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| | Die Klage ist zulässig, insbesondere ist sie zum örtlich zuständigen Gericht erhoben worden, § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Beklagte ist die Landeszahnärztekammer als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 7 Heilberufe-Kammergesetz Baden-Württemberg – HBKG –). Da die Landeszahnärztekammer für das Land Baden-Württemberg als Ganzes zuständig, ist gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO das Verwaltungsgericht Sigmaringen als das Gericht, in dessen Bezirk der Kläger als Beschwerter seinen Wohnsitz hat, örtlich zuständig. |
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| | Die Landeszahnärztekammer ist auch die richtige Beklagte, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 VwGO ist die Klage zu richten gegen die Körperschaft, deren Behörde den angefochtenen Bescheid erlassen hat. Zur Bezeichnung des Beklagten genügt die Angabe der Behörde, § 78 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 VwGO. Die Bezirkszahnärztekammer, die den hier angegriffenen Ausgangsbescheid erlassen hat, ist als Untergliederung der Landeszahnärztekammer zwar Behörde, jedoch rechtlich unselbständig (§ 22 Abs. 1 Satz 1 HKBG). Ihre Rechtsträgerin (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 VwGO) ist die Landeszahnärztekammer als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 7 HKBG). Die Bezeichnung der Bezirksärztekammer als den Ausgangsbescheid erlassende Behörde genügte jedoch. |
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| | Die Klage ist auch begründet. Der angegriffene Widerruf ist materiell rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage liegen nicht vor. |
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| | Der angegriffene Bescheid ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil der Ausgangsbescheid (hier: Befreiung des Klägers vom Notfalldienst) seinerzeit in Bestandskraft erwachsen ist. Zwar ist der Bescheid formell bestandskräftig, weil er nicht innerhalb der Fristen der §§ 58 Abs. 2, 70 Abs. 1 VwGO mit einem Rechtsbehelf angegriffen wurde. Nur nebenbei ist insofern darauf hinzuweisen, dass die Bindung der Behörde an die getroffene Regelung gegenüber dem Adressaten des Verwaltungsaktes nicht erst mit dessen formeller Bestandskraft, sondern bereits mit Wirksamkeit des Verwaltungsakts (§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) entsteht. Allerdings besteht die Bestandskraft eines wirksamen Verwaltungsakt nur innerhalb der Grenzen der §§ 48, 49 LVwVfG (sog. materielle Bestandskraft). Sie regeln, in welchen Fällen auch bestandskräftige Verwaltungsakte aufgehoben und damit unwirksam werden können (§ 43 Abs. 2 Variante 2 LVwVfG). |
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| | Die Beklagte stützt ihren Bescheid auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 LVwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, welche den Widerruf eines Verwaltungsaktes rechtfertigen, so ist der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig, § 48 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 49 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG. |
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| | Aus der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 12.07.2012 – L 11 KA 39/12 B ER – juris) vermag die Kammer für das vorliegende Verfahren keine hilfreichen Schlüsse zu ziehen. In dem dort entschiedenen Fall war die Befreiung unter anderem nur „bis auf Widerruf“ erteilt. Die Beklagte hatte ihre Befreiungsbescheide wie auch deren Rechtsgrundlage vorbehaltlos ausgestaltet, so dass ihr der Widerruf unter den einfacheren Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG verwehrt ist. |
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| | Der angegriffene Verwaltungsakt ist nicht schon rechtswidrig, weil der Kläger davon in der Vergangenheit Gebrauch gemacht hat, indem er nicht am Notfalldienst teilnahm. Die Vorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG untersagt die Rücknahme seinem Wortlaut nach nur „soweit“ von dem begünstigenden Verwaltungsakt Gebrauch gemacht wurde. Für die Zukunft hat der Kläger indes noch nicht von der Befreiung Gebrauch gemacht, sondern nur in der Vergangenheit. Soweit er unabhängig davon Dispositionen im Vertrauen auf den Bestand des angegriffenen Widerrufsbescheids getätigt hätte, wären diese im Rahmen der Ermessensausübung entsprechend zu würdigen (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 49 Rn. 77). |
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| | Ein Widerruf scheitert aber an einer mangelnden Gefährdung des öffentlichen Interesses ohne den Widerruf, § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG. |
