Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 16. Okt. 2015 - RO 3 K 14.01275

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, ist Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der außerdem die beiden kleineren Gemeinden B. und D. angehören. Er wendet sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben dem Kläger wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug der Kläger vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der VG verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur er selbst betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die räumliche Nähe der Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle habe sich bewährt; eine Änderung sei nicht notwendig. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam (2.). In der Begründung wird ausgeführt, die Bestimmung habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten. Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG im Regelfall dem BKPV zuzuweisen, da bei ihnen üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Dies werde durch die Feststellungen des ORH bestätigt. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Er verfüge über drei Abteilungen - Allgemeine Prüfung und Organisation, Bauwesen und Kommunale Unternehmen - die sich jeweils spezifischen Fachfragen widmeten und sich dort aus der ...weiten Prüfungs- und Beratungstätigkeit ein breites Erfahrungswissen aneignen könnten, beispielsweise in Fragen der Stellenbewertung oder der IT, aber auch in Fragen des Vergabe- und Beihilferechts. Solche Problemstellungen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor; es könne nicht bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen aufgebaut und vorgehalten werden. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz ... vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien. Die Anhörung habe keine neuen Erkenntnisse gebracht.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der beim Kläger anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Dem Schwellenwert von 5.000 Einwohnern könne insoweit nur eine geringe Indizwirkung entnommen werden. Der Kläger besitze eine vergleichsweise einfache Buchführung; die doppelte Buchführung (Doppik) finde bei ihm keine Anwendung. Durch die Zuweisung entstünden dem Kläger höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GG zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Damit würden sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteil vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Sie sei als Anfechtungsklage zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den der Kläger als eigenständige Körperschaft gegen seinen Willen Mitglied im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten werde; ihm werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klage sei aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft einer Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne dies unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine staatliche Zuweisung. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe den Kläger gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als Mitglied des BKPV bestimmen dürfen. Diese Norm sei dahin zu verstehen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls eine Zuweisung zwingend zu erfolgen habe; bei einem Ausnahmefall stehe dies im Ermessen des StMI. Die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, habe die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen; bei Unerweislichkeit trage sie die materielle Beweislast. Im Rahmen der Prüfung des Ausnahmefalls seien auch Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abwichen, dass die Regelzuweisung zum BKPV als verfehlt erscheine. Der Beklagte habe zu Recht einen Ausnahmefall verneint. Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts oder sonstige Umstände sprächen nicht für einen Ausnahmefall. Der aktuelle Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle über die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung zeige bereits aufgrund der Prüfungsdauer die Umfänglichkeit des Prüfungsgeschäfts. Die Feststellungen des Prüfers zeigten auch keine unterdurchschnittliche Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte. Allein daraus, dass die Gemeinde nur knapp über 5.000 Einwohner habe, ergebe sich noch kein Ausnahmefall. Auch die weiter geltend gemachten Gründe deuteten auf keinen atypischen Einzelfall hin, sondern lägen überwiegend landesweit vor. Die geringe Zahl der Einrichtungen und Beteiligungen des Klägers sowie der Umstand, dass er den Haushalt nicht doppisch führe, ergäben noch keine gravierende Abweichung von der Standardgemeinde über 5.000 Einwohner.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Er beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemessen sollten. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sein solle. Nicht hinreichend definiert sei, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Bei weitem zu allgemein sei auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfungsgeschehen bei weitem umfangreicher seien als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführte, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den PKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass der Kläger durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wäre, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass der Kläger aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wäre. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt des Klägers zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt des Klägers einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie dem Kläger sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Der Kläger habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es sei verfehlt anzunehmen, dass Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern zwingend dem BKPV zuzuweisen seien, wenn nicht die Gemeinde einen Ausnahmefall beweisen könne. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG entfalte nur eine allgemeine Vermutungswirkung dahingehend, dass ab 5.000 Einwohnern oftmals ein Umfang und eine Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte erreicht seien, die unter normalen Umständen eine Zuweisung zum BKPV rechtfertigen könnten. Den vom Verwaltungsgericht geforderten Gegenbeweis, dass die Prüfungsgeschäfte im Vergleich zu einer Standardgemeinde von atypischer Einfachheit oder Kürze seien, könne die betroffene Kommune schlechthin nicht erbringen; eine solch strikte Bindung sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Der Kläger liege am untersten Rand der 5.000 Einwohner-Grenze, Anhaltspunkte für besonders umfangreiche oder diffizile Haushaltspositionen gebe es bei ihm nicht. Die Zuweisungsentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig, weil er Mitglied einer VG sei, die wie auch die darin zusammengefassten weiteren Mitgliedsgemeinden entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG dem BKPV zugewiesen werden dürften. In einer solchen Situation sei auch bei einer Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern auf die Zuweisung zu verzichten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 31.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Dass der Kläger eine kameralistische und keine doppische Buchführung betreibe, entspreche dem Normalfall und begründe keine Atypik. Er betreibe neben der Entwässerungseinrichtung Friedhöfe, einen Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; er erhebe Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer und verfüge über Ortsrecht im üblichen Umfang. Für strukturelle Besonderheiten, die ein Abweichen von der Regelvermutung nahe legen würden, sei nichts ersichtlich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber dem Kläger ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in seinem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Der Kläger wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).

2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O.,241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Kläger substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www...de/...htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.

Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.

(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.

Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.

b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber dem Kläger in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.206 Einwohner.

bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen beim Kläger keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.

(1) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nur wenige kostenrechnende Einrichtungen betreibt. Zu seinen gemeindlichen Einrichtungen gehören neben einer beitrags- und gebührenpflichtigen Ortsentwässerung u. a. Friedhöfe, ein Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; darüber hinaus erhebt er Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer. In Anbetracht dieser vielfältigen Wirtschaftsvorgänge, die auch in dem vergleichsweise umfangreichen Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle für die Jahre 1992 bis 2011 ihren (teilweise kritischen) Niederschlag gefunden haben, kann keine Rede davon sein, dass beim Kläger ein für eine Gemeinde dieser Größe ungewöhnlich geringer Kontrollbedarf bestünde.

Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass der Kläger seine Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.

(2) Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer VG ist, begründet schon deshalb keinen Ausnahmefall, weil ein derartiger Zusammenschluss mit Nachbargemeinden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung (Art. 1 Abs. 1 VGemO) auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern keineswegs ungewöhnlich war und ist. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Schaffung des Art. 3 PrVbG im Jahr 1978 aus gutem Grund keine Bedeutung beigemessen. Denn die mit der Zugehörigkeit zu einer VG verbundene Aufteilung in Angelegenheiten, die von der VG anstelle der Mitgliedsgemeinden wahrgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 VGemO), und solchen, die bei den Mitgliedsgemeinden verbleiben und von der VG als deren Behörde ausgeführt werden (Art. 4 Abs. 2 VGemO), wirkt sich auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte im Ergebnis nicht aus und rechtfertigt daher noch keinen Verzicht auf die „in der Regel“ vorgesehene Mitgliedschaft im BKPV. Wären Gemeinden, die ihrer Bevölkerungszahl nach unter Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen, allein wegen des Beitritts zu einer VG von der Regelzuweisung ausgenommen, so würden sie damit rechtlich anders behandelt als gleich große, jedoch keiner VG angehörende Gemeinden, obwohl hinsichtlich des Kontrollbedarfs keine relevanten Unterschiede bestünden. Da sich in solchen Fällen eine Pflichtmitgliedschaft im BKPV auch nicht ohne weiteres mithilfe individueller Ermessenserwägungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG begründen ließe, wären die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen danach in Einzelfällen für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern selbst dann zuständig, wenn kein atypisch geringer Prüfungsaufwand zu erwarten wäre. Die mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erstrebte Entlastung der bei den Landratsämtern angesiedelten Kontrollorgane würde damit teilweise verfehlt.

Eine Ausnahme lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus der Tatsache ableiten, dass die beiden anderen Mitgliedsgemeinden der VG weniger als 5.000 Einwohner haben und daher nicht unter die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen. Der organisatorische Zusammenschluss mit diesen kleineren Kommunen hat nicht zur Folge, dass sich beim Kläger der Kontrollaufwand oder -bedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungsprüfung verringern würde. Im Übrigen sind, wie sich aus dem Urteil des Senats in den Parallelverfahren (Az. 14.261 u. a.) ergibt, die genannten Nachbargemeinden zusammen mit der VG im Rahmen einer nicht zu beanstandenden Ermessensentscheidung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG zeitgleich ebenfalls dem BKPV als Mitglieder zugewiesen worden, so dass für alle Mitgliedsgemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit hergestellt worden ist.

(3) Soweit der Kläger vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für ihn höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die Berufungen werden zurückgewiesen.

II.

Die Klägerinnen tragen die Kosten der Berufungsverfahren.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerinnen zu 1 und 3, die zum 31. Dezember 2006 1.343 bzw. 2.092 Einwohner hatten, sind Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der Kl. zu 2), der außerdem der Markt La. (5.206 Einwohner) angehört. Die Klägerinnen wenden sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll ihre überörtliche Kassen- und Rechnungsprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben den Klägerinnen wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen, darunter auch die von den drei Gemeinden der VG gebildeten Schulverbände La. und De. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II95) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der Bayerische Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen ihrer Anhörung zu der beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trugen die Klägerinnen vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft (VG) verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur der Markt La. betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die Überprüfung durch den BKPV zwinge fünf kommunale Körperschaften zu bedeutenden Mehrausgaben. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit gemeinsamem Bescheid vom 2. November 2012 wurden die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam; diese erfolge nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheids und nachdem der Markt La. bestandskräftig zum Mitglied des BKPV bestimmt worden sei (2.). In der Begründung wird unter Verweis auf die Anregung des ORH und das Ersuchen des Landtags ausgeführt, in einem ersten Schritt sollten die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohner, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV sei oder werde, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden. Bei den Klägerinnen könne die Bestimmung der Mitgliedschaft erfolgen, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG). Die Mitgliedsgemeinde La. werde mit gesondertem Bescheid zum Mitglied des BKPV bestimmt, da eine Zuweisung unabhängig von der Zugehörigkeit zur VG geboten sei; Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da dort üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte seien ausschlaggebend für die Zuweisung der Mitgliedsgemeinden der VG zum BKPV. Die vielfachen Verschränkungen der Mitgliedsgemeinden mit der VG geböten es, aus Gründen der Prüfungsökonomie auch die VG selbst und in Folge auch die weiteren Mitgliedsgemeinden zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Mit der Neuregelung der Mitgliedschaft von Gemeinden und kommunalen Zusammenschlüssen im Jahr 1978 sei nach der Gesetzesbegründung von Anfang an angestrebt worden, dass bei einer VG und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig sein solle, entweder der BKPV oder die staatliche Rechnungsprüfungsstelle. Die VG nehme für die Mitgliedsgemeinden alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr, bei den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises oblägen ihr die verwaltungsmäßige Vorbereitung und der verwaltungsmäßige Vollzug sowie die Besorgung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten. Würde nur die Gemeinde, nicht aber die VG dem BKPV zugewiesen, so könne dieser keine Kassenprüfung durchführen, weil die Kassengeschäfte sowie die Prüfung der Kassensicherheit nicht Gegenstand der Prüfung bei der Gemeinde seien. Stelle der BKPV im Rahmen der Rechnungsprüfung Mängel im Bereich der Buchführung o. ä. fest, könnten diese nicht unmittelbar aufgegriffen, sondern müssten erst dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde mitgeteilt werden; dies führe zu zeitlichen Verzögerungen und zu zusätzlichem Prüfungsaufwand. Entsprechendes gelte für den Fall, dass Mängel bei der VG festgestellt würden, die sich im Rechnungswerk oder bei Sachverhalten auswirkten, die Gegenstand der Rechnungsprüfung bei der Gemeinde seien. Defizite in der Sachbearbeitung bei der VG wirkten sich regelmäßig bei allen Mitgliedsgemeinden aus; bei einheitlicher Prüfungszuständigkeit könne die Feststellung ohne zusätzlichen Prüfungsaufwand in die Berichte aller betroffenen Mitgliedsgemeinden aufgenommen werden. Bei unterschiedlichen Prüfungszuständigkeiten werde ggf. ein Sachverhalt mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt, den das andere Prüfungsorgan bereits festgestellt habe. Unter Umständen werde eine fehlerhafte Sachbearbeitung nur bei einer Gemeinde festgestellt, obwohl alle Mitgliedsgemeinden einer VG davon betroffen seien. Zur Vermeidung von Mehrfachzuständigkeiten, ineffizienten Doppelprüfungen und erhöhtem Prüfungsaufwand sei es geboten, dass alle Mitgliedsgemeinden einer VG und die VG selbst demselben Prüfungsorgan zugewiesen seien. Da im vorliegenden Fall eine Mitgliedsgemeinde aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte dem Prüfungsorgan BKPV angehören werde, seien auch die VG selbst und die weiteren Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebensowenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz Bayern vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien.

Mit Bescheiden vom selben Tag wurden auch der Markt La. (Az. 4 BV 14.268) sowie - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung der Klägerin zu 2) - die beiden Schulverbände La. (Az. 4 BV 14.262) und De. (Az. 4 BV.14.266) dem BKPV zugewiesen.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhoben die Klägerinnen beim Verwaltungsgericht Regensburg jeweils gesondert Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der bei der Klägerin anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Bei den Klägerinnen bestünden bisher weder Rückstände bei der überörtlichen Prüfung noch Anhaltspunkte dafür, dass eine regelmäßige Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle künftig nicht mehr gewährleistet sei; falls letzteres durch eine Überlastung mit sachfremden Aufgaben eintrete, sei es durch geeignete Maßnahmen abzustellen. Durch die Zuweisung entstünden den Klägerinnen höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Die Mitgliedschaft einer Gemeinde in der VG sei kein nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliches Entscheidungskriterium. Nach dem Gesetzeswortlaut komme es auf die jeweiligen Prüfungsgeschäfte an und nicht auf die organisatorische Einbindung der betroffenen Körperschaft. Die Prüfungsökonomie könne nur als zusätzlicher Gesichtspunkt Beachtung finden und nicht als maßgebliches Kriterium herangezogen werden. Vorliegend würden insgesamt fünf Körperschaften dem BKPV nur deshalb zugewiesen, weil der mit ihnen in Rechtsbeziehung stehende Markt La. zum Mitglied bestimmt worden sei. Stattdessen sei im Rahmen der Entscheidungsfindung zu fragen, ob nicht richtigerweise trotz Erfüllung der Regelvermutung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG beim Markt La. von einer Zuweisung abzusehen sei. Andernfalls würden kleinere Gemeinden, die wegen ihrer einfachen Haushalte sonst typischerweise von den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen betreut würden, nur deswegen zu Mitgliedern im BKPV, weil sie zufälligerweise in Verwaltungsgemeinschaften mit anderen Gemeinden verbunden seien, die aus bestimmten Gründen dem BKPV zugewiesen seien. Nicht überzeugend sei das Argument, dass bei einer Prüfung von Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden durch unterschiedliche Prüfungsorgane die bei der Rechnungsprüfung festgestellten Mängel nicht unmittelbar durch den Prüfungsverband aufgegriffen, sondern erst auf dem Umweg über die Rechtsaufsichtsbehörde und die staatliche Rechnungsprüfungsstelle untersucht werden könnten. Der nach Erkennen möglicher Fehler erforderliche Arbeitsaufwand falle unabhängig davon an, ob die weitere Bearbeitung bei dem Prüfungsorgan erfolge, das die Anzeichen zuerst entdeckt habe. Ein objektiver Mehraufwand sei dadurch, dass ein Prüfungsorgan die Überprüfung eines bestimmten Sachverhalts beim anderen anrege, nicht zu befürchten. Es könne davon ausgegangen werden, dass sowohl die vom BKPV als auch die von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle durchgeführten Prüfungen jeweils vorhandene Mängel zuverlässig aