I.
Der Antragsteller will vorläufig zum Masterstudiengang „Informatik“ der Fakultät für Angewandte Informatik der Universität Augsburg im Wege der einstweiligen Anordnung zugelassen werden.
Mit Bescheid vom 24. Februar 2014 hat die Universität Augsburg seinen Antrag auf Zulassung zu diesem Masterstudiengang abgelehnt, weil sein an der Dualen Hochschule Baden-Württemberg (DHBW) Mannheim im Fach Wirtschaftsinformatik erworbener Abschluss als Diplom-Wirtschaftsinformatiker (DH) nicht vergleichbar mit den Bachelorabschlüssen „Informatik“, „Informatik und Multimedia“, „Informatik und Informationswirtschaft“ oder „Wirtschaftsinformatik“ der Universität Augsburg sei. Dagegen ließ der Antragsteller Klage erheben und einen Antrag auf einstweilige Anordnung stellen, ihn vorläufig zu diesem Studiengang zuzulassen, den das Verwaltungsgericht Augsburg mit Beschluss vom 6. März 2014 abgelehnt hat. Zur Begründung hat es im Wesentlichen folgendes ausgeführt:
Der Antragsteller habe nicht glaubhaft gemacht, dass alle tatbestandlichen Voraussetzungen für die Zulassung zu dem Masterstudiengang erfüllt sind, insbesondere die nach § 6 Abs. 1 der Prüfungsordnung für den Masterstudiengang Informatik der Fakultät für Angewandte Informatik der Universität Augsburg vom 16. November 2012 (PO) erforderliche Vergleichbarkeit seines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses mit einem Bachelorabschluss in „Informatik“, „Informatik und Multimedia“, „Informatik und Informationswirtschaft“ oder „Wirtschaftsinformatik“ der Universität Augsburg. Wesentliches Merkmal der in § 6 Abs. 1 PO genannten Bachelorabschlüsse sei die fundierte mathematische und informatiktheoretische Ausbildung. Aus den vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen gehe nicht hervor, dass er bei seiner Ausbildung derartige Kenntnisse in vergleichbarem Umfang und vergleichbarer Tiefe erworben habe. Es sei seine Sache, insoweit für Aufklärung zu sorgen und die behaupteten Tatsachen glaubhaft zu machen. Außerhalb des von ihm abgeschlossenen Studiengangs erworbene Kenntnisse könnten in die Gleichwertigkeitsbeurteilung nicht einfließen. Der „Bologna-Prozess“ fordere nicht, jeden Bachelorabschluss auf einem bestimmten Gebiet als Voraussetzung für ein konsekutives Masterstudium ausreichen zu lassen. Die Universität könne aufgrund ihrer Lehr- und Wissenschaftsfreiheit einen Masterstudiengang konzipieren und den Nachweis der hierfür erforderlichen Kompetenzen fordern.
Zur Begründung seiner hiergegen erhobenen Beschwerde lässt der Antragsteller im Wesentlichen ausführen, er sei für den Masterstudiengang mit seinem an der dualen Hochschule erworbenen Abschluss als Diplom-Wirtschaftsinformatiker (DH) mit der Gesamtnote 1,3 qualifiziert. Art. 43 Abs. 5 des Bayerischen Hochschulgesetzes sei als Rechtsgrundlage für die von der Universität Augsburg erlassene Satzung nicht hinreichend bestimmt. Der objektiven Beschränkung des Zugangs zum Masterstudiengang liege kein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zugrunde, das einen Eingriff in das Studienfortsetzungsgrundrecht, das Berufszulassungsgrundrecht und das Teilhabegrundrecht des Antragstellers rechtfertige. Nicht der Bachelor-, sondern der Masterabschluss sei der in der freien Wirtschaft anerkannte berufsqualifizierende Abschluss wie ehedem das Diplom. Die Orientierung der Zugangsvoraussetzungen für den Masterstudiengang an den Bachelorstudiengängen auf dem Gebiet der Informatik an der Universität Augsburg benachteilige externe Bewerber, die einen ersten berufsqualifizierenden Abschluss an einer anderen Hochschule erworben hätten. Es handle sich um eine verkappte objektive Berufszulassungsschranke und eine getarnte Numerus-Clausus-Regelung. Es werde das Kapazitätserschöpfungsgebot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des Bayerischen Hochschulzulassungsgesetzes i. V. m. § 32 Abs. 1 und § 38 der Hochschulzulassungsverordnung verletzt. Die Regelung verstoße gegen die allgemeine Handlungsfreiheit im Sinn des Art. 101 i. V. m. Art. 128 der Bayerischen Verfassung und schließlich gegen Art. 2 des Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention.
