Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 23. Feb. 2016 - W 1 K 14.1102
Gründe
Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg
Aktenzeichen: W 1 K 14.1102
Im Namen des Volkes
Urteil
vom
1. Kammer
Sachgebiets-Nr: 1310
Hauptpunkte:
Untätigkeitsklage;
dienstliche Beurteilung;
Beurteilungsverfahren;
Tatsachengrundlagen des Erstbeurteilers;
Beurteilungsbeitrag;
Änderung der Bewertungsskala;
wesentliche Verschlechterung;
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
...
- Kläger -
bevollmächtigt: ...
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr, Alte Heerstr. 81, 53757 St. Augustin,
- Beklagte -
wegen Beamtenrechts (dienstl. Beurteilung)
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg, 1. Kammer,
durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Dr. Dehner, den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Wirths, die Richterin am Verwaltungsgericht Betz, den ehrenamtlichen Richter Z., den ehrenamtlichen Richter B. ohne weitere mündliche Verhandlung am 23. Februar 2016 folgendes Urteil:
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Kostenbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Tatbestand:
I.
Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung aus dem Jahr 2013.
Der Kläger steht als Regierungsobersekretär (Besoldungsgruppe A 7) am Ausbildungszentrum Infanterie der Bundeswehr (frühere Infanterieschule) in ... im Dienste der Beklagten. Er hat einen Dienstposten als Vorschriftenverwalter B in der Vorschriftenstelle der genannten Behörde inne.
Am
In der dienstlichen Beurteilung vom
II.
Mit am 21. Februar 2014 beim Verwaltungsgericht Würzburg eingegangenem Schriftsatz ließ der Kläger Klage erheben (damaliges Aktenzeichen: W 1 K 14.156).
Auf richterlichen Hinweis ließ der Kläger außerdem am
Die Infanterieschule ... half dem Widerspruch nicht ab und legte ihn dem Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr am
Mit Beschluss vom 26. März 2014
III.
Mit Schriftsatz vom
Widersprüchlich seien insbesondere die folgenden Beurteilungsmerkmale:
- Arbeitsgüte
Der Prüfbericht der Materialprüfung vom
- Arbeitsmenge
Die Begründung der Gesamtbewertung stimme mit der Bewertung nicht überein. Nach der Begründung habe der Kläger eine beachtliche Arbeitsmenge zu bewältigen. Nach der Bewertung entspreche dies aber nur einer Leistungserwartung in vollem Umfang (Normalleistung 3). Dieser Widerspruch sei nicht aufklärbar. Der Kläger habe in den letzten zehn Jahren keinen einzigen Termin versäumt oder nicht zeitgerecht bearbeitet. Bei der vorangegangenen Beurteilung habe dies noch übertreffende Leistungserwartungen dargestellt, jetzt hingegen nur noch die Normalleistung. Auch dieser Widerspruch sei nicht aufklärbar. Unerklärlicherweise werde behauptet, die Belastbarkeit sei defizitär. Der Kläger habe nur eine Mitarbeiterin, Frau Ki. und einen Mitarbeiter, der am Asperger Syndrom leide. Die Erkrankung habe sich in den letzten Jahren weiter verschlechtert, was für den Kläger in der täglichen Arbeit offensichtlich sei. Dieser zweite Mitarbeiter sei kaum tatsächlich für die ihm zugewiesenen Tätigkeiten einsetzbar. Seine Arbeit werde vom Kläger miterledigt. Zusätzlich orientiere sich der erkrankte Mitarbeiter intensiv und emotional belastend am Kläger. Der Kläger trage aus mitmenschlichen Gründen diese Last und gleiche durch sein Wesen und Verhalten die personelle Situation und die arbeitsmäßig zusätzliche Belastung bereits seit dem 1. Juni 2000, d. h. seit über 14 Jahren aus. Während dies früher noch in der Beurteilung positiv bewertet worden sei, finde es darin nun keinen positiven Ausdruck mehr.
- Arbeitsweise
Auch hier habe sich der Kläger angeblich im Punkt Eigenständigkeit verschlechtert, obwohl die Vorschriftenstelle seit Jahren in gleicher bewährter Weise und unangefochten vom Kläger eigenständig geführt worden sei. Dies bestätige der oben genannte Prüfbericht. Auch bei dieser Verschlechterung sei kein Hinweis an den Kläger erfolgt. Das Gleiche gelte für die Einzelmerkmale Initiative, Zuverlässigkeit, wirtschaftliches Handeln, Bereitschaft zur Teamarbeit und Dienstleistungsorientierung. Anlässlich des Jahreswechsels hätten der Major und Infanteriechef L. und der Hauptfeldwebel Kr. dem Kläger alles Gute gewünscht und sich ausdrücklich für die gute Zusammenarbeit im vergangenen Jahr bedankt. Auch der Stabsfeldwebel H. habe für die Unterstützung im letzten Jahr gedankt. Diese Dankeskarten - die dem Gericht vorliegen - sprächen gegen die strittige dienstliche Beurteilung.
- Sozialverhalten
Auch dieses solle lediglich der Norm entsprechen. Dem gegenüber sei das Engagement des Klägers für den am Asperger Syndrom erkrankten Mitarbeiter keineswegs der zu erwartende Normalfall und werde dennoch weder gesehen noch anerkannt oder gewürdigt. Im Normalfall müsste sich der Kläger auf gesunde Mitarbeiter verlassen können. In vergleichbaren Einrichtungen der Bundeswehr bestehe die Abteilung aus drei bis vier normal belastbaren Mitarbeitern. Hier habe der Kläger nicht nur damit zu kämpfen, dass er nur eine einzige Mitarbeiterin habe, sondern auch damit, dass der genannte Mitarbeiter mehr Belastung als Hilfe sei. Diese Belastung sei auch außerhalb des Arbeitsbereichs im Kontakt zu den Entleihern von Dienstvorschriften deutlich spürbar. Der Kläger müsse auch hier nach innen und außen ausgleichen, was mit einem vorgeschädigten Menschen schwieriger sei. Es sei dem Einsatz des Klägers zu verdanken, dass der Dienst trotzdem laufe.
- Führungsverhalten
Die Beurteilung vermittle den Eindruck, dass der 52 Jahre alte Kläger unbedingt im Bereich der Note 3 mit Tendenz nach unten gehalten werden solle. Habe man ihm bei der letzten Beurteilung noch Hoffnungen gemacht, dass er aufsteigen könne, so sei mit dieser Beurteilung wohl absolut beabsichtigt, ihm jede Möglichkeit für einen weiteren Aufstieg auf jeden Fall zu nehmen.
Hinsichtlich des Zustandekommens der Beurteilung dürfe nicht außer Acht gelassen werden, dass der Kläger zu den wenigen Verwaltungsbeamten in der Infanterieschule gehöre. Es seien dort zurzeit nur fünf Zivilbeamte im mittleren nichttechnischen Dienst eingesetzt. Der Kläger gehöre damit zu einer kleinen Minderheit, deren Tätigkeit eventuell als weit weniger wichtig gewertet werde als die Tätigkeit der Soldaten. Auch die meisten Verwaltungsposten seien mit Soldaten und nicht mit Zivilbeamten besetzt. Die Leistungen des Klägers würden deshalb als nachrangig gesehen und damit automatisch nicht gewürdigt. Auch der abschließend unterzeichnende Beurteiler, Oberstleutnant Sch., sei Soldat. Mit ihm habe der Kläger im Beurteilungszeitraum jedoch nie dienstlich zu tun gehabt und sei mit ihm auch nie in Kontakt gestanden. Dagegen sei der Leiter der Unterstützungsgruppe, Major R., während des gesamten Beurteilungszeitraums der direkte Vorgesetzte des Klägers gewesen. Es sei nicht zu erkennen, dass der direkte Vorgesetzte maßgeblich an der Erstellung der periodischen Beurteilung beteiligt gewesen sei. Im Einzelnen und im Gesamturteil sei die periodische Beurteilung weder hinsichtlich ihrer Erstellung noch hinsichtlich ihres Inhalts nachvollziehbar.
Der Kläger beantragt,
die Beklagte wird verpflichtet, die dienstliche Beurteilung, eröffnet am
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Maßgeblich sei nicht die Selbsteinschätzung des Klägers, sondern allein das Werturteil des Vorgesetzten. Anhaltspunkte, die darauf hindeuteten, dass die Beurteiler den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hätten, lägen nicht vor. Die Leistungsbeurteilung habe sich im Vergleich zu der vorangegangenen Beurteilung nicht verschlechtert. In der vorangegangenen Beurteilung sei der Kläger auf einer Skala von A bis F mit „D“ („entspricht den Leistungserwartungen“) beurteilt worden. Die aktuelle Bewertungsskala sei um eine Notenstufe, die Spitzennote S („übertrifft die Leistungserwartungen dauerhaft in außergewöhnlichem Maße“) ergänzt worden und reiche bis zur Notenstufe 6 („erfüllt die Leistungserwartungen nicht einmal ansatzweise“). Die nunmehr vom Kläger erzielte Beurteilungsnote 3 („erfüllt die Leistungserwartungen in vollem Umfang“) entspreche daher nach dem vorangegangenen Beurteilungssystem der Note C („entspricht den Leistungserwartungen“), so dass sich der Kläger im Vergleich zu seiner Vorbeurteilung sogar verbessert habe. Daher widerspreche der Prüfbericht auch nicht der Leistungsbewertung des Klägers, auch wenn der Bericht keine Aussage über Beurteilungsnoten treffe. Vielmehr stehe die Beurteilungsnote erst mit dem Ergebnis der Beurteilungskonferenzen fest, in der die Beamten einer Besoldungsgruppe innerhalb der Behörde miteinander verglichen worden seien. Die Beurteilungsnote stelle das Ergebnis der Leistungsbewertung im Vergleich zu einem anderen Beamten derselben Vergleichsgruppe dar. Auch das Berichterstattergespräch, in dem Major R. die Arbeit des Klägers nicht bemängelt habe, führe zu keinem anderen Ergebnis. Die Begründung der Gesamtbewertung bescheinige dem Kläger gleichermaßen, dass an seinen Leistungen nichts Wesentliches zu bemängeln sei. Der Kläger erfülle im Vergleich zu anderen Beamten derselben Besoldungsstufe die Leistungserwartungen in vollem Umfang, nicht jedoch in überdurchschnittlichem Maße. Nach erneuter Rücksprache mit dem Beurteiler und dem Berichterstatter sei nach dem Ergebnis der Beurteilungskonferenz im Vergleich zu anderen Beamten eine Bewertung, die ein überwiegendes Übertreffen der Leistungserwartungen bescheinige, nicht zu vergeben. Entgegen der Ansicht des Klägers stimme auch im Hinblick auf den Arbeitsumfang die Bewertung mit der Begründung überein. Unter Arbeitsumfang sei dabei die qualitative Umsetzung des quantitativ anfallenden Umfangs zu verstehen. Dass der Kläger eine beachtliche Arbeitsmenge zu bewältigen habe, widerspreche keinesfalls der Benotung mit 3. Die beachtliche Arbeitsmenge beziehe sich lediglich auf die quantitativ vorhandene Arbeit. Wie diese dann qualitativ umgesetzt werde, ergebe sich aus der Benotung. Es sei richtig, dass der Kläger für seinen am Asperger Syndrom leidenden Kollegen eine wichtige Bezugsperson darstelle. Allerdings führe dies nicht dazu, dass der Kläger die Arbeit seines Kollegen gänzlich miterledigen müsse. Vielmehr seien das Arbeitsfeld der beiden Beamten fachlich eher eng begrenzt und die einzelnen Arbeitsschritte detailliert vorgegeben. Ein überdurchschnittliches Beurteilungsergebnis lasse sich hieraus ebenfalls nicht ableiten. Es sei nicht zu beanstanden, dass Oberstleutnant Sch. den durch Major R. erstellten Beurteilungsentwurf übernommen habe, da der ursprüngliche Berichterstatter zum Zeitpunkt der Ausfertigung nicht mehr greifbar gewesen sei.
IV.
Mit Beschluss vom 30. Oktober 2014
In der mündlichen Verhandlung vom
Herr Sch. hat im Wesentlichen angegeben, dass der bisherige unmittelbare Vorgesetzte des Klägers, Major R., nach dem Ende des Beurteilungszeitraums mit Ablauf des
Herr K. hat (zusammengefasst) ausgeführt, er sei in seiner damaligen Funktion als Dezernatsleiter der Wehrbereichsverwaltung Süd noch über den Zeitpunkt der Auflösung dieser Behörde zum
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne weitere mündliche Verhandlung erklärt, an einem unter dem
In einer dienstlichen Erklärung vom
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet.
1.
Die Klage ist abweichend von § 126 Abs. 2 BBG als Untätigkeitsklage nach § 75 Satz 1 VwGO zulässig, weil die Beklagte über den Widerspruch des Klägers gegen die dienstliche Beurteilung vom
2.
Die Klage ist jedoch unbegründet, weil der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung der streitgegenständlichen Beurteilung und erneute dienstliche Beurteilung für den Beurteilungszeitraum
2.1
Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile und deshalb verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar (st. Rspr., vgl. BVerwG, U. v. 13.5.1965 - II C 146/62
Innerhalb des durch die einschlägigen gesetzlichen Vorschriften, hier insbesondere § 21 Satz 1 BBG und § 50 BLV, und die Beurteilungsrichtlinien gezogenen Rahmens unterliegt es grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im Einzelnen sein Gesamturteil stützen will (BVerwG, U. v. 17.12.1981 - 2 C 69/81 - BayVBl 1982, 348 - juris). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, U. v. 26.6.1980 - 2 C 13/79 - BVerwGE 60, 245/246 f. - juris). Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angaben zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. BayVGH, U. v. 25.7.1986 - 3 B 84 A.1822).
2.2
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die streitgegenständliche Beurteilung im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
2.2.1
Im streitgegenständlichen Beurteilungsverfahren hat die Beklagte zu Recht die Beurteilungsrichtlinien vom
2.2.2
Der tatsächliche Ablauf des Beurteilungsverfahrens, wie er nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung vom
§ 50 Abs. 1 Satz 1 BLV schreibt die Erstellung der Beurteilung durch in der Regel zwei Beurteiler vor. Dem entsprechend ist nach den Beurteilungsvorschriften zunächst ein Beurteilungsentwurf des Berichterstatters bzw. Erstbeurteilers einzuholen (Nr. 13 Abs. 5 Satz 1 der Beurteilungsrichtlinien). Sodann wird auf der Ebene der personalbearbeitenden Dienststelle, hier der Wehrbereichsverwaltung Süd, durch den Beurteiler das Gesamturteil festgelegt (Nr. 13 Abs. 5 Satz 2 der Beurteilungsrichtlinien); hierfür ist grundsätzlich der Leiter der personalbearbeitenden Dienststelle zuständig (Nr. 15 Abs. 1 Satz 1 der Beurteilungsrichtlinien), dieser kann die Beurteilungszuständigkeit jedoch - wie hier geschehen - delegieren (Nr. 16 Abs. 3 der Beurteilungsrichtlinien). Auf der Grundlage des so festgelegten Gesamturteils wird sodann die Beurteilung durch den Erstbeurteiler gefertigt (Nr. 13 Abs. 5 Satz 2 der Beurteilungsrichtlinien) und durch den Beurteiler unterzeichnet (Nr. 15 der Beurteilungsrichtlinien).
Dieses Verfahren wurde nach den Aussagen der in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehörten Personen im Falle des Klägers sowie nach dem Ergebnis der weiteren vom Gericht durchgeführten Ermittlungen auch eingehalten.
Oberstleutnant Sch. hat ausgesagt, dass nach Abschluss des Beurteilungszeitraums durch den damaligen unmittelbaren Dienstvorgesetzten des Klägers, Major R., ein Beurteilungsentwurf erstellt worden sei. Nach der Wegkommandierung von Major R. habe Oberstleutnant Sch. diesen Beurteilungsentwurf als nunmehriger unmittelbarer Vorgesetzter des Klägers unverändert übernommen und über den Dienststellenleiter an die personalbearbeitende Dienststelle weitergeleitet. An der Richtigkeit dieser Angaben bestehen nach der vollen Überzeugung des Gerichts keine Zweifel. Es haben sich keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass entgegen der Aussage von Oberstleutnant Sch. der von Major R. gefertigte Beurteilungsentwurf nachträglich abgeändert worden wäre. Die Angabe zum Unterstellungszeitraum unter Nr. 8 des Beurteilungsvordrucks - dort ist angegeben, dass der Kläger dem für die Beurteilung zuständigen Berichterstatter seit 26. Mai 2009 unterstellt sei - deutet vielmehr darauf hin, dass es sich um den ursprünglichen Beurteilungsentwurf von Major R. handelte, denn Oberstleutnant Sch. wurde erst im Jahr 2013 unmittelbarer Dienstvorgesetzter des Klägers. Auch die E-Mail-Nachricht des Regierungsamtmannes B. vom Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr an Oberstleutnant Sch. vom 20. Juni 2014 ist nicht geeignet, das Gegenteil zu beweisen. Herr B. hat hierzu in seiner dienstlichen Erklärung vom 30. November 2015 plausibel und glaubhaft erklärt, dass der vom Kläger in der genannten E-Mail-Nachricht beanstandete Absatz, der durch eine wenige Minuten später versendete E-Mail zurückgenommen wurde, durch die Übernahme einer früheren E-Mail-Nachricht in einem anderen Verfahren als Vorlage in diese E-Mail-Nachricht gelangt ist. Der fragliche Absatz deutet somit nicht darauf hin, dass der ursprüngliche Beurteilungsentwurf von Major R. nachträglich zum Nachteil des Klägers geändert worden wäre.
Das so beschriebene Beurteilungsverfahren auf der Ebene des Berichterstatters bzw. Erstbeurteilers stimmt mit den Beurteilungsvorschriften und den Grundsätzen der Rechtsprechung überein. Zwar kam Major R., der sich nach Aussage der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung noch im aktiven Dienst befindet, als unmittelbarer Vorgesetzter des Klägers im Beurteilungszeitraum grundsätzlich vorrangig vor Oberstleutnant Sch. als Erstbeurteiler in Betracht. Ein Beamter, der die dienstlichen Leistungen des zu beurteilenden Beamten im Beurteilungszeitraum nicht aus eigener Anschauung als Vorgesetzter kennt, kann nicht (Erst-)Beurteiler sein, wenn es einen dem Beamten im Beurteilungszeitraum vorgesetzten Beamten gibt (BVerwG, U. v. 27.11.2014 - 2 A 10/13 - juris Rn. 18). Major R. wurde jedoch an eine andere Dienststelle kommandiert, weshalb seine Heranziehung als Erstbeurteiler nicht mehr in Betracht kam (vgl. BayVGH, B. v. 18.1.2016 - 3 ZB 13.1994 - juris Rn. 9). Vor diesem Hintergrund ist es ausreichend, dass Major R. einen Beurteilungsentwurf gefertigt hat, der vom nunmehr zuständigen Erstbeurteiler Oberstleutnant Sch. unverändert übernommen wurde. Beurteilungsbeiträge von früher für die Beurteilung zuständigen Personen stellen aussagekräftige Tatsachengrundlagen für den Beurteiler dar, die dieser bei der Abfassung der Beurteilung zumindest zu berücksichtigen hat (st. Rspr., z. B. BVerwG, U. v. 27.11.2014 - 2 A 10/13 - juris Rn. 22;
Zum weiteren Ablauf des Beurteilungsverfahrens hat Leitender Regierungsdirektor K. von der damaligen Wehrbereichsverwaltung Süd angegeben, dass das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung - wie in allen Beurteilungsverfahren innerhalb der Laufbahn und Besoldungsgruppe des Klägers im fraglichen Beurteilungszeitraum - nach interner Abstimmung innerhalb der Wehrbereichsverwaltung durch eine telefonische Abstimmung mit dem Erstbeurteiler festgelegt worden sei. Eine telefonische Abstimmung sei für ausreichend erachtet worden, da sich auf der Ebene des Beurteilers keine Abweichung von dem vorgeschlagenen Gesamturteil ergeben habe. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden. Eine Beurteilungskonferenz, wie sie nach Aussage von Herrn K. in den Fällen durchgeführt worden sei, in denen die Einschätzung der Wehrbereichsverwaltung von dem vorgeschlagenen Gesamturteil abgewichen sei, war im vorliegenden Falle nicht erforderlich, weil der Beurteiler dem Vorschlag des Erstbeurteilers gefolgt ist. Leitender Regierungsdirektor K. als zuständiger Beurteiler durfte sich auch voll auf die Beurteilungsbeiträge der Erstbeurteiler verlassen, da er die Leistungen und Befähigungen der zu beurteilenden Beamten nicht aus eigener Anschauung kannte (st. Rspr., vgl. BVerwG, U. v. 27.11.2014 - 2 A 10/13 - juris Rn. 25 m. w. N.).
Auch das Verfahren der Festlegung des Gesamturteils auf der Beurteilerebene und der anschließenden Bewertung der Einzelmerkmale ist von den Beurteilungsvorschriften gedeckt (vgl. zum BayLlbG BayVGH, U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris).
2.2.3
Hinsichtlich des angewendeten Beurteilungsmaßstabes ergeben sich keine Bedenken. Das beschriebene Verfahren gewährleistet einen einheitlichen Beurteilungsmaßstab bei allen zu beurteilenden Beamten derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe (vgl. Nr. 18 der Beurteilungsrichtlinien). Die angelegten Richtwerte entsprechen den Vorgaben in § 50 Abs. 2 Satz 1 und 2 BLV i. V. m. Nr. 17 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinien und wurden nach Aussage von Leitendem Regierungsdirektor K. nicht als starre Quote, sondern als Richtwerte angewendet, d. h. es waren Abweichungen nach oben und unten im Einzelfalle möglich.
2.2.4
Das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung wirft als solches keine Erinnerungen auf. Zum einen erfolgte eine schriftliche Begründung des Gesamturteils unter Ziffer 5 der Leistungsbeurteilung (Teil A der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung), womit den Anforderungen an das Begründungserfordernis insbesondere bei im Ankreuzverfahren erstellten Beurteilungen Rechnung getragen ist (vgl. BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 27/14). Es besteht auch Schlüssigkeit zwischen den Einzelbewertungen, der abschließenden Begründung und dem vergebenen Gesamturteil (vgl. BVerwG, U. v. 21.3.2007 - 2 C 2/06 - juris Rn. 14; BayVGH, U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris).
2.3
Die Einwendungen des Klägers führen nicht zur Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung.
2.3.1
Ein unrichtiger Sachverhalt wurde der Beurteilung nicht dadurch zugrunde gelegt, dass Oberstleutnant Sch. in seiner Stellungnahme im Widerspruchsverfahren eine unzutreffende Funktionsbezeichnung verwendet hat. In der Tätigkeitsbeschreibung der dienstlichen Beurteilung, auf die es hier allein ankommt, ist die Funktion des Klägers im Beurteilungszeitraum zutreffend als „Vorschriftenverwalter“ angegeben. Äußerungen der Beurteiler außerhalb der dienstlichen Beurteilung - zumal solche, die zeitlich nach deren endgültiger Erstellung liegen -, können nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen.
2.3.2
Soweit der Kläger sich auf seine dienstliche Beurteilung des vorangegangenen Beurteilungszeitraums beruft, vermag dies ebenfalls keine Mängel der streitbefangenen Beurteilung zu begründen. Denn die streitgegenständliche, auf einen späteren Zeitraum bezogene Beurteilung stellt nicht die Fortschreibung der früheren Beurteilungen dar und kann deshalb selbst bei gleichbleibender Leistung und Vergleichsgrundlage schlechter ausfallen, als eine vorangegangene Beurteilung (st. Rspr., z. B. BVerwG, B. v. 16.4.2013 - 2 B 134/11 - juris Rn. 11; BayVGH, B. v. 2.12.2015 - 3 CE 15.2122 - juris Rn. 33;
Soweit der Kläger die geltend gemachten Verschlechterungen auf das Anlegen einer gegenüber dem vorherigen Beurteilungszeitraum modifizierten Bewertungsskala zurückführt, vermag das Gericht dem schon im gedanklichen Ansatz nicht zu folgen. Die im vorhergehenden Beurteilungszeitraum angewendete Bewertungsskala enthielt sechs Bewertungsstufen, wobei die Spitzenbewertung mit A (übertrifft die Leistungserwartungen in außergewöhnlichem Maße), die schlechteste Bewertung mit F (entspricht nicht den Leistungserwartungen) gekennzeichnet wurde. Die Bewertung C wurde verbal umschrieben mit „übertrifft die Leistungserwartungen“ bzw. - im Gesamturteil - „übertrifft die Anforderungen“, die an den Kläger im Gesamturteil vergebene Bewertungsstufe D wurde umschrieben mit „entspricht den Leistungserwartungen“ bzw. „entspricht den Anforderungen“. Demgegenüber wurde im hier streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum bereits die neue Bewertungsskala nach den Beurteilungsrichtlinien vom 1. Januar 2012 zugrunde gelegt, die nunmehr sieben Bewertungsstufen vorsieht. Die Spitzenbewertung ist mit S gekennzeichnet und wird umschrieben mit „übertrifft die Leistungserwartungen dauerhaft in außergewöhnlichem Umfang“ bzw. (im Gesamturteil) „übertrifft die Anforderungen dauerhaft in außergewöhnlichem Umfang“. Sodann folgen sechs weitere Bewertungsstufen absteigend von 1 bis 6, wobei die Bewertungsstufe 3 umschrieben wird mit „erfüllt die Leistungserwartungen in vollem Umfang“ bzw. im Gesamturteil mit „die Anforderungen werden … in vollem Umfang erfüllt“ und mit der Zusatzbezeichnung „Normalleistung“ belegt ist. Die Bewertungsstufe 4 ist dem gegenüber umschrieben mit „erfüllt im Allgemeinen die Leistungserwartungen mit Defiziten“ bzw. „… erfüllt im Allgemeinen die Anforderungen mit Defiziten“. Die Beklagtenvertreterin hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass in der neuen Beurteilungsskala die Spitzennote S der früheren Spitzennote A entspreche, die frühere Bewertungsstufe B sei hingegen nunmehr aufgeteilt worden in die Notenstufen 1 und 2, die Bewertungsstufe (neu) 3 werde als gleichwertig mit C (alt) angesehen. Dass die so beschriebene praktische Anwendung der Beurteilungsrichtlinien möglicher Weise gegenüber dem Wortlaut der verbalen Umschreibungen Spannungen aufweist, führt entgegen der Auffassung des Klägers nicht dazu, dass die Beurteilungen rechtswidrig sind. Da es sich insoweit nicht um Beurteilungsvorschriften (mit rechtlicher Außenwirkung), sondern um verwaltungsinterne Richtlinien handelt, ist für die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilungen vielmehr deren praktische Handhabung in der Mehrzahl der Fälle maßgeblich; nur vor diesem Hintergrund wäre aufgrund der eingetretenen Selbstbindung des Beurteilers ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) im Einzelfalle denkbar (vgl. BVerwG, U. v. 2.3.2000 - 2 C 7/99 - juris). Derartiges wurde hier jedoch nicht dargetan.
Demnach stellt die dem Kläger in der streitgegenständlichen Beurteilung bescheinigte Normalleistung mit der vergebenen Bewertungsstufe 3 im Gesamturteil sogar eine Verbesserung gegenüber dem vorher vergebenen Gesamturteil D dar. Ebenso verhält es sich hinsichtlich der mit 3 bewerteten Einzelmerkmale. Soweit dem gegenüber Einzelmerkmale - anstatt wie vorher mit D - nunmehr mit 4 bewertet wurden (schriftlicher Ausdruck, mündlicher Ausdruck und Belastbarkeit), stellt dies eine Verschlechterung um nur eine Bewertungsstufe dar, weshalb schon keine begründungsbedürftige wesentliche Verschlechterung vorliegt. Im Übrigen geht die Begründung der Gesamtbewertung gerade auf diese Einzelmerkmale ein und macht die Bewertung damit plausibel.
2.3.3
Soweit der Kläger einen Verstoß gegen den rechtlichen Rahmen bzw. die anzuwendenden Beurteilungsvorschriften darin erkennen will, dass die Ergebnisse der Prüfberichte zu den in seinem Arbeitsbereich durchgeführten Überprüfungen nicht hinreichend gewürdigt worden seien, vermag das Gericht dem ebenfalls nicht zu folgen. Derartige Prüfberichte stellen Erkenntnisquellen dar, die vom Beurteiler im Rahmen der Beurteilung zu berücksichtigen sind, was nach dem insoweit unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten auch geschehen ist. Eine Bindung der Beurteiler dergestalt, dass ein positives Ergebnis eines Prüfberichtes zu einer besseren Beurteilung führen müsste, besteht jedoch nicht. Vielmehr handelt es sich bei derartigen Prüfberichten um punktuelle Betrachtungen, wohingegen die dienstliche Beurteilung auf den gesamten Beurteilungszeitraum bezogen ist und daher naturgemäß neben positiven auch neutrale oder gar negative Beobachtungen des Beurteilers berücksichtigen muss.