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| | Die Regelung des § 49 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG geht davon aus, dass bei ihrem Erlass rechtmäßige Verwaltungsakte nicht allein deshalb aufgehoben werden, weil sich die tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen für ihren Erlass hiernach geändert haben. Zu diesen Änderungen muss vielmehr hinzukommen, dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre (vgl. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 LVwVfG). Für einen Widerruf genügt es danach auch nicht, dass der Widerruf im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, das heißt zur Beseitigung oder Verhinderung eines sonst drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist (BVerwG, Beschluss vom 16.07.1982 – 7 B 190/81 –, juris, Tz. 6; Urteil vom 24.01.1992 – 7 C 38/90 –, juris, Tz. 13 – st. Rspr., zuletzt Beschluss vom 01.02.2005 – 6 B 66/04 –, juris, Tz. 7). Daraus folgt im Umkehrschluss, dass der Widerruf geeignet sein muss, die Gefährdung des öffentlichen Interesses auszuschließen. |
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| | Diese Gefährdung ist hier nicht dargetan. Zwar handelt es sich bei den Anforderungen eines effektiv organisierten ärztlichen Notfalldienstes um einen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.09.2009 – 3 B 67/09 –, juris, Tz. 2), dem in Anbetracht der dahinterstehenden, von Verfassungs wegen geschützten Rechtsgüter des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) hohe Bedeutung beizumessen ist (vgl. BVerwG, a. a. O., Tz. 18), eine (hypothetische) Beeinträchtigung dieses öffentlichen Interesses, bliebe der Widerruf aus, ist jedoch nicht zu erkennen. |
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| | Die Beklagte hat es zum Ausgangspunkt ihrer Überlegungen gemacht, dass in der Vergangenheit aufgrund der demographischen Entwicklung zahlreiche Zahnärzte einen Befreiungsantrag gestellt hatten und deshalb Engpässe in einzelnen Notfalldienstbezirken eingetreten sind. Im Notfalldienstbezirk des Klägers geht jedoch auch die Beklagte nicht von einer solchen Mangelsituation aus. Auch die Kammer ist der Auffassung, dass die zahnmedizinische Notfallversorgung nicht gefährdet ist, wenn eine ausreichende Zahl von Zahnärzten vorhanden ist, so dass jeder Zahnarzt nur zweimal jährlich zum Notfalldienst herangezogen werden muss. |
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| | Ein Widerruf einer vorbehaltlos erteilten Notfalldienstpflichtbefreiung aufgrund einer zwischenzeitlich aufgehobenen Satzungsvorschrift kann jedoch nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG nur dann erfolgen, wenn damit einer Gefährdung des öffentlichen Interesses in dem Notfalldienstkreis begegnet werden soll, in dem der Adressat des Widerrufs niedergelassen ist. |
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| | Da in dem den Kläger betreffenden Notfalldienstbezirk unstreitig kein Mangel an Zahnärzten besteht, die am Notfalldienst teilnehmen, ist auch das öffentliche Interesse an der zahnmedizinischen Notfallversorgung in diesem Bezirk nicht gefährdet. Damit ist insoweit auch konkret-individuell mit Blick auf den Kläger eine Gefährdung des öffentlichen Interesses ohne den Widerruf nicht zu befürchten. Der Widerruf seiner Befreiung ist darüber hinaus auch nicht geeignet, womöglich in anderen Notfalldienstbezirken Gefährdungen des öffentlichen Interesses durch einen Mangel an notfalldienstfähigen Zahnärzten auszuschließen oder auch nur zu mindern. Gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 HBKG kann der Kläger nämlich ohnehin nur in dem Notfalldienstbezirk eingesetzt werden, in dem er niedergelassen ist. Seine „Reaktivierung“ für den Notfalldienst entlastet die unterversorgten Bezirke daher nicht. Weil derzeit auch eine Zusammenlegung von Notfalldienstbezirken mit Auswirkungen auf den Bezirk des Klägers nicht bevorsteht, ist der Widerruf auch nicht geeignet, in näherer Zukunft zu einer Beseitigung einer solchen Gefährdung des öffentlichen Interessen beizutragen. |
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| | Weiter gibt die Beklagte an, sie müsse eine Gleichbehandlung aller Fälle, in denen Befreiungen erteilt wurden, auch unter dem Gesichtspunkt der Attraktivität der Niederlassung in ländlichen Räumen vornehmen. Dieses Argument überzeugt indes nicht, es begründet in seiner Heranziehung womöglich sogar einen Ermessensfehler. Das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet keinen schematischen Widerruf aller erteilten Befreiungen ohne jede weitere Prüfung des Einzelfalles. Als Abwehrrecht wäre Art. 3 Abs. 1 GG zuvörderst von denjenigen Zahnärzten zu bemühen, die sich in einem Notdienstkreis niedergelassen haben, in dem sie nach Widerruf ihrer Befreiung häufiger zum Notdienst herangezogen werden als ihre Kollegen in den besser versorgten Gebieten. Auch in diesen Fällen müsste eine derartige Einwendung gegen den Widerruf aber nicht unbedingt zum Erfolg eines Rechtsbehelfs führen. Etwaige Ungleichbehandlungen können nämlich unter Umständen vor Art. 3 Abs. 1 GG durch unterschiedliche Versorgungslagen in den einzelnen Notfalldienstkreisen gerechtfertigt sein. Zwar ist es nachvollziehbar, wenn die Beklagte vorträgt, eine Niederlassung im ländlichen Raum verliere zusätzlich an Attraktivität, wenn dort niedergelassene Ärzte häufiger zum Notdienst herangezogen würden als ihre in urbanen Räumen niedergelassenen Kollegen. Wenngleich derartige Überlegungen ein öffentliches Interesse für die Abschaffung eines Befreiungstatbestands und damit eine Gleichbehandlung der zukünftig die Altersgrenze des bisherigen § 10 Abs. 1 NO erreichenden Zahnärzte mit den jüngeren Kollegen begründen mögen, erlauben sie einen Widerruf bereits gewährter Befreiungen ohne Hinzutreten weiterer Umstände indes nicht. |