Der Antragsteller sei mit seinem Abschluss als Diplom-Wirtschaftsinformatiker (DH) mit der Note 1,3 auf alle Fälle qualifiziert. Die bloße Behauptung, der Diplomabschluss des Antragstellers mit der Gesamtnote 1,3 sei nicht vergleichbar mit dem Bachelorabschluss in den eigenen Informatikfächern der Universität Augsburg sei eine unverhältnismäßige und ungeeignete Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „Vergleichbarkeit“ dieser Bachelorstudiengänge im Hinblick auf die Ausbildung und die berufliche Tätigkeit des Antragstellers. Sein Abschluss sei nicht fachfremd, weshalb es offenkundig nicht an der Gleichwertigkeit der Studienabschlüsse fehle. Der Antragsteller habe die erforderlichen Kompetenzen auch durch seine berufliche und insbesondere seine selbstständige Tätigkeit erworben.
Die ablehnende Entscheidung der Universität Augsburg leide ferner an gravierenden Verfahrensfehlern. Der Antragsteller sei weder fachlich geprüft worden noch werde die Begründung der Entscheidung den Anforderungen an berufseröffnende Prüfungen und das Dokumentationserfordernis gerecht.
Der Antragsteller beantragt,
den Antragsgegner unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2014 im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Antragsteller vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache zum Masterstudium in der Fachrichtung Informatik nach den Rechtsverhältnissen des Sommersemesters 2014 im ersten Fachsemester an der Universität Augsburg zuzulassen.
Der Antragsgegner tritt dem entgegen und beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen und auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Aus den im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründen ergibt sich kein Anspruch des Antragstellers, vorläufig zum Masterstudium „Informatik an der Fakultät für Angewandte Informatik“ an der Universität Augsburg zugelassen zu werden.
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Antragsteller die Zugangsvoraussetzungen, insbesondere die in § 6 Abs. 1 PO geforderte Gleichwertigkeit seines Abschlusses mit einem Abschluss der in § 6 Abs. 1 PO genannten Bachelorstudiengänge, nicht glaubhaft gemacht hat.
Nach Art. 43 Abs. 5 Satz 1 des Bayerischen Hochschulgesetzes (BayHSchG) vom 23. Mai 2006 (GVBl S. 245, BayRS 2210-1-1-WFK), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), setzt der Zugang zu einem Masterstudiengang einen Hochschulabschluss oder einen gleichwertigen Abschluss voraus. Gemäß Art. 43 Abs. 5 Satz 2 BayHSchG können die Hochschulen durch Satzung weitere Zugangsvoraussetzungen festsetzen, insbesondere den Nachweis einer studiengangspezifischen Eignung.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift bestehen keine Bedenken. Sie stellt eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Regelung der studiengangsspezifischen Eignung durch Satzung der Hochschule dar. Insbesondere ist es im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz nicht zu beanstanden, dass der parlamentarische Gesetzgeber den Satzungsgeber zur Regelung der Einzelheiten der Festsetzung weiterer Zugangsvoraussetzungen, insbesondere der Anforderungen an einen ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss ermächtigt hat. Art. 43 Abs. 5 Satz 2 BayHSchG gibt insoweit Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung hinreichend deutlich vor. Der Bewerber für den Masterstudiengang soll seine studiengangspezifische Qualifikation hierfür nachweisen. Die Zugangsvoraussetzungen im Einzelnen richten sich nach dem jeweiligen Studiengang und können deshalb sinnvoll nur auf untergesetzlicher Ebene geregelt werden (BayVerfGH, E.v. 12.7.2013 - Vf. 9-VII-12 - BayVBl 2014, 206/209 für Art. 44 Abs. 2 Satz 1 BayHSchG).
Auch inhaltlich ist die Ermächtigung zur Festlegung eines Eignungsverfahrens als Voraussetzung für den Zugang zum Studium mit Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 101, Art. 128 Abs. 1 BV vereinbar und schränkt auch die für einen Masterstudiengang gewährleistete Freiheit der Wahl der Berufsausbildung nicht unzulässig ein.
Der Masterstudiengang nach Art. 43 Abs. 5 Satz 1 BayHSchG ist ein postgradualer Studiengang. Behauptungen, dass ein Bachelorstudiengang als erster berufsqualifizierender Abschluss allgemein nicht anerkannt sei, treffen nicht zu. Für die Bachelorstudiengänge, auf denen der hier in Frage stehende Masterstudiengang aufbaut (Art. 57 Abs. 2 Satz 3 BayHSchG), ist eine mangelnde Anerkennung als berufsqualifizierender Abschluss nicht durch belastbare Daten substanziiert. Die bisherige vielfältige berufliche Tätigkeit des Antragstellers zeigt im Übrigen, dass sein Abschluss offenkundig als berufsqualifizierend anerkannt wird.
Die von der Hochschule festgelegten weiteren Zugangsvoraussetzungen, insbesondere der Nachweis der studiengangsspezifischen Eignung dienen neben dem Interesse an der internationalen Reputation und der Akzeptanz der Masterabschlüsse durch den Arbeitsmarkt auch der Funktionsfähigkeit der Universitäten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium. Die mit dem Masterabschluss verfolgten Ausbildungsziele lassen sich nur dann mit angemessenem zeitlichen und sächlichen Aufwand erreichen, wenn die Studierenden eine bestimmte Qualifikation mitbringen. Diese Anliegen verkörpern ein gewichtiges Gemeinschaftsgut (BayVGH, B.v. 3.2.2014 - 7 CE 13.2131 - juris Rn. 13, B.v. 13.3.2013 - 7 CS 12.1779 - juris Rn. 19, B.v. 2.9.2013 - 7 CE 13.1084 - juris Rn. 22 f.; VerfGH Berlin, B.v. 19.6.2013 - 150/12 - juris Rn. 48; OVG NW, B.v. 18.4.2012 - 13 B 52/12 - NVwZ-RR 2012, 519). Auch Art. 2 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, wonach Niemandem das Recht auf Bildung verwehrt werden darf, hindern den Gesetzgeber und die Hochschulen nicht daran, für den Zugang zu einem Masterstudiengang neben einem Hochschulabschluss weitere Zugangsvoraussetzungen (Eignungsvoraussetzungen) zu verlangen (BayVGH, B.v. 2.9.2013 - 7 CE 13.1084 - juris Rn. 35 f.).
Die Universität Augsburg hat von der Ermächtigung des Art. 43 Abs. 5 Satz 2 BayHSchG durch die Regelung in § 6 PO in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.
Unbeschadet dessen, dass Art. 43 Abs. 5 BayHSchG die Aufnahme eines Masterstudiengangs als post-gradualen Studiengang (Art. 56 Abs. 3 Satz 2, Art. 57 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BayHSchG) von einem vorausgehenden Hochschul- oder einem gleichwertigen Abschluss zusätzlich zur Hochschulreife abhängig macht, können die Hochschulen weitere Qualifikationsnachweise festlegen, wenn das Studium besondere Anforderungen stellt. Diese Anforderungen bestimmen die Hochschulen aufgrund ihrer Lehr- und Wissenschaftsfreiheit selbst. Sie dürfen dabei Qualifikationsnachweise fordern, soweit diese sicherstellen, dass die Bewerber den Anforderungen des von den Hochschulen konzipierten Studiengangs gerecht werden und die hinreichende Aussicht besteht, dass die Bewerber das Studium im Hinblick auf die Anforderungen erfolgreich abschließen können. Allerdings dürfen die Hochschulen den Zugang durch Eignungsanforderungen nicht uneingeschränkt begrenzen und etwa trotz vorhandener Ausbildungskapazitäten ein „Wunschkandidatenprofil“ festlegen. Die Qualifikationsanforderungen, die die Hochschulen insoweit aufstellen dürfen, hängen vielmehr von den speziellen fachlichen Anforderungen des jeweiligen Masterstudiengangs ab. Dabei müssen die Hochschulen sowohl die verfahrensrechtlichen Vorgaben der Eignungsfeststellung als auch die inhaltlichen Kriterien, die für die Eignungsfeststellung maßgeblich sein sollen, sowie deren jeweilige Gewichtung hinreichend klar festlegen (BayVGH, B.v. 6.2.2014 - 7 CE 13.2222 - juris Rn. 14, B.v. 3.2.2014 - 7 CE 13.2131 - juris Rn. 14, B.v. 18.3.2013 - 7 CS 12.1779 - juris Rn. 20, B.v. 2.9.2013 - 7 CE 13.1084 - juris Rn. 31, B.v. 11.1.2010 - 7 CE 09.2804 - juris Rn. 18). Innerhalb dieses Rahmens steht Ihnen allerdings ein weiter Gestaltungsspielraum offen.
Diesen Anforderungen wird die Regelung der Universität Augsburg gerecht. Der Bewerber kann die für den Masterstudiengang erforderlichen Grundkenntnisse durch seine fachliche Vorqualifikation aufgrund seines Erststudiums nachweisen.
Es steht den Hochschulen im Rahmen ihrer Lehr- und Wissenschaftsfreiheit frei, entsprechend konzipierte und aufeinander aufbauende Bachelor- und Masterstudiengänge anzubieten und als Eignungsvoraussetzung für den Masterstudiengang Vorkenntnisse zu verlangen, wie sie in den von ihr angebotenen, dem Masterstudiengang vorgelagerten, Bachelorstudiengängen vermittelt werden (Art. 57 Abs. 2 Satz 3 BayHSchG). Darin allein liegt keine Benachteiligung externer Bewerber. Auch Absolventen eines Bachelorstudiengangs der Universität Augsburg müssen die Eignungsanforderungen erfüllen. Dass das bei ihnen möglicherweise in höherem Maß als bei Bewerbern anderer Hochschulen der Fall ist, beruht auf der Koordination der Studieninhalte und dem passgenauen Zuschnitt der Bachelorstudiengänge der Universität Augsburg, begründet aber keinen zu beanstandenden Nachteil für externe Bachelorabsolventen. Insoweit ist die Ablehnung des Antragstellers nicht mit der Fallkonstellation vergleichbar, die der Entscheidung des Gerichts vom 18. März 2013 (7 CS 12.1779) zugrunde lag. Die dort vom Senat beanstandete Verletzung des Anspruchs auswärtiger Bewerber auf chancengleichen Zugang zum Masterstudium ergab sich aus dem Umstand, dass nach der entsprechenden Regelung nahezu zwei Drittel der hochschuleigenen Bachelorabsolventen mit einer Gesamtnote von 2,0 als geeignet für den Masterstudiengang anzusehen waren, während nach dem alternativen Besten-Ranking trotz vergleichbarer Vorqualifikation nur ein Viertel der auswärtigen Bewerber zum Zuge kamen. Für ein solches Missverhältnis zwischen den Zugangschancen hochschuleigener und externer Bewerber sind vorliegend jedoch keine Anhaltspunkte ersichtlich. Vielmehr ergibt sich aus dem vom Antragsgegner vorgelegten Auszug aus dem Arbeitsbericht des Wissenschaftsrats über „Prüfungsnoten an Hochschulen im Prüfungsjahr 2010“, dass durchschnittliche Absolventen einschlägiger Studiengänge anderer Universitäten Zugang zum Masterstudiengang erhalten.
Daneben auch berufliche Schlüsselqualifikationen einzubeziehen, ist nicht zwingend geboten. Die Hochschule darf aufgrund ihrer Lehr- und Wissenschaftsfreiheit die Anforderungen eines Studiengangs bestimmen und dazu die erforderlichen Nachweise festlegen, wobei sie auch der Praktikabilität des Zulassungsverfahrens Rechnung tragen darf. Insoweit sind Pauschalierungen möglich, die eine Individualprüfung von einzelnen erworbenen Qualifikationen und beruflichen Schlüsselqualifikationen vermeiden.
Das Abstellen auf die Gleichwertigkeit eines berufsqualifizierenden Hochschulabschlusses mit den Abschlüssen, an denen sich ein konsekutiver Masterstudiengang ausrichtet, ist rechtmäßig und hinreichend bestimmt. Gemäß § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 2 PO wird die Vergleichbarkeit erster berufsqualifizierender Abschlüsse mit den in § 6 Abs. 1 PO genannten durch eine Kommission überprüft, deren Sachkunde die Richtigkeit des Ergebnisses der Überprüfung sicherstellen soll. Gleichwohl handelt es sich bei der Vergleichbarkeit um einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Erfüllung vom Gericht voll überprüft werden kann und nicht um einen prüfungsspezifischen Bewertungsspielraum. Denn es geht nicht um die Bewertung einer Leistung des Bewerbers, die in ein von der persönlichen Erfahrung eines Prüfers geprägtes Bewertungssystem einzustellen wäre (Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 6. Aufl. 2014 Rn. 874 ff.).
Das Ergebnis, dass der erste berufsqualifizierende Hochschulabschluss des Antragstellers nicht mit den in § 6 Abs. 1 PO genannten Bachelorabschlüssen vergleichbar ist, ist nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat die Module der in § 6 Abs. 1 PO genannten Bachelorstudiengänge beispielhaft benannt, in denen die mathematisch-theoretische und informatik-theoretische Ausrichtung dieser Studiengänge und des auf ihnen aufbauenden Masterstudiengangs festgelegt wird und die für Letzteren erforderlichen Qualifikationen spezifiziert werden. Zum Nachweis dafür hat er einen Auszug aus dem Modulhandbuch für den Bachelorstudiengang Wirtschaftsinformatik vorgelegt.
Diese Qualifikationen hat der Antragsteller mit seinem ersten berufsqualifizierenden Abschluss im Wesentlichen nicht nachgewiesen. Seine Qualifikationen unterscheiden sich grundlegend von denen, die in diesen Modulen vermittelt werden und die für das erfolgreiche Studium des Masterstudiengangs Informatik unerlässlich sind. Für den erfolgreichen Abschluss eines praxisbezogenen Studiums wie dem des Antragstellers steht danach nicht die theoretische Erfassung von Problemen, die Ableitung von Behauptungen in Form von Formeln daraus und schließlich der mathematische oder logische Beweis der Richtigkeit oder der Fehlerhaftigkeit dieser Behauptung im Vordergrund, sondern vielmehr der Umgang mit vorgegebenen Formeln, deren Ableitungen und praktische Anwendungen. Im Übrigen weisen auch die vom Antragsteller dargelegten beruflichen Tätigkeiten die spezifischen Qualifikationen für den Masterstudiengang Informatik an der Universität Augsburg nicht nach und lassen sich auch nicht aus der im Beschwerdeverfahren vorgelegten Erklärung nachvollziehen. Weitere Darlegungen, die zu einem anderen Ergebnis hinsichtlich der Vergleichbarkeit des Hochschulabschlusses des Antragstellers mit den Bachelorabschlüssen auf dem Gebiet der Informatik an der Universität Augsburg führen und den Anordnungsanspruch glaubhaft machen könnten, können dem Beschwerdevorbringen nicht entnommen werden. Die Anforderungen an die Darlegungslast sind zumindest im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht überzogen. Auf die Note, mit der der Antragsteller sein Studium, dem eine andere Ausrichtung zugrunde liegt als den in § 6 Abs. 1 PO genannten Bachelorstudiengängen, abgeschlossen hat, kommt es nicht an.
Die Entscheidung über die Vergleichbarkeit des Abschlusses des Antragstellers mit einem Informatik-Bachelor-Abschluss der Universität Augsburg krankt auch nicht daran, dass ihre Begründung den Anforderungen an eine berufseröffnende Prüfung und das hier bestehende Dokumentationserfordernis nicht gerecht wird. Das Verwaltungsgericht hat richtig erkannt, dass die Begründungsmängel des Bescheids der Universität Augsburg vom 24. Februar 2014 nicht entscheidungserheblich sind. Ein besonderes Begründungs- und Dokumentationserfordernis, besteht nur bei Prüfungsentscheidungen, in denen ein prüfungsspezifischer Bewertungsspielraum eröffnet ist. Bei der Entscheidung über die Vergleichbarkeit der Abschlüsse handelt es sich jedoch um die Subsumtion unter einen unbestimmten Rechtsbegriff, die gerichtlich voll überprüfbar ist.
Das Zugangsverfahren nach der Prüfungsordnung für den Masterstudiengang Informatik der Fakultät für Angewandte Informatik der Universität Augsburg ist auch nicht als getarnte Kapazitätsregelung und Umgehung des Gesetzes über die Hochschulzulassung in Bayern (Bayerisches Hochschulzulassungsgesetz - BayHZG) vom 9. Mai 2007 (GVBl S. 320, BayRS 2210-8-2-K), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Juli 2014 (GVBl S. 286), anzusehen, wonach Studienplätze im Auswahlverfahren der Stiftung für Hochschulzulassung oder in einem örtlichen Auswahlverfahren vergeben werden, wenn die Zahl der Bewerber für einen Studiengang die Kapazitäten der Hochschule übersteigt (Art. 1 Abs. 2 Satz 1 BayHZG). Nach der von der Universität Augsburg erlassenen Regelung haben alle Bewerber einen Anspruch auf Zugang zum Masterstudium, wenn sie den Eignungsanforderungen genügen. Anhaltspunkte dafür, dass die Bewerberzahl die Kapazität übersteigen könnte, gibt es nicht und wurden auch vom Antragsteller nicht vorgetragen. Die Universität Augsburg hat demnach genügend Kapazitäten, um alle geeigneten Studienbewerber auszubilden. Dies hindert sie jedoch nicht daran, auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 5 Satz 2 BayHSchG weitere subjektive Zugangsvoraussetzungen festzulegen.
Inwiefern die Regelung der Universität Augsburg hinsichtlich des Zugangs zum Masterstudiengang Informatik dem Gebot des Art. 2 Abs. 3 Satz 4 BayHSchG widerspricht, dafür Sorge zu tragen, dass Studierende mit Behinderungen in ihrem Studium nicht benachteiligt werden und die Angebote der Hochschule möglichst ohne fremde Hilfe in Anspruch nehmen können, ist vom Antragsteller weder substanziiert vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 1.8 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der 2013 aktualisierten Fassung (http://www.bverwg.de/medien/pdf/streitwertkatalog.pdf).
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
