmen des § 80 Abs. 7 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragsgegners aus, denn der mit der Klage angefochtene Bescheid ist offensichtlich rechtswidrig.

Gegenstand der rechtlichen Beurteilung ist die angegriffene Verfügung mit dem durch die Formulierung des Widerspruchsbescheides hinreichend verdeutlichten und in der Berufungserwiderung abermals klargestellten Regelungsgehalt. Danach will der Antragsgegner der Antragstellerin nicht lediglich untersagen, die von ihr veranstalteten Lehrgänge als anerkannte Lehrgänge nach § 4 Nr. 2 DepV zu bezeichnen. Vielmehr geht es ihm neben dem Verbot der Werbung auch um ein Verbot der Lehrgänge selbst. Betroffen sind freilich nur solche Lehrgänge, „die gemäß § 4 Nr. 2 DepV einer behördlichen Anerkennung bedürfen“.

Ein solches Verbot kann nicht auf § 62 KrWG gestützt werden.

Allerdings ist die Verbandskompetenz des Antragsgegners für eine Entscheidung auf der Grundlage dieser Norm zu bejahen. Sie beruht auf einer analogen Anwendung von § 31 Abs. 1 Nr. 2 LVwG.

Während die örtliche Zuständigkeit die Frage betrifft, welche von mehreren sachlich zuständigen Behörden desselben Verwaltungsträgers ein Verfahren durchzuführen hat, dient die Verbandskompetenz der Zuweisung von Aufgaben an einen bestimmten Verwaltungsträger. Führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, wie es beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes der Fall ist, so regeln sie gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich die Einrichtung der Behörden, d.h. den Ländern in ihrer Gesamtheit obliegt die Bestimmung der Verbandskompetenz und dem einzelnen Bundesland im Rahmen seiner Kompetenz die Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 1 C 5/11 –, juris Rn. 18).

Im vorliegenden Fall existiert zwar eine koordinierte Regelung der Länder zur Aufgabenverteilung, nämlich die von dem Antragsgegner angeführte Vollzugshilfe der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) für die Anerkennung von Lehrgängen für Leitungspersonal von Deponien zur Erfüllung der Weiterbildungspflicht gemäß § 4 Nr. 2 DepV. Darauf kann die Verbandskompetenz hinsichtlich der Verbotsverfügung jedoch nicht gestützt werden. Nach Nr. IV.1. Abs. 1 der Vollzugshilfe erfolgt die Anerkennung des Lehrgangs durch die am Sitz des Lehrgangsträgers nach Landesrecht bestimmte zuständige Behörde. Die Antragstellerin hat ihren Sitz in Schleswig-Holstein. Ob infolgedessen durch die Vollzugshilfe die Verbandskompetenz des Antragsgegners begründet wird, soweit es um die Anerkennung von Lehrgängen geht, kann offenbleiben. Dies hängt davon ab, ob dafür eine verwaltungsinterne Regelung nach Art der LAGA-Vollzugshilfe ausreicht (in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 10. September 1970 – III C 83/69 –, juris Rn. 16) oder ob eine Normierung durch Rechtssatz erforderlich ist. Jedenfalls würde sich die so begründete Verbandskompetenz nicht gleichermaßen auf den Erlass eines Werbe- und Veranstaltungsverbots erstrecken. Um hinsichtlich der Anerkennung der Lehrgänge einheitliche Standards zu schaffen, enthält die Vollzugshilfe formale und inhaltliche Vorgaben sowie Richtlinien zu Nebenbestimmungen und zum möglichen Widerruf eines Anerkennungsbescheides. Etwaige Verbote in Bezug auf Werbung oder Durchführung werden in der Vollzugshilfe an keiner Stelle thematisiert.

Fehlt es demnach an einer spezielle Zuweisungsregelung zur Verwaltungskompetenz, ergibt sich ein aufeinander abgestimmtes System im Wege der entsprechenden Anwendung der zur örtlichen Zuständigkeit getroffenen Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder, die insoweit inhaltsgleich sind und mit § 3 VwVfG übereinstimmen (vgl. § 31 LVwG). Diese Regelungen finden daher entsprechende Anwendung, wenn das für die Ausführung einer bundesrechtlich begründeten Aufgabe zuständige Land auf andere Weise nicht zu ermitteln ist (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 19).

Gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 2 LVwG sowie den gleichlautenden Verwaltungsverfahrensgesetzen der übrigen Bundesländer ist in Angelegenheiten, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens beziehen, die Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk das Unternehmen betrieben wird oder werden soll. Maßgeblich ist der Ort, an dem die Tätigkeiten tatsächlich stattfinden (sollen), auf den sich die in Frage stehende Verwaltungshandlung bezieht. Der Sitz des Unternehmens ist dagegen nicht maßgeblich (BVerwG, Urteil vom 2. Dezember 1993 – 3 C 42/91 –, juris Rn. 32; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 3 Rn. 21 f.; Schliesky, in: Knack/Hennecke, VwVfG, 9. Auflage 2010, § 3 Rn. 18; Ronellenfitsch, in: Bader/Ronellenfitsch, Beck'scher Online-Kommentar zum VwVfG, Stand 2016, § 3 Rn. 8; Müller, in: Huck/Müller, VwVfG, 2. Auflage 2016, § 3 Rn. 13; Friedersen, in: Foerster/Friedersen/Rohde, LVwG, Stand 2014, § 31 Erl. 2.2). Daraus folgt, dass sich die Verbandskompetenz im vorliegenden Fall nach dem Ort richtet, an dem die zu verbietende Veranstaltung oder Werbemaßnahme durchgeführt werden soll. Geht es – wie hier – nicht um eine einzelne Veranstaltung, sondern um einen nach einem abstrakten Kriterium bestimmten Typ von Lehrgängen, so reicht es aus, dass jedenfalls einzelne Veranstaltungen dieses Typs in dem betreffenden Bundesland stattfinden sollen. Das ist hier der Fall. Die Antragstellerin ist bundesweit tätig. Sie bietet ihre Seminare insbesondere auch in Schleswig-Holstein an.

Im Rahmen der Verbandskompetenz ist die obere Abfallentsorgungsbehörde gemäß § 9 Nr. 2 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 20 LAbfWZustVO für die Abwehr von Zuwiderhandlungen gegen die Deponieverordnung und für die in diesem Zusammenhang zu erlassenden Anordnungen nach § 62 KrWG sachlich zuständig. Dass der Antragsgegner obere Abfallentsorgungsbehörde ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 LLURVO i.V.m. § 2 LLURVO und § 26 Abs. 2 LAbfWG a.F.

Soweit danach die Zuständigkeit des Antragsgegners zu bejahen ist, bestehen für sich genommen keine Bedenken dagegen, dass auf der Grundlage einer bundesgesetzlichen Ermächtigung eine Anordnung für das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ergangen ist. Dies entspricht dem Grundsatz der bundesweiten Geltung. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, dass der zum Vollzug eines Bundesgesetzes erlassene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat (BVerfG, Beschluss vom 15. März 1960 – 2 BvG 1/57 –, juris Rn. 40; BSG, Urteil vom 23. Januar 2003 – B 3 KR 7/02 R –, juris Rn. 27; VGH Mannheim, Beschluss vom 5. Mai 2009 – 9 S 1711/08 –, juris Rn. 19).

Die materiellen Voraussetzungen des § 62 KrWG sind jedoch nicht gegeben. Gemäß dieser Bestimmung, die wörtlich mit dem früheren § 21 KrW-/AbfG übereinstimmt, kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Es handelt sich um eine Auffangnorm, die ein Einschreiten zur Gefahrenabwehr bei (drohender) Rechtsverletzung zulässt (Lau in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 2014, § 62 Rn. 10; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 2015, KrWG, § 62 Rn. 3; v. Komorowski, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 62 Rn. 3; Häberle, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand 2016, KrWG, § 62 Rn. 1; Michler, KrW-/AbfG, Stand 2011, § 21 Rn. 3). Umstritten ist, ob die Anordnung stets auf die Durchsetzung einer konkret normierten Verhaltenspflicht gerichtet sein muss (Wenzel, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 62 Rn. 9; v. Komorowski, a.a.O. Rn. 24; Beckmann, a.a.O. Rn. 16, 21, 23), oder ob jegliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr zulässig sind, sofern nur die Gefahr einer Normverletzung besteht (OVG Greifswald, Beschluss vom 19. Juni 1997 – 3 M 115/96 –, juris Rn. 64; Michler, KrW-/AbfG, Stand 2011, § 21 Rn. 12). Diese Frage kann hier offenbleiben, weil der angefochtene Bescheid eine Besonderheit aufweist. Er knüpft bereits in seinem verfügenden Teil an eine gesetzliche Verhaltenspflicht an. Die Rechtmäßigkeit der Anordnung setzt in diesem Fall voraus, dass das Gesetz eine solche Verhaltenspflicht vorsieht. Das gilt auch dann, wenn es der Behörde neben der Durchsetzung dieser Verpflichtung mittelbar darum geht, einen Dritten zur Befolgung eines anderweitigen Rechtsgebots anzuhalten.

Der Tenor des Bescheides bezieht sich auf Lehrgänge, „die gemäß § 4 Nr. 2 DepV einer behördlichen Anerkennung bedürfen“. Gegen die Durchführung solcher Lehrgänge richtet sich das Unterlassungsgebot. Damit unterstellt der Bescheid jedoch eine Verpflichtung, für die es keine Rechtsgrundlage gibt. § 4 Nr. 2 DepV verlangt von dem Veranstalter nicht, seine Lehrgänge behördlich anerkennen zu lassen. Schon der Wortlaut besagt unzweideutig, dass die Norm keine Pflichten für den Lehrgangsveranstalter, sondern solche für den Deponiebetreiber aufstellt. Dass die Lehrgänge nach Anlage 5 Nr. 9 DepV bestimmte Anforderungen erfüllt „müssen“, um die Verpflichtung aus § 4 Nr. 2 DepV zu erfüllen, ändert nichts an der Person des Normadressaten. Hätte der Verordnungsgeber für bestimmte Lehrgänge Pflichten des Veranstalters normieren wollen, so hätte er die tatbestandlichen Voraussetzungen festlegen müssen, unter denen eine Veranstaltung zu dieser Art von Lehrgängen gehört. Auch daran fehlt es.

Die Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Vorschrift führt nicht zu einer anderen Bewertung. Das Ziel, die Sach- und Fachkunde des Leitungspersonals sicherzustellen (vgl. Art. 8 Buchst. a Nr. ii der Richtlinie 1999/31/EG [Deponierichtlinie], § 43 Abs. 3 KrWG, BT-Drs. 16/12223 S. 78 und 17/6641 S. 17), macht es nicht erforderlich, Fortbildungsveranstaltungen nur deshalb zu untersagen, weil sie einen bestimmten Katalog von Lehrinhalten nicht vollständig abdecken. Es gibt keinen nachvollziehbaren Grund dafür, das Personal davon abzuhalten, über die zwingende Weiterbildung gemäß § 4 Nr. 2 DepV hinaus an anderweitigen Seminaren teilzunehmen. Ein solches Vorgehen wäre auch schwerlich mit § 4 Nr. 3 DepV vereinbar.

§ 62 KrWG bietet ferner keine Grundlage für das verfügte Werbeverbot. Der Antragsgegner geht davon aus, dass die Antragstellerin durch die Bewerbung ihrer Veranstaltungen den irreführenden Eindruck erweckt, sie besitze eine behördliche Anerkennung. Dadurch sei die Erfüllung der Verpflichtung aus § 4 Nr. 2 DepV durch die Deponiebetreiber gefährdet. Die Antragstellerin sei insofern Zweckveranlasserin. Ob diese Argumentation stichhaltig ist, kann dahingestellt bleiben. Das Werbeverbot kann schon deshalb keinen Bestand haben, weil es sich ausschließlich auf Lehrgänge bezieht, „die gemäß § 4 Nr. 2 DepV einer behördlichen Anerkennung bedürfen“, und damit eine Verhaltenspflicht voraussetzt, die es nach dem Vorstehenden nicht gibt.

Auch § 174 LVwG kann nicht als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid herangezogen werden. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner auf der Grundlage einer landesrechtlichen Norm kein bundesweites Verbot aussprechen durfte, sind die materiellrechtlichen Erwägungen zu § 62 KrWG auch hier einschlägig. Ob und unter welchen Voraussetzungen § 174 LVwG neben oder an Stelle von § 62 KrWG anwendbar ist, muss demnach nicht geklärt werden.

Fehlt es der angefochtenen Verfügung aus den genannten Gründen bereits an einer Rechtsgrundlage, so kann dahingestellt bleiben, ob der Bescheid auch darunter leidet, dass er nicht hinreichend bestimmt ist. Gemäß § 108 Abs. 1 LVwG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Unter Zugrundelegung eines die Behörde und den Adressaten umgreifenden gemeinsamen Verständnishorizontes muss der Anordnung durch Auslegung zu entnehmen sein, welches konkrete Verhalten verhindert werden soll oder vom Adressaten erwartet wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Die Konkretisierung dessen, was geboten ist, muss bereits im anordnenden Verwaltungsakt erfolgen und darf nicht der Vollstreckung überlassen bleiben. Im Vollstreckungsverfahren ist lediglich festzustellen, dass das Verhalten des Adressaten in tatsächlicher Hinsicht der konkreten Anordnung des Verwaltungsaktes nicht entspricht (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 – 8 C 21/12 –, juris Rn. 13, Urteil vom 2. Dezember 1993 – 3 C 42/91 –, juris Rn. 48 f.). Ob diese Anforderungen hier erfüllt sind, erscheint problematisch. Mit dem Verbot von Veranstaltungen, die einer behördlichen Anerkennung bedürfen, wiederholt der Antragsgegner lediglich einen (vermeintlichen) Norminhalt. Eine irgendwie geartete Konkretisierung enthält die Regelung nicht. Für die Antragstellerin als Adressatin wird nicht erkennbar, unter welchen Voraussetzungen ihre Veranstaltungen eine Anerkennung benötigen und deshalb verboten sind. Die Klärung dieser Frage wird vollständig dem Vollstreckungsverfahren überantwortet.

Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung rechtfertigt sich daraus, dass an der Vollziehung einer rechtswidrigen Grundverfügung kein anerkennenswertes öffentliches Interesse besteht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).