2.3.4
Soweit der Kläger sein Engagement beim Umgang mit dem am Asperger-Syndrom leidenden Mitarbeiter in der Kartenstelle nicht hinreichend gewürdigt sieht, vermag dies ebenfalls nicht zu einer Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen. Das Sozialverhalten wurde mit 3 bewertet, d. h. es wurde dem Kläger hier bestätigt, dass er die Leistungserwartungen insoweit in vollem Umfang erfüllt. Die Beklagte stellt damit den Einsatz des Klägers für den Kollegen mit Behinderung nicht in Abrede, sondern belegt ihn vielmehr mit einer in der Grundtendenz positiven Bewertung. Das Verhalten des Klägers in dieser - menschlich sicher anspruchsvollen - Situation dürfte sich vor dem Hintergrund der Beamtenpflicht zur kollegialen Zusammenarbeit und Rücksichtnahme (vgl. Battis, BBG, § 61 Rn. 11 f.) auch noch nicht als derart herausragend darstellen, dass die Annahme gerechtfertigt wäre, der Dienstherr hätte mit der vergebenen Bewertung seinen Beurteilungsspielraum überschritten.
2.3.5
Schließlich vermag das Gericht auch keinen den Kläger in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzenden Rechtsfehler darin zu erkennen, dass die streitbefangene Beurteilung zwar in der Leistungsbeurteilung unter den Einzelmerkmalen 4.1 und 4.2 sowie in der Befähigungsbeurteilung unter Ziffer 5 eine Bewertung des Führungsverhaltens bzw. der Führungsfähigkeit des Klägers enthält, obwohl die Beklagte nach ihren Einlassungen davon ausgeht, dass er keine Führungsaufgaben wahrnehme. Zwar mag die vom Kläger vorgelegte Dienstanweisung vom 16. Dezember 1999 für ein hierarchisches Unterstellungsverhältnis zwischen dem Kläger einerseits und der Vorschriftenverwalterin C sowie dem Kartenverwalter D andererseits sprechen, ebenso die dort getroffene Feststellung, dass der Kläger für den Dienstbetrieb in der Vorschriften- und Kartenstelle verantwortlich sei. Auch die Tätigkeitsbeschreibung der streitgegenständlichen Beurteilung („Herr ... [der Kläger] ist als Vorschriftenverwalter B in der Vorschriftenstelle der … eingesetzt und leitet die Vorschriften- und Kartenstelle“) steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zur oben genannten Einlassung der Beklagten. Indes hat sich die Bewertung des Führungsverhaltens mit der Bewertungsstufe 3 sowie der Führungsfähigkeit mit der Bewertungsstufe C („ausgeprägt“) nicht zulasten des Klägers auf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung ausgewirkt. Allein aus dem Umstand, dass er möglicher Weise Führungsaufgaben wahrnimmt, kann der Kläger keine Pflicht der Beklagten ableiten, ihn besser als geschehen zu beurteilen.
3.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
4.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,
Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,
schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach,
einzureichen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.
Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt
(§ 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Ziffer 10.5 des Streitwertkatalogs 2013).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.
Für die Streitwertbeschwerde besteht kein Vertretungszwang.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,
Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,
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Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.
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ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 23. Feb. 2016 - W 1 K 14.1102
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Würzburg Urteil, 23. Feb. 2016 - W 1 K 14.1102 zitiert oder wird zitiert von 16 Urteil(en).
(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.
(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.
(1) Für alle Klagen der Beamtinnen, Beamten, Ruhestandsbeamtinnen, Ruhestandsbeamten, früheren Beamtinnen, früheren Beamten und der Hinterbliebenen aus dem Beamtenverhältnis sowie für Klagen des Dienstherrn ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
(2) Vor allen Klagen ist ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen. Dies gilt auch dann, wenn die Maßnahme von der obersten Dienstbehörde getroffen worden ist.
(3) Den Widerspruchsbescheid erlässt die oberste Dienstbehörde. Sie kann die Entscheidung für Fälle, in denen sie die Maßnahme nicht selbst getroffen hat, durch allgemeine Anordnung anderen Behörden übertragen. Die Anordnung ist zu veröffentlichen.
(4) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Abordnung oder die Versetzung haben keine aufschiebende Wirkung.
Ist über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, so ist die Klage abweichend von § 68 zulässig. Die Klage kann nicht vor Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Liegt ein zureichender Grund dafür vor, daß über den Widerspruch noch nicht entschieden oder der beantragte Verwaltungsakt noch nicht erlassen ist, so setzt das Gericht das Verfahren bis zum Ablauf einer von ihm bestimmten Frist, die verlängert werden kann, aus. Wird dem Widerspruch innerhalb der vom Gericht gesetzten Frist stattgegeben oder der Verwaltungsakt innerhalb dieser Frist erlassen, so ist die Hauptsache für erledigt zu erklären.
Tatbestand
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Der Kläger begehrt die Änderung seiner Regelbeurteilung.
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Der Kläger steht als Zolloberinspektor (Besoldungsgruppe A 10 BBesO) bei einem Hauptzollamt im Dienst der Beklagten. Er ist als Sachbearbeiter auf einem - Ämter der Besoldungsgruppe A 9 bis A 11 BBesO zugeordneten - gebündelten Dienstposten eingesetzt.
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Die Beklagte erstellte für den Kläger nach den Vorgaben der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV -" aus dem Jahre 2010 eine den Beurteilungszeitraum von Februar 2007 bis Januar 2010 umfassende Regelbeurteilung. Nach dieser Richtlinie werden bei der Regelbeurteilung in vier Beurteilungskategorien (Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und - bei Führungskräften - Führungskompetenzen) insgesamt 29 Einzelkompetenzen nach einer 6-teiligen Bewertungsskala (von A = überragend ausgeprägt bis F = sehr schwach ausgeprägt) durch Ankreuzen bewertet. Das Gesamturteil ist nach einer 5-teiligen Skala von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zu bilden, die ihrerseits durch eine Unterskala von 0 - 15 Punkten ergänzt wird. Eine Begründung für Einzelbewertungen und Gesamturteil ist nicht vorgeschrieben und in dem als Anlage der Richtlinie vorgegebenen Beurteilungsformular auch nicht vorgesehen.
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In den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilung ist der Kläger viermal mit der Stufe C und zwanzigmal mit der Stufe D beurteilt worden. Im Gesamturteil hat er die Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend", 7 Punkte, erhalten. Individuelle textliche Ergänzungen enthält die dienstliche Beurteilung nicht.
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Der Kläger hat die dienstliche Beurteilung mit Widerspruch und Klage mit dem Ziel der Neubeurteilung angegriffen. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Beklagten gegen das der Klage stattgebende erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen. Es hat im Wesentlichen darauf abgestellt, dass aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 BLV erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen folgten; die angegriffene dienstliche Beurteilung sei rechtsfehlerhaft, weil sie im Ankreuzverfahren erstellt worden sei und der Kläger auf einem gebündelten Dienstposten verwendet werde, für den es an einer hinreichenden Dienstpostenbewertung fehle.
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Mit der Revision beantragt die Beklagte,
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die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 2014 und des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 16. März 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
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Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil es rechtsfehlerhaft annimmt, dass sich aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV - vom 12. Februar 2009; BGBl. I S. 284) erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen ergäben mit der Folge, dass Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht im Ankreuzverfahren erstellt werden dürften (1.). Ebenfalls rechtsfehlerhaft ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass bei einer gebündelten Zuordnung von Dienstposten zu mehreren Ämtern trotz vorhandener Dienstpostenbewertung Ausführungen des Beurteilers zum Schwierigkeitsgrad der wahrgenommenen Aufgaben erforderlich seien (2.). Dennoch muss die Beklagte den Kläger neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung fehlt (3.). Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt worden ist, ist dagegen nicht zu beanstanden (4.).
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1. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246>).
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a) Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die Vorschrift knüpft damit unmittelbar an die Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG an, gibt aber keine Maßgaben zur Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung vor. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und auch mit den sonstigen gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.).
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Der Dienstherr kann in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Wann Beurteilungsrichtlinien - insbesondere hinsichtlich der Anzahl der Bewertungsmerkmale - hinreichend differenziert sind, kann nicht generell festgelegt werden, sondern beurteilt sich nach der jeweiligen Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien im konkreten Fall. Der Dienstherr muss aber auf Verlangen des Beamten die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren plausibilisieren.
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Dienstliche Beurteilungen sind zwar nicht am Maßstab des § 39 VwVfG zu messen, denn sie sind mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsakte (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 - BVerwGE 28, 191 <192 f.> und vom 13. November 1975 - 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 <353 ff.>). Ein Begründungserfordernis folgt aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) und aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung.
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Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9).
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <296 f.> und vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 21). Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 21 m.w.N.)
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b) Welchen Spielraum der Dienstherr bei der Einführung von Beurteilungssystemen hat, welche Begründungspflichten ihn bei der Abfassung dienstlicher Beurteilungen treffen und wie weit Plausibilisierungen von Werturteilen im weiteren Verfahren noch möglich sind, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem grundlegenden Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - (BVerwGE 60, 245 <247 ff.>) entschieden. An diesen Grundsätzen - mit der Maßgabe einer vom Senat für geboten erachteten Modifikation betreffend das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung (vgl. nachfolgend unter 3.) - ist festzuhalten. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an dienstliche Beurteilungen tragen gleichermaßen der verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung der zu beurteilenden Beamten (Art. 33 Abs. 2, Art. 19 Abs. 4 GG) und dem ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Interesse an einer funktionsfähigen Verwaltung im Gewalten teilenden Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG) Rechnung. Die vom Berufungsgericht aufgestellten, darüber hinausgehenden Anforderungen an die textliche Begründung der Note eines jeden Einzelmerkmals ohne Möglichkeit späterer Plausibilisierung durch den Dienstherrn verfehlen diesen sachangemessenen Ausgleich zwischen den vorbezeichneten Rechtsgütern und führen insbesondere bei Verwaltungszweigen mit großem Personalkörper zu einer übermäßigen Belastung des Dienstherrn. Im Einzelnen:
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Der Dienstherr kann entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse der ihm unterstellten Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 1 S. 1 m.w.N.). Das schließt die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1). Maßgebend ist, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und dass dieses Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewendet wird, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1).
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Innerhalb des normativ gezogenen Rahmens obliegt es grundsätzlich der Entscheidung des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen will. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind dabei nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke und Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraumes beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247> m.w.N.).
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Das Absehen von weitergehenden Begründungsanforderungen - namentlich bei den Einzelmerkmalen einer dienstlichen Beurteilung - ist vor allem dem Umstand geschuldet, dass das Werturteil des Dienstherrn über das Leistungsbild eines Beamten sich im Laufe eines Beurteilungszeitraums aus einer Vielzahl tatsächlicher Vorgänge und Einzelmomente zusammensetzt, die zu einem Gesamteindruck verschmelzen. Wäre der Dienstherr gehalten, solche Vorgänge (jedenfalls beispielhaft) zu benennen, könnten hierdurch Einzelergebnisse, die für das Werturteil ohne selbstständig prägendes Gewicht waren, nachträglich eine Bedeutung gewinnen, die ihnen in Wahrheit nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn nicht zukommen sollte. Zudem würde dies zu einem dauernden "Leistungsfeststellungsverfahren" führen, das einen gänzlich unangemessenen und unvertretbaren Verwaltungsaufwand zur Folge hätte und für das gegenseitige Vertrauensverhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn abträglich wäre (zu all dem ausführlich BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <248 ff.>).
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Die verschiedene Art und Weise, in der dienstliche Beurteilungen inhaltlich gestaltet und abgefasst werden können, wirkt sich auf ihre gerichtliche Überprüfung insofern aus, als vom beklagten Dienstherrn die ihm obliegende Darlegung, dass er von einem "richtigen Sachverhalt" ausgegangen ist, in einer der jeweiligen konkreten dienstlichen Beurteilung angepassten, mithin ebenfalls verschiedenartigen Weise zu fordern ist. Ein Rechtssatz, dass der Dienstherr im Streitfall stets verpflichtet sei, die Berechtigung einer von ihm erstellten dienstlichen Beurteilung durch Offenbarung der der Beurteilung zugrunde liegenden Tatsachen darzulegen und unter Beweis zu stellen, findet im geltenden Recht keine Stütze. Der dem Beamten durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierte effektive Rechtsschutz gegen fehlerhafte dienstliche Beurteilungen wird vielmehr in einer differenzierteren, in dem erwähnten Grundsatzurteil dargestellten und den beiderseitigen Belangen Rechnung tragenden Weise sichergestellt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 f.>).
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Hiernach muss der Beamte Werturteile in dienstlichen Beurteilungen, sofern sie fehlerhaft sind und ihn deshalb in seinen Rechten verletzen, nicht widerspruchslos und ohne wirksame Abhilfemöglichkeit hinnehmen. Schon die dienstliche Beurteilung selbst muss in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden. Sodann gibt die Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung Gelegenheit, dem Beamten die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung sowie einzelne Werturteile und ihre Grundlagen näher zu erläutern. Hält der Beamte die Beurteilung oder einzelne in ihr enthaltene Werturteile auch danach noch für sachlich nicht gerechtfertigt, so kann er die Beseitigung oder Änderung der Beurteilung oder die Erstellung einer neuen Beurteilung beantragen und - sofern nicht landesgesetzlich ausgeschlossen - einen entsprechenden Widerspruch erheben. Der Dienstherr muss dann allgemeine und pauschal formulierte Werturteile erläutern, konkretisieren und dadurch plausibel machen. Dies kann er durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch von weiteren konkretisierenden (Teil-)Werturteilen tun. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die tragenden Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Werturteil geführt hat, sichtbar wird. Erst dann kann der Beamte beurteilen, ob er mit Aussicht auf Erfolg um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen kann. Nur auf der Grundlage solcher Erläuterungen und Konkretisierungen können die Gerichte nachprüfen, ob der Dienstherr bei der Abgabe der dienstlichen Beurteilung bzw. einzelner in ihr enthaltener Werturteile von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder allgemein gültige Wertmaßstäbe verletzt hat. Macht der Dienstherr in der geschilderten Weise seine Werturteile plausibel und nachvollziehbar, so wird dadurch dem Anspruch des Beamten auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1GG) in einem ausreichenden und zugleich praktikablen, d.h. eine Überforderung des Dienstherrn vermeidenden, Umfang genügt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251 f.>).
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Hat der Dienstherr auch in dem Verwaltungsverfahren allgemein gehaltene Werturteile nicht oder nicht ausreichend erläutert, so bestehen grundsätzlich keine Bedenken, dass er diese Plausibilisierung noch im Verwaltungsstreitverfahren nachholt. Allerdings kann dann Anlass bestehen, dem beklagten Dienstherrn, auch wenn er obsiegt, gemäß § 155 Abs. 4 (vormals Abs. 5) VwGO die Kosten des Verwaltungsstreitverfahrens aufzuerlegen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <252>).
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Auch das Bundesverfassungsgericht hat unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) angenommen, dass die allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen mit der Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu verlangen, ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren gewährleistet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/96 - NVwZ 2002, 1368).
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c) Entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts steht auch § 49 Abs. 1 BLV - wonach in der dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung des Beamten "nachvollziehbar darzustellen" ist - der Zulässigkeit eines Ankreuzverfahrens bei Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht entgegen. Unbeschadet der Frage, ob das Bundesbeamtengesetz eine Verordnungsermächtigung für die inhaltliche Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung enthält (vgl. § 21 Satz 2 BBG), ist mit der Novellierung der Bundeslaufbahnverordnung jedenfalls keine inhaltliche Änderung verbunden.
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Mit der bei der Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung im Jahre 2009 in § 49 Abs. 1 BLV gewählten Formulierung bezog sich der Verordnungsgeber lediglich auf die in der Rechtsprechung formulierten Anforderungen an die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung. Danach müssen dienstliche Beurteilungen in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251>). Eine Auswahlentscheidung im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG muss auf der Grundlage "inhaltlich aussagekräftiger" dienstlicher Beurteilungen erfolgen (stRspr, vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 2 BvR 462/13 - IÖD 2013, 182 <183> m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 65 Rn. 22 m.w.N.). Diese in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 49 BLV nachgezeichnet. Eine Verschärfung dieser Anforderungen lässt sich weder dem Wortlaut des § 49 BLV noch der Begründung des Bundesministeriums des Innern zu dieser Norm entnehmen, die darauf abstellt, dass die dienstliche Beurteilung stärker als bisher die fachliche Leistung (gegenüber Eignung und Befähigung) in den Vordergrund stelle. Hätte der Verordnungsgeber höhere Anforderungen an die Darstellung der fachlichen Leistung in der dienstlichen Beurteilung begründen wollen, als die Rechtsprechung den normativen Regelungen entnahm - also etwa die Notwendigkeit, Einzelbewertungen textlich zu begründen -, wäre dies durch eine entsprechende Formulierung zum Ausdruck gebracht worden.
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Abgesehen davon kann auch eine durch entsprechende Vorgaben in einer Beurteilungsrichtlinie - mittels sogenannter Ankertexte - textlich unterlegte Bewertung einer hinreichend großen Anzahl von Beurteilungsmerkmalen in einem ausdifferenzierten Punkte- oder Buchstabensystem als "nachvollziehbare Darstellung" qualifiziert werden. Wenn sowohl die Einzelmerkmale als auch die Bewertungsstufen (Punkte oder Buchstaben) textlich definiert sind, ist sichergestellt, dass die Beurteiler wissen, worüber und nach welchen Maßstäben sie urteilen. Mit Hilfe dieser Ankertexte können die im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen auch als Fließtexte dargestellt werden.
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d) Ausgehend von diesem Maßstab ist das Ankreuzverfahren für Beamte der Zollverwaltung nach den Vorgaben der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV - vom 23. Juni 2010 rechtlich nicht zu beanstanden. Die dort aufgeführten 24 oder - bei Führungskräften - 29 Einzelmerkmale, die jeweils textlich definiert sind und nach einer ebenfalls textlich vorgegebenen 6-teiligen Bewertungsskala anzukreuzen sind, ermöglichen die erforderliche nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistung der Beamten. Bei Nachfragen und Rügen der Beamten bezüglich einzelner Bewertungen haben Plausibilisierungen nach Maßgabe der im Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) entwickelten und oben dargestellten Grundsätze zu erfolgen. Dabei hängen die Anforderungen an die Plausibilisierung auch davon ab, wie substanziiert die Einzelbewertungen von den Beamten in Frage gestellt werden.
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2. Die dienstliche Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Kläger auf einem Dienstposten verwendet wurde, der gebündelt mehreren Ämtern zugeordnet ist.
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Die Frage, ob eine Dienstpostenbündelung (vgl. § 18 Satz 2 BBesG) zu Recht oder zu Unrecht erfolgt ist, ist ohne Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bewertung der auf einem solchen Dienstposten erbrachten Leistungen in einer dienstlichen Beurteilung. Auch für einen auf einem gebündelten Dienstposten verwendeten Beamten müssen dienstliche Beurteilungen erstellt werden; bewertet werden die tatsächlich erbrachten Leistungen des Beamten - unabhängig davon, ob die Anforderungen des Dienstpostens unter-, gleich- oder höherwertig im Hinblick auf sein Statusamt sind und unabhängig davon, ob ihm dieser Dienstposten rechtsfehlerfrei übertragen worden ist oder nicht. Die auf dem Dienstposten erbrachten Leistungen sind allein am Maßstab des Statusamtes des Beamten zu messen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvR 2470/06 - BVerfGK 10, 474 <478>, vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <429> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <82>; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28 f.). Weist ein Dienstposten Besonderheiten auf, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 a.a.O. Rn. 52 ff.).
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Im Übrigen sind nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bei der Zollverwaltung Dienstpostenbewertungen (vgl. § 18 Satz 1 BBesG) erstellt worden. Dafür, dass diese rechtswidrig sein könnten - insbesondere für eine Überschreitung des insoweit dem Dienstherrn zukommenden Beurteilungsspielraums -, ist nichts ersichtlich. Bei einer Dienstpostenbündelung auf der Grundlage einer Dienstpostenbewertung weiß der Beurteiler, dass der Beamte Aufgaben mit der Wertigkeit und dem Schwierigkeitsgrad aus allen gebündelten Ämtern zu erfüllen hatte und kann dies bei seiner Leistungsbewertung berücksichtigen.
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3. Die Beklagte muss den Kläger aber dennoch neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil fehlt. Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird.
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a) Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109> und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.>; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108>).
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Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.
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Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.).
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Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
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Außerdem sind die Gesichtspunkte, die das Absehen von einer individuellen, einzelfallbezogenen Begründung bei den Einzelbewertungen tragen, beim Gesamturteil nicht einschlägig. Vor allem ist weder ein dauerndes Leistungsfeststellungsverfahren noch ein unangemessener und unvertretbarer Verwaltungsaufwand noch eine Erschütterung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn zu besorgen; das zeigt sich im Übrigen schon daran, dass Beurteilungsrichtlinien vielfach - wie z.B. auch die ältere Fassung der BZRV - eine individuelle Begründung des Gesamturteils vorsehen. Auch der Gesichtspunkt, dass der beurteilte Beamte u.U. selbst ein Interesse daran hat, keine zu detaillierten Begründungen weniger positiver Einzelbewertungen in seiner dienstlichen Beurteilung zu lesen, entfällt beim Gesamturteil.
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Einer - ggf. kurzen - Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.
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Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt.
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b) Nach diesen Grundsätzen bedurfte es im Fall des Klägers einer gesonderten Begründung des Gesamturteils. Dies folgt schon daraus, dass die BZRV in der ab dem Jahre 2010 geltenden Fassung für Einzelbewertungen eine 6-teilige Skala von sog. Ausprägungsgraden von A bis F, für das Gesamturteil aber eine 5-teilige Skala von Notenstufen von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zur Verfügung stellt, wobei Letztere ihrerseits durch eine Binnendifferenzierung zwischen 0 und 15 Punkten ergänzt wird. Zwar gibt es eine nachvollziehbare Möglichkeit, diese - die Bildung eines Gesamturteils (unnötig) erschwerende - Inkongruenz der beiden Bewertungsskalen aufzulösen: So wäre es denkbar, die vier Ausprägungsgrade A - D (bei den Einzelmerkmalen) den ersten vier Notenstufen des Gesamturteils zuzuordnen, sodann aber die schlechteste (fünfte) Notenstufe des Gesamturteils in der Weise "aufzuspalten", dass eine "nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechende Leistung" in der Skala der Einzelbewertungen dem (fünften) Ausprägungsgrad E ("schwach ausgeprägt") und eine (gänzlich) "nicht den Anforderungen entsprechende Leistung" dem (sechsten) Ausprägungsgrad F ("sehr schwach ausgeprägt") zugeordnet wird. Die hiernach generell mögliche Übertragung der Bewertungen der Einzelmerkmale in die Bewertungsskala für das Gesamturteil erfordert aber für den jeweiligen Einzelfall eine Begründung. Dies gilt umso mehr, als die Herleitung des Gesamturteils hier zusätzlich dadurch erschwert wird, dass die jeweilige Beurteilungsstufe weiter binnendifferenziert ist; so umfasst z.B. die - im Falle des Klägers vergebene - Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" den Bereich von 7 bis 9 Punkten. Außerdem ist das sich aus den Einzelbewertungen ergebende Leistungsbild des Klägers uneinheitlich. Ein Ausnahmefall, in dem eine Begründung für das Gesamturteil entbehrlich ist, weil im konkreten Fall sich die vergebene Note geradezu aufdrängt, ist deshalb nicht gegeben.
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4. Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt wurde, ist nicht zu beanstanden.
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Eine dienstliche Beurteilung ist einheitlich für den gesamten Beurteilungszeitraum nach neugefassten Beurteilungsrichtlinien zu erstellen, wenn diese das vorsehen. Dies gilt auch dann, wenn die zu beurteilenden Leistungen zum größten Teil unter Geltung der früheren Beurteilungsrichtlinie erbracht wurden. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 14. Februar 1990 - 1 WB 181.88 - BVerwGE 86, 240 <242>).
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Selbst wenn eine Beurteilungsrichtlinie noch nicht in Kraft getreten ist, aber einheitlich für alle Beamten bereits angewendet wird, führt dies nicht zur Fehlerhaftigkeit der dienstlichen Beurteilungen. Denn bei dienstlichen Beurteilungen ist ungeachtet des Wortlauts von Beurteilungsrichtlinien entscheidend, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sind und gleich angewandt werden. Maßgeblich ist die Verwaltungspraxis (BVerwG, Urteile vom 30. April 1981 - 2 C 26.78 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 20 S. 13 f. und vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 3).
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5. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenteilung trägt dem Umstand Rechnung, dass die auf Neubescheidung gerichtete Klage zwar Erfolg hat, der Umfang der Neubescheidung aber begrenzt ist und erheblich hinter dem vom Kläger verteidigten Ausspruch des Berufungsgerichts zurückbleibt.
Tenor
I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Tatbestand
- 1
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Der Kläger begehrt die Änderung seiner Regelbeurteilung.
- 2
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Der Kläger steht als Zolloberinspektor (Besoldungsgruppe A 10 BBesO) bei einem Hauptzollamt im Dienst der Beklagten. Er ist als Sachbearbeiter auf einem - Ämter der Besoldungsgruppe A 9 bis A 11 BBesO zugeordneten - gebündelten Dienstposten eingesetzt.
- 3
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Die Beklagte erstellte für den Kläger nach den Vorgaben der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV -" aus dem Jahre 2010 eine den Beurteilungszeitraum von Februar 2007 bis Januar 2010 umfassende Regelbeurteilung. Nach dieser Richtlinie werden bei der Regelbeurteilung in vier Beurteilungskategorien (Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und - bei Führungskräften - Führungskompetenzen) insgesamt 29 Einzelkompetenzen nach einer 6-teiligen Bewertungsskala (von A = überragend ausgeprägt bis F = sehr schwach ausgeprägt) durch Ankreuzen bewertet. Das Gesamturteil ist nach einer 5-teiligen Skala von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zu bilden, die ihrerseits durch eine Unterskala von 0 - 15 Punkten ergänzt wird. Eine Begründung für Einzelbewertungen und Gesamturteil ist nicht vorgeschrieben und in dem als Anlage der Richtlinie vorgegebenen Beurteilungsformular auch nicht vorgesehen.
- 4
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In den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilung ist der Kläger viermal mit der Stufe C und zwanzigmal mit der Stufe D beurteilt worden. Im Gesamturteil hat er die Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend", 7 Punkte, erhalten. Individuelle textliche Ergänzungen enthält die dienstliche Beurteilung nicht.
- 5
-
Der Kläger hat die dienstliche Beurteilung mit Widerspruch und Klage mit dem Ziel der Neubeurteilung angegriffen. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Beklagten gegen das der Klage stattgebende erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen. Es hat im Wesentlichen darauf abgestellt, dass aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 BLV erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen folgten; die angegriffene dienstliche Beurteilung sei rechtsfehlerhaft, weil sie im Ankreuzverfahren erstellt worden sei und der Kläger auf einem gebündelten Dienstposten verwendet werde, für den es an einer hinreichenden Dienstpostenbewertung fehle.
- 6
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Mit der Revision beantragt die Beklagte,
-
die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 2014 und des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 16. März 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
-
die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
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-
Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil es rechtsfehlerhaft annimmt, dass sich aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV - vom 12. Februar 2009; BGBl. I S. 284) erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen ergäben mit der Folge, dass Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht im Ankreuzverfahren erstellt werden dürften (1.). Ebenfalls rechtsfehlerhaft ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass bei einer gebündelten Zuordnung von Dienstposten zu mehreren Ämtern trotz vorhandener Dienstpostenbewertung Ausführungen des Beurteilers zum Schwierigkeitsgrad der wahrgenommenen Aufgaben erforderlich seien (2.). Dennoch muss die Beklagte den Kläger neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung fehlt (3.). Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt worden ist, ist dagegen nicht zu beanstanden (4.).
- 9
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1. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246>).
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a) Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die Vorschrift knüpft damit unmittelbar an die Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG an, gibt aber keine Maßgaben zur Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung vor. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und auch mit den sonstigen gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.).
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Der Dienstherr kann in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Wann Beurteilungsrichtlinien - insbesondere hinsichtlich der Anzahl der Bewertungsmerkmale - hinreichend differenziert sind, kann nicht generell festgelegt werden, sondern beurteilt sich nach der jeweiligen Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien im konkreten Fall. Der Dienstherr muss aber auf Verlangen des Beamten die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren plausibilisieren.
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Dienstliche Beurteilungen sind zwar nicht am Maßstab des § 39 VwVfG zu messen, denn sie sind mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsakte (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 - BVerwGE 28, 191 <192 f.> und vom 13. November 1975 - 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 <353 ff.>). Ein Begründungserfordernis folgt aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) und aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung.
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Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9).
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <296 f.> und vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 21). Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 21 m.w.N.)
