I.
Die Antragstellerin steht als Polizeiamtfrau im Dienst des Antragsgegners. Sie wurde letztmals am 23. Juli 2012 polizeiärztlich begutachtet und als polizeidienstunfähig eingestuft.
Seit dem 21. November 2013 ist die Antragstellerin dienstunfähig erkrankt. Hierzu legte sie zunächst für die Zeit vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013 drei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. - Facharzt für Orthopädie und Unfallchirugie - und für die Zeit vom 20. Dezember 2013 bis 28. November 2014 zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. I.-G. - Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie - und für die Zeit vom 21. November 2014 bis 9. Januar 2015 erneut zwei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. vor. Mit Schreiben vom 24. November 2014 wurde die Antragstellerin aufgefordert, dem ärztlichen Dienst der Polizei ärztliche Zeugnisse, die im Zusammenhang mit ihrer Erkrankung stehen, vorzulegen. Aufgrund der seit 20. Dezember 2013 vorgelegten Atteste und mangels weitergehender Erkenntnisse über das Krankheitsbild sei zu vermuten, dass eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen bzw. neurologischen Bereich vorliege.
Hierzu legte die Antragstellerin ärztliche Befundberichte von Dr. S. vom 28. November 2014 und von Dr. I.-G. vom 27. November 2014 vor.
Nachdem frühere Untersuchungsaufforderungen des Polizeipräsidiums M. vom 22. April 2014 und vom 14. Oktober 2014 im Wege einer einstweiligen Anordnung durch das Verwaltungsgericht für nicht rechtmäßig erachtet wurden, wurde die Klägerin mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 erneut zu einer amts-/polizeiärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit seit dem 21. November 2013 aufgefordert. Aufgrund der dokumentierten Krankheitszeit könne festgestellt werden, dass seit dem 21. November 2013 keine Dienstleistung möglich gewesen sei. Die amtsärztliche Untersuchung erfolge zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit und beziehe sich hierbei auf eine Untersuchung bezüglich des Vorliegens orthopädischer bzw. chirurgischer und psychologischer, psychiatrischer bzw. neurologischer Erkrankungen. Im Weiteren wurde der Rahmen der Begutachtung durch einen Orthopäden und einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie festgelegt.
Hiergegen legte die Antragstellerin Widerspruch ein und beantragte beim Verwaltungsgericht am 19. Januar 2015 im Wege einer einstweiligen Anordnung,
die Antragstellerin bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache von der Verpflichtung freizustellen, die Anordnung des Polizeipräsidiums M. vom 22. Dezember 2014 zur Teilnahme an einer polizeiärztlichen Durchsuchung und Begutachtung am 21. Januar 2015 bzw. am 28. Januar 2015 oder 11. Februar 2015 jeweils 9.00 Uhr zu befolgen.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 20. Januar 2015 abgelehnt. Die streitgegenständliche Anordnung sei in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig. Die Antragstellerin habe nach Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG die Dienstpflicht, sich ärztlich untersuchen zu lassen, wenn Zweifel hinsichtlich ihrer Dienstunfähigkeit bestünden. Den von der Rechtsprechung geforderten formellen Anforderungen genüge die Anordnung des Antragsgegners vom 22. Dezember 2014. Sie sei nicht zu unbestimmt, sondern vielmehr aus sich heraus verständlich, weil daraus hervorgehe, aus welchen Gründen die Antragstellerin sich sowohl einer chirurgischen als auch einer psychiatrischen Untersuchung unterziehen solle. Aufgrund der vorgelegten Atteste habe der Dienstherr zu dem Schluss gelangen können, dass bei der Antragstellerin eine Erkrankung im chirurgischen/orthopädischen und/oder psychologischen, psychiatrischen oder neurologischen Bereich vorliege und entsprechende Untersuchungen anordnen können. Die Antragstellerin könne der Aufforderung entnehmen, was konkreter Anlass sei. Ferner habe der Antragsgegner die geforderten Untersuchungen nach ihrer Art und ihren Grundzügen festgelegt. Auch die Weigerung des Antragsgegners, der Antragstellerin die Mitnahme einer Begleitperson zur Untersuchung zu gestatten, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Der Polizeiarzt habe eine Beurteilung der Dienstfähigkeit vorzunehmen. Eine solche verlässliche Einschätzung erfordere neben sorgfältiger körperlicher Untersuchung auch ein unmittelbares und unbeeinflusstes ärztliches Gespräch.
Mit der am 20. Januar 2015 eingelegten und mit Schriftsätzen vom 29. Januar 2015, 6. Februar 2015 und 23. Februar 2015 begründeten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren weiter. Dem polizeiärztlichen Dienst des Antragsgegners seien zwei aktuelle Befundberichte übersandt worden, aus denen sich einerseits aus neurologischer/psychiatrischer Sicht eine vollständige Dienstfähigkeit, sogar eine vollständige Vollzugsdienstfähigkeit unter Berücksichtigung des Einsatzortes, andererseits aus orthopädischer Sicht eine konkret zu erwartende vollständige Ausheilung der Folgen des Rippenbruchs ergebe. Aus welchem Grund der Antragsgegner meine, es lägen dennoch Bedenken auf beiden fachärztlichen Gebieten hinsichtlich der Dienstfähigkeit der Antragstellerin vor, ergebe sich aus der Anordnung nicht und diese sei deshalb für die Antragstellerin nicht nachvollziehbar. Es wäre eine Begründung erforderlich gewesen, damit die Antragstellerin erkennen könne, aufgrund welcher Tatsachen der Antragsgegner trotz Vorlage entgegenstehender Befundberichte dennoch eine weitere Dienstunfähigkeit befürchte. Ebenso gehe das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon aus, dass die Untersagung der Mitnahme einer Begleitperson zur Untersuchung rechtmäßig sei.
Der Antragsgegner beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Er verteidigt die angefochtene Entscheidung.
Mit Schreiben des Polizeipräsidiums M. vom 5. Februar 2015 wurden weitere Ersatztermine für die ärztliche Untersuchung festgelegt, der letzte am 6. März 2015.
Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und hat teilweise in der Sache Erfolg. Die begehrte einstweilige Anordnung ist aus den Gründen, die von ihr innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt worden sind, zu erlassen, soweit sie die amts-/polizeiärztliche Untersuchung auf orthopädischem/chirurgischem Gebiet betrifft. Im Übrigen ist der Antrag abzulehnen.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist statthaft, weil es sich bei der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, sich gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG zur Klärung ihrer Dienstfähigkeit/Dienstunfähigkeit ärztlich untersuchen zu lassen, mangels unmittelbarer Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt i. S. von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, sondern um eine (gemischt dienstlich-persönliche) Weisung handelt. Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich daher nach § 123 VwGO (BayVGH, B. v. 28.1.2013 - 3 CE 12.1883 - juris Rn. 26; v. 6.10.2014 - 3 CE 14.1357 juris Rn. 12).
Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung steht zudem nicht entgegen, dass die Untersuchungsanordnung als behördliche Verfahrenshandlung i. S. von § 44a Satz 1 VwGO zu qualifizieren ist, da sie i. S. d. § 44a Satz 2 VwGO vollstreckt werden kann, weil ihre Nichtbefolgung (jedenfalls bei aktiven Beamten) mit disziplinarischen Mitteln sanktioniert werden kann (BayVGH B. v. 6.10.2014 - a. a. O. - juris Rn. 13). Darüber hinaus sollen von § 44a Satz 2 VwGO seiner ratio legis nach auch solche Fallgestaltungen erfasst werden, bei denen anderenfalls - also ohne selbstständige Anfechtbarkeit des behördlichen Handelns - die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs in der Hauptsache nicht dem Rechtsschutz des Betroffenen genügen würde. Deshalb ist ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Untersuchungsanordnung zulässig, wenn sie eine grundrechtlich geschützte subjektiv-öffentliche Rechtstellung beeinträchtigt. Das ist vorliegend zu bejahen, weil eine erneute orthopädische/chirurgische und psychiatrische/psychologische bzw. neurologische Untersuchung der Antragstellerin erfolgen soll (BayVGH, B. v. 6.10.2014 a. a. O. Rn. 13). Damit ist zugleich auch ein Anordnungsgrund gegeben.
Die Anordnung einer ärztlichen Untersuchung gemäß Art. 65 Abs. 2 Satz 1 BayBG muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit inhaltlichen und formellen Anforderungen genügen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 - 2 C 17/10; U. v. 30.5.2013 - 2 C 68/11 - B. v. 10.4.2014 - 2 B 80/13 jeweils juris).
Die Untersuchungsanordnung hat zur Voraussetzung, dass aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände zweifelhaft ist, ob die Beamtin wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage ist, die Dienstpflichten ihres abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen (BVerwG, U. v. 30.5.2013 a. a. O. Rn. 19). Die diesbezüglichen Zweifel des Dienstherrn müssen sich auf konkrete Umstände stützen und dürfen nicht aus der Luft gegriffen sein (BayVGH, B. v. 28.1.2013 a. a. O. Rn. 31). Die Anordnung muss sich auf Umstände beziehen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, die betroffene Beamtin sei dienstunfähig bzw. polizeidienstunfähig. Der Anordnung müssen die tatsächlichen Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit der Beamten als naheliegend erscheinen lassen (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 19).
In formeller Hinsicht muss die Anordnung aus sich heraus verständlich sein. Die Behörde muss die tatsächlichen Umstände, auf die sie die Zweifel an der Dienstfähigkeit stützt, in der Anordnung angeben (BVerwG, U. v. 30.5.2013 a. a. O. Rn. 20). Die Beamtin muss anhand der darin gegebenen Begründung entnehmen können, was konkreter Anlass ist und ob das in der Anordnung Verlautbarte die Zweifel an seiner Polizeidienstfähigkeit zu rechtfertigen vermag. Dabei darf die Behörde nicht nach der Überlegung vorgehen, der Adressat würde schon wissen, „worum es gehe“ (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 20). Genügt diese Anordnung nicht diesen Anforderungen, können Mängel nicht nachträglich durch Nachschieben von Gründen geheilt werden (BVerwG, U. v. 26.4.2012 a. a. O. Rn. 21).
1. Diesen Anforderungen wird die Anordnung des Antragsgegners vom 22. Dezember 2014 offensichtlich nicht hinsichtlich der Anordnung einer Untersuchung auf orthopädischem/chirugischem Gebiet gerecht. In dem Schreiben des Antragsgegners vom 24. November 2014 hinsichtlich der amts/polizeiärztlichen Untersuchung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstfähigkeit seit dem 21. November 2013, mit dem die Klägerin zur Vorlage vorhandener Befund- und Behandlungsberichte, Atteste oder weiterer ärztlicher Zeugnisse aufgefordert wurde, wurde vermutet, dass bei der Antragstellerin eine Erkrankung im psychologischen, psychiatrischen bzw. neurologischen Bereich vorliegt. Daher solle demnächst eine amtsärztliche Untersuchung bei Herrn Dr. G. - Facharzt für Psychiatrie - stattfinden. Bezug genommen wurde dabei auf drei Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. S. - Facharzt für Orthopädie und Unfallchirurgie für den Zeitraum vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013 sowie auf zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Dr. E.-G. - Fachärztin für Neurologie, Psychiatrie und Psychotherapie. Hierzu hat die Antragstellerin dann ärztliche Befundberichte zur Vorlage beim Polizeiarzt von Dr. E.-G. sowie von Dr. S. vorgelegt. Eine Krankschreibung aus orthopädischen Gründen erfolgte durch Dr. S. in der Zeit vom 21. November 2013 bis 20. Dezember 2013, mithin fast ein Jahr zurückliegend und dann wieder aufgrund der Fraktur der 11. Rippe sowie einer Ellbogenprellung am 21. November 2014 bis 9. Januar 2015. In dem Befundbericht vom 28. November 2014 erläuterte Dr. S., dass sich die Antragstellerin im Rahmen eines häuslichen Unfalls eine Fraktur der elften Rippe rechts sowie eine Ellenbogenprellung rechts zugezogen habe. Es sei zunächst eine Arbeitsunfähigkeit bis 9. Januar 2015 ausgestellt worden. Das Ende der Dienstunfähigkeit sei zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorhersehbar. Eine weitere Kontrolluntersuchung werde nach dem 9. Januar 2015 durchgeführt. Die von der Antragstellerin erlittenen Verletzungen würden, nach aktuellem Sachstand, ohne Folgen ausheilen. In der dann am 22. Dezember 2014 erfolgten Anordnung zur Überprüfung der allgemeinen Dienstunfähigkeit wurde neben der bereits angekündigten psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung eine weitere Untersuchung auf orthopädischem bzw. chirurgischem Gebiet angeordnet, ohne hierfür eine Begründung zu geben, was konkret ihr Anlass ist. Vor der Fraktur der elften Rippe lag die letzte orthopädische Krankschreibung bereits zum 22. Dezember 2013 zurück. In dem vorgelegten Befundbericht von Dr. S. vom 28. November 2014 wird eine Rippenfraktur beschrieben, die vollständig ausheilen soll. Aufgrund dieser Sachlage ist nicht erkennbar, inwieweit hier eine amts-/polizeiärztliche Untersuchung der Dienstfähigkeit auf orthopädischen/chirurgischen Gebiet veranlasst ist. Die Behörde muss sich mit den vom Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung - ganz oder teilweise - entbehrlich machen können (BVerwG, B. v. 10.4.2014 - a. a. O.- juris Rn. 11). Es hätte in der Untersuchungsanordnung ausgeführt werden müssen, inwieweit trotz der Bescheinigung von Dr. S. vom 28. November 2014 zu einer orthopädisch/chirurgischen Untersuchung Anlass besteht. Soweit der Antragsgegner im Schriftsatz vom 18. Februar 2015 vorträgt, dass dem Polizeipräsidium M. zum Zeitpunkt der Anordnung vom 22. Dezember 2014 nicht bekannt war, dass die Antragstellerin an einer Rippenfraktur leidet, ist dies unbehelflich. Vor Erlass der Anordnung hätte das Polizeipräsidium M. mit dem ärztlichen Dienst der Polizei Kontakt aufnehmen müssen. Dies ist wohl auch geschehen, denn in der Anordnung vom 22. Dezember 2014 ist erstmals von einer orthopädischen/chirurgischen Untersuchung die Rede. Hierfür hätte das Polizeipräsidium M. in Zusammenarbeit mit dem polizeiärztlichen Dienst eine Begründung geben müssen, die sich auch mit der vorgelegten ärztlichen Bescheinigung von Dr. S. auseinandersetzt.
2. Dagegen sind die Gründe für eine psychologische/psychiatrische bzw. neurologische Untersuchung durch den Polizeiarzt in dem Bescheid vom 22. Dezember 2014 in genügender Weise dargelegt, da die Klägerin aufgrund von zehn Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Frau Dr. E.-G. in der Zeit vom 20. Dezember 2013 bis 28. November 2014 krankgeschrieben war. Bereits eine über elfmonatige Krankschreibung auf psychiatrischen Gebiet rechtfertigt es, eine amts-/polizeiärztliche Untersuchung auf psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Gebiet anzuordnen, da letztlich nur der Polizeiarzt beurteilen kann, ob die Antragstellerin den Anforderungen des Amts im abstrakt funktionellem Sinn gewachsen ist, da dieser im Gegensatz zum Privatarzt die Anforderungen an das konkrete Amt kennt und zudem auch beurteilen kann, ob die Antragstellerin polizeidienstfähig ist. Insoweit bedurfte es keiner Auseinandersetzung mit der privatärzlichen Bescheinigung von Fr. Dr. E. G. Wenn sich der Dienstherr darauf nicht verlassen will, wäre dies im konkreten Fall auch nicht zu beanstanden, da der ärztliche Befundbericht vom 27. November 2014 von Frau Dr. E.-G. auch nicht eindeutig ist, ob bei der Antragstellerin die Dienstfähigkeit wieder voll gegeben ist, denn sie wird nur bei adäquatem Arbeitsplatz, wobei dieser nicht im Polizeipräsidium M. sein sollte, angenommen. Insoweit macht die behandelnde Ärztin selbst Einschränkungen, die zusätzlich Anlass geben, die Dienstfähigkeit zu untersuchen.
3. Die Untersuchungsanordnung hat die Hinzuziehung von Begleitpersonen nicht generell abgelehnt, sondern auch die Möglichkeit aufgezeigt, dass ein entsprechender Antrag unter Angabe besonderer Umstände, die die Anwesenheit einer dritten Person zwingend erforderlich machen, gestellt werden kann. Darüber hinaus ist in dem Schreiben klargestellt, dass es uneingeschränkt möglich ist, eine Vertrauensperson zur Vor- und/oder Nachbesprechung hinzu zu ziehen. Eine solche Beschränkung der Hinzuziehung von Begleitpersonen zu der psychologischen/psychiatrischen bzw. neurologischen Untersuchung ist nicht zu beanstanden. Ein genereller Ausschluss der Hinzuziehung einer Begleitperson kann durch den Dienstherrn dann ausgesprochen werden, wenn dem Dienstherrn das Prognoserisiko, das durch Hinzuziehung einer Begleitperson entsteht, nicht zugemutet werden kann. Ist eine dritte Person bei einem psychiatrischen Explorationsgespräch anwesend, ist zu befürchten, dass keine authentische Kommunikation zwischen dem Arzt und dem Probanden stattfindet. Denn eine verlässliche ärztliche Einschätzung und Begutachtung erfordert bei einer psychiatrischen Exploration ein unmittelbares und unbeeinflusstes ärztliches Gespräch (OVG NRW, B. v. 28.7.2014 - 6 A 1311/13 Rn. 23 OVG Hamburg, B. v. 15.6.2006 - 1 Bs 102/06 Rn. 4; OVG Rheinland-Pfalz B. v. 11.6.2013 - 2 A 11071/12 - juris Rn. 4 ff. unter Bezugnahme auf die medizinische Literatur). Die hierfür gegebenen Gründe erscheinen dem Senat zwingend. Soweit das Verwaltungsgericht Münster (B. v. 16.5.2012 - 4 L 113/12) die Auffassung vertritt, die Ansicht des OVG Hamburg lasse sich nicht mit dem verfassungsrechtlich verbürgten und aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3) folgenden Anspruch auf Gewährung eines fairen Verfahrens vereinbaren, folgt der Senat dieser Auffassung nicht. Insoweit ist bei einem psychiatrischem Explorationsgespräch eine Einschränkung zu machen. Das Vorgehen des Antragsgegners ist mit dem Recht der Antragstellerin auf ein rechtsstaatlich faires Verfahren vereinbar. Auf die Frage, ob eine Hinzuziehung einer Begleitperson auch bei der orthopädischen/chirurgischen Untersuchung untersagt werden konnte, kommt es nicht mehr an.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2, 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwertes festzusetzen ist.
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