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| | Gewiss wäre es eine Ungleichbehandlung, wenn sich Zahnärzte in gut versorgten Notfalldienstbezirken vom Notfalldienst befreien lassen könnten, während dies ihren Kollegen in nicht hinreichend versorgten Bezirken unter Verweis auf die schlechte Versorgungslage in ihrem Notfalldienstkreis abgeschlagen würde. Eine solche Rechtslage hat jedoch weder unter § 10 Abs. 1 NO noch nach dessen Streichung jemals bestanden. Mit der Streichung des § 10 Abs. 1 NO sind zukünftig alle Zahnärzte unbeschadet des Vorliegens anderer Befreiungsgründe verpflichtet, an der Notfallversorgung teilzunehmen. Eine Privilegierung der Zahnärzte in gut versorgten Notfalldienstbezirken tritt im Übrigen insoweit ein, als dort auch nach Abschaffung des Befreiungstatbestandes stets mehr Zahnärzte für den Notdienst zur Verfügung stehen. An dieser tatsächlichen Privilegierung der Zahnärzte in verstädterten Regionen änderte sich aber auch bei Widerruf aller Befreiungen nichts, weil wegen § 31 Abs. 1 Satz 2 HBKG alle Zahnärzte jeweils nur in dem Bezirk eingesetzt werden dürfen, in dem sie sich niedergelassen haben. Es stünden also nur generell und landesweit mehr Zahnärzte für den Notfalldienst zur Verfügung, ohne dass sich der Widerruf von Befreiungen in gut versorgten Gebieten mildernd auf die Zustände in unterversorgten Gebieten auswirkte. Derartige Missstände können nur durch die Neugestaltung der Notfalldienstbezirksgrenzen beseitigt werden. Die Gefahr aber, dass Zahnärzte aufgrund von rechtlichen Privilegierungen in städtisch geprägte Regionen abwandern, besteht aber nur insoweit, als sie im Besitz einer Befreiung sind, die nunmehr aufgrund der Rechtsänderung und der im konkreten Notfalldienstbezirk bestehenden Versorgungsschwierigkeiten widerrufen werden könnte. Allein die über 60-jährigen befreiten Zahnärzte, deren Befreiung noch nicht widerrufen wurde, könnten also versucht sein, sich ihre Privilegierung durch Abwanderung in gut versorgte Regionen zu erhalten – dass es zu derart motivierten Umzügen kommen könnte, hält die Kammer für abwegig, auch deshalb, weil die Beklagte mitgeteilt hat, sämtliche Befreiungen widerrufen zu haben. Alle anderen Ärzte könnten nur wegen der generell höheren Zahl der Notdienstärzte in gut versorgten Bezirken versucht sein, dorthin umzuziehen, ohne dass schematische Widerrufe von Befreiungen an diesem faktischen Anreiz irgendetwas ändern könnten. Der verbleibende Wert einer bloßen „Signalwirkung“ eines schematischen Widerrufs, nach der alle Zahnärzte aus Solidarität nun wieder Notfalldienst leisten müssen, genügt nicht für die Annahme einer Gefährdung des öffentlichen Interesses ohne einen Widerruf. Denjenigen Zahnärzten, die einmal in den Genuss einer Befreiung von der Teilnahme am Notfalldienst gekommen sind, kann dieses Privileg solange nicht mehr genommen werden, wie ohne den Widerruf im konkreten Einzelfall keine Gefährdung des öffentlichen Interesses besteht. |
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| | Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war für notwendig zu erklären, § 162 Abs. 3 Satz 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift sind Gebühren und Auslagen, soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Notwendig ist die Hinzuziehung, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten ist, das Vorverfahren selbst zu führen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts bedient hätte (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 14.01.1999 – 6 B 118/98 –, juris, Tz. 9). Dies ist im vorliegenden Fall, der schwierige Fragen des allgemeinen Verwaltungsrechts präsentiert, zu bejahen. |
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| | Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 Alternative 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Bei der, soweit erkennbar, bisher nicht in der obergerichtlichen Rechtsprechung geklärten Frage, ob bei einer in einzelnen Notfalldienstbezirken geringen Zahl an für den Notfalldienst zur Verfügung stehenden Zahnärzten landesweit von einer Gefährdung des öffentlichen Interesses im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG ausgegangen werden kann, handelt es sich um eine Rechtsfrage, die in einer Vielzahl von Fällen Bedeutung erlangen dürfte. Sie sollte deshalb für den Geltungsbereich der Notdienstordnung einheitlich entschieden werden. |
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