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b) Welchen Spielraum der Dienstherr bei der Einführung von Beurteilungssystemen hat, welche Begründungspflichten ihn bei der Abfassung dienstlicher Beurteilungen treffen und wie weit Plausibilisierungen von Werturteilen im weiteren Verfahren noch möglich sind, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem grundlegenden Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - (BVerwGE 60, 245 <247 ff.>) entschieden. An diesen Grundsätzen - mit der Maßgabe einer vom Senat für geboten erachteten Modifikation betreffend das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung (vgl. nachfolgend unter 3.) - ist festzuhalten. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an dienstliche Beurteilungen tragen gleichermaßen der verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung der zu beurteilenden Beamten (Art. 33 Abs. 2, Art. 19 Abs. 4 GG) und dem ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Interesse an einer funktionsfähigen Verwaltung im Gewalten teilenden Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG) Rechnung. Die vom Berufungsgericht aufgestellten, darüber hinausgehenden Anforderungen an die textliche Begründung der Note eines jeden Einzelmerkmals ohne Möglichkeit späterer Plausibilisierung durch den Dienstherrn verfehlen diesen sachangemessenen Ausgleich zwischen den vorbezeichneten Rechtsgütern und führen insbesondere bei Verwaltungszweigen mit großem Personalkörper zu einer übermäßigen Belastung des Dienstherrn. Im Einzelnen:
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Der Dienstherr kann entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse der ihm unterstellten Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 1 S. 1 m.w.N.). Das schließt die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1). Maßgebend ist, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und dass dieses Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewendet wird, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1).
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Innerhalb des normativ gezogenen Rahmens obliegt es grundsätzlich der Entscheidung des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen will. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind dabei nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke und Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraumes beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247> m.w.N.).
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Das Absehen von weitergehenden Begründungsanforderungen - namentlich bei den Einzelmerkmalen einer dienstlichen Beurteilung - ist vor allem dem Umstand geschuldet, dass das Werturteil des Dienstherrn über das Leistungsbild eines Beamten sich im Laufe eines Beurteilungszeitraums aus einer Vielzahl tatsächlicher Vorgänge und Einzelmomente zusammensetzt, die zu einem Gesamteindruck verschmelzen. Wäre der Dienstherr gehalten, solche Vorgänge (jedenfalls beispielhaft) zu benennen, könnten hierdurch Einzelergebnisse, die für das Werturteil ohne selbstständig prägendes Gewicht waren, nachträglich eine Bedeutung gewinnen, die ihnen in Wahrheit nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn nicht zukommen sollte. Zudem würde dies zu einem dauernden "Leistungsfeststellungsverfahren" führen, das einen gänzlich unangemessenen und unvertretbaren Verwaltungsaufwand zur Folge hätte und für das gegenseitige Vertrauensverhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn abträglich wäre (zu all dem ausführlich BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <248 ff.>).
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Die verschiedene Art und Weise, in der dienstliche Beurteilungen inhaltlich gestaltet und abgefasst werden können, wirkt sich auf ihre gerichtliche Überprüfung insofern aus, als vom beklagten Dienstherrn die ihm obliegende Darlegung, dass er von einem "richtigen Sachverhalt" ausgegangen ist, in einer der jeweiligen konkreten dienstlichen Beurteilung angepassten, mithin ebenfalls verschiedenartigen Weise zu fordern ist. Ein Rechtssatz, dass der Dienstherr im Streitfall stets verpflichtet sei, die Berechtigung einer von ihm erstellten dienstlichen Beurteilung durch Offenbarung der der Beurteilung zugrunde liegenden Tatsachen darzulegen und unter Beweis zu stellen, findet im geltenden Recht keine Stütze. Der dem Beamten durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierte effektive Rechtsschutz gegen fehlerhafte dienstliche Beurteilungen wird vielmehr in einer differenzierteren, in dem erwähnten Grundsatzurteil dargestellten und den beiderseitigen Belangen Rechnung tragenden Weise sichergestellt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 f.>).
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Hiernach muss der Beamte Werturteile in dienstlichen Beurteilungen, sofern sie fehlerhaft sind und ihn deshalb in seinen Rechten verletzen, nicht widerspruchslos und ohne wirksame Abhilfemöglichkeit hinnehmen. Schon die dienstliche Beurteilung selbst muss in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden. Sodann gibt die Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung Gelegenheit, dem Beamten die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung sowie einzelne Werturteile und ihre Grundlagen näher zu erläutern. Hält der Beamte die Beurteilung oder einzelne in ihr enthaltene Werturteile auch danach noch für sachlich nicht gerechtfertigt, so kann er die Beseitigung oder Änderung der Beurteilung oder die Erstellung einer neuen Beurteilung beantragen und - sofern nicht landesgesetzlich ausgeschlossen - einen entsprechenden Widerspruch erheben. Der Dienstherr muss dann allgemeine und pauschal formulierte Werturteile erläutern, konkretisieren und dadurch plausibel machen. Dies kann er durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch von weiteren konkretisierenden (Teil-)Werturteilen tun. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die tragenden Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Werturteil geführt hat, sichtbar wird. Erst dann kann der Beamte beurteilen, ob er mit Aussicht auf Erfolg um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen kann. Nur auf der Grundlage solcher Erläuterungen und Konkretisierungen können die Gerichte nachprüfen, ob der Dienstherr bei der Abgabe der dienstlichen Beurteilung bzw. einzelner in ihr enthaltener Werturteile von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder allgemein gültige Wertmaßstäbe verletzt hat. Macht der Dienstherr in der geschilderten Weise seine Werturteile plausibel und nachvollziehbar, so wird dadurch dem Anspruch des Beamten auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1GG) in einem ausreichenden und zugleich praktikablen, d.h. eine Überforderung des Dienstherrn vermeidenden, Umfang genügt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251 f.>).
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Hat der Dienstherr auch in dem Verwaltungsverfahren allgemein gehaltene Werturteile nicht oder nicht ausreichend erläutert, so bestehen grundsätzlich keine Bedenken, dass er diese Plausibilisierung noch im Verwaltungsstreitverfahren nachholt. Allerdings kann dann Anlass bestehen, dem beklagten Dienstherrn, auch wenn er obsiegt, gemäß § 155 Abs. 4 (vormals Abs. 5) VwGO die Kosten des Verwaltungsstreitverfahrens aufzuerlegen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <252>).
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Auch das Bundesverfassungsgericht hat unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) angenommen, dass die allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen mit der Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu verlangen, ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren gewährleistet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/96 - NVwZ 2002, 1368).
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c) Entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts steht auch § 49 Abs. 1 BLV - wonach in der dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung des Beamten "nachvollziehbar darzustellen" ist - der Zulässigkeit eines Ankreuzverfahrens bei Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht entgegen. Unbeschadet der Frage, ob das Bundesbeamtengesetz eine Verordnungsermächtigung für die inhaltliche Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung enthält (vgl. § 21 Satz 2 BBG), ist mit der Novellierung der Bundeslaufbahnverordnung jedenfalls keine inhaltliche Änderung verbunden.
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Mit der bei der Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung im Jahre 2009 in § 49 Abs. 1 BLV gewählten Formulierung bezog sich der Verordnungsgeber lediglich auf die in der Rechtsprechung formulierten Anforderungen an die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung. Danach müssen dienstliche Beurteilungen in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251>). Eine Auswahlentscheidung im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG muss auf der Grundlage "inhaltlich aussagekräftiger" dienstlicher Beurteilungen erfolgen (stRspr, vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 2 BvR 462/13 - IÖD 2013, 182 <183> m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 65 Rn. 22 m.w.N.). Diese in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 49 BLV nachgezeichnet. Eine Verschärfung dieser Anforderungen lässt sich weder dem Wortlaut des § 49 BLV noch der Begründung des Bundesministeriums des Innern zu dieser Norm entnehmen, die darauf abstellt, dass die dienstliche Beurteilung stärker als bisher die fachliche Leistung (gegenüber Eignung und Befähigung) in den Vordergrund stelle. Hätte der Verordnungsgeber höhere Anforderungen an die Darstellung der fachlichen Leistung in der dienstlichen Beurteilung begründen wollen, als die Rechtsprechung den normativen Regelungen entnahm - also etwa die Notwendigkeit, Einzelbewertungen textlich zu begründen -, wäre dies durch eine entsprechende Formulierung zum Ausdruck gebracht worden.
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Abgesehen davon kann auch eine durch entsprechende Vorgaben in einer Beurteilungsrichtlinie - mittels sogenannter Ankertexte - textlich unterlegte Bewertung einer hinreichend großen Anzahl von Beurteilungsmerkmalen in einem ausdifferenzierten Punkte- oder Buchstabensystem als "nachvollziehbare Darstellung" qualifiziert werden. Wenn sowohl die Einzelmerkmale als auch die Bewertungsstufen (Punkte oder Buchstaben) textlich definiert sind, ist sichergestellt, dass die Beurteiler wissen, worüber und nach welchen Maßstäben sie urteilen. Mit Hilfe dieser Ankertexte können die im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen auch als Fließtexte dargestellt werden.
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d) Ausgehend von diesem Maßstab ist das Ankreuzverfahren für Beamte der Zollverwaltung nach den Vorgaben der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV - vom 23. Juni 2010 rechtlich nicht zu beanstanden. Die dort aufgeführten 24 oder - bei Führungskräften - 29 Einzelmerkmale, die jeweils textlich definiert sind und nach einer ebenfalls textlich vorgegebenen 6-teiligen Bewertungsskala anzukreuzen sind, ermöglichen die erforderliche nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistung der Beamten. Bei Nachfragen und Rügen der Beamten bezüglich einzelner Bewertungen haben Plausibilisierungen nach Maßgabe der im Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) entwickelten und oben dargestellten Grundsätze zu erfolgen. Dabei hängen die Anforderungen an die Plausibilisierung auch davon ab, wie substanziiert die Einzelbewertungen von den Beamten in Frage gestellt werden.
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2. Die dienstliche Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Kläger auf einem Dienstposten verwendet wurde, der gebündelt mehreren Ämtern zugeordnet ist.
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Die Frage, ob eine Dienstpostenbündelung (vgl. § 18 Satz 2 BBesG) zu Recht oder zu Unrecht erfolgt ist, ist ohne Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bewertung der auf einem solchen Dienstposten erbrachten Leistungen in einer dienstlichen Beurteilung. Auch für einen auf einem gebündelten Dienstposten verwendeten Beamten müssen dienstliche Beurteilungen erstellt werden; bewertet werden die tatsächlich erbrachten Leistungen des Beamten - unabhängig davon, ob die Anforderungen des Dienstpostens unter-, gleich- oder höherwertig im Hinblick auf sein Statusamt sind und unabhängig davon, ob ihm dieser Dienstposten rechtsfehlerfrei übertragen worden ist oder nicht. Die auf dem Dienstposten erbrachten Leistungen sind allein am Maßstab des Statusamtes des Beamten zu messen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvR 2470/06 - BVerfGK 10, 474 <478>, vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <429> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <82>; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28 f.). Weist ein Dienstposten Besonderheiten auf, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 a.a.O. Rn. 52 ff.).
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Im Übrigen sind nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bei der Zollverwaltung Dienstpostenbewertungen (vgl. § 18 Satz 1 BBesG) erstellt worden. Dafür, dass diese rechtswidrig sein könnten - insbesondere für eine Überschreitung des insoweit dem Dienstherrn zukommenden Beurteilungsspielraums -, ist nichts ersichtlich. Bei einer Dienstpostenbündelung auf der Grundlage einer Dienstpostenbewertung weiß der Beurteiler, dass der Beamte Aufgaben mit der Wertigkeit und dem Schwierigkeitsgrad aus allen gebündelten Ämtern zu erfüllen hatte und kann dies bei seiner Leistungsbewertung berücksichtigen.
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3. Die Beklagte muss den Kläger aber dennoch neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil fehlt. Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird.
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a) Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109> und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.>; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108>).
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Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.
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Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.).
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Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
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Außerdem sind die Gesichtspunkte, die das Absehen von einer individuellen, einzelfallbezogenen Begründung bei den Einzelbewertungen tragen, beim Gesamturteil nicht einschlägig. Vor allem ist weder ein dauerndes Leistungsfeststellungsverfahren noch ein unangemessener und unvertretbarer Verwaltungsaufwand noch eine Erschütterung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn zu besorgen; das zeigt sich im Übrigen schon daran, dass Beurteilungsrichtlinien vielfach - wie z.B. auch die ältere Fassung der BZRV - eine individuelle Begründung des Gesamturteils vorsehen. Auch der Gesichtspunkt, dass der beurteilte Beamte u.U. selbst ein Interesse daran hat, keine zu detaillierten Begründungen weniger positiver Einzelbewertungen in seiner dienstlichen Beurteilung zu lesen, entfällt beim Gesamturteil.
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Einer - ggf. kurzen - Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.
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Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt.
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b) Nach diesen Grundsätzen bedurfte es im Fall des Klägers einer gesonderten Begründung des Gesamturteils. Dies folgt schon daraus, dass die BZRV in der ab dem Jahre 2010 geltenden Fassung für Einzelbewertungen eine 6-teilige Skala von sog. Ausprägungsgraden von A bis F, für das Gesamturteil aber eine 5-teilige Skala von Notenstufen von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zur Verfügung stellt, wobei Letztere ihrerseits durch eine Binnendifferenzierung zwischen 0 und 15 Punkten ergänzt wird. Zwar gibt es eine nachvollziehbare Möglichkeit, diese - die Bildung eines Gesamturteils (unnötig) erschwerende - Inkongruenz der beiden Bewertungsskalen aufzulösen: So wäre es denkbar, die vier Ausprägungsgrade A - D (bei den Einzelmerkmalen) den ersten vier Notenstufen des Gesamturteils zuzuordnen, sodann aber die schlechteste (fünfte) Notenstufe des Gesamturteils in der Weise "aufzuspalten", dass eine "nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechende Leistung" in der Skala der Einzelbewertungen dem (fünften) Ausprägungsgrad E ("schwach ausgeprägt") und eine (gänzlich) "nicht den Anforderungen entsprechende Leistung" dem (sechsten) Ausprägungsgrad F ("sehr schwach ausgeprägt") zugeordnet wird. Die hiernach generell mögliche Übertragung der Bewertungen der Einzelmerkmale in die Bewertungsskala für das Gesamturteil erfordert aber für den jeweiligen Einzelfall eine Begründung. Dies gilt umso mehr, als die Herleitung des Gesamturteils hier zusätzlich dadurch erschwert wird, dass die jeweilige Beurteilungsstufe weiter binnendifferenziert ist; so umfasst z.B. die - im Falle des Klägers vergebene - Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" den Bereich von 7 bis 9 Punkten. Außerdem ist das sich aus den Einzelbewertungen ergebende Leistungsbild des Klägers uneinheitlich. Ein Ausnahmefall, in dem eine Begründung für das Gesamturteil entbehrlich ist, weil im konkreten Fall sich die vergebene Note geradezu aufdrängt, ist deshalb nicht gegeben.
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4. Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt wurde, ist nicht zu beanstanden.
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Eine dienstliche Beurteilung ist einheitlich für den gesamten Beurteilungszeitraum nach neugefassten Beurteilungsrichtlinien zu erstellen, wenn diese das vorsehen. Dies gilt auch dann, wenn die zu beurteilenden Leistungen zum größten Teil unter Geltung der früheren Beurteilungsrichtlinie erbracht wurden. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 14. Februar 1990 - 1 WB 181.88 - BVerwGE 86, 240 <242>).
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Selbst wenn eine Beurteilungsrichtlinie noch nicht in Kraft getreten ist, aber einheitlich für alle Beamten bereits angewendet wird, führt dies nicht zur Fehlerhaftigkeit der dienstlichen Beurteilungen. Denn bei dienstlichen Beurteilungen ist ungeachtet des Wortlauts von Beurteilungsrichtlinien entscheidend, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sind und gleich angewandt werden. Maßgeblich ist die Verwaltungspraxis (BVerwG, Urteile vom 30. April 1981 - 2 C 26.78 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 20 S. 13 f. und vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 3).
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5. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenteilung trägt dem Umstand Rechnung, dass die auf Neubescheidung gerichtete Klage zwar Erfolg hat, der Umfang der Neubescheidung aber begrenzt ist und erheblich hinter dem vom Kläger verteidigten Ausspruch des Berufungsgerichts zurückbleibt.
(1) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind regelmäßig, mindestens jedoch alle drei Jahre, zu beurteilen. Sie sind zusätzlich zu beurteilen, wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern.
(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Grundsätze für dienstliche Beurteilungen sowie für das Beurteilungsverfahren zu regeln, insbesondere über
- 1.
den Inhalt der Beurteilung, beispielsweise die Festlegung von zu beurteilenden Merkmalen von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung, - 2.
ein Bewertungssystem für die Beurteilung, - 3.
die Ausgestaltung des Beurteilungsmaßstabs, beispielsweise die konkrete Festlegung von Richtwerten oder die Möglichkeit, von den Richtwerten aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit abzuweichen, - 4.
die Festlegung von Mindestanforderungen an die an der Beurteilung mitwirkenden Personen, - 5.
die Bekanntgabe des Ergebnisses eines Beurteilungsdurchgangs, - 6.
die Voraussetzungen und das Verfahren einer fiktiven Fortschreibung von Beurteilungen und - 7.
Ausnahmen von der Beurteilungspflicht.
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
Tatbestand
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Die Klägerin begehrt die Aufhebung ihrer Regelbeurteilung und die erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
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Die ... geborene Klägerin steht als ... (...) im Dienst der Beklagten; sie ist beim Bundesnachrichtendienst (BND) tätig. Sie war bis zum 6. Januar 2013 dem Abteilungsleiter unmittelbar unterstellte Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung X und ist seit dem 7. Januar 2013 Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung Y.
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Für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2013 wurde eine Regelbeurteilung für die Klägerin erstellt. Grundlage hierfür waren ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer früheren Abteilung vom Oktober 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 30. November 2012 und ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer aktuellen Abteilung vom Juni 2013 für den Beurteilungszeitraum seit dem 7. Januar 2013; beide Abteilungsleiter sind mittlerweile im Ruhestand. Erstbeurteiler war ein Unterabteilungsleiter ihrer früheren Abteilung, Zweitbeurteiler der Präsident des BND. Beide Beurteilungsbeiträge enthalten textliche Ausführungen zur Leistung der Klägerin, nicht aber textliche Ausführungen zu ihrer Befähigung oder Punkte- bzw. Notenbewertungen.
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In der Leistungsbewertung erzielte die Klägerin - wie schon in der vorangegangenen Regelbeurteilung - eine Gesamtnote von 7 Punkten, auch im Gesamturteil erreichte sie die Note 7. Die Leistungsbewertung beinhaltet die Bewertung von 21 Einzelmerkmalen nach einer 9-stufigen Skala, die Befähigungsbeurteilung die Bewertung von 18 Einzelmerkmalen nach einer 4-stufigen Skala.
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Die Klägerin hat Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung eingelegt und diesen insbesondere mit Angriffen auf die Höhe der jeweiligen Bewertung begründet. Außerdem hat sie geltend gemacht, es sei zweifelhaft, ob der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler sei, denn er habe lediglich eine Verhinderungsvertretung für den Abteilungsleiter innegehabt. Auch seien die beiden Beurteilungsbeiträge nicht mit dem nötigen Gewicht in die Beurteilung eingeflossen; eigene Akzente der Beurteiler müssten durch Tatsachen belegt oder zumindest belegbar dargestellt und differenziert begründet sein.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Oktober 2013 hat die Beklagte den Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, dass nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler für die Klägerin gewesen sei. Beide Beurteilungsbeiträge seien in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Besonderes Gewicht habe der Erstbeurteiler dem Beurteilungsbeitrag des früheren Abteilungsleiters beigemessen, da dieser sich über fast den gesamten Beurteilungszeitraum erstreckt habe. Die Einzelnoten bei der Leistungs- und Befähigungsbewertung seien aus den textlichen Ausführungen der Beurteilungsbeiträge abgeleitet.
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Am 15. November 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Ausweislich des Beurteilungsspiegels habe der BND den Grundsatz des differenzierten Beurteilens nicht berücksichtigt. Die Hälfte der Betroffenen Personen sei mit einer positiv anmutenden Beurteilungsnote von 7 Punkten zufrieden gestellt worden. Aber lediglich 3 % der Vergleichsgruppe seien schlechter beurteilt worden. Ohnehin hätten nur diejenigen eine reelle Beförderungschance, die mit der Spitzennote von 9 Punkten beurteilt worden seien. Dabei liege der Verdacht nahe, dass sich die Zahl dieser Spitzenbeurteilungen an der Anzahl der vorgesehenen Beförderungen orientiere.
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Die Klägerin beantragt,
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unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23./30. September 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 25. Oktober 2013 die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin zum Stichtag 1. April 2013 eine dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Das Gebot der differenzierten Beurteilung sei beachtet worden. Es entspreche dem Leistungsbild der Inhaber des Amtes A ..., dass keine Note unterhalb der Notenstufe 6 vergeben worden sei. Auch werde die Spitzennote unabhängig von der Zahl der anstehenden Beförderungen vergeben. Tatsächlich sei die Vergabe der Noten 8 und 9 quotiert. Der für die Note 8 vorgesehene Anteil werde überschritten. Dies sei jedoch im Hinblick auf die notwendige Einzelfallbetrachtung und unter Berücksichtigung der Anzahl derjenigen Beamten, die auf eine Beurteilung verzichtet hätten, nicht zu beanstanden.
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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.
Entscheidungsgründe
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Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes aufzuheben. Die Beklagte muss die Klägerin für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilen.
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1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV) in der Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Klägerin in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>). Sie hat für die beim BND beschäftigten Beamten die Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) vom 1. Juli 2009, derzeitig geltende Fassung vom 27. Dezember 2011, erlassen.
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Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, z.B. BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 m.w.N. und vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>).
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Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Beurteilung in zweifacher Hinsicht zu beanstanden: Zum einen ist sie von einem nicht zuständigen Erstbeurteiler erstellt worden (2.), zum anderen lagen ihr nicht hinreichend aussagekräftige Beurteilungsbeiträge zugrunde (3.). Ein Eingehen auf das übrige Vorbringen der Beteiligten ist daher entbehrlich.
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2. Die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Verletzung von Verfahrensvorschriften erstellt worden. Der von der Beklagten als Erstbeurteiler herangezogene Beamte war hierfür nicht zuständig.
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Das Bundesbeamtengesetz (§ 21) und die Bundeslaufbahnverordnung (§§ 48 bis 50) enthalten keine Festlegungen dazu, wer für den Dienstherrn die dienstliche Beurteilung erstellt. Mangels normativer Regelung hat der Dienstherr im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit zu bestimmen, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt (BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S.10; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 8 f.). Die Beurteilungsbestimmungen-BND, nach denen die Beklagte ihre Beurteilungspraxis bei Beamten des BND ausrichtet, bestimmten zum Erstbeurteiler den Vorgesetzten, der dem Mitarbeiter für seine dienstliche Tätigkeit unmittelbar Anweisungen zu erteilen hat und in dessen Organisationsbereich der Mitarbeiter tatsächlich Dienst leistet (Nr. 6). Für Mitarbeiter, die - wie hier die Klägerin - einem höheren Vorgesetzten unmittelbar unterstellt sind, ist grundsätzlich der höhere Vorgesetzte Erstbeurteiler (Nr. 6.3). Allerdings bleibt der vorherige Erstbeurteiler zuständig, wenn der Mitarbeiter dem beurteilenden Vorgesetzten zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins weniger als drei Monate unterstellt war (Nr. 8.2).
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Es war verfahrensfehlerhaft, dass ein Vertreter des früheren Abteilungsleiters der Klägerin Erstbeurteiler war. Zwar war die Klägerin zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins - dem 1. April 2013 - dem Abteilungsleiter Y als ihrem neuen Vorgesetzten erst seit dem 7. Januar 2013 und damit weniger als drei Monate unterstellt, sodass nach Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND an sich der Abteilungsleiter X als früherer Vorgesetzter Erstbeurteiler war. Diese Bestimmung bezweckt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Erstellung der Beurteilung des Beamten durch denjenigen Vorgesetzten, der die dienstlichen Leistungen des Beamten aus eigener Anschauung am besten beurteilen kann. Der aktuelle Vorgesetzte tritt bei nur kurzer Dauer seiner Vorgesetztenfunktion hinter den früheren Vorgesetzten zurück. Die Anwendung dieser Bestimmung setzt deshalb voraus, dass der frühere Vorgesetzte noch als aktiver Beamter im Dienst des Beklagten steht und somit tauglicher Erstbeurteiler sein kann oder dass es zumindest einen ständigen Vertreter des früheren Vorgesetzten gibt, der in dieser Eigenschaft den Beamten und seine Leistungen aus eigener Anschauung über einen längeren Zeitraum zur Kenntnis bekam und deshalb bewerten kann.
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Beides fehlt im vorliegenden Fall. Der frühere Abteilungsleiter X war im Zeitpunkt des Beurteilungstermins nicht mehr im aktiven Dienst und wurde deshalb von der Beklagten zu Recht nicht als Erstbeurteiler herangezogen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Der stattdessen als Erstbeurteiler herangezogene Unterabteilungsleiter war nur einer von mehreren Abwesenheitsvertretern des früheren Abteilungsleiters, der nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Vertreter des Vertreters war, ohne dass konkretisiert werden konnte, wann und für welchen Zeitraum insgesamt sich dieser Vertretungsfall im Fall der Klägerin im Beurteilungszeitraum aktualisiert hätte. Unter diesen Umständen war es verfahrensfehlerhaft, die Zurückverweisungsregelung der Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND auch auf den Vertreter des Vertreters des früheren Vorgesetzten und damit auf einen Beamten zu erstrecken, der Eignung, Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten letztlich nicht oder jedenfalls deutlich weniger aus eigener Anschauung kannte als der aktuelle unmittelbare Vorgesetzte. Das würde selbst dann gelten, wenn die Beklagte in vergleichbaren Fällen ebenso verfahren wäre. Der Gesichtspunkt, dass es überhaupt eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung geben muss, wiegt schwerer als der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu beurteilenden Beamten.
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3. Für die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung fehlt es an einer hinreichenden Tatsachengrundlage, weil die beiden von der Beklagten herangezogenen Beurteilungsbeiträge nicht hinreichend aussagekräftig sind.
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f., vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 - Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 10 S. 2 f. vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <151> und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
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Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen einzuholen (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 11). Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35).
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Beurteilungsbeiträge müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>).
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Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung „fortschreibend“ übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 ff.>, vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <140>; Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 - 1 WB 194.88 - BVerwGE 86, 201 <203> und vom 18. August 1992 - 1 WB 106.91 - BVerwGE 93, 281 <282 f.>; Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>, vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10, vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35 und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 51).
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Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden nicht - oder nicht hinreichend - aus eigener Anschauung, muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen. Er kann sie also nur noch in das Beurteilungssystem - idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers - einpassen. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl). Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich.
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Diesen Anforderungen an eine hinreichende Tatsachengrundlage für die dienstliche Beurteilung ist im vorliegenden Fall nicht genügt.
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Da die Beurteilungsbeiträge für Bedienstete des BND nach Nr. 4 und Nr. 17.1 i.V.m. Anlage 4 der Beurteilungsbestimmungen-BND zwar mit einer textlichen Stellungnahme zur Leistung versehen werden, nicht aber mit textlichen Ausführungen zur Befähigung und vor allem nicht mit Punktebewertungen zu den Einzelmerkmalen bei der Leistungsbewertung und bei der Befähigungsbewertung, hätten die textlichen Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen so ausführlich und aussagekräftig gestaltet sein müssen, dass sie eine Bewertung aller Einzelmerkmale ermöglichen. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gelungen. Es war für den Beurteiler schlicht nicht möglich, aus den beiden jeweils nur einige Sätze umfassenden Beurteilungsbeiträgen hinreichend differenzierte Erkenntnisse für die Vergabe der Noten aus der 9-teiligen Punkteskala bei 21 Leistungsmerkmalen und der 4-stufigen Skala bei 18 Befähigungsmerkmalen zu gewinnen. Dementsprechend sind im Widerspruchsverfahren nur für einen Teil der Einzelbewertungen Erläuterungen zu den Herleitungen aus den Beurteilungsbeiträgen erfolgt und erscheinen diese Herleitungen auch eher zufällig.
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4. Die Beklagte wird die Klägerin neu dienstlich beurteilen müssen. Der in der Zeit ab 7. Januar 2013 für die Klägerin zuständige Abteilungsleiter Y ist - ebenso wie schon zuvor ihr früherer Abteilungsleiter X - im Ruhestand und kann daher nicht Beurteiler sein (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Die Beklagte wird die Ersteller der beiden Beurteilungsbeiträge um eine inhaltliche Anreicherung der Beurteilungsbeiträge bitten müssen. Das kann nach dem Ermessen der Beklagten entweder - in Ergänzung zu den Beurteilungsbestimmungen-BND, die für den Fall, dass der (Erst-)Beurteiler vollständig auf Beurteilungsbeiträge angewiesen ist, keine Regelung treffen - durch Beurteilungsbeiträge mit anzukreuzenden Einzelbewertungen oder durch textlich alle Leistungs- und Befähigungsmerkmale erfassende, inhaltlich hinreichend differenzierte Beurteilungsbeiträge geschehen. Etwaige Diskrepanzen dieser Beurteilungsbeiträge müssen in nachvollziehbarer und sachgerechter Weise - ggf. nach Rücksprache mit den Verfassern der Beurteilungsbeiträge - aufgelöst werden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Tenor
I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Tatbestand
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Die Klägerin begehrt die Aufhebung ihrer Regelbeurteilung und die erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
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Die ... geborene Klägerin steht als ... (...) im Dienst der Beklagten; sie ist beim Bundesnachrichtendienst (BND) tätig. Sie war bis zum 6. Januar 2013 dem Abteilungsleiter unmittelbar unterstellte Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung X und ist seit dem 7. Januar 2013 Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung Y.
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Für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2013 wurde eine Regelbeurteilung für die Klägerin erstellt. Grundlage hierfür waren ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer früheren Abteilung vom Oktober 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 30. November 2012 und ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer aktuellen Abteilung vom Juni 2013 für den Beurteilungszeitraum seit dem 7. Januar 2013; beide Abteilungsleiter sind mittlerweile im Ruhestand. Erstbeurteiler war ein Unterabteilungsleiter ihrer früheren Abteilung, Zweitbeurteiler der Präsident des BND. Beide Beurteilungsbeiträge enthalten textliche Ausführungen zur Leistung der Klägerin, nicht aber textliche Ausführungen zu ihrer Befähigung oder Punkte- bzw. Notenbewertungen.
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In der Leistungsbewertung erzielte die Klägerin - wie schon in der vorangegangenen Regelbeurteilung - eine Gesamtnote von 7 Punkten, auch im Gesamturteil erreichte sie die Note 7. Die Leistungsbewertung beinhaltet die Bewertung von 21 Einzelmerkmalen nach einer 9-stufigen Skala, die Befähigungsbeurteilung die Bewertung von 18 Einzelmerkmalen nach einer 4-stufigen Skala.
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Die Klägerin hat Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung eingelegt und diesen insbesondere mit Angriffen auf die Höhe der jeweiligen Bewertung begründet. Außerdem hat sie geltend gemacht, es sei zweifelhaft, ob der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler sei, denn er habe lediglich eine Verhinderungsvertretung für den Abteilungsleiter innegehabt. Auch seien die beiden Beurteilungsbeiträge nicht mit dem nötigen Gewicht in die Beurteilung eingeflossen; eigene Akzente der Beurteiler müssten durch Tatsachen belegt oder zumindest belegbar dargestellt und differenziert begründet sein.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Oktober 2013 hat die Beklagte den Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, dass nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler für die Klägerin gewesen sei. Beide Beurteilungsbeiträge seien in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Besonderes Gewicht habe der Erstbeurteiler dem Beurteilungsbeitrag des früheren Abteilungsleiters beigemessen, da dieser sich über fast den gesamten Beurteilungszeitraum erstreckt habe. Die Einzelnoten bei der Leistungs- und Befähigungsbewertung seien aus den textlichen Ausführungen der Beurteilungsbeiträge abgeleitet.
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Am 15. November 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Ausweislich des Beurteilungsspiegels habe der BND den Grundsatz des differenzierten Beurteilens nicht berücksichtigt. Die Hälfte der Betroffenen Personen sei mit einer positiv anmutenden Beurteilungsnote von 7 Punkten zufrieden gestellt worden. Aber lediglich 3 % der Vergleichsgruppe seien schlechter beurteilt worden. Ohnehin hätten nur diejenigen eine reelle Beförderungschance, die mit der Spitzennote von 9 Punkten beurteilt worden seien. Dabei liege der Verdacht nahe, dass sich die Zahl dieser Spitzenbeurteilungen an der Anzahl der vorgesehenen Beförderungen orientiere.
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Die Klägerin beantragt,
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unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23./30. September 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 25. Oktober 2013 die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin zum Stichtag 1. April 2013 eine dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Das Gebot der differenzierten Beurteilung sei beachtet worden. Es entspreche dem Leistungsbild der Inhaber des Amtes A ..., dass keine Note unterhalb der Notenstufe 6 vergeben worden sei. Auch werde die Spitzennote unabhängig von der Zahl der anstehenden Beförderungen vergeben. Tatsächlich sei die Vergabe der Noten 8 und 9 quotiert. Der für die Note 8 vorgesehene Anteil werde überschritten. Dies sei jedoch im Hinblick auf die notwendige Einzelfallbetrachtung und unter Berücksichtigung der Anzahl derjenigen Beamten, die auf eine Beurteilung verzichtet hätten, nicht zu beanstanden.
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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.
Entscheidungsgründe
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Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes aufzuheben. Die Beklagte muss die Klägerin für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilen.
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1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV) in der Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Klägerin in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>). Sie hat für die beim BND beschäftigten Beamten die Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) vom 1. Juli 2009, derzeitig geltende Fassung vom 27. Dezember 2011, erlassen.
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Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, z.B. BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 m.w.N. und vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>).
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Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Beurteilung in zweifacher Hinsicht zu beanstanden: Zum einen ist sie von einem nicht zuständigen Erstbeurteiler erstellt worden (2.), zum anderen lagen ihr nicht hinreichend aussagekräftige Beurteilungsbeiträge zugrunde (3.). Ein Eingehen auf das übrige Vorbringen der Beteiligten ist daher entbehrlich.
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2. Die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Verletzung von Verfahrensvorschriften erstellt worden. Der von der Beklagten als Erstbeurteiler herangezogene Beamte war hierfür nicht zuständig.
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Das Bundesbeamtengesetz (§ 21) und die Bundeslaufbahnverordnung (§§ 48 bis 50) enthalten keine Festlegungen dazu, wer für den Dienstherrn die dienstliche Beurteilung erstellt. Mangels normativer Regelung hat der Dienstherr im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit zu bestimmen, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt (BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S.10; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 8 f.). Die Beurteilungsbestimmungen-BND, nach denen die Beklagte ihre Beurteilungspraxis bei Beamten des BND ausrichtet, bestimmten zum Erstbeurteiler den Vorgesetzten, der dem Mitarbeiter für seine dienstliche Tätigkeit unmittelbar Anweisungen zu erteilen hat und in dessen Organisationsbereich der Mitarbeiter tatsächlich Dienst leistet (Nr. 6). Für Mitarbeiter, die - wie hier die Klägerin - einem höheren Vorgesetzten unmittelbar unterstellt sind, ist grundsätzlich der höhere Vorgesetzte Erstbeurteiler (Nr. 6.3). Allerdings bleibt der vorherige Erstbeurteiler zuständig, wenn der Mitarbeiter dem beurteilenden Vorgesetzten zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins weniger als drei Monate unterstellt war (Nr. 8.2).
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Es war verfahrensfehlerhaft, dass ein Vertreter des früheren Abteilungsleiters der Klägerin Erstbeurteiler war. Zwar war die Klägerin zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins - dem 1. April 2013 - dem Abteilungsleiter Y als ihrem neuen Vorgesetzten erst seit dem 7. Januar 2013 und damit weniger als drei Monate unterstellt, sodass nach Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND an sich der Abteilungsleiter X als früherer Vorgesetzter Erstbeurteiler war. Diese Bestimmung bezweckt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Erstellung der Beurteilung des Beamten durch denjenigen Vorgesetzten, der die dienstlichen Leistungen des Beamten aus eigener Anschauung am besten beurteilen kann. Der aktuelle Vorgesetzte tritt bei nur kurzer Dauer seiner Vorgesetztenfunktion hinter den früheren Vorgesetzten zurück. Die Anwendung dieser Bestimmung setzt deshalb voraus, dass der frühere Vorgesetzte noch als aktiver Beamter im Dienst des Beklagten steht und somit tauglicher Erstbeurteiler sein kann oder dass es zumindest einen ständigen Vertreter des früheren Vorgesetzten gibt, der in dieser Eigenschaft den Beamten und seine Leistungen aus eigener Anschauung über einen längeren Zeitraum zur Kenntnis bekam und deshalb bewerten kann.
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Beides fehlt im vorliegenden Fall. Der frühere Abteilungsleiter X war im Zeitpunkt des Beurteilungstermins nicht mehr im aktiven Dienst und wurde deshalb von der Beklagten zu Recht nicht als Erstbeurteiler herangezogen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Der stattdessen als Erstbeurteiler herangezogene Unterabteilungsleiter war nur einer von mehreren Abwesenheitsvertretern des früheren Abteilungsleiters, der nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Vertreter des Vertreters war, ohne dass konkretisiert werden konnte, wann und für welchen Zeitraum insgesamt sich dieser Vertretungsfall im Fall der Klägerin im Beurteilungszeitraum aktualisiert hätte. Unter diesen Umständen war es verfahrensfehlerhaft, die Zurückverweisungsregelung der Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND auch auf den Vertreter des Vertreters des früheren Vorgesetzten und damit auf einen Beamten zu erstrecken, der Eignung, Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten letztlich nicht oder jedenfalls deutlich weniger aus eigener Anschauung kannte als der aktuelle unmittelbare Vorgesetzte. Das würde selbst dann gelten, wenn die Beklagte in vergleichbaren Fällen ebenso verfahren wäre. Der Gesichtspunkt, dass es überhaupt eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung geben muss, wiegt schwerer als der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu beurteilenden Beamten.
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3. Für die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung fehlt es an einer hinreichenden Tatsachengrundlage, weil die beiden von der Beklagten herangezogenen Beurteilungsbeiträge nicht hinreichend aussagekräftig sind.
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f., vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 - Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 10 S. 2 f. vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <151> und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
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Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen einzuholen (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 11). Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35).
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Beurteilungsbeiträge müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>).
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Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung „fortschreibend“ übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 ff.>, vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <140>; Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 - 1 WB 194.88 - BVerwGE 86, 201 <203> und vom 18. August 1992 - 1 WB 106.91 - BVerwGE 93, 281 <282 f.>; Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>, vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10, vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35 und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 51).
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Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden nicht - oder nicht hinreichend - aus eigener Anschauung, muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen. Er kann sie also nur noch in das Beurteilungssystem - idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers - einpassen. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl). Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich.
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Diesen Anforderungen an eine hinreichende Tatsachengrundlage für die dienstliche Beurteilung ist im vorliegenden Fall nicht genügt.
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Da die Beurteilungsbeiträge für Bedienstete des BND nach Nr. 4 und Nr. 17.1 i.V.m. Anlage 4 der Beurteilungsbestimmungen-BND zwar mit einer textlichen Stellungnahme zur Leistung versehen werden, nicht aber mit textlichen Ausführungen zur Befähigung und vor allem nicht mit Punktebewertungen zu den Einzelmerkmalen bei der Leistungsbewertung und bei der Befähigungsbewertung, hätten die textlichen Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen so ausführlich und aussagekräftig gestaltet sein müssen, dass sie eine Bewertung aller Einzelmerkmale ermöglichen. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gelungen. Es war für den Beurteiler schlicht nicht möglich, aus den beiden jeweils nur einige Sätze umfassenden Beurteilungsbeiträgen hinreichend differenzierte Erkenntnisse für die Vergabe der Noten aus der 9-teiligen Punkteskala bei 21 Leistungsmerkmalen und der 4-stufigen Skala bei 18 Befähigungsmerkmalen zu gewinnen. Dementsprechend sind im Widerspruchsverfahren nur für einen Teil der Einzelbewertungen Erläuterungen zu den Herleitungen aus den Beurteilungsbeiträgen erfolgt und erscheinen diese Herleitungen auch eher zufällig.
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4. Die Beklagte wird die Klägerin neu dienstlich beurteilen müssen. Der in der Zeit ab 7. Januar 2013 für die Klägerin zuständige Abteilungsleiter Y ist - ebenso wie schon zuvor ihr früherer Abteilungsleiter X - im Ruhestand und kann daher nicht Beurteiler sein (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Die Beklagte wird die Ersteller der beiden Beurteilungsbeiträge um eine inhaltliche Anreicherung der Beurteilungsbeiträge bitten müssen. Das kann nach dem Ermessen der Beklagten entweder - in Ergänzung zu den Beurteilungsbestimmungen-BND, die für den Fall, dass der (Erst-)Beurteiler vollständig auf Beurteilungsbeiträge angewiesen ist, keine Regelung treffen - durch Beurteilungsbeiträge mit anzukreuzenden Einzelbewertungen oder durch textlich alle Leistungs- und Befähigungsmerkmale erfassende, inhaltlich hinreichend differenzierte Beurteilungsbeiträge geschehen. Etwaige Diskrepanzen dieser Beurteilungsbeiträge müssen in nachvollziehbarer und sachgerechter Weise - ggf. nach Rücksprache mit den Verfassern der Beurteilungsbeiträge - aufgelöst werden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Gründe
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Die auf Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
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Die Klägerin ist Sozialamtfrau und bei einer Staatsanwaltschaft im Rahmen der Gerichtshilfe tätig. Sie wendet sich gegen ihre Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 2. März 2001 bis zum 1. Juli 2007. Sie hat im Klageverfahren beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Leistungsbeurteilung mit der Bestnote (150 Punkte) und in der Befähigungsbewertung bei dem Einzelmerkmal Kooperationsfähigkeit den Ausprägungsgrad A zu erteilen, hilfsweise den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Neubeurteilung zu verpflichten. Ihre Klage hat hinsichtlich ihres Hilfsbegehrens in der Berufungsinstanz Erfolg gehabt. Das Berufungsgericht hielt die Beurteilung für fehlerhaft, weil sie dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien im Beurteilungszeitraum nicht Rechnung getragen habe. Da dies auf unterschiedliche Weise geschehen könne, sei nicht feststellbar, dass der dem Beklagten insoweit zustehende Beurteilungsspielraum für den gesamten Zeitraum unterschiedslos in dem von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag geltend gemachten Sinne auf Null reduziert wäre.
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1. Nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO muss ein Verfahrensmangel sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan werden (Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 26. Oktober 2011 - BVerwG 2 B 4.11 - juris Rn. 3). Für die Frage, ob ein Verfahrensmangel zur Zulassung der Revision führt, kommt es auf die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts an. Andernfalls kann die Entscheidung nicht auf dem vermeintlichen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen. An der Darlegung des Beruhens fehlt es hier, weil sämtliche Verfahrensrügen an der Argumentation des Berufungsgerichts vorbei gehen.
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Die Klägerin geht bei ihrem Beschwerdevortrag davon aus, dass sie eine Neubeurteilung im Sinne ihres Hauptantrages erhalten müsse, insoweit sei der Beurteilungsspielraum des Beklagten auf Null reduziert. Das Berufungsgericht hat aber eine Reduzierung des Beurteilungsspielraums des Beklagten auf Null verneint, weil es ihm bereits bei der Vorfrage, wie er dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien (und der zuständigen Beurteiler) im Beurteilungszeitraum Rechnung tragen wolle, einen Beurteilungsspielraum zuerkannt und hierzu zwei unterschiedliche Möglichkeiten aufgezeigt hat: Der Beklagte könne zum einen der zum Stichtag 1. Juli 2007 zu erstellenden Neubeurteilung lediglich den - an sich vorgeschriebenen - Beurteilungszeitraum von zwei Jahren zugrunde legen. Wolle er aber den Beurteilungszeitraum vom 2. März 2001 bis zum 1. Juli 2007 beibehalten und damit in der neuen Beurteilung auch die Zeiträume, die an sich von den in den Jahren 2003 und 2005 zu erstellenden (versäumten) Regelbeurteilungen hätten abgedeckt werden müssen, erfassen, müssten die unterschiedlichen Beurteilungsrichtlinien mit dem Wechsel der Beurteilerzuständigkeiten für die beiden Zeiträume in der Neubeurteilung unmissverständlich zum Ausdruck gebracht werden.
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Hiervon ausgehend gilt für die Verfahrensrügen im Einzelnen:
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a) Die Rüge der Klägerin, der angegriffene Beschluss sei im Sinne von § 138 Nr. 6 VwGO nicht mit Gründen versehen, greift nicht durch.
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Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung nur, wenn sie so mangelhaft begründet ist, dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion - die Beteiligten über die dem Urteil oder Beschluss zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten und dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung auf ihre inhaltliche Richtigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen - nicht mehr erfüllen kann. Dies ist zwar nicht nur dann der Fall, wenn dem Tenor der Entscheidung überhaupt keine Gründe beigegeben sind, sondern auch dann, wenn die Begründung völlig unverständlich und verworren ist, so dass sie in Wirklichkeit nicht erkennen lässt, welche Überlegungen für die Entscheidung maßgebend gewesen sind. § 138 Nr. 6 VwGO ist nicht schon dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe lediglich unklar, unvollständig, oberflächlich oder unrichtig sind (vgl. Beschlüsse vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32 S. 6 f. und vom 20. Oktober 2006 - BVerwG 2 B 64.06 - juris Rn. 6).
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Hieran gemessen ist der angegriffene Beschluss des Berufungsgerichts mit Gründen versehen. Aus ihm erschließt sich, warum das Berufungsgericht den Hauptantrag für (derzeit) nicht begründet hält. Nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts beruht dies bereits darauf, dass der Beklagte dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien (und der zuständigen Beurteiler) im Beurteilungszeitraum auf unterschiedliche Weise Rechnung tragen könne. Seine Darlegungen lassen die Gründe erkennen, die insoweit für die rechtliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht hat sich in den Entscheidungsgründen auf das Wesentliche zu beschränken (Urteil vom 31. Juli 2002 - BVerwG 8 C 37.01 - Buchholz 428 § 1 Abs. 3 VermG Nr. 35 S. 110 f. = NVwZ 2003, 224 <226>). Zu anderen Rechtsfragen musste sich das Berufungsgericht dementsprechend nicht mehr verhalten.
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b) Die Klägerin rügt weiter, in dem Verfahren würden sich eine Reihe von Fragen stellen, die das Berufungsgericht in dem angegriffenen Beschluss nicht beantwortet habe; das Berufungsgericht unterlasse verfahrensfehlerhaft eine weitere Sachaufklärung und die Herbeiführung der Spruchreife des Verfahrens. Ihr Beschwerdevorbringen zeigt aber weder einen Aufklärungsmangel gemäß § 86 Abs. 1 VwGO noch einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO noch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO auf.
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aa) Ihre Fragen sind teilweise unter Zugrundelegung der dargestellten Auffassung des Berufungsgerichts derzeit weder beantwortbar noch bedürfen sie einer weiteren Aufklärung, weil zunächst der Beklagte entscheiden müsste, ob er nur eine Beurteilung für den letzten Regelbeurteilungszeitraum oder ob - und wie - er eine Beurteilung für den gesamten Zeitraum erstellen will. Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. So setzen etwa die Ausführungen der Klägerin dazu, dass ihr bei Erstellung der unterbliebenen Regelbeurteilungen 2003 und 2005 spätestens 2005 die Höchstbewertung zuerkannt worden wäre und sie deshalb nun die Höchstnote erhalten müsse, voraus, dass nur eine einheitliche Beurteilung für den gesamten Zeitraum erstellt werden dürfe.
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Unabhängig davon gibt es keinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, dass Folgebeurteilungen bei gleichbleibender oder sich steigernder Leistung im gleichen Amt stets besser ausfallen müssten. Dies beruht bereits darauf, dass - nicht nur bei einer Änderung in den Beurteilungsrichtlinien - den Bewertungen in einer neuen Beurteilungsrunde insgesamt ein anderer (strengerer) Maßstab zugrunde gelegt werden kann. Auch können gleiche Leistungen von unterschiedlichen Beurteilern unterschiedlich bewertet werden (Beurteilungsspielraum). Beurteilungsrichtlinien sollen eine weitgehende Vergleichbarkeit ermöglichen, damit die Beurteilungen ihre Aufgabe erfüllen können, Grundlage für eine Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG zu sein; Beurteilungen sind aber gleichwohl keine mathematische Wissenschaft (zum Verbot der Arithmetisierung: Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 2 C 21.93 - BVerwGE 97, 128 <131> = Buchholz 232.1 § 41 BLV Nr. 3 S. 3 f. m.w.N.). Dementsprechend ist die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung bei dienstlichen Beurteilungen auf die Prüfung beschränkt, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (stRspr; vgl. Urteile vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <358> = Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 1 S. 2 und vom 26. September 2012 - BVerwG 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 12).
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bb) Soweit die Beschwerde meint, für die Klägerin könne unter Geltung der derzeitigen Beurteilungsrichtlinien keine rechtmäßige Beurteilung mehr erstellt werden und hierzu in der Beschwerde ihre Argumente wiederholt, zu denen sich das Berufungsgericht aus ihrer Sicht verfahrensfehlerhaft nicht verhalten habe, ist auch damit ein Verfahrensfehler nicht aufgezeigt.
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Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Daraus folgt die Verpflichtung, den im Verfahren festgestellten Sachverhalt der Überzeugungsbildung vollständig und richtig zugrunde zu legen. Der Überzeugungsgrundsatz kann aber nur verletzt sein, wenn das Gericht tatsächliche Umstände nicht in den Blick genommen hat, auf die es nach seinem materiellrechtlichen Standpunkt entscheidungserheblich ankommt. Der Grundsatz verlangt nicht, dass das Gericht bei seiner rechtlichen Würdigung Umstände einbezieht, die nach seiner Rechtsauffassung für den Ausgang des Rechtsstreits unerheblich sind. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Rechtsauffassung einer Überprüfung standhält (Urteile vom 2. Februar 1984 - BVerwG 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 <339 f.> = Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 145 S. 36 f. und vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 <208 f.> = Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 174 S. 26 f.; Beschluss vom 18. November 2008 - BVerwG 2 B 63.08 - Buchholz 235.1 § 17 BDG Nr. 1 Rn. 27).
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Auch der Anspruch eines Verfahrensbeteiligten auf Gewährung rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verlangt nicht, dass das Gericht dessen gesamtes Vorbringen in den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen hat. Vielmehr sind nur diejenigen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht kann sich auf die Darstellung und Würdigung derjenigen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränken, auf die es nach seinem Rechtsstandpunkt entscheidungserheblich ankommt (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Urteils- oder Beschlussgründen nicht abgehandelt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <145 f.>; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1994 a.a.O. S. 209 f. bzw. S. 27 f., Beschluss vom 21. Juni 2007 - BVerwG 2 B 28.07 - Buchholz 235.1 § 58 BDG Nr. 3 Rn. 6; stRspr).
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Gemessen an diesen Grundsätzen musste sich das Berufungsgericht schon deshalb nicht dazu verhalten, ob für die Klägerin keine rechtmäßige Beurteilung mehr erstellt werden könne, weil die von ihr in diesem Zusammenhang vorgebrachten vermeintlichen "irreparablen" Fehler sich auf den Zeitraum bis 2005 beziehen, der nach Auffassung des Berufungsgerichts aber nicht unbedingt Gegenstand der neuen Beurteilung sein muss. Im Übrigen gehen die Ausführungen in der Beschwerde von mehreren unzutreffenden rechtlichen Prämissen aus:
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Unterbliebene Zwischen- oder Eröffnungsgespräche können, selbst wenn sie normativ vorgesehen sind, nicht dazu führen, dass auf eine Bewertung der dienstlichen Leistung im Beurteilungszeitraum durch eine dienstliche Beurteilung verzichtet werden kann.
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Auch wenn Beurteilungsrichtlinien eine weitgehende Vergleichbarkeit ermöglichen sollen, damit die Beurteilungen ihre Aufgabe erfüllen können, Grundlage für eine Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG zu sein, ist der Dienstherr nicht verpflichtet, für alle Beamten derselben Laufbahn einen einheitlichen (Erst-)Beurteiler zu bestimmen oder einen gemeinsamen Zweitbeurteiler vorzusehen. Wie er bei verschiedenen Beurteilern für größtmögliche Vergleichbarkeit sorgen will, obliegt ihm. Dies kann durch Vorgaben in den Beurteilungsrichtlinien, aber auch durch regelmäßige Beurteilerbesprechungen- und -schulungen geschehen; denkbar sind auch Anlassbeurteilungen mit gleichen Vorgaben für Auswahlentscheidungen, etwa wenn eine Konkurrenzsituation mit Bewerbern verschiedener Dienstherren besteht.
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Das Ausscheiden eines Beurteilers aus dem aktiven Dienst führt nicht dazu, dass einem Beamten für die Vergangenheit keine Beurteilung mehr erstellt werden kann. Zwar ist ein im Ruhestand befindlicher Beamter nicht (mehr) befugt, eine dienstliche Beurteilung zu erstellen und eine solche in dienstlicher Eigenschaft zu verantworten (vgl. Beschluss vom 20. August 2004 - BVerwG 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Dies ist aber kein Hinderungsgrund für die (Neu-)Erstellung einer Beurteilung. Grundsätzlich sind Beurteilungen - auch im Falle ihrer Aufhebung - bei der Verhinderung der seinerzeitigen Beurteiler vom nunmehr an deren Stelle getretenen Amtsinhaber oder demjenigen, den die jeweiligen Beurteilungsbestimmungen ersatzweise vorsehen, zu erstellen (Urteil vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 2 A 9.07 - BVerwGE 132, 110 ff. = Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 34 f.
). Der danach zuständige Beurteiler kann sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. Hierzu ist er in bestimmten Fällen sogar verpflichtet, etwa wenn der Beamte ihm nicht oder nicht während des gesamten Beurteilungszeitraums unterstellt war. Dann hat er einen Beurteilungsbeitrag des früheren Vorgesetzten einzuholen (Urteil vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 35).
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2. Soweit sich dem Beschwerdevorbringen der Klägerin sinngemäß auch Grundsatzrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu den aus ihrer Ansicht "irreparablen" Fehlern im Beurteilungsverfahren und deren Rechtsfolgen entnehmen lassen, können auch diese nicht zur Revisionszulassung führen. Insofern verweist die Beschwerde selbst darauf, dass sich das Berufungsgericht zu den sich aus ihrer Sicht grundsätzlich stellenden Fragen nicht verhalte. Dies brauchte es nach dem Vorstehenden auch nicht, weil sie für das Berufungsgericht nicht entscheidungserheblich waren. Für das von der Beschwerde angestrebte Revisionsverfahren würde das Gleiche gelten.
Tatbestand
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Der Kläger steht als Regierungsamtsrat (BesGr A 12) im Dienst der Beklagten und wird beim Bundesnachrichtendienst verwendet. Seine Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 hob der Senat durch Urteil vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 2 A 7.07 - (Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2) auf und verpflichtete die Beklagte, den Kläger erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen. In den Urteilsgründen wurde festgestellt, dass Nr. 11.6.1 der BND-Beurteilungsbestimmungen vom 1. Juli 2006 den Vorgaben aus § 41a der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (- BLV -) in der Fassung vom 2. Juli 2002 (BGBl I S. 2459, ber. S. 2671) nicht entspricht, weil die Quote für die zweit- und dritthöchste Note in einer Stufe zusammengefasst war. Außerdem fehlte es der Zweitbeurteilung an einer nachvollziehbaren Begründung zu der Abweichung des Votums des Erstbeurteilers.
- 2
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In der neu erstellten Beurteilung vom 17. Juni 2009 erhielt der Kläger erneut die Gesamtnote sechs Punkte auf der von eins bis neun gestuften Skala. Der Zweitbeurteiler wich dabei von der im Beurteilungsbeitrag des Erstbeurteilers in der Neufassung vom 14. Mai 2009 vorgeschlagenen Bewertung sowohl in der Gesamtnote als auch in der Einstufung einzelner Leistungsmerkmale ab. Zur Begründung verwies der Zweitbeurteiler auf seine persönliche Kenntnis des Klägers aus der gemeinsamen Arbeit in einer von ihm - dem Zweitbeurteiler - geleiteten Führungsstelle. Im Vergleich zu anderen Mitarbeitern der damaligen Unterabteilung hätten die Leistungen des Klägers den Anforderungen in jeder Hinsicht entsprochen. Die höhere Einstufung des Erstbeurteilers beruhe darauf, dass in dessen Sachgebiet nur ein Mitarbeiter der Besoldungsgruppe A 12 gearbeitet und ihm daher mangels Vergleichbarkeit der zutreffende Maßstab gefehlt habe. Vor dem Hintergrund, dass der Kläger seine gute Auffassungsgabe und Fähigkeit zum übergreifenden Denken noch besser hätte zur Geltung bringen können, "wenn er auch ohne eines Anstoßes aktiv Neues aufgegriffen hätte", seien in der Gesamtschau eher andere Mitarbeiter als Leistungsträger zu sehen. Gegen diese Beurteilung richtet sich die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage.
- 3
-
Der Kläger rügt insbesondere, der im Urteil vom 11. Dezember 2008 festgestellte Verstoß gegen § 41a BLV bestehe weiterhin, weil die Beklagte das Quotensystem nicht geändert habe. Überdies habe der Zweitbeurteiler die Beurteilungsbeiträge für die Zeiträume vom 1. Oktober 2001 bis 28. Februar 2005 nicht berücksichtigt. Gerade hinsichtlich der für den Zweitbeurteiler ersichtlich tragenden Erwägung, der Kläger habe nicht ohne Anstoß aktiv Neues aufgegriffen, ergebe sich aus den Vorbeurteilungen ein gänzlich anderes Bild. Schließlich sei der Beurteilung des Zweitbeurteilers keine hinreichende Begründung für die Abweichung hinsichtlich der jeweiligen Leistungsmerkmale zu entnehmen.
- 4
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Der Kläger beantragt,
-
die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 in der Neufassung vom 17. Juni 2009 und den Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes vom 12. März 2010 aufzuheben sowie die Beklagte zu verpflichten, den Kläger für den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2001 bis 30. Juni 2006 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie macht im Wesentlichen geltend, auf die Fehler im Quotierungssystem könne es vorliegend nicht ankommen, weil die für den Kläger vergebene Gesamtnote nicht im quotierten Bereich liege. Auch die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Herabstufung des Vorschlags des Erstbeurteilers begegne keinen Bedenken. Es stehe dem Zweitbeurteiler vielmehr frei, welches Gewicht er Beurteilungsbeiträgen zumesse. Zudem habe der Zweitbeurteiler hier selbst als Vorgesetzter des Klägers unmittelbare Kenntnis von dessen Arbeitsleistung erlangt.
- 7
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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.
Entscheidungsgründe
- 8
-
Die zulässige Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten (§ 101 Abs. 2 VwGO) ohne mündliche Verhandlung von dem gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO zur Entscheidung berufenen Bundesverwaltungsgericht entschieden werden kann, ist begründet. Die angegriffene Neubeurteilung beruht nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage und hat die vorhandenen Erkenntnisquellen nicht hinreichend beachtet. Darüber hinaus hat der Zweitbeurteiler die in einzelnen Leistungsmerkmalen vorgenommene Abweichung von den Bewertungsvorschlägen des Erstbeurteilers nicht hinreichend begründet.
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1. Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen.
- 10
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Höchstmögliche Vergleichbarkeit von Regelbeurteilungen wird grundsätzlich durch den gemeinsamen Stichtag und den gleichen Beurteilungszeitraum erreicht (Urteil vom 18. Juli 2001 - BVerwG 2 C 41.00 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 22; vgl. hierzu auch Urteil vom 26. August 1993 - BVerwG 2 C 37.91 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 15, S. 12<14 f.>; stRspr). Die Einheitlichkeit des Beurteilungszeitraums soll gewährleisten, dass die Beurteilung für alle Beamten gleichmäßig die zu beurteilenden Merkmale nicht nur punktuell, sondern in ihrer zeitlichen Entwicklung unabhängig von einer konkreten Verwendungsentscheidung erfasst (vgl. Urteil vom 7. Juni 1984 - BVerwG 2 C 54.82 - Buchholz 238.5 § 26 DRiG Nr. 2, S. 9<13>). Eine Regelbeurteilung hat deshalb die Leistung des Beurteilten während des gesamten Beurteilungszeitraums zu umfassen (vgl. Urteil vom 18. Juli 2001 a.a.O. Rn. 15).
- 11
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Einschränkungen dieses Grundsatzes sind nur hinzunehmen, soweit sie auf zwingenden Gründen beruhen. Einen solchen zwingenden Grund stellt es nicht dar, wenn der Beurteiler die Tätigkeit des Beamten nur für einen Teil des Beurteilungszeitraums aus eigener Anschauung kennt. Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den vollständigen Beurteilungszeitraum auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen einzuholen. Der Beurteiler darf von der Heranziehung dieser Erkenntnisquellen nicht deshalb absehen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen (Urteil vom 4. November 2010 - BVerwG 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47, jeweils Rn. 47).
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Zwar ist der Beurteiler an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht gebunden, sondern kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht. Abweichungen müssen nachvollziehbar begründet werden (Urteile vom 5. November 1998 - BVerwG 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.> = Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 5 S. 12; vom 21. März 2007 - BVerwG 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10 und vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35
). Auch Werturteile müssen auf nachvollziehbaren Feststellungen gegründet sein, die relevante Sachverhaltskomplexe oder Zeiträume nicht einfach ausblenden dürfen (Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 2 B 41.03 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 24, Rn. 3).
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2. Gemessen hieran erweist sich die angegriffene Beurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 in der Fassung vom 17. Juni 2009 schon deshalb als rechtsfehlerhaft, weil der Zweitbeurteiler die Beurteilungsbeiträge vom 16. April 2003 (für den Beurteilungszeitraum 1. Oktober 2001 bis 22. April 2003), vom 14. Januar 2004 (für den Beurteilungszeitraum 23. April 2003 bis 5. Oktober 2003) und vom 10. Februar 2005 (für den Beurteilungszeitraum 6. Oktober 2003 bis 28. Februar 2005) nicht berücksichtigt hat.
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a) Dies gilt zunächst für die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Maßstabsänderung. Hierzu hatte der Zweitbeurteiler dargelegt, dem Erstbeurteiler habe - mangels weiterer ihm unterstellter Mitarbeiter der in Rede stehenden Besoldungsgruppe A 12 - der Vergleich und damit der zutreffende Maßstab gefehlt. Diese Überlegung trifft indes nur für den der Regelbeurteilung unmittelbar vorangegangen Erstbeurteiler zu. Für die vorangegangenen, aber noch den Beurteilungszeitraum betreffenden Beurteilungsbeiträge, die von anderen Vorgesetzten verfasst worden sind, finden sich dagegen keine entsprechenden Darlegungen. Anhaltspunkte dafür, dass auch den Verfassern dieser Beurteilungsbeiträge der zutreffende Vergleichsmaßstab gefehlt haben könnte, sind nicht ersichtlich.
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Auch wenn die in diesem Beurteilungsbeiträgen vergebene Notenstufe 2+ in der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Notenskala der BND-Beurteilungsbestimmungen vom 1. Juli 2006 nicht mehr enthalten ist, ergibt sich aus den Textbeiträgen doch eindeutig, dass der Kläger in diesen Beurteilungsbeiträgen nicht in der mittleren Notenstufe eingruppiert worden ist. So heißt es im Beurteilungsbeitrag vom 14. Januar 2004 abschließend: "Seine Arbeitsweise liegt nur knapp unterhalb der absoluten Spitzenleistung". Auch im Beurteilungsbeitrag vom 10. Februar 2005 wird festgehalten: "Seine Leistungen liegen weit über der Normalleistung". Dementsprechend war der Kläger auch vom Erstbeurteiler als "Leistungsträger" mit "stets weit über dem Durchschnitt liegenden Leistungen" bewertet worden.
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Zwar ist der Zweitbeurteiler an die in den Beurteilungsbeiträgen enthaltenen Werturteile nicht dergestalt gebunden, dass er sie in seine Beurteilung "fortschreibend" übernehmen müsste. Es ist jedoch nicht in sein Ermessen gestellt, ob er einen Beurteilungsbeitrag berücksichtigt (Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 2 B 41.03 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 24, Rn. 2 m.w.N.). Die Feststellungen und Bewertungen der für den maßgeblichen Zeitraum erstellten Beurteilungsbeiträge müssen bei der abschließenden Beurteilung zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Zweitbeurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Dass der Zweitbeurteiler hier die Einschätzung der benannten Vorbeurteilungen überhaupt zur Kenntnis genommen hat, ist schon nicht erkennbar; jedenfalls finden sich hierzu und zum Grund für die davon abweichende Einschätzung keinerlei Begründungserwägungen.
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b) Insbesondere aber ist die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Bewertung ausschließlich auf die ab dem 15. September 2005 gewonnene eigene Anschauung gestützt und damit "defizitär" (Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 2 B 41.03 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 24, Rn. 3).
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Tragender Gesichtspunkt der vom Zweitbeurteiler vorgenommenen Abweichung zu der im Beurteilungsbeitrag vom 16. Oktober 2006 vorgeschlagenen Einstufung auf 7 Punkte, an der der Erstbeurteiler auch in der Neufassung vom 14. Mai 2009 festgehalten hat, ist die Erwägung: "Seine gute Auffassungsgabe und Fähigkeit zum übergreifenden Denken hätte er noch besser zur Geltung bringen können, wenn er auch ohne eines Anstoßes aktiv Neues aufgegriffen hätte". Die Maßgeblichkeit dieser Einschränkung ist im Widerspruchsbescheid vom 12. März 2010 mit den Worten ausdrücklich festgehalten worden: "Alleine die Übernahme anspruchsvoller Aufgaben führt noch nicht zur Erbringung häufig herausragenden Leistungen. Diese hätten Sie dann erzielen können, wenn Sie von sich aus aktiv Neues entwickelt und sich dadurch ebenfalls zu einem Leistungsträger entwickelt hätten."
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Diese Feststellung stellt eine auf Tatsachen gestützte Wertung dar: Das Werturteil knüpft an die inzident getroffene tatsächliche Aussage an, der Kläger habe nicht aktiv und ohne Anstoß Neues aufgegriffen. Dies steht inhaltlich nicht nur in Widerspruch zu der vom Zweitbeurteiler in den Blick genommenen Erstbeurteilung. Vielmehr wird dem Kläger auch von den anderen, für den Beurteilungszeitraum maßgeblichen Beurteilungsbeiträgen durchgängig eigenständiges und initiatives Handeln bescheinigt. So ist im Beurteilungsbeitrag vom 16. April 2003 ausgeführt, dass der Kläger "Problemlagen eigeninitiativ erfasst und Aufträge selbständig" löst. Auch im Beurteilungsbeitrag vom 14. Januar 2004 ist festgehalten: "Herr M. zeichnet sich durch weit über das zu erwartende Maß hinausgehendes eigenständiges, initiatives und zuverlässiges Handeln aus".
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Mit diesen Feststellungen setzt sich die abweichende Einschätzung des Zweitbeurteilers nicht auseinander. Festgestellt wird vielmehr lediglich, dass der Kläger seit dem 15. September 2005 in der vom Zweitbeurteiler geleiteten Führungsstelle eingesetzt gewesen sei und daher eigene Kenntnis des Zweitbeurteilers bestehe. Diese bezieht sich indes nur auf 9,5 Monate des Gesamtbeurteilungszeitraums von 57 Monaten. Der vorangegangene Zeitraum wird vollständig ausgeblendet, ohne dass hierfür auf eine eigenständige Erkenntnisquelle des Zweitbeurteilers zurückgegriffen werden könnte. Insoweit fehlt auch jede Auseinandersetzung mit den bei den Akten befindlichen Feststellungen der jeweiligen Beurteilungsbeiträge für diesen Zeitraum.
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3. Fehlerhaft ist die Neubeurteilung auch in Bezug auf die vom Zweitbeurteiler vorgenommene Abweichung des Bewertungsvorschlags einzelner Leistungsmerkmale.
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Da der Zweitbeurteiler Abweichungen von den Beurteilungsbeiträgen nachvollziehbar begründen muss, bedeutet dies grundsätzlich, dass er sich nicht nur mit dem Gesamturteil, sondern auch mit dem diesem Gesamturteil zugrunde liegenden Bewertungen der einzelnen Merkmale auseinandersetzen muss. Dementsprechend sieht Nr. 11.3 der BND-Beurteilungsbestimmungen vom 1. Juli 2006 vor, dass die dienstliche Beurteilung anhand eines jeden Leistungsmerkmals zu prüfen hat, inwieweit der zu Beurteilende unter Berücksichtigung der in der Aufgabenbeschreibung aufgeführten Aufgaben den Anforderungen des Arbeitsplatzes gerecht geworden ist. Weicht der Zweitbeurteiler von einem oder mehreren Bewertungsvorschlägen des Erstbeurteilers ab, so hat er dies im Einzelnen zu begründen (vgl. Nr. 11.3 Abs. 2 Satz 1 der BND-Beurteilungsbestimmungen). Diesen Anforderungen wird die angegriffene Zweitbeurteilung zum Stichtag 1. Juli 2006 in der Fassung vom 17. Juni 2009 nicht gerecht.
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Dies gilt zunächst für die Herabstufung im Leistungsmerkmal "Gewissenhaftigkeit und Zuverlässigkeit". Hierzu findet sich in der Begründung des Zweitbeurteilers nur der Hinweis: "Er entwickelte gute operative Ansätze, bei denen er seine Vorgesetzten auch im Detail einbezog und dies auch dokumentierte. Die von ihm bearbeiteten Fälle prüfte er sorgfältig und umfänglich auf Risiken und Chancen". Warum sich hieraus eine Herabstufung gegenüber der vom Erstbeurteiler vorgeschlagenen Note ergeben sollte, ist nicht ersichtlich. Die Formulierung mag Kritik an der Eigenständigkeit und Verantwortungsbereitschaft tragen, sie enthält aber keine nachvollziehbaren Gründe für die Herabsetzung der Einzelnote für das Leistungsmerkmal "Gewissenhaftigkeit und Zuverlässigkeit".
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Entsprechendes gilt für die Notenvergabe im Leistungsmerkmal "Kreativität und Innovation". Hierzu findet sich in der Begründung des Zweitbeurteilers zunächst die Aussage: "Er entwickelte gute operative Ansätze" und später ähnlich: "Im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben entwickelte er gute Ideen". Diese Formulierungen widersprechen aber der vergebenen Notenstufe 5, die nicht gute, sondern durchschnittliche Leistungen charakterisiert. Die Wortbegründung steht mit der Notenzuordnung daher nicht in Übereinstimmung. Die nachfolgenden Erwägungen zum fehlenden eigenen Anstoß sind insoweit zwar geeignet, die Herabstufung in den Leistungsmerkmalen "Eigeninitiative" und "Eigenständigkeit" zu tragen und hierauf im Gesamtzusammenhang auch bezogen. Sie geben aber nichts dafür her, dass die - nach einem Anstoß - entwickelten und als "gut" bescheinigten Ansätze und Ideen auf eine durchschnittliche Leistung im Leistungsmerkmal "Kreativität und Innovation" reduziert werden müssten. Im Übrigen findet auch eine Auseinandersetzung mit der entgegenstehenden Einschätzung des Erstbeurteilers, der Kläger habe sich sehr engagiert und eigenständig eingearbeitet und dabei neue Ansätze entwickelt, nicht statt.
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4. Entgegen der vom Kläger vorgetragenen Auffassung beruht die Beurteilung aber nicht mehr auf den fehlerhaften Richtwertvorgaben aus Nr. 11.6.1 der BND-Beurteilungsbestimmungen vom 1. Juli 2006.
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Die durch Senatsurteil vom 11. Dezember 2008 a.a.O. beanstandete Quotenbestimmung ist zum 1. Juli 2009 außer Kraft getreten; Nr. 11.7.1 der Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst vom 1. Juli 2009 sieht Richtwerte nunmehr nur noch für die Noten 9 und 8 vor. Das fehlerhafte Quotensystem ist auch bei der Neubeurteilung des Klägers in der Fassung vom 17. Juni 2009 nicht mehr zur Anwendung gebracht worden. Ausweislich der Stellungnahme des Zweitbeurteilers vom 4. November 2009 hat sich dieser bei seiner Neubeurteilung nicht an die Beschränkung der Richtwerte gebunden gesehen. Damit ist sichergestellt, dass dem Kläger die höhere Note nicht wegen der angestrebten Einhaltung von Richtwerten versagt worden ist (vgl. zum Beruhenserfordernis der Fehlerhaftigkeit der BND-Beurteilungsbestimmungen bereits Urteil vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 2 A 7.07 - a.a.O.).
Tenor
I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Tenor
I.
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts München
II.
Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.
Gründe
I.
II.
Tenor
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. Juni 2015 - 1 K 499/15 - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum Ablauf von zwei Wochen nach einer erneuten Entscheidung über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats untersagt, den Beigeladenen zum Vorsitzenden Richter am Bundesgerichtshof zu ernennen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
Gründe
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Tatbestand
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Die Klägerin begehrt die Aufhebung ihrer Regelbeurteilung und die erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
- 2
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Die ... geborene Klägerin steht als ... (...) im Dienst der Beklagten; sie ist beim Bundesnachrichtendienst (BND) tätig. Sie war bis zum 6. Januar 2013 dem Abteilungsleiter unmittelbar unterstellte Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung X und ist seit dem 7. Januar 2013 Leiterin des Referats „...“ in der Abteilung Y.
- 3
-
Für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. März 2013 wurde eine Regelbeurteilung für die Klägerin erstellt. Grundlage hierfür waren ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer früheren Abteilung vom Oktober 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. April 2010 bis zum 30. November 2012 und ein Beurteilungsbeitrag des Leiters ihrer aktuellen Abteilung vom Juni 2013 für den Beurteilungszeitraum seit dem 7. Januar 2013; beide Abteilungsleiter sind mittlerweile im Ruhestand. Erstbeurteiler war ein Unterabteilungsleiter ihrer früheren Abteilung, Zweitbeurteiler der Präsident des BND. Beide Beurteilungsbeiträge enthalten textliche Ausführungen zur Leistung der Klägerin, nicht aber textliche Ausführungen zu ihrer Befähigung oder Punkte- bzw. Notenbewertungen.
- 4
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In der Leistungsbewertung erzielte die Klägerin - wie schon in der vorangegangenen Regelbeurteilung - eine Gesamtnote von 7 Punkten, auch im Gesamturteil erreichte sie die Note 7. Die Leistungsbewertung beinhaltet die Bewertung von 21 Einzelmerkmalen nach einer 9-stufigen Skala, die Befähigungsbeurteilung die Bewertung von 18 Einzelmerkmalen nach einer 4-stufigen Skala.
- 5
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Die Klägerin hat Widerspruch gegen die dienstliche Beurteilung eingelegt und diesen insbesondere mit Angriffen auf die Höhe der jeweiligen Bewertung begründet. Außerdem hat sie geltend gemacht, es sei zweifelhaft, ob der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler sei, denn er habe lediglich eine Verhinderungsvertretung für den Abteilungsleiter innegehabt. Auch seien die beiden Beurteilungsbeiträge nicht mit dem nötigen Gewicht in die Beurteilung eingeflossen; eigene Akzente der Beurteiler müssten durch Tatsachen belegt oder zumindest belegbar dargestellt und differenziert begründet sein.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 25. Oktober 2013 hat die Beklagte den Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, dass nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Unterabteilungsleiter Z der richtige Erstbeurteiler für die Klägerin gewesen sei. Beide Beurteilungsbeiträge seien in die dienstliche Beurteilung eingeflossen. Besonderes Gewicht habe der Erstbeurteiler dem Beurteilungsbeitrag des früheren Abteilungsleiters beigemessen, da dieser sich über fast den gesamten Beurteilungszeitraum erstreckt habe. Die Einzelnoten bei der Leistungs- und Befähigungsbewertung seien aus den textlichen Ausführungen der Beurteilungsbeiträge abgeleitet.
- 7
-
Am 15. November 2013 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Ausweislich des Beurteilungsspiegels habe der BND den Grundsatz des differenzierten Beurteilens nicht berücksichtigt. Die Hälfte der Betroffenen Personen sei mit einer positiv anmutenden Beurteilungsnote von 7 Punkten zufrieden gestellt worden. Aber lediglich 3 % der Vergleichsgruppe seien schlechter beurteilt worden. Ohnehin hätten nur diejenigen eine reelle Beförderungschance, die mit der Spitzennote von 9 Punkten beurteilt worden seien. Dabei liege der Verdacht nahe, dass sich die Zahl dieser Spitzenbeurteilungen an der Anzahl der vorgesehenen Beförderungen orientiere.
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Die Klägerin beantragt,
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unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23./30. September 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 25. Oktober 2013 die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin zum Stichtag 1. April 2013 eine dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
- 10
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Das Gebot der differenzierten Beurteilung sei beachtet worden. Es entspreche dem Leistungsbild der Inhaber des Amtes A ..., dass keine Note unterhalb der Notenstufe 6 vergeben worden sei. Auch werde die Spitzennote unabhängig von der Zahl der anstehenden Beförderungen vergeben. Tatsächlich sei die Vergabe der Noten 8 und 9 quotiert. Der für die Note 8 vorgesehene Anteil werde überschritten. Dies sei jedoch im Hinblick auf die notwendige Einzelfallbetrachtung und unter Berücksichtigung der Anzahl derjenigen Beamten, die auf eine Beurteilung verzichtet hätten, nicht zu beanstanden.
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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten der Beklagten verwiesen.
Entscheidungsgründe
- 12
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Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist begründet. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie ist zusammen mit dem Widerspruchsbescheid des Bundesnachrichtendienstes aufzuheben. Die Beklagte muss die Klägerin für den streitigen Beurteilungszeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilen.
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1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV) in der Fassung vom 12. Februar 2009 (BGBl. I S. 284) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Klägerin in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>). Sie hat für die beim BND beschäftigten Beamten die Bestimmungen über die Beurteilung der Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst (Beurteilungsbestimmungen-BND) vom 1. Juli 2009, derzeitig geltende Fassung vom 27. Dezember 2011, erlassen.
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Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, z.B. BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 m.w.N. und vom 11. Dezember 2008 - 2 A 7.07 - Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11 sowie - 2 A 7.08 - ZBR 2009, 196 <197>).
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Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Beurteilung in zweifacher Hinsicht zu beanstanden: Zum einen ist sie von einem nicht zuständigen Erstbeurteiler erstellt worden (2.), zum anderen lagen ihr nicht hinreichend aussagekräftige Beurteilungsbeiträge zugrunde (3.). Ein Eingehen auf das übrige Vorbringen der Beteiligten ist daher entbehrlich.
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2. Die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Verletzung von Verfahrensvorschriften erstellt worden. Der von der Beklagten als Erstbeurteiler herangezogene Beamte war hierfür nicht zuständig.
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Das Bundesbeamtengesetz (§ 21) und die Bundeslaufbahnverordnung (§§ 48 bis 50) enthalten keine Festlegungen dazu, wer für den Dienstherrn die dienstliche Beurteilung erstellt. Mangels normativer Regelung hat der Dienstherr im Rahmen seiner organisatorischen Gestaltungsfreiheit zu bestimmen, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung der Beamten wahrnimmt (BVerwG, Urteil vom 17. April 1986 - 2 C 8.83 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 7 S.10; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 8 f.). Die Beurteilungsbestimmungen-BND, nach denen die Beklagte ihre Beurteilungspraxis bei Beamten des BND ausrichtet, bestimmten zum Erstbeurteiler den Vorgesetzten, der dem Mitarbeiter für seine dienstliche Tätigkeit unmittelbar Anweisungen zu erteilen hat und in dessen Organisationsbereich der Mitarbeiter tatsächlich Dienst leistet (Nr. 6). Für Mitarbeiter, die - wie hier die Klägerin - einem höheren Vorgesetzten unmittelbar unterstellt sind, ist grundsätzlich der höhere Vorgesetzte Erstbeurteiler (Nr. 6.3). Allerdings bleibt der vorherige Erstbeurteiler zuständig, wenn der Mitarbeiter dem beurteilenden Vorgesetzten zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins weniger als drei Monate unterstellt war (Nr. 8.2).
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Es war verfahrensfehlerhaft, dass ein Vertreter des früheren Abteilungsleiters der Klägerin Erstbeurteiler war. Zwar war die Klägerin zum Zeitpunkt des Beurteilungstermins - dem 1. April 2013 - dem Abteilungsleiter Y als ihrem neuen Vorgesetzten erst seit dem 7. Januar 2013 und damit weniger als drei Monate unterstellt, sodass nach Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND an sich der Abteilungsleiter X als früherer Vorgesetzter Erstbeurteiler war. Diese Bestimmung bezweckt in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Erstellung der Beurteilung des Beamten durch denjenigen Vorgesetzten, der die dienstlichen Leistungen des Beamten aus eigener Anschauung am besten beurteilen kann. Der aktuelle Vorgesetzte tritt bei nur kurzer Dauer seiner Vorgesetztenfunktion hinter den früheren Vorgesetzten zurück. Die Anwendung dieser Bestimmung setzt deshalb voraus, dass der frühere Vorgesetzte noch als aktiver Beamter im Dienst des Beklagten steht und somit tauglicher Erstbeurteiler sein kann oder dass es zumindest einen ständigen Vertreter des früheren Vorgesetzten gibt, der in dieser Eigenschaft den Beamten und seine Leistungen aus eigener Anschauung über einen längeren Zeitraum zur Kenntnis bekam und deshalb bewerten kann.
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Beides fehlt im vorliegenden Fall. Der frühere Abteilungsleiter X war im Zeitpunkt des Beurteilungstermins nicht mehr im aktiven Dienst und wurde deshalb von der Beklagten zu Recht nicht als Erstbeurteiler herangezogen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Der stattdessen als Erstbeurteiler herangezogene Unterabteilungsleiter war nur einer von mehreren Abwesenheitsvertretern des früheren Abteilungsleiters, der nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung der Vertreter des Vertreters war, ohne dass konkretisiert werden konnte, wann und für welchen Zeitraum insgesamt sich dieser Vertretungsfall im Fall der Klägerin im Beurteilungszeitraum aktualisiert hätte. Unter diesen Umständen war es verfahrensfehlerhaft, die Zurückverweisungsregelung der Nr. 8.2 Beurteilungsbestimmungen-BND auch auf den Vertreter des Vertreters des früheren Vorgesetzten und damit auf einen Beamten zu erstrecken, der Eignung, Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten letztlich nicht oder jedenfalls deutlich weniger aus eigener Anschauung kannte als der aktuelle unmittelbare Vorgesetzte. Das würde selbst dann gelten, wenn die Beklagte in vergleichbaren Fällen ebenso verfahren wäre. Der Gesichtspunkt, dass es überhaupt eine hinreichende Tatsachengrundlage für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung geben muss, wiegt schwerer als der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu beurteilenden Beamten.
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3. Für die von der Klägerin angegriffene dienstliche Beurteilung fehlt es an einer hinreichenden Tatsachengrundlage, weil die beiden von der Beklagten herangezogenen Beurteilungsbeiträge nicht hinreichend aussagekräftig sind.
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 S. 2 f., vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 - Buchholz 237.6 § 8 NdsLBG Nr. 10 S. 2 f. vom 28. Oktober 2004 - 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <151> und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
- 22
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Kann der Beurteiler die Leistungsbewertung nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum auf seine eigene Anschauung stützen, so hat er, um eine aussagekräftige Tatsachengrundlage für seine Bewertung zu erhalten, Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen einzuholen (BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 47 und vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 11). Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35).
- 23
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Beurteilungsbeiträge müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt (BVerwG, Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>).
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Beurteilungsbeiträge müssen bei der Ausübung des Beurteilungsspielraumes berücksichtigt, d.h. zur Kenntnis genommen und bedacht werden. Sie sind ebenso wie eigene Beobachtungen des Beurteilers unverzichtbare Grundlage der Beurteilung. Der Beurteiler ist zwar an die Feststellungen und Bewertungen Dritter nicht in der Weise gebunden, dass er sie in seine Beurteilung „fortschreibend“ übernehmen müsste, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen. Er übt seinen Beurteilungsspielraum jedoch nur dann rechtmäßig aus, wenn er die Beurteilungsbeiträge in seine Überlegungen einbezieht und Abweichungen nachvollziehbar begründet. Diese Anforderungen stellen sicher, dass Werturteile auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen und sich an den von Art. 33 Abs. 2 GG vorgegebenen Kriterien orientieren (BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 ff.>, vom 2. April 1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 <140>; Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 - 1 WB 194.88 - BVerwGE 86, 201 <203> und vom 18. August 1992 - 1 WB 106.91 - BVerwGE 93, 281 <282 f.>; Urteile vom 5. November 1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 <361 f.>, vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 10, vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 35 und vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 51).
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Kennt der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden nicht - oder nicht hinreichend - aus eigener Anschauung, muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen. Er kann sie also nur noch in das Beurteilungssystem - idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers - einpassen. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl). Im ersteren Fall sind die Anforderungen an Umfang und Tiefe in Beurteilungsbeiträgen höher als in der dienstlichen Beurteilung selbst. Andernfalls ist insbesondere bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich.
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Diesen Anforderungen an eine hinreichende Tatsachengrundlage für die dienstliche Beurteilung ist im vorliegenden Fall nicht genügt.
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Da die Beurteilungsbeiträge für Bedienstete des BND nach Nr. 4 und Nr. 17.1 i.V.m. Anlage 4 der Beurteilungsbestimmungen-BND zwar mit einer textlichen Stellungnahme zur Leistung versehen werden, nicht aber mit textlichen Ausführungen zur Befähigung und vor allem nicht mit Punktebewertungen zu den Einzelmerkmalen bei der Leistungsbewertung und bei der Befähigungsbewertung, hätten die textlichen Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen so ausführlich und aussagekräftig gestaltet sein müssen, dass sie eine Bewertung aller Einzelmerkmale ermöglichen. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gelungen. Es war für den Beurteiler schlicht nicht möglich, aus den beiden jeweils nur einige Sätze umfassenden Beurteilungsbeiträgen hinreichend differenzierte Erkenntnisse für die Vergabe der Noten aus der 9-teiligen Punkteskala bei 21 Leistungsmerkmalen und der 4-stufigen Skala bei 18 Befähigungsmerkmalen zu gewinnen. Dementsprechend sind im Widerspruchsverfahren nur für einen Teil der Einzelbewertungen Erläuterungen zu den Herleitungen aus den Beurteilungsbeiträgen erfolgt und erscheinen diese Herleitungen auch eher zufällig.
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4. Die Beklagte wird die Klägerin neu dienstlich beurteilen müssen. Der in der Zeit ab 7. Januar 2013 für die Klägerin zuständige Abteilungsleiter Y ist - ebenso wie schon zuvor ihr früherer Abteilungsleiter X - im Ruhestand und kann daher nicht Beurteiler sein (BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 A 9.07 - Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 S. 3; Beschluss vom 20. August 2004 - 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Die Beklagte wird die Ersteller der beiden Beurteilungsbeiträge um eine inhaltliche Anreicherung der Beurteilungsbeiträge bitten müssen. Das kann nach dem Ermessen der Beklagten entweder - in Ergänzung zu den Beurteilungsbestimmungen-BND, die für den Fall, dass der (Erst-)Beurteiler vollständig auf Beurteilungsbeiträge angewiesen ist, keine Regelung treffen - durch Beurteilungsbeiträge mit anzukreuzenden Einzelbewertungen oder durch textlich alle Leistungs- und Befähigungsmerkmale erfassende, inhaltlich hinreichend differenzierte Beurteilungsbeiträge geschehen. Etwaige Diskrepanzen dieser Beurteilungsbeiträge müssen in nachvollziehbarer und sachgerechter Weise - ggf. nach Rücksprache mit den Verfassern der Beurteilungsbeiträge - aufgelöst werden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Gründe
(1) Die dienstlichen Beurteilungen erfolgen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Amtes und in der Regel von mindestens zwei Personen. Einzelheiten des Beurteilungsverfahrens, insbesondere die Zahl der Beurteilerinnen und Beurteiler sowie gegebenenfalls die Rolle und Verantwortlichkeit mitwirkender Berichterstatterinnen und Berichterstatter, regeln die obersten Dienstbehörden in den Beurteilungsrichtlinien. Sie können diese Befugnis auf andere Behörden übertragen.
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Überschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
(3) Die dienstliche Beurteilung ist der Beamtin oder dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen und mit ihr oder ihm zu besprechen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen.
(4) Das Ergebnis eines Beurteilungsdurchgangs soll den Beurteilten in Form eines Notenspiegels in geeigneter Weise bekannt gegeben werden. Hierbei soll der Anteil an Frauen, Männern, Teilzeit- und Telearbeitskräften und schwerbehinderten Menschen jeweils gesondert ausgewiesen werden, wenn die Anonymität der Beurteilungen gewahrt bleibt.
Tatbestand
- 1
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Der Kläger begehrt die Änderung seiner Regelbeurteilung.
- 2
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Der Kläger steht als Zolloberinspektor (Besoldungsgruppe A 10 BBesO) bei einem Hauptzollamt im Dienst der Beklagten. Er ist als Sachbearbeiter auf einem - Ämter der Besoldungsgruppe A 9 bis A 11 BBesO zugeordneten - gebündelten Dienstposten eingesetzt.
- 3
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Die Beklagte erstellte für den Kläger nach den Vorgaben der "Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV -" aus dem Jahre 2010 eine den Beurteilungszeitraum von Februar 2007 bis Januar 2010 umfassende Regelbeurteilung. Nach dieser Richtlinie werden bei der Regelbeurteilung in vier Beurteilungskategorien (Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und - bei Führungskräften - Führungskompetenzen) insgesamt 29 Einzelkompetenzen nach einer 6-teiligen Bewertungsskala (von A = überragend ausgeprägt bis F = sehr schwach ausgeprägt) durch Ankreuzen bewertet. Das Gesamturteil ist nach einer 5-teiligen Skala von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zu bilden, die ihrerseits durch eine Unterskala von 0 - 15 Punkten ergänzt wird. Eine Begründung für Einzelbewertungen und Gesamturteil ist nicht vorgeschrieben und in dem als Anlage der Richtlinie vorgegebenen Beurteilungsformular auch nicht vorgesehen.
- 4
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In den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilung ist der Kläger viermal mit der Stufe C und zwanzigmal mit der Stufe D beurteilt worden. Im Gesamturteil hat er die Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend", 7 Punkte, erhalten. Individuelle textliche Ergänzungen enthält die dienstliche Beurteilung nicht.
- 5
-
Der Kläger hat die dienstliche Beurteilung mit Widerspruch und Klage mit dem Ziel der Neubeurteilung angegriffen. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Beklagten gegen das der Klage stattgebende erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen. Es hat im Wesentlichen darauf abgestellt, dass aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 BLV erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen folgten; die angegriffene dienstliche Beurteilung sei rechtsfehlerhaft, weil sie im Ankreuzverfahren erstellt worden sei und der Kläger auf einem gebündelten Dienstposten verwendet werde, für den es an einer hinreichenden Dienstpostenbewertung fehle.
- 6
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Mit der Revision beantragt die Beklagte,
-
die Urteile des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 2014 und des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 16. März 2012 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
- 7
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Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
- 8
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Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil es rechtsfehlerhaft annimmt, dass sich aus der Neufassung des § 49 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung - BLV - vom 12. Februar 2009; BGBl. I S. 284) erhöhte Anforderungen an dienstliche Beurteilungen ergäben mit der Folge, dass Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht im Ankreuzverfahren erstellt werden dürften (1.). Ebenfalls rechtsfehlerhaft ist die weitere Annahme des Berufungsgerichts, dass bei einer gebündelten Zuordnung von Dienstposten zu mehreren Ämtern trotz vorhandener Dienstpostenbewertung Ausführungen des Beurteilers zum Schwierigkeitsgrad der wahrgenommenen Aufgaben erforderlich seien (2.). Dennoch muss die Beklagte den Kläger neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung fehlt (3.). Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt worden ist, ist dagegen nicht zu beanstanden (4.).
- 9
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1. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109>; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <246>).
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a) Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten regelmäßig zu beurteilen. Die Vorschrift knüpft damit unmittelbar an die Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG an, gibt aber keine Maßgaben zur Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung vor. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und auch mit den sonstigen gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.).
- 11
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Der Dienstherr kann in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Wann Beurteilungsrichtlinien - insbesondere hinsichtlich der Anzahl der Bewertungsmerkmale - hinreichend differenziert sind, kann nicht generell festgelegt werden, sondern beurteilt sich nach der jeweiligen Ausgestaltung der Beurteilungsrichtlinien im konkreten Fall. Der Dienstherr muss aber auf Verlangen des Beamten die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren plausibilisieren.
- 12
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Dienstliche Beurteilungen sind zwar nicht am Maßstab des § 39 VwVfG zu messen, denn sie sind mangels Regelungswirkung keine Verwaltungsakte (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 - BVerwGE 28, 191 <192 f.> und vom 13. November 1975 - 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 <353 ff.>). Ein Begründungserfordernis folgt aber aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) und aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung.
- 13
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Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält sie erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen (BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9).
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Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29. Juli 2003 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <296 f.> und vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 21). Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen (stRspr, BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 - BVerwGE 150, 359 Rn. 21 m.w.N.)
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b) Welchen Spielraum der Dienstherr bei der Einführung von Beurteilungssystemen hat, welche Begründungspflichten ihn bei der Abfassung dienstlicher Beurteilungen treffen und wie weit Plausibilisierungen von Werturteilen im weiteren Verfahren noch möglich sind, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem grundlegenden Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - (BVerwGE 60, 245 <247 ff.>) entschieden. An diesen Grundsätzen - mit der Maßgabe einer vom Senat für geboten erachteten Modifikation betreffend das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung (vgl. nachfolgend unter 3.) - ist festzuhalten. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an dienstliche Beurteilungen tragen gleichermaßen der verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung der zu beurteilenden Beamten (Art. 33 Abs. 2, Art. 19 Abs. 4 GG) und dem ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Interesse an einer funktionsfähigen Verwaltung im Gewalten teilenden Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG) Rechnung. Die vom Berufungsgericht aufgestellten, darüber hinausgehenden Anforderungen an die textliche Begründung der Note eines jeden Einzelmerkmals ohne Möglichkeit späterer Plausibilisierung durch den Dienstherrn verfehlen diesen sachangemessenen Ausgleich zwischen den vorbezeichneten Rechtsgütern und führen insbesondere bei Verwaltungszweigen mit großem Personalkörper zu einer übermäßigen Belastung des Dienstherrn. Im Einzelnen:
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Der Dienstherr kann entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse der ihm unterstellten Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 1 S. 1 m.w.N.). Das schließt die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1). Maßgebend ist, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und dass dieses Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewendet wird, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1994 - 2 B 5.94 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1).
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Innerhalb des normativ gezogenen Rahmens obliegt es grundsätzlich der Entscheidung des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen will. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind dabei nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke und Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraumes beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247> m.w.N.).
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Das Absehen von weitergehenden Begründungsanforderungen - namentlich bei den Einzelmerkmalen einer dienstlichen Beurteilung - ist vor allem dem Umstand geschuldet, dass das Werturteil des Dienstherrn über das Leistungsbild eines Beamten sich im Laufe eines Beurteilungszeitraums aus einer Vielzahl tatsächlicher Vorgänge und Einzelmomente zusammensetzt, die zu einem Gesamteindruck verschmelzen. Wäre der Dienstherr gehalten, solche Vorgänge (jedenfalls beispielhaft) zu benennen, könnten hierdurch Einzelergebnisse, die für das Werturteil ohne selbstständig prägendes Gewicht waren, nachträglich eine Bedeutung gewinnen, die ihnen in Wahrheit nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn nicht zukommen sollte. Zudem würde dies zu einem dauernden "Leistungsfeststellungsverfahren" führen, das einen gänzlich unangemessenen und unvertretbaren Verwaltungsaufwand zur Folge hätte und für das gegenseitige Vertrauensverhältnis zwischen Beamten und Dienstherrn abträglich wäre (zu all dem ausführlich BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <248 ff.>).
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Die verschiedene Art und Weise, in der dienstliche Beurteilungen inhaltlich gestaltet und abgefasst werden können, wirkt sich auf ihre gerichtliche Überprüfung insofern aus, als vom beklagten Dienstherrn die ihm obliegende Darlegung, dass er von einem "richtigen Sachverhalt" ausgegangen ist, in einer der jeweiligen konkreten dienstlichen Beurteilung angepassten, mithin ebenfalls verschiedenartigen Weise zu fordern ist. Ein Rechtssatz, dass der Dienstherr im Streitfall stets verpflichtet sei, die Berechtigung einer von ihm erstellten dienstlichen Beurteilung durch Offenbarung der der Beurteilung zugrunde liegenden Tatsachen darzulegen und unter Beweis zu stellen, findet im geltenden Recht keine Stütze. Der dem Beamten durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierte effektive Rechtsschutz gegen fehlerhafte dienstliche Beurteilungen wird vielmehr in einer differenzierteren, in dem erwähnten Grundsatzurteil dargestellten und den beiderseitigen Belangen Rechnung tragenden Weise sichergestellt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <247 f.>).
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Hiernach muss der Beamte Werturteile in dienstlichen Beurteilungen, sofern sie fehlerhaft sind und ihn deshalb in seinen Rechten verletzen, nicht widerspruchslos und ohne wirksame Abhilfemöglichkeit hinnehmen. Schon die dienstliche Beurteilung selbst muss in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden. Sodann gibt die Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung Gelegenheit, dem Beamten die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung sowie einzelne Werturteile und ihre Grundlagen näher zu erläutern. Hält der Beamte die Beurteilung oder einzelne in ihr enthaltene Werturteile auch danach noch für sachlich nicht gerechtfertigt, so kann er die Beseitigung oder Änderung der Beurteilung oder die Erstellung einer neuen Beurteilung beantragen und - sofern nicht landesgesetzlich ausgeschlossen - einen entsprechenden Widerspruch erheben. Der Dienstherr muss dann allgemeine und pauschal formulierte Werturteile erläutern, konkretisieren und dadurch plausibel machen. Dies kann er durch Anführung von tatsächlichen Vorgängen, aber auch von weiteren konkretisierenden (Teil-)Werturteilen tun. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die tragenden Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Werturteil geführt hat, sichtbar wird. Erst dann kann der Beamte beurteilen, ob er mit Aussicht auf Erfolg um gerichtlichen Rechtsschutz nachsuchen kann. Nur auf der Grundlage solcher Erläuterungen und Konkretisierungen können die Gerichte nachprüfen, ob der Dienstherr bei der Abgabe der dienstlichen Beurteilung bzw. einzelner in ihr enthaltener Werturteile von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder allgemein gültige Wertmaßstäbe verletzt hat. Macht der Dienstherr in der geschilderten Weise seine Werturteile plausibel und nachvollziehbar, so wird dadurch dem Anspruch des Beamten auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1GG) in einem ausreichenden und zugleich praktikablen, d.h. eine Überforderung des Dienstherrn vermeidenden, Umfang genügt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251 f.>).
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Hat der Dienstherr auch in dem Verwaltungsverfahren allgemein gehaltene Werturteile nicht oder nicht ausreichend erläutert, so bestehen grundsätzlich keine Bedenken, dass er diese Plausibilisierung noch im Verwaltungsstreitverfahren nachholt. Allerdings kann dann Anlass bestehen, dem beklagten Dienstherrn, auch wenn er obsiegt, gemäß § 155 Abs. 4 (vormals Abs. 5) VwGO die Kosten des Verwaltungsstreitverfahrens aufzuerlegen (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <252>).
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Auch das Bundesverfassungsgericht hat unter Hinweis auf das Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) angenommen, dass die allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen mit der Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu verlangen, ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren gewährleistet (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/96 - NVwZ 2002, 1368).
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c) Entgegen der Rechtsansicht des Berufungsgerichts steht auch § 49 Abs. 1 BLV - wonach in der dienstlichen Beurteilung die fachliche Leistung des Beamten "nachvollziehbar darzustellen" ist - der Zulässigkeit eines Ankreuzverfahrens bei Einzelbewertungen in dienstlichen Beurteilungen nicht entgegen. Unbeschadet der Frage, ob das Bundesbeamtengesetz eine Verordnungsermächtigung für die inhaltliche Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung enthält (vgl. § 21 Satz 2 BBG), ist mit der Novellierung der Bundeslaufbahnverordnung jedenfalls keine inhaltliche Änderung verbunden.
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Mit der bei der Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung im Jahre 2009 in § 49 Abs. 1 BLV gewählten Formulierung bezog sich der Verordnungsgeber lediglich auf die in der Rechtsprechung formulierten Anforderungen an die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung. Danach müssen dienstliche Beurteilungen in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 <251>). Eine Auswahlentscheidung im Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG muss auf der Grundlage "inhaltlich aussagekräftiger" dienstlicher Beurteilungen erfolgen (stRspr, vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 2 BvR 462/13 - IÖD 2013, 182 <183> m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2014 - 2 VR 1.14 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 65 Rn. 22 m.w.N.). Diese in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen hat der Verordnungsgeber mit der Neufassung des § 49 BLV nachgezeichnet. Eine Verschärfung dieser Anforderungen lässt sich weder dem Wortlaut des § 49 BLV noch der Begründung des Bundesministeriums des Innern zu dieser Norm entnehmen, die darauf abstellt, dass die dienstliche Beurteilung stärker als bisher die fachliche Leistung (gegenüber Eignung und Befähigung) in den Vordergrund stelle. Hätte der Verordnungsgeber höhere Anforderungen an die Darstellung der fachlichen Leistung in der dienstlichen Beurteilung begründen wollen, als die Rechtsprechung den normativen Regelungen entnahm - also etwa die Notwendigkeit, Einzelbewertungen textlich zu begründen -, wäre dies durch eine entsprechende Formulierung zum Ausdruck gebracht worden.
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Abgesehen davon kann auch eine durch entsprechende Vorgaben in einer Beurteilungsrichtlinie - mittels sogenannter Ankertexte - textlich unterlegte Bewertung einer hinreichend großen Anzahl von Beurteilungsmerkmalen in einem ausdifferenzierten Punkte- oder Buchstabensystem als "nachvollziehbare Darstellung" qualifiziert werden. Wenn sowohl die Einzelmerkmale als auch die Bewertungsstufen (Punkte oder Buchstaben) textlich definiert sind, ist sichergestellt, dass die Beurteiler wissen, worüber und nach welchen Maßstäben sie urteilen. Mit Hilfe dieser Ankertexte können die im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen auch als Fließtexte dargestellt werden.
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d) Ausgehend von diesem Maßstab ist das Ankreuzverfahren für Beamte der Zollverwaltung nach den Vorgaben der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Branntwein - BRZV - vom 23. Juni 2010 rechtlich nicht zu beanstanden. Die dort aufgeführten 24 oder - bei Führungskräften - 29 Einzelmerkmale, die jeweils textlich definiert sind und nach einer ebenfalls textlich vorgegebenen 6-teiligen Bewertungsskala anzukreuzen sind, ermöglichen die erforderliche nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistung der Beamten. Bei Nachfragen und Rügen der Beamten bezüglich einzelner Bewertungen haben Plausibilisierungen nach Maßgabe der im Senatsurteil vom 26. Juni 1980 (a.a.O.) entwickelten und oben dargestellten Grundsätze zu erfolgen. Dabei hängen die Anforderungen an die Plausibilisierung auch davon ab, wie substanziiert die Einzelbewertungen von den Beamten in Frage gestellt werden.
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2. Die dienstliche Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Kläger auf einem Dienstposten verwendet wurde, der gebündelt mehreren Ämtern zugeordnet ist.
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Die Frage, ob eine Dienstpostenbündelung (vgl. § 18 Satz 2 BBesG) zu Recht oder zu Unrecht erfolgt ist, ist ohne Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bewertung der auf einem solchen Dienstposten erbrachten Leistungen in einer dienstlichen Beurteilung. Auch für einen auf einem gebündelten Dienstposten verwendeten Beamten müssen dienstliche Beurteilungen erstellt werden; bewertet werden die tatsächlich erbrachten Leistungen des Beamten - unabhängig davon, ob die Anforderungen des Dienstpostens unter-, gleich- oder höherwertig im Hinblick auf sein Statusamt sind und unabhängig davon, ob ihm dieser Dienstposten rechtsfehlerfrei übertragen worden ist oder nicht. Die auf dem Dienstposten erbrachten Leistungen sind allein am Maßstab des Statusamtes des Beamten zu messen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvR 2470/06 - BVerfGK 10, 474 <478>, vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <429> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <82>; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28 f.). Weist ein Dienstposten Besonderheiten auf, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 a.a.O. Rn. 52 ff.).
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Im Übrigen sind nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bei der Zollverwaltung Dienstpostenbewertungen (vgl. § 18 Satz 1 BBesG) erstellt worden. Dafür, dass diese rechtswidrig sein könnten - insbesondere für eine Überschreitung des insoweit dem Dienstherrn zukommenden Beurteilungsspielraums -, ist nichts ersichtlich. Bei einer Dienstpostenbündelung auf der Grundlage einer Dienstpostenbewertung weiß der Beurteiler, dass der Beamte Aufgaben mit der Wertigkeit und dem Schwierigkeitsgrad aus allen gebündelten Ämtern zu erfüllen hatte und kann dies bei seiner Leistungsbewertung berücksichtigen.
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3. Die Beklagte muss den Kläger aber dennoch neu beurteilen, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil fehlt. Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird.
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a) Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109> und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.>; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108>).
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Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.
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Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.).
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Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).
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Außerdem sind die Gesichtspunkte, die das Absehen von einer individuellen, einzelfallbezogenen Begründung bei den Einzelbewertungen tragen, beim Gesamturteil nicht einschlägig. Vor allem ist weder ein dauerndes Leistungsfeststellungsverfahren noch ein unangemessener und unvertretbarer Verwaltungsaufwand noch eine Erschütterung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn zu besorgen; das zeigt sich im Übrigen schon daran, dass Beurteilungsrichtlinien vielfach - wie z.B. auch die ältere Fassung der BZRV - eine individuelle Begründung des Gesamturteils vorsehen. Auch der Gesichtspunkt, dass der beurteilte Beamte u.U. selbst ein Interesse daran hat, keine zu detaillierten Begründungen weniger positiver Einzelbewertungen in seiner dienstlichen Beurteilung zu lesen, entfällt beim Gesamturteil.
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Einer - ggf. kurzen - Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.
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Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt.
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b) Nach diesen Grundsätzen bedurfte es im Fall des Klägers einer gesonderten Begründung des Gesamturteils. Dies folgt schon daraus, dass die BZRV in der ab dem Jahre 2010 geltenden Fassung für Einzelbewertungen eine 6-teilige Skala von sog. Ausprägungsgraden von A bis F, für das Gesamturteil aber eine 5-teilige Skala von Notenstufen von "Herausragend" bis "Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" zur Verfügung stellt, wobei Letztere ihrerseits durch eine Binnendifferenzierung zwischen 0 und 15 Punkten ergänzt wird. Zwar gibt es eine nachvollziehbare Möglichkeit, diese - die Bildung eines Gesamturteils (unnötig) erschwerende - Inkongruenz der beiden Bewertungsskalen aufzulösen: So wäre es denkbar, die vier Ausprägungsgrade A - D (bei den Einzelmerkmalen) den ersten vier Notenstufen des Gesamturteils zuzuordnen, sodann aber die schlechteste (fünfte) Notenstufe des Gesamturteils in der Weise "aufzuspalten", dass eine "nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechende Leistung" in der Skala der Einzelbewertungen dem (fünften) Ausprägungsgrad E ("schwach ausgeprägt") und eine (gänzlich) "nicht den Anforderungen entsprechende Leistung" dem (sechsten) Ausprägungsgrad F ("sehr schwach ausgeprägt") zugeordnet wird. Die hiernach generell mögliche Übertragung der Bewertungen der Einzelmerkmale in die Bewertungsskala für das Gesamturteil erfordert aber für den jeweiligen Einzelfall eine Begründung. Dies gilt umso mehr, als die Herleitung des Gesamturteils hier zusätzlich dadurch erschwert wird, dass die jeweilige Beurteilungsstufe weiter binnendifferenziert ist; so umfasst z.B. die - im Falle des Klägers vergebene - Stufe "In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend" den Bereich von 7 bis 9 Punkten. Außerdem ist das sich aus den Einzelbewertungen ergebende Leistungsbild des Klägers uneinheitlich. Ein Ausnahmefall, in dem eine Begründung für das Gesamturteil entbehrlich ist, weil im konkreten Fall sich die vergebene Note geradezu aufdrängt, ist deshalb nicht gegeben.
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4. Dass die dienstliche Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum nach der Fassung der Beurteilungsrichtlinie aus dem Jahre 2010 erstellt wurde, ist nicht zu beanstanden.
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Eine dienstliche Beurteilung ist einheitlich für den gesamten Beurteilungszeitraum nach neugefassten Beurteilungsrichtlinien zu erstellen, wenn diese das vorsehen. Dies gilt auch dann, wenn die zu beurteilenden Leistungen zum größten Teil unter Geltung der früheren Beurteilungsrichtlinie erbracht wurden. Maßgebend ist allein, welches Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat (BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 14. Februar 1990 - 1 WB 181.88 - BVerwGE 86, 240 <242>).
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Selbst wenn eine Beurteilungsrichtlinie noch nicht in Kraft getreten ist, aber einheitlich für alle Beamten bereits angewendet wird, führt dies nicht zur Fehlerhaftigkeit der dienstlichen Beurteilungen. Denn bei dienstlichen Beurteilungen ist ungeachtet des Wortlauts von Beurteilungsrichtlinien entscheidend, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sind und gleich angewandt werden. Maßgeblich ist die Verwaltungspraxis (BVerwG, Urteile vom 30. April 1981 - 2 C 26.78 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 20 S. 13 f. und vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - Buchholz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 3).
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5. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenteilung trägt dem Umstand Rechnung, dass die auf Neubescheidung gerichtete Klage zwar Erfolg hat, der Umfang der Neubescheidung aber begrenzt ist und erheblich hinter dem vom Kläger verteidigten Ausspruch des Berufungsgerichts zurückbleibt.
Tenor
I.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Gründe
Gründe
- 1
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Die auf Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
- 2
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Die Klägerin ist Sozialamtfrau und bei einer Staatsanwaltschaft im Rahmen der Gerichtshilfe tätig. Sie wendet sich gegen ihre Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 2. März 2001 bis zum 1. Juli 2007. Sie hat im Klageverfahren beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Leistungsbeurteilung mit der Bestnote (150 Punkte) und in der Befähigungsbewertung bei dem Einzelmerkmal Kooperationsfähigkeit den Ausprägungsgrad A zu erteilen, hilfsweise den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Neubeurteilung zu verpflichten. Ihre Klage hat hinsichtlich ihres Hilfsbegehrens in der Berufungsinstanz Erfolg gehabt. Das Berufungsgericht hielt die Beurteilung für fehlerhaft, weil sie dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien im Beurteilungszeitraum nicht Rechnung getragen habe. Da dies auf unterschiedliche Weise geschehen könne, sei nicht feststellbar, dass der dem Beklagten insoweit zustehende Beurteilungsspielraum für den gesamten Zeitraum unterschiedslos in dem von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag geltend gemachten Sinne auf Null reduziert wäre.
- 3
-
1. Nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO muss ein Verfahrensmangel sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan werden (Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 26. Oktober 2011 - BVerwG 2 B 4.11 - juris Rn. 3). Für die Frage, ob ein Verfahrensmangel zur Zulassung der Revision führt, kommt es auf die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts an. Andernfalls kann die Entscheidung nicht auf dem vermeintlichen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen. An der Darlegung des Beruhens fehlt es hier, weil sämtliche Verfahrensrügen an der Argumentation des Berufungsgerichts vorbei gehen.
- 4
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Die Klägerin geht bei ihrem Beschwerdevortrag davon aus, dass sie eine Neubeurteilung im Sinne ihres Hauptantrages erhalten müsse, insoweit sei der Beurteilungsspielraum des Beklagten auf Null reduziert. Das Berufungsgericht hat aber eine Reduzierung des Beurteilungsspielraums des Beklagten auf Null verneint, weil es ihm bereits bei der Vorfrage, wie er dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien (und der zuständigen Beurteiler) im Beurteilungszeitraum Rechnung tragen wolle, einen Beurteilungsspielraum zuerkannt und hierzu zwei unterschiedliche Möglichkeiten aufgezeigt hat: Der Beklagte könne zum einen der zum Stichtag 1. Juli 2007 zu erstellenden Neubeurteilung lediglich den - an sich vorgeschriebenen - Beurteilungszeitraum von zwei Jahren zugrunde legen. Wolle er aber den Beurteilungszeitraum vom 2. März 2001 bis zum 1. Juli 2007 beibehalten und damit in der neuen Beurteilung auch die Zeiträume, die an sich von den in den Jahren 2003 und 2005 zu erstellenden (versäumten) Regelbeurteilungen hätten abgedeckt werden müssen, erfassen, müssten die unterschiedlichen Beurteilungsrichtlinien mit dem Wechsel der Beurteilerzuständigkeiten für die beiden Zeiträume in der Neubeurteilung unmissverständlich zum Ausdruck gebracht werden.
- 5
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Hiervon ausgehend gilt für die Verfahrensrügen im Einzelnen:
- 6
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a) Die Rüge der Klägerin, der angegriffene Beschluss sei im Sinne von § 138 Nr. 6 VwGO nicht mit Gründen versehen, greift nicht durch.
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Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung nur, wenn sie so mangelhaft begründet ist, dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion - die Beteiligten über die dem Urteil oder Beschluss zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten und dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung auf ihre inhaltliche Richtigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen - nicht mehr erfüllen kann. Dies ist zwar nicht nur dann der Fall, wenn dem Tenor der Entscheidung überhaupt keine Gründe beigegeben sind, sondern auch dann, wenn die Begründung völlig unverständlich und verworren ist, so dass sie in Wirklichkeit nicht erkennen lässt, welche Überlegungen für die Entscheidung maßgebend gewesen sind. § 138 Nr. 6 VwGO ist nicht schon dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe lediglich unklar, unvollständig, oberflächlich oder unrichtig sind (vgl. Beschlüsse vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32 S. 6 f. und vom 20. Oktober 2006 - BVerwG 2 B 64.06 - juris Rn. 6).
- 8
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Hieran gemessen ist der angegriffene Beschluss des Berufungsgerichts mit Gründen versehen. Aus ihm erschließt sich, warum das Berufungsgericht den Hauptantrag für (derzeit) nicht begründet hält. Nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts beruht dies bereits darauf, dass der Beklagte dem Wechsel der Beurteilungsrichtlinien (und der zuständigen Beurteiler) im Beurteilungszeitraum auf unterschiedliche Weise Rechnung tragen könne. Seine Darlegungen lassen die Gründe erkennen, die insoweit für die rechtliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht hat sich in den Entscheidungsgründen auf das Wesentliche zu beschränken (Urteil vom 31. Juli 2002 - BVerwG 8 C 37.01 - Buchholz 428 § 1 Abs. 3 VermG Nr. 35 S. 110 f. = NVwZ 2003, 224 <226>). Zu anderen Rechtsfragen musste sich das Berufungsgericht dementsprechend nicht mehr verhalten.
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b) Die Klägerin rügt weiter, in dem Verfahren würden sich eine Reihe von Fragen stellen, die das Berufungsgericht in dem angegriffenen Beschluss nicht beantwortet habe; das Berufungsgericht unterlasse verfahrensfehlerhaft eine weitere Sachaufklärung und die Herbeiführung der Spruchreife des Verfahrens. Ihr Beschwerdevorbringen zeigt aber weder einen Aufklärungsmangel gemäß § 86 Abs. 1 VwGO noch einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO noch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO auf.
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aa) Ihre Fragen sind teilweise unter Zugrundelegung der dargestellten Auffassung des Berufungsgerichts derzeit weder beantwortbar noch bedürfen sie einer weiteren Aufklärung, weil zunächst der Beklagte entscheiden müsste, ob er nur eine Beurteilung für den letzten Regelbeurteilungszeitraum oder ob - und wie - er eine Beurteilung für den gesamten Zeitraum erstellen will. Hiermit setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. So setzen etwa die Ausführungen der Klägerin dazu, dass ihr bei Erstellung der unterbliebenen Regelbeurteilungen 2003 und 2005 spätestens 2005 die Höchstbewertung zuerkannt worden wäre und sie deshalb nun die Höchstnote erhalten müsse, voraus, dass nur eine einheitliche Beurteilung für den gesamten Zeitraum erstellt werden dürfe.
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Unabhängig davon gibt es keinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, dass Folgebeurteilungen bei gleichbleibender oder sich steigernder Leistung im gleichen Amt stets besser ausfallen müssten. Dies beruht bereits darauf, dass - nicht nur bei einer Änderung in den Beurteilungsrichtlinien - den Bewertungen in einer neuen Beurteilungsrunde insgesamt ein anderer (strengerer) Maßstab zugrunde gelegt werden kann. Auch können gleiche Leistungen von unterschiedlichen Beurteilern unterschiedlich bewertet werden (Beurteilungsspielraum). Beurteilungsrichtlinien sollen eine weitgehende Vergleichbarkeit ermöglichen, damit die Beurteilungen ihre Aufgabe erfüllen können, Grundlage für eine Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG zu sein; Beurteilungen sind aber gleichwohl keine mathematische Wissenschaft (zum Verbot der Arithmetisierung: Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 2 C 21.93 - BVerwGE 97, 128 <131> = Buchholz 232.1 § 41 BLV Nr. 3 S. 3 f. m.w.N.). Dementsprechend ist die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung bei dienstlichen Beurteilungen auf die Prüfung beschränkt, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (stRspr; vgl. Urteile vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 <358> = Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 1 S. 2 und vom 26. September 2012 - BVerwG 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 12).
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bb) Soweit die Beschwerde meint, für die Klägerin könne unter Geltung der derzeitigen Beurteilungsrichtlinien keine rechtmäßige Beurteilung mehr erstellt werden und hierzu in der Beschwerde ihre Argumente wiederholt, zu denen sich das Berufungsgericht aus ihrer Sicht verfahrensfehlerhaft nicht verhalten habe, ist auch damit ein Verfahrensfehler nicht aufgezeigt.
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Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Daraus folgt die Verpflichtung, den im Verfahren festgestellten Sachverhalt der Überzeugungsbildung vollständig und richtig zugrunde zu legen. Der Überzeugungsgrundsatz kann aber nur verletzt sein, wenn das Gericht tatsächliche Umstände nicht in den Blick genommen hat, auf die es nach seinem materiellrechtlichen Standpunkt entscheidungserheblich ankommt. Der Grundsatz verlangt nicht, dass das Gericht bei seiner rechtlichen Würdigung Umstände einbezieht, die nach seiner Rechtsauffassung für den Ausgang des Rechtsstreits unerheblich sind. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Rechtsauffassung einer Überprüfung standhält (Urteile vom 2. Februar 1984 - BVerwG 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 <339 f.> = Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 145 S. 36 f. und vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 <208 f.> = Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 174 S. 26 f.; Beschluss vom 18. November 2008 - BVerwG 2 B 63.08 - Buchholz 235.1 § 17 BDG Nr. 1 Rn. 27).
- 14
-
Auch der Anspruch eines Verfahrensbeteiligten auf Gewährung rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verlangt nicht, dass das Gericht dessen gesamtes Vorbringen in den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen hat. Vielmehr sind nur diejenigen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht kann sich auf die Darstellung und Würdigung derjenigen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränken, auf die es nach seinem Rechtsstandpunkt entscheidungserheblich ankommt (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Urteils- oder Beschlussgründen nicht abgehandelt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <145 f.>; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1994 a.a.O. S. 209 f. bzw. S. 27 f., Beschluss vom 21. Juni 2007 - BVerwG 2 B 28.07 - Buchholz 235.1 § 58 BDG Nr. 3 Rn. 6; stRspr).
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Gemessen an diesen Grundsätzen musste sich das Berufungsgericht schon deshalb nicht dazu verhalten, ob für die Klägerin keine rechtmäßige Beurteilung mehr erstellt werden könne, weil die von ihr in diesem Zusammenhang vorgebrachten vermeintlichen "irreparablen" Fehler sich auf den Zeitraum bis 2005 beziehen, der nach Auffassung des Berufungsgerichts aber nicht unbedingt Gegenstand der neuen Beurteilung sein muss. Im Übrigen gehen die Ausführungen in der Beschwerde von mehreren unzutreffenden rechtlichen Prämissen aus:
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Unterbliebene Zwischen- oder Eröffnungsgespräche können, selbst wenn sie normativ vorgesehen sind, nicht dazu führen, dass auf eine Bewertung der dienstlichen Leistung im Beurteilungszeitraum durch eine dienstliche Beurteilung verzichtet werden kann.
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Auch wenn Beurteilungsrichtlinien eine weitgehende Vergleichbarkeit ermöglichen sollen, damit die Beurteilungen ihre Aufgabe erfüllen können, Grundlage für eine Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG zu sein, ist der Dienstherr nicht verpflichtet, für alle Beamten derselben Laufbahn einen einheitlichen (Erst-)Beurteiler zu bestimmen oder einen gemeinsamen Zweitbeurteiler vorzusehen. Wie er bei verschiedenen Beurteilern für größtmögliche Vergleichbarkeit sorgen will, obliegt ihm. Dies kann durch Vorgaben in den Beurteilungsrichtlinien, aber auch durch regelmäßige Beurteilerbesprechungen- und -schulungen geschehen; denkbar sind auch Anlassbeurteilungen mit gleichen Vorgaben für Auswahlentscheidungen, etwa wenn eine Konkurrenzsituation mit Bewerbern verschiedener Dienstherren besteht.
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Das Ausscheiden eines Beurteilers aus dem aktiven Dienst führt nicht dazu, dass einem Beamten für die Vergangenheit keine Beurteilung mehr erstellt werden kann. Zwar ist ein im Ruhestand befindlicher Beamter nicht (mehr) befugt, eine dienstliche Beurteilung zu erstellen und eine solche in dienstlicher Eigenschaft zu verantworten (vgl. Beschluss vom 20. August 2004 - BVerwG 2 B 64.04 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 25 S. 9). Dies ist aber kein Hinderungsgrund für die (Neu-)Erstellung einer Beurteilung. Grundsätzlich sind Beurteilungen - auch im Falle ihrer Aufhebung - bei der Verhinderung der seinerzeitigen Beurteiler vom nunmehr an deren Stelle getretenen Amtsinhaber oder demjenigen, den die jeweiligen Beurteilungsbestimmungen ersatzweise vorsehen, zu erstellen (Urteil vom 16. Oktober 2008 - BVerwG 2 A 9.07 - BVerwGE 132, 110 ff. = Buchholz 11 Art. 87a GG Nr. 6 Rn. 34 f.
). Der danach zuständige Beurteiler kann sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. Hierzu ist er in bestimmten Fällen sogar verpflichtet, etwa wenn der Beamte ihm nicht oder nicht während des gesamten Beurteilungszeitraums unterstellt war. Dann hat er einen Beurteilungsbeitrag des früheren Vorgesetzten einzuholen (Urteil vom 16. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 35).
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2. Soweit sich dem Beschwerdevorbringen der Klägerin sinngemäß auch Grundsatzrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu den aus ihrer Ansicht "irreparablen" Fehlern im Beurteilungsverfahren und deren Rechtsfolgen entnehmen lassen, können auch diese nicht zur Revisionszulassung führen. Insofern verweist die Beschwerde selbst darauf, dass sich das Berufungsgericht zu den sich aus ihrer Sicht grundsätzlich stellenden Fragen nicht verhalte. Dies brauchte es nach dem Vorstehenden auch nicht, weil sie für das Berufungsgericht nicht entscheidungserheblich waren. Für das von der Beschwerde angestrebte Revisionsverfahren würde das Gleiche gelten.
Tenor
I.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000 € festgesetzt.
Gründe
I.
II.
Tenor
I.
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München
II.
Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5.000 € festgesetzt.
Gründe
Tenor
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Kostenbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Tatbestand
I.
Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Beurteilung 2011 und begehrt, erneut beurteilt zu werden.
Der Kläger, Jahrgang 1963, steht seit dem
Am
Mit Schreiben vom
Auf den (erneuten) Widerspruch des Klägers vom
„Ausschlaggebend waren die kennzeichnenden Schwächen und Mängel vor allem im Bereich der Qualität der Stellungnahmen sowie der mündlichen und schriftlichen Ausdrucksfähigkeit.“
Im Übrigen wurde der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen.
II.
Am
Der Kläger beantragt zuletzt,
die dienstliche Beurteilung vom
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Personal- und Organisationsausschuss des Stadtrates der Beklagten habe am 12. Oktober 2011 neue Regelungen für die dienstliche Beurteilung und Leistungsfeststellung der Beamten beschlossen. Die Regelungen seien in Form einer Dienstvereinbarung erlassen worden, die mit Wirkung zum 1. November 2011 in Kraft getreten sei. Die neuen Regelungen seien den städtischen Mitarbeitern mit Rundschreiben vom 24. Oktober 2011 bekanntgegeben und in das Intranet eingestellt worden. Nach Nr. 3.6 der Dienstvereinbarung gelte eine 16-Punkteskala. Nach Nr. 3.7.5 der Dienstvereinbarung werde unter Verweis auf Art. 59 Abs. 2 Satz 2 des Bayer.LlbGstungslaufbahngesetzes (LlbG) die Darstellung und Begründung der Gewichtung der ergänzenden Bemerkungen verlangt, wenn insoweit erst die Gewichtung bestimmter Beurteilungsmerkmale die Vergabe eines bestimmten Gesamturteils plausibel mache und diese nicht schon in anderer Weise transparent gemacht sei. Dem Kläger sei die dienstliche Beurteilung am 26. November 2012 durch den Leiter des Fachbereichs Umwelt- und Klimaschutz eröffnet worden. Dabei sei auch der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers anwesend gewesen. Alle Beurteilungsmerkmale seien im Einzelnen ausführlich dargelegt und das Gesamturteil erläutert worden. Die Ergänzung der dienstlichen Beurteilung im Widerspruchsbescheid vom 19. Juni 2013 sei aufgrund einer erneuten Stellungnahme der unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers vom 24. April 2013 erfolgt. Die Beklagte habe damit insbesondere die für die Bildung des Gesamturteils wesentlichen Gründe hinreichend dargelegt. Es sei allgemein anerkannt, sich auf die Angabe eines - auf einer Vielzahl von Eindrücken beruhenden - Werturteils zu beschränken, ohne diesem zugrundeliegende Einzelumstände oder Tatsachen in der Beurteilung selber anführen zu müssen. Die tatsächlichen Grundlagen müssten weder in die dienstliche Beurteilung aufgenommen noch vom Beurteiler im Nachhinein zur Begründung angegeben werden. Soweit der Kläger aus der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- sowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Gründe
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Denn die dienstliche Beurteilung vom 17. März 2012 in der Gestalt des Einwendungsbescheides der Beklagten vom 19. Februar 2013 sowie des Widerspruchsbescheides vom 19. Juni 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog). Der Kläger hat deshalb keinen Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO analog).
1.
Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile und deshalb verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar (st. Rspr. BVerwG, U. v. 13.5.1965 - II C 146/62
Innerhalb des durch die einschlägigen gesetzlichen Vorschriften gezogenen Rahmens unterliegt es grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil stützen will (BVerwG, U. v. 17.12.1981 - 2 C 69/81 - BayVBl. 1982, 348 - juris). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, U. v. 26.6.1980 - 2 C 13/79 - BVerwGE 60, 245/246 f. - juris). Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angaben zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. BayVGH, U. v. 25.7.1986 - 3 B 84 A.1822).
2.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die dienstliche Beurteilung vom
2.1
Die Beklagte hat die einschlägigen Beurteilungsvorschriften nicht unzutreffend angewendet. Diese Beurteilungsvorschriften sind auch mit höherrangigem Recht vereinbar.
Maßgeblich ist vorliegend die Rechtslage ab
Die Beurteilungsvorschriften wurden im vorliegenden Fall auch zutreffend angewendet. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen Art. 58 Abs. 2 Satz 1 Leistungslaufbahngesetz vor. Danach hat die Beurteilung die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten und Beamtinnen derselben Besoldungsgruppe der Fachlaufbahn und, soweit gebildet, desselben fachlichen Schwerpunkts objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben. Der Vergleichsmaßstab der dienstlichen Beurteilung ist damit die fachliche Leistung des Beamten in seinem jeweiligen Statusamt, gemessen an der innegehabten Funktion (st.Rspr., z. B. BVerwG, U. v. 2.4.1981 - 2 C 13.80 - ZBR 1981, 315/316; vgl. auch Zängl in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Art. 58 LlbG Rn. 6 ff). Danach verbietet sich ein Leistungsvergleich zwischen Beamten unterschiedlicher Besoldungsgruppen, Fachlaufbahnen oder fachlicher Schwerpunkte, auch wenn diese derselben Funktionsebene angehören. Art. 58 Abs. 2 Satz 1 LlbG geht insoweit vom Vergleichsmaßstab des Statusamtes aus (dies verkennt Zängl a. a. O. Rn. 6). Zwar stellt mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG auch die Funktionsebene einen zulässigen Vergleichsmaßstab dar (BVerwG, U. v. 24.11.2005 - 2 C 34/04 - juris Rn. 17), der Bayerische Landesgesetzgeber hat sich in Art. 58 Abs. 2 Satz 1 LlbG jedoch für den Vergleichsmaßstab des Statusamtes entschieden. Dies ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, a. a. O.).
Die Beklagtenvertreter haben in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers kein direkter Leistungsvergleich mit anderen Beamten vorgenommen worden sei, weil der Kläger der einzige Beamte der Besoldungsgruppe A11 seiner Laufbahn und seines fachlichen Schwerpunktes bei der Beklagten sei. Dem ist der Kläger nicht substantiiert entgegen getreten.
2.2
Das Beurteilungsverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt.
Der rechtskundige berufsmäßige Stadtrat K. ist gemäß Ziffer 2.1 DV-Beamtenbeurteilung vom
Der Beurteiler hat auch die unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers im Beurteilungszeitraum ordnungsgemäß beteiligt. Nach Ziffer 2.3 DV-Beamtenbeurteilung der Beklagten muss der Beurteiler den oder die unmittelbaren Vorgesetzten des zu beurteilenden Beamten beteiligen. Diese verfassen Beurteilungsentwürfe als Grundlage des Beurteilungsvorschlags. Zwar wurde die streitgegenständliche Beurteilung vom Fachbereichsleiter Dr. D. als unmittelbarem Vorgesetzten mitgezeichnet. Die Mitzeichnung der Beurteilung kann jedoch die Mitwirkung des unmittelbaren Vorgesetzten im Beurteilungsverfahren nicht ersetzen, weil dessen persönliche Kenntnisse und Eindrücke von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung des zu beurteilenden Beamten gerade vor der Erstellung der Beurteilung ins Verfahren einfließen sollen und nicht lediglich nachträglich, denn ist erst einmal das Gesamturteil durch den Beurteiler festgelegt, haben Einwendungen des unmittelbaren Vorgesetzten weniger Gewicht (BayVGH, B. v. 30.5.2012 - 3 ZB 11.722 - juris Rn. 9).
Bei der Frage, wer als unmittelbarer Vorgesetzter zu beteiligen ist, ist grundsätzlich auf den Beurteilungsstichtag, d. h. hier auf den 30. November 2011 abzustellen (vgl. VG Ansbach, U. v. 17.4.2012 - AN 1 K 11.01596 - juris Rn. 55). Zu diesem Zeitpunkt war der Kläger in die Fachabteilung Wasser und Bodenschutzrecht eingegliedert, der unmittelbare Vorgesetzte war somit der Fachabteilungsleiter Ki. Vor der genannten Eingliederung in die Fachabteilung war der Kläger jedoch unmittelbar dem Leiter des Fachbereichs nachgeordnet. Damit war Herr Ki. im überwiegenden Teil des Beurteilungszeitraums (1.12.2007 - 30.11.2011) nicht der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers. In einem solchen Fall ist bzw. sind auch der bzw. die frühere(n) unmittelbare(n) Vorgesetzte(n) im Beurteilungszeitraum an der Erstellung der Beurteilung zu beteiligen, weil nur auf diese Weise ein aussagekräftiges Bild von den Leistungen des zu beurteilenden Beamten im gesamten Beurteilungszeitraum gewonnen werden kann. Die Funktion des Fachbereichsleiters wurde nach dem Weggang des früheren Fachbereichsleiters im Jahr 2007 bis zur Bestellung des Herrn Dr. D. zum Fachbereichsleiter im August 2010 vom stellvertretenden Fachbereichsleiter S. wahrgenommen. Dieser war somit bis zur Bestellung von Dr. D. der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers. Danach war Dr. D. bis zur Eingliederung des Klägers in die Fachabteilung zur Mitte des Jahres 2011 dessen unmittelbarer Vorgesetzter. Diese früheren unmittelbaren Vorgesetzten waren somit im Beurteilungsverfahren zu beteiligen.
Aus den gemeinsamen schriftlichen Stellungnahmen des Fachbereichsleiters Dr. D., des Fachabteilungsleiters Ki. sowie des stellvertretenden Fachbereichsleiters S. vom 24. April und 2. August 2013 geht hervor, dass neben Herrn Dr. D. sowohl Herr Ki. als auch Herr S. in das Beurteilungsverfahren des Klägers eingebunden waren. Nach dem Vermerk vom 24. April 2013 (Bl. 39/40 der Behördenakte) fanden im Rahmen der Übertragung der Leitung des Fachbereichs auf Dr. D. im August 2010 zahlreiche Leitungsgespräche innerhalb des Fachbereichs unter Teilnahme der Fachabteilungsleiter und des Fachbereichsleiters statt, bei denen auch die Leistungen und Fähigkeiten des Klägers erörtert wurden. In mehreren Gesprächen und Sitzungen, an denen der Kläger teilgenommen hat, konnte sich der Fachbereichsleiter Dr. D. einen sehr guten Einblick über die Arbeitsweise des Klägers verschaffen. Diese Einblicke sind sowohl durch interne Gespräche mit Herrn S. und Herrn Ki. in den Leitungsgesprächen als auch durch externe Gespräche mit anderen Abteilungen gestützt worden. Der Beurteilungsvorschlag mit einer Bepunktung der Einzelmerkmale, der von Herrn Ki. im Februar 2012 erstellt wurde, ist mit dem Fachbereichsleiter Dr. D. kritisch diskutiert worden. Darüber hinaus wurde Herr S. als stellvertretender Fachbereichsleiter in die Beurteilung aller Mitarbeiter einbezogen. Die tabellarische Gesamtübersicht aller zu beurteilenden Beamten im Fachbereich mit allen Einzelbewertungen wurden Ende Februar (zu ergänzen: 2012) diskutiert und abschließend beschlossen. In der ergänzenden Stellungnahme vom 2. August 2013 wird das Beurteilungsverfahren nochmals näher, aber im Ergebnis mit dem vorhergehenden Vermerk übereinstimmend erläutert. Aus diesen Stellungnahmen geht somit hervor, dass alle unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers im Beurteilungszeitraum ordnungsgemäß in das Beurteilungsverfahren einbezogen waren. Eine besondere Form ist dafür nicht vorgeschrieben.
2.3
Die dienstliche Beurteilung beruht auch auf hinreichend tragfähigen Erkenntnisgrundlagen. Grundsätzlich liegt es im Ermessen des Beurteilers, aus welchen Quellen er seine Erkenntnisse über Eignung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten bezieht. Er darf dabei sowohl auf eigene Beobachtungen als auch auf Beobachtungen Dritter und Werturteile Dritter zurückgreifen, soweit nicht durch Rechtsvorschriften oder Beurteilungsrichtlinien näheres bestimmt ist (BVerwG, U. v. 5.11.1998 - 2 A 3/97 - BVerwGE 107, 360, juris Rn. 14;
2.4
Zu Unrecht greift der Kläger die Tätigkeitsbeschreibung der dienstlichen Beurteilung an. Gemäß Art. 58 Abs. 1 LlbG und Ziffer 3.7.1 DV-Beamtenbeurteilung sind in der Tätigkeitsbeschreibung die prägenden Aufgaben und übertragene Sonderaufgaben von besonderem Gewicht aufzuführen. Soweit der Kläger anführt, er sei im Beurteilungszeitraum Internetbeauftragter des Fachbereichs gewesen, ist diese Behauptung unbelegt geblieben. Eine förmliche Bestellung wurde nicht vorgelegt. Selbst wenn der Kläger diese Aufgabe ohne förmliche Bestellung, aber mit Zustimmung des Dienstvorgesetzten wahrgenommen haben sollte, wäre damit aber noch nicht belegt, dass es sich um eine Sonderaufgabe von besonderem Gewicht gehandelt hätte.
Im Übrigen sind die vom Kläger angeführten Tätigkeiten im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung vorbereitender bzw. unterstützender Art für die Sachbearbeitung, weshalb diese in der Beschreibung des fachlichen Aufgabengebietes zwar nicht ausdrücklich, aber stillschweigend enthalten sind. Um prägende Tätigkeiten handelt es sich dabei jedoch nicht.
Soweit der Kläger anführt, er sei außerdem als Träger öffentlicher Belange im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sowie in Verfahren nach der Störfallverordnung tätig geworden, ist festzustellen, dass die fachlichen Stellungnahmen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zwar zumindest teilweise von höherer Schwierigkeit und größerem Umfang als fachliche Stellungnahmen in anderen Genehmigungsverfahren gewesen sein mögen, dass diese jedoch zahlenmäßig mit nach Angaben des Klägers jährlich ca. zehn bis fünfzehn Stellungnahmen keine besonders prägenden Aufgaben darstellen, die in der Tätigkeitsbeschreibung ausdrücklich aufgeführt werden müssten. Es genügt daher, dass in der Tätigkeitsbeschreibung ausgeführt ist, der Kläger sei „im wesentlichen“ als „amtlicher Sachverständiger/Gutachter/Träger öffentlicher Belange“ „u. a.“ für die dort ausdrücklich aufgeführten Verfahren tätig geworden. Die in der Tätigkeitsbeschreibung enthaltene Aufzählung ist mit der Formulierung „u. a.“ ausdrücklich als nicht abschließend gekennzeichnet, so dass darunter auch die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren subsumiert werden können. Verfahren nach der Störfallverordnung sind hingegen ausdrücklich in der Tätigkeitsbeschreibung genannt. Soweit der Kläger inhaltlich rügt, dass diese Tätigkeiten nicht mit dem seiner Ansicht nach erforderlichen Gewicht in die Beurteilung eingeflossen seien, spricht er eine der Beurteilungsermächtigung des Dienstherren unterliegende Einschätzung an, die vom Gericht nicht überprüft werden kann.
2.5
Keine Rechtsfehler weist ferner die Bewertung der Einzelmerkmale in der dienstlichen Beurteilung auf. Soweit der Kläger die Auffassung vertritt, die Bewertung der Einzelmerkmale sei verbal zu begründen, ist dies in Bezug auf das Bayer. Beamtenrecht unzutreffend. Zwar nimmt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW, U. v. 31.7.2012 - 4 S 575/12 - juris Rn. 29 ff.) eine Pflicht zur verbalen Begründung der Bewertungen der Einzelmerkmale an. Diese Rechtsprechung ist jedoch auf das Bayer. Beamtenrecht nicht übertragbar (vgl. BayVGH, B. v. 27.3.2013 - 3 ZB 11.1269 - juris Rn. 5), denn im Leistungslaufbahngesetz wird keine derartige Pflicht statuiert. Soweit Art. 59 Abs. 1 Satz 4 LlbG klarstellt, dass verbale Erläuterungen zulässig sind, und in Ziffer 3.7.3 der Dienstvereinbarung darauf hingewiesen wird, dass die Möglichkeit zu einer solchen Begründung bestehe, wird damit gerade keine Rechtspflicht aufgestellt (Zängl in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl a. a. O., Art. 59 LlbG Rn. 20). Auch höherrangiges Recht, insbesondere Art. 33 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 4 GG, gebieten keine verbale Begründung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, B. v. 14.1.2014 - 1 L 134713 - juris). Vielmehr kann die Plausibilisierung der jeweiligen Bewertung auch durch ergänzende Bemerkungen und Stellungnahmen der Beurteiler erfolgen (BayVGH, B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 8). Grundsätzlich ergibt sich die Plausibilisierung jedoch bereits aus der Bewertung des jeweiligen Einzelmerkmals (BayVGH, B. v. 2.3.2011 - 6 ZB 09.2290 - juris Rn. 8).
Eine Begründung der Bewertung eines Einzelmerkmals ist dagegen dann nach Art. 59 Abs. 1 Satz 5 LlbG, Ziffer 3.7.3 DV-Beamtenbeurteilung zwingend erforderlich, wenn diese im Vergleich zur dienstlichen Beurteilung des vorhergehenden Beurteilungszeitraums wesentlich verschlechtert wurde. Eine wesentliche Verschlechterung in diesem Sinne liegt jedoch erst bei einem Unterschied von mehr als zwei Punkten gegenüber der vorhergehenden Beurteilung vor. Im Falle des Klägers wurden fünf Einzelmerkmale um bis zu zwei Punkte gegenüber der vorherigen Beurteilung herabgestuft, nämlich die Merkmale Quantität, Qualität, Serviceorientierung, Zusammenarbeit und Einsatzbereitschaft. Eine wesentliche Verschlechterung liegt damit nicht vor, so dass eine verbale Begründung nicht erforderlich war. Auch im Hinblick auf das Einzelmerkmal „schriftliche Ausdrucksfähigkeit“, das in der dienstlichen Beurteilung des vorhergehenden Beurteilungszeitraums mit der „mündlichen Ausdrucksfähigkeit“ ein einheitliches Einzelmerkmal dargestellt hat und dort lediglich erläuternd in zwei Einzelpunktvergaben für mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit aufgeschlüsselt worden ist, in der streitgegenständlichen Beurteilung aber ein eigenständiges Einzelmerkmal darstellt, liegt keine wesentliche Verschlechterung vor. Zwar wurde die schriftliche Ausdrucksfähigkeit mit acht Punkten bewertet, wohingegen in der vorhergehenden dienstlichen Beurteilung für mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit insgesamt zehn Punkte vergeben wurden, die dergestalt aufgeschlüsselt waren, dass für die schriftliche Ausdrucksfähigkeit elf Punkte vergeben wurden. Hierfür wurde aber in den ergänzenden Bemerkungen der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung eine Begründung gegeben, wonach kennzeichnende Schwächen des Klägers in Bezug auf diese Beurteilungsmerkmale die Beurteilung rechtfertigten. Damit wurde eine Begründung der Verschlechterung dieses Einzelmerkmales gegeben.
2.6
Keine Rechtsfehler weist ferner das Gesamturteil auf. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Gesamturteil nicht aus dem arithmetischen Mittelwert der Einzelmerkmale gebildet werden darf (st.Rspr., z. B. BayVGH, U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris Rn. 22, 62 m. w. N.). Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG sind bei der Bildung des Gesamturteils die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten. Mit anderen Worten muss zwischen den Einzelbewertungen, den ergänzenden Bemerkungen und dem Gesamturteil Schlüssigkeit bestehen; der Beurteiler hat das Gesamturteil in freier Würdigung der Einzelmerkmale so zu bilden, dass es mit den Bewertungen der Einzelmerkmale und den ergänzenden Bemerkungen im Einklang steht (BayVGH, a. a. O., Rn. 22); das Gesamturteil muss sich somit nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lassen (BayVGH a. a. O. Rn. 62; BVerwG, U. v. 21.3.2007 - 2 C 2/06 - juris Rn. 14; BayVGH, B. v. 13.4.2010 - 3 ZB 08.1094 - juris Rn. 5). Eine entsprechende Bewertung und Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils geht sowohl aus den ergänzenden Bemerkungen zur streitgegenständlichen Beurteilung, als auch aus den Ausführungen der Beklagten im Widerspruchs- sowie im Klageverfahren und den Angaben des Beurteilers in der mündlichen Verhandlung hervor. Der Dienstherr durfte insoweit seine Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO auch noch im gerichtlichen Verfahren ergänzen.
Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG, Ziffer 3.7.5 DV-Beamtenbeurteilung müssen die wesentlichen Gründe für die Bildung des Gesamturteils in den ergänzenden Bemerkungen zur Beurteilung dargelegt werden (vgl. Zängl in Weiß/Niedermayer/Summer/Zängl, a. a. O., Art. 59 LlbG Rn. 26). Die Beklagte hat im Einklang mit diesen Vorgaben in den ergänzenden Bemerkungen, die der streitgegenständlichen Beurteilung im Widerspruchsbescheid beigefügt wurden, eine nachvollziehbare Begründung des Gesamturteils gegeben, die auch eine Gewichtung verschiedener Einzelmerkmale erkennen lässt.
Die Einwendung des Klägers, dass nach Ziffer 3.7.5 Abs. 3 Satz 2 DV-Beamtenbeurteilung auf einen Abfall oder eine Steigerung der Leistung im Beurteilungszeitraum besonders einzugehen sei, die angefochtene dienstliche Beurteilung dies aber vermissen lasse, greift nicht durch. Aus dem Wortlaut der Formulierung („im Beurteilungszeitraum“) geht hervor, dass diese signifikante Leistungsschwankungen im Beurteilungszeitraum betrifft, nicht aber im Vergleich zum vorhergehenden Beurteilungszeitraum. Dieses Ergebnis wird gestützt durch eine systematische Auslegung der betreffenden Vorschrift. Im vorhergehenden Satz wird nämlich ausgeführt, es solle auch angegeben werden, ob Umstände vorlägen, die die Beurteilung erschwert hätten und so zu einer Einschränkung deren Aussagekraft führen könnten, soweit dafür Veranlassung bestehe. Aus diesem Regelungszusammenhang ist erkennbar, dass mit der genannten Beurteilungsvorschrift der Beklagten Leistungsschwankungen innerhalb des Beurteilungszeitraums gemeint sind. Dies folgt ferner auch aus dem Grundsatz, dass eine dienstliche Beurteilung sich stets nur auf den jeweiligen Beurteilungszeitraum bezieht, mit anderen Worten, dass Gegenstand der Beurteilung die Leistungen im konkreten Beurteilungszeitraum sind, ohne dass diese in Bezug zu einem vorhergehenden Beurteilungszeitraum gesetzt werden müssten oder gar eine Bindung an die Beurteilungen vorhergehender Zeiträume bestünde. Leistung und Befähigung sind vielmehr grundsätzlich für jeden Beurteilungszeitraum eigenständig zu beurteilen (BVerwG, U. v. 13.5.1965 - II C 146/62
Aus dem Vorstehenden ergibt sich auch, dass keine Bindung an frühere dienstliche Beurteilungen bzw. deren Gesamturteil oder Einzelbewertungen besteht. Gegenstand der dienstlichen Beurteilungen sind die Leistungen im konkreten Beurteilungszeitraum. Es besteht kein Erfahrungssatz, dass die jeweils zu beurteilenden Leistungsmerkmale in aufeinander folgenden Beurteilungszeiträumen stets - oder weit überwiegend - gleichbleiben; Leistung und Befähigung sind vielmehr grundsätzlich für jeden Beurteilungszeitraum eigenständig zu beurteilen (BVerwG, U. v. 13.5.1965 - II C 146/62
3.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
4.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Tatbestand
-
Der Antragsteller ist Soldat und wird in einem Amt der Bundeswehr auf einem Dienstposten als Sachbearbeiter verwendet. Er hat seine planmäßige Beurteilung, die nach den "Bestimmungen über die Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr" (ZDv 20/6) in der Fassung der 2. Änderung vom 16. Oktober 2009 erstellt worden war, angefochten und vor allem geltend gemacht, während des Beurteilungszeitraums seien mit ihm keine Beurteilungsgespräche geführt worden; außerdem sei er als Sachbearbeiter unter Verstoß gegen § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV in einer Vergleichsgruppe mit Sachgebietsleitern und einem Dezernatsleiter betrachtet worden.
-
Das Bundesverwaltungsgericht hat die planmäßige Beurteilung und die im Beschwerdeverfahren ergangenen Beschwerdebescheide aufgehoben und den Stellvertreter des Generalinspekteurs der Bundeswehr und Inspekteur der Streitkräftebasis verpflichtet, eine Neufassung der Beurteilung des Antragstellers zu veranlassen.
Entscheidungsgründe
-
...
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Das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers beurteilt sich nach den "Bestimmungen über die Beurteilungen der Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr" (ZDv 20/6) in der Fassung der 2. Änderung vom 16. Oktober 2009. Maßgeblich ist insoweit, welche Beurteilungsvorschriften am Beurteilungsstichtag gelten (stRspr, vgl. z.B. Beschlüsse vom 15. Mai 2003 - BVerwG 1 WB 10.03 - BVerwGE 118, 197 = Buchholz 236.110 § 2 SLV 2002 Nr. 2 und vom 27. Mai 2009 - BVerwG 1 WB 47.08 - Buchholz 449.2 § 2 SLV 2002 Nr. 15). Den planmäßigen Vorlagetermin 30. September 2009 hatte das Bundesministerium der Verteidigung im Hinblick auf die Änderung der Soldatenlaufbahnverordnung und die 2. Änderung der ZDv 20/6 durch Erlass vom 16. Oktober 2009 (PSZ I 1 (50) Az.: 16-26-05) auf den 31. Dezember 2009 verschoben. ...
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Die planmäßige Beurteilung des Antragstellers vom 7. Dezember 2009 ist rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten. Die Beurteilung und die Beschwerdebescheide des Ständigen Vertreters des Präsidenten des X-Amtes vom 3. März 2010 und des Stellvertreters des Generalinspekteurs der Bundeswehr und Inspekteurs der Streitkräftebasis vom 19. Juli 2010 sind deshalb aufzuheben (§ 21 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 Satz 1 WBO). Darüber hinaus ist gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 Satz 4 WBO die Verpflichtung des Stellvertreters des Generalinspekteurs der Bundeswehr und Inspekteurs der Streitkräftebasis auszusprechen, eine Neufassung der planmäßigen Beurteilung des Antragstellers zum Vorlagetermin 30. September 2009/31. Dezember 2009 zu veranlassen.
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a) Die Rechtswidrigkeit der Beurteilung folgt allerdings nicht aus dem vom Antragsteller vorgebrachten Umstand, dass im Beurteilungszeitraum keine Beurteilungsgespräche mit ihm geführt worden seien.
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Nach Nr. 507 ZDv 20/6 sind die Beurteilenden verpflichtet, mit den zu beurteilenden Soldaten innerhalb der ersten vier Wochen nach deren Dienstantritt ein Beurteilungsgespräch als Einführungsgespräch zu führen, um sie kennenzulernen und ihnen die wesentlichen Aufgaben und Tätigkeiten ihres Dienstpostens zu erläutern. Im Beurteilungszeitraum ist nach Nr. 508 Buchst. a ZDv 20/6 mindestens ein weiteres Beurteilungsgespräch zu führen, in dem die Beurteilenden zu den aktuellen Eignungs- und Leistungsbildern der zu beurteilenden Soldaten Stellung nehmen und deren besondere Schwächen und Stärken erörtern sollen. Eine sich abzeichnende Verschlechterung soll den Soldaten so frühzeitig angekündigt werden, dass sie durch Steigerung der Leistung ihr bisheriges Beurteilungsbild mindestens halten können; Mängel und Schwächen dürfen sie möglichst nicht erstmals bei der Aushändigung des Beurteilungsentwurfs erfahren. Eines der Gespräche soll spätestens in der Mitte des Beurteilungszeitraumes geführt werden (Nr. 508 Buchst. c ZDv 20/6).
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Allerdings kann der beurteilte Soldat aus diesen Vorschriften geschützte individuelle Rechte herleiten, obwohl sie ausschließlich an den beurteilenden Vorgesetzten gerichtet sind. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass auch eine gegenüber Dritten ergangene Maßnahme oder Entscheidung oder eine an Dritte gerichtete Weisung eines Vorgesetzten in die individuelle Rechtssphäre eines Soldaten hineinwirken kann. Das hat der Senat insbesondere in Fällen bejaht, in denen die Verletzung der Ehre oder des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des betroffenen Soldaten in Betracht kommt (vgl. z.B. Beschluss vom 22. Dezember 2004 - BVerwG 1 WB 30.04 - m.w.N.). Hier ist das Recht des Antragstellers auf Wahrung der Chancengleichheit im Beurteilungsverfahren betroffen. Denn insbesondere mit der Unterlassung des zweiten Beurteilungsgesprächs (Nr. 508 Buchst. a ZDv 20/6) wird einem beurteilten Soldaten die Möglichkeit genommen, die Informations- und "Warnungs"-Funktion dieses Gesprächs zu einer größeren Anstrengung und zu einer Verbesserung seiner Leistungen zu nutzen. Damit wird er im Verhältnis zu den Soldaten ungleich behandelt, die im Beurteilungszeitraum von ihren Vorgesetzten durch Beurteilungsgespräche über ihren aktuellen Leistungsstand und ihre mögliche Potenzialentwicklung auf dem Laufenden gehalten werden und damit die Chance der Leistungssteigerung erhalten. An der im Beschluss vom 14. Februar 1990 - BVerwG 1 WB 181.88 - (BVerwGE 86, 240) vertretenen Ansicht hält der Senat daher nicht fest.
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Unabhängig davon kann aber eine Verletzung der Verfahrensbestimmungen in Nrn. 507 und 508 ZDv 20/6 nicht zu einer Aufhebung der Beurteilung und zur Verpflichtung der beurteilenden Vorgesetzten zur Neufassung führen, weil der Verfahrensfehler - seine Begehung unterstellt - einer Heilung nicht zugänglich ist. Der Soldat könnte bei einer Neufassung der Beurteilung nur auf der Basis seiner tatsächlich erbrachten Leistungen beurteilt werden, ohne dass hypothetisch unterstellt werden könnte, dass diese sich unter dem Einfluss eines durchgeführten Beurteilungsgesprächs in beurteilungsrelevanter Weise verbessert hätten. Das Unterlassen des zweiten Beurteilungsgesprächs kann allenfalls dazu geführt haben, dass der Soldat in der zweiten Hälfte des Beurteilungszeitraums keine besseren als die tatsächlich gezeigten Leistungen erbracht hat. Für die Richtigkeit des Urteils über die tatsächlichen Leistungen ist das Fehlen des Beurteilungsgesprächs hingegen ohne Bedeutung (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 = Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 1; vgl. auch Urteil vom 17. April 1986 - BVerwG 2 C 28.83 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 8).
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Konsequenz der Aufhebung einer Beurteilung wegen der unterbliebenen Beurteilungsgespräche könnte daher nur der Verzicht auf eine erneute Beurteilung sein. Das vollständige Fehlen einer planmäßigen Beurteilung ist aber wegen der Bedeutung regelmäßiger Beurteilungen für die Verwendung des Soldaten und die Funktionsfähigkeit der Bundeswehr, aber auch im Hinblick auf die Gleichbehandlung mit den Kameraden (Art. 3 Abs. 1 GG) im Ergebnis ebenso rechtswidrig wie die - folgenlose - Unterlassung vorgeschriebener Beurteilungsgespräche. Unter diesen Umständen ist es hinzunehmen, dass es entsprechend Nr. 508 Buchst. e Satz 1 ZDv 20/6 bei der fehlerhaften Beurteilung bleibt, zumal der beurteilte Soldat insoweit nicht rechtsschutzlos gestellt ist. Es ist ihm unbenommen, bei Unterbleiben eines Beurteilungsgesprächs zu Beginn oder in der Mitte des Beurteilungszeitraums mit den ihm nach der Wehrbeschwerdeordnung eröffneten Rechtsbehelfen diese Unterlassung zu rügen. Darüber hinaus ist es Aufgabe der Vorgesetzten und personalbearbeitenden Dienststellen, nach Nr. 901 ZDv 20/6 im Wege der Dienstaufsicht auf die Durchführung der Beurteilungsgespräche hinzuwirken und gegen eine die Chancengleichheit der zu beurteilenden Soldaten verletzende Praxis einzelner Disziplinarvorgesetzter energisch einzuschreiten. Das hat auch der Stellvertreter des Präsidenten des X-Amtes in seinem Beschwerdebescheid betont und erklärt, dass er den beurteilenden Vorgesetzten des Antragstellers angewiesen habe, zukünftig Beurteilungsgespräche entsprechend den Vorgaben der ZDv 20/6 zu führen, diese zu dokumentieren und für den Fall der Nichtdurchführung der Beurteilungsgespräche dies im Beurteilungsvordruck zu begründen.
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b) Der Senat lässt dahin stehen, ob die Beurteilung vom 7. Dezember 2009 deshalb rechtswidrig ist, weil der beurteilende Vorgesetzte - wie der Antragsteller geltend macht - die von ihm im Beurteilungszeitraum (Nr. 406 ZDv 20/6) wahrgenommenen Tätigkeiten und Aufgaben unvollständig bzw. unrichtig dargestellt hat. Daraus könnte die Verletzung von verfahrenssichernden Beurteilungsgrundsätzen im Sinne der Nr. 401 Satz 1 und 2 i.V.m. Nr. 607 ZDv 20/6 resultieren; infolgedessen könnte der beurteilende Vorgesetzte seine Bewertung und Gewichtung der Leistungen des Antragstellers auf einer unrichtig bzw. unvollständig erfassten Tatsachengrundlage getroffen haben.
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Nach Nr. 607 Buchst. a ZDv 20/6 sind die im Beurteilungszeitraum wahrgenommenen dienstlichen Aufgaben und weitere dienstliche Tätigkeiten in der Beurteilung darzustellen. Zusätzlich sind im Beurteilungszeitraum besuchte Lehrgänge aufzuführen. Die Aufgaben, Tätigkeiten und Lehrgänge sind mit Zeitangaben, Angabe des jeweils wahrgenommenen Dienstpostens und gegebenenfalls der Zweit- und/oder Nebenfunktion(en) darzustellen. Die tatsächlichen Aufgabenschwerpunkte im Beurteilungszeitraum sind zusätzlich zu beschreiben. Die reine Wiedergabe von Aufgaben und Tätigkeiten, die in Organisationsgrundlagen festgelegt sind, ist zu vermeiden.
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Dazu hat der Antragsteller schon in seiner Gegenvorstellung vom 21. Dezember 2009 und in seiner Beschwerde vom 6. Januar 2010 dargelegt, dass wesentliche Aufgaben und Tätigkeiten, die er im Beurteilungszeitraum wahrgenommen habe, im Abschnitt 2 der planmäßigen Beurteilung nicht enthalten bzw. nicht als Schwerpunkttätigkeit gekennzeichnet seien. ... (wird ausgeführt)
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Allerdings kann der Senat nicht mit der notwendigen Sicherheit ausschließen, dass der beurteilende Vorgesetzte lediglich die Dokumentationspflichten aus Nr. 607 Buchst. a ZDv 20/6 vernachlässigt hat, in seinem Werturteil aber die vom Antragsteller geleisteten Tätigkeiten vollständig erfasst und berücksichtigt hat. Auch dann hätte der Antragsteller einen Anspruch darauf, dass die Aufgaben- und Tätigkeitsbeschreibung entsprechend ergänzt wird. Es kann aber offen bleiben, ob die Beschreibung fehlerhaft ist, weil die Beurteilung aus einem anderen Grund aufzuheben ist. Bei der deswegen erforderlichen Neufassung wird den substantiierten Einwendungen des Antragstellers nachzugehen sein.
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c) Die Beurteilung vom 7. Dezember 2009 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil bei ihrer Abfassung eine fehlerhafte Vergleichsgruppe gebildet worden ist.
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aa) Für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen im Sinne des § 2 Abs. 1 SLV sind gemäß § 2 Abs. 4 SLV in den Beurteilungsbestimmungen Vergleichsgruppen nach dem Dienstgrad, der Besoldungsgruppe oder der Funktionsebene zu bilden; innerhalb dieser Vergleichsgruppen sind die Soldatinnen und Soldaten nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab zu beurteilen.
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Die Regelung in § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV, die auch eine Vergleichsgruppenbildung nach der Funktionsebene zulässt, ist rechtlich nicht zu beanstanden und mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 33 Abs. 2 GG und § 3 Abs. 1 SG vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Senats muss die für den einzelnen Beurteiler überschaubare Vergleichsgruppe insbesondere hinreichend homogen sein. Die Vergleichsgruppe muss in dem Sinne homogen zusammengesetzt sein, dass für alle Gruppenmitglieder im Wesentlichen dieselben Anforderungen an Eignung, Befähigung und fachliche Leistung gelten. Nur dann können diese Beurteilungskriterien bei den einzelnen Soldaten miteinander verglichen und in eine bestimmte Rangfolge nach der Notenskala gebracht werden. Die für die Angehörigen der Vergleichsgruppe im Wesentlichen identischen Anforderungen bestimmen den Maßstab, anhand dessen die Arbeitsqualität und die Arbeitsquantität eingestuft werden (im Anschluss an das Urteil vom 24. November 2005 a.a.O.: Beschluss vom 26. Mai 2009 - BVerwG 1 WB 48.07 - BVerwGE 134, 59 Rn. 53, 61 m.w.N.). § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV bezeichnet als hinreichend homogen neben der Gruppe der Soldaten desselben Dienstgrades und derselben Besoldungsgruppe auch die Gruppe der Soldaten derselben Funktionsebene. Bei der auf diese Weise gebildeten Vergleichsgruppe ist das Kriterium für die Gruppenzugehörigkeit die Innehabung eines Dienstpostens mit weitgehend denselben Anforderungen; die Ähnlichkeit der verrichteten Aufgaben ist der tragende Grund für die Vergleichbarkeit. Bei der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebenen werden die Leistungsanforderungen nicht aus dem Statusamt hergeleitet, sondern daran orientiert, welche Anforderungen die durch die Wahrnehmung der im Wesentlichen gleichen Aufgaben gekennzeichneten Dienstposten übereinstimmend stellen (vgl. Urteil vom 24. November 2005 a.a.O. Auch Lemhöfer/Leppek
§ 50 blv 2009, rn. 9> halten die Anknüpfung an die Gleichartigkeit der Dienstposten ungeachtet der unterschiedlichen statusrechtlichen Ämter der Dienstposteninhaber für maßgeblich).
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Auf dieser Ermächtigungsgrundlage regelt Nr. 203 Buchst. a Satz 3 ZDv 20/6 in der Fassung der 2. Änderung vom 16. Oktober 2009 allein eine Vergleichsgruppenbildung in Anknüpfung an die Dotierung der Dienstposten der zu beurteilenden Soldatinnen und Soldaten; ausdrücklich schließt der Erlassgeber die Zuordnung zu den Vergleichsgruppen nach dem Dienstgrad oder der Besoldungsgruppe der zu beurteilenden Soldatinnen und Soldaten aus. Diese Regelung und der Katalog der Vergleichsgruppen nach Dienstpostendotierungen in der Liste in Nr. 203 Buchst. a ZDv 20/6 lassen indessen nicht die erforderliche Differenzierung erkennen, ob und in welcher Weise die dort lediglich abstrakt - teilweise gebündelt - nach Besoldungsgruppen abgestuften Dienstposten mit im Wesentlichen identischen Aufgaben und deshalb vergleichbaren Leistungsanforderungen ausgestattet sind. Nr. 203 Buchst. a ZDv 20/6 steht mit der ausschließlichen Anknüpfung an die Dotierung der Dienstposten nicht mit § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV im Einklang. Für die Funktionsebene im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV ist die im Wesentlichen gleiche Aufgabe des Dienstposteninhabers maßgeblich. Dies gewährleistet die Anknüpfung an die einem Dienstposten zugewiesene Besoldungsstufe nicht. Bereits auf Dienstposten, die mit einer Besoldungsgruppe dotiert sind und erst recht auf gebündelten Dienstposten, die mit mehreren Besoldungsgruppen dotiert sind, können verschiedene Aufgaben unterschiedlicher Ebenen wahrgenommen werden. Allein aus der Dotierung eines Dienstpostens lässt sich nicht auf die Aufgaben des Dienstposteninhabers schließen. Nur bei der Bildung von Vergleichsgruppen nach der Besoldungsgruppe kommt es auf die Dotierung an. Aus § 18 BBesG folgt nichts Gegenteiliges. Die in dieser Vorschrift verlangte Bewertung der Funktionen der Beamten, Richter und Soldaten und deren Zuordnung zu Ämtern sollen der Verwirklichung des Alimentationsprinzips und des Grundsatzes der amtsangemessenen Beschäftigung Rechnung tragen. Die insoweit erforderliche Ämter- und Dienstpostenbewertung soll die Prüfung ermöglichen, ob der Anspruch der genannten Amtsträger auf Übertragung eines Aufgabenbereichs erfüllt ist, dessen Wertigkeit ihrem jeweiligen Amt im statusrechtlichen Sinn entspricht (Urteile vom 25. Oktober 2007 - BVerwG 2 C 30.07 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 91 Rn. 14 und vom 30. Juni 2011 - BVerwG 2 C 19.10 - IÖD 2011, 220 = juris Rn. 27). Diese Anknüpfung an das statusrechtliche Amt soll bei der in § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV zugelassenen Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebenen aber gerade ausgeschlossen sein.
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bb) Die Vergleichsgruppe, die bei der Erstellung der Beurteilung vom 7. Dezember 2009 unter Einschluss des Antragstellers gebildet wurde, ist mit dem von § 2 Abs. 4 Satz 1 SLV vorausgesetzten Grundsatz der hinreichenden Homogenität auch konkret nicht vereinbar.
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Die Zulassung der Vergleichsgruppenbildung nach der Funktionsebene rechtfertigt sich ausschließlich durch die Annahme von Leistungsanforderungen, die gleichmäßig und übereinstimmend für alle Angehörigen derselben Funktionsebene gelten sollen. Dieses Erfordernis ist nicht gesichert, wenn in die Vergleichsgruppe nicht nur Sachbearbeiter, sondern zusätzlich Sachgebietsleiter und obendrein Dezernatsleiter einbezogen werden. Zwischen den Sachbearbeitern und den leitenden Funktionsträgern bestehen hinsichtlich der Leistungsanforderungen erhebliche Unterschiede, weil letztere mit Blick auf ihre Leitungsfunktionen einem besonderen Anforderungsprofil und demzufolge auch einem spezifischen Beurteilungsprofil im Sinne der Nr. 404 Satz 1 ZDv 20/6 unterliegen. Diese besonderen Anforderungen gelten für die Beurteilung der Leistungen eines Sachbearbeiters hingegen nicht. Der Stellvertreter des Generalinspekteurs der Bundeswehr und Inspekteur der Streitkräftebasis hat trotz ausdrücklicher diesbezüglicher Rügen des Antragstellers nichts dazu vorgetragen, was die Einschätzung einer Gleichartigkeit der Leistungsanforderungen an die Angehörigen der Vergleichsgruppe in der Abteilung III rechtfertigen könnte.
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d) Bedenken bestehen auch hinsichtlich der Größe der Vergleichsgruppe, in die der Antragsteller einbezogen worden ist. Nach der Rechtsprechung des Senats muss eine Vergleichsgruppe hinreichend groß sein, damit genügend Personen vorhanden sind, in denen die unterschiedlichen Leistungs- und Eignungsstufen repräsentiert sein können. Eine Zahl von etwa zwanzig Personen in einer Vergleichsgruppe dürfte sich am unteren Rand der noch akzeptablen Gruppengröße bewegen. Diese hinreichende Größe der Vergleichsgruppe muss auf der Ebene des beurteilenden nächsten Disziplinarvorgesetzten, äußerstenfalls aber auf der Ebene des stellungnehmenden nächsthöheren Disziplinarvorgesetzten sichergestellt sein. Denn nur der nächsthöhere Vorgesetzte steht dem beurteilten Soldaten noch so nahe, dass er über eine ausreichende eigene Kenntnis von den Leistungen des Soldaten verfügt oder zumindest in der Lage ist, die Beurteilung durch den nächsten Disziplinarvorgesetzten und Beiträge Dritter verantwortlich einzuschätzen. Nicht ausreichend ist es hingegen, wenn eine hinreichende Größe der Vergleichsgruppe - im Rahmen ebenenübergreifender Abstimmungsgespräche - erst auf der Ebene weiterer höherer Vorgesetzter erreicht wird. Diese Vorgesetzten verfügen typischerweise nicht mehr über die erforderliche umfassende Kenntnis der Leistungen aller zu beurteilenden Soldaten, sodass sie nach früherer Erlasslage ebenso wie nach § 2 Abs. 3 Satz 1 SLV sowie nach aktueller Erlasslage und Praxis nur fakultativ und punktuell korrigierend in das Beurteilungsverfahren einbezogen waren und sind. Die originäre Anwendung der nach Nr. 610 Buchst. b ZDv 20/6 maßgeblichen Richtwerte und Wertungsbereiche auf eine hinreichend große Vergleichsgruppe darf deshalb nicht erst auf einer Ebene erfolgen, auf die die für die Beurteilung verantwortlichen nächsten und nächsthöheren Disziplinarvorgesetzten nur im Rahmen von Abstimmungsgesprächen (Nr. 509 ZDv 20/6) Einfluss haben (Beschluss vom 26. Mai 2009 a.a.O. Rn. 60).
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Unter Beachtung dieser Maßgaben erweist sich die auf der Ebene des Dezernats III B 1 gebildete Vergleichsgruppe von vier Offizieren als offensichtlich zu klein.
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Auch die auf der Ebene des stellungnehmenden nächsthöheren Vorgesetzten, des Leiters der Abteilung III, gebildete Vergleichsgruppe von vierzehn (oder achtzehn) Offizieren trägt dem Erfordernis einer hinreichend großen Vergleichsgruppe nicht Rechnung. Bei dieser Größe gerät die Vergleichsgruppe in die vom Senat im Beschluss vom 26. Mai 2009 dargestellte Gefahr, bei der Anwendung der Vorschriften über die Richtwerte und Wertungsbereiche in eine nicht durch Leistungsunterschiede gerechtfertigte Verzerrung der Leistungsbewertung zu geraten. Während die fehlende Homogenität der Vergleichsgruppe dazu führt, dass die Soldaten nicht miteinander verglichen werden dürfen, führt die fehlende Größe der Vergleichsgruppe allerdings nur dazu, dass die Richtwerte (Nr. 610 ZDv 20/6) keine Anwendung finden (vgl. Nr. 610 Buchst. c Satz 2 ZDv 20/6).
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
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Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
(1) Die Beteiligten können vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen.
(2) Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Darüber hinaus sind als Bevollmächtigte vor dem Verwaltungsgericht vertretungsbefugt nur
- 1.
Beschäftigte des Beteiligten oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen, - 2.
volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht, - 3.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Abgabenangelegenheiten, - 3a.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Angelegenheiten finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie, wenn und soweit diese Hilfsprogramme eine Einbeziehung der Genannten als prüfende Dritte vorsehen, - 4.
berufsständische Vereinigungen der Landwirtschaft für ihre Mitglieder, - 5.
Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder, - 6.
Vereinigungen, deren satzungsgemäße Aufgaben die gemeinschaftliche Interessenvertretung, die Beratung und Vertretung der Leistungsempfänger nach dem sozialen Entschädigungsrecht oder der behinderten Menschen wesentlich umfassen und die unter Berücksichtigung von Art und Umfang ihrer Tätigkeit sowie ihres Mitgliederkreises die Gewähr für eine sachkundige Prozessvertretung bieten, für ihre Mitglieder in Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten, - 7.
juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in den Nummern 5 und 6 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.
(3) Das Gericht weist Bevollmächtigte, die nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 vertretungsbefugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann den in Absatz 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 bezeichneten Bevollmächtigten durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.
(4) Vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder einem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind nur die in Absatz 2 Satz 1 bezeichneten Personen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Vor dem Bundesverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 als Bevollmächtigte zugelassen, jedoch nur in Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse im Sinne des § 52 Nr. 4 betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten. Die in Satz 5 genannten Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Vor dem Oberverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe der Sätze 3, 5 und 7 zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.
(5) Richter dürfen nicht als Bevollmächtigte vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören. Ehrenamtliche Richter dürfen, außer in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1, nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören. Absatz 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.
(6) Die Vollmacht ist schriftlich zu den Gerichtsakten einzureichen. Sie kann nachgereicht werden; hierfür kann das Gericht eine Frist bestimmen. Der Mangel der Vollmacht kann in jeder Lage des Verfahrens geltend gemacht werden. Das Gericht hat den Mangel der Vollmacht von Amts wegen zu berücksichtigen, wenn nicht als Bevollmächtigter ein Rechtsanwalt auftritt. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, sind die Zustellungen oder Mitteilungen des Gerichts an ihn zu richten.
(7) In der Verhandlung können die Beteiligten mit Beiständen erscheinen. Beistand kann sein, wer in Verfahren, in denen die Beteiligten den Rechtsstreit selbst führen können, als Bevollmächtigter zur Vertretung in der Verhandlung befugt ist. Das Gericht kann andere Personen als Beistand zulassen, wenn dies sachdienlich ist und hierfür nach den Umständen des Einzelfalls ein Bedürfnis besteht. Absatz 3 Satz 1 und 3 und Absatz 5 gelten entsprechend. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von dem Beteiligten vorgebracht, soweit es nicht von diesem sofort widerrufen oder berichtigt wird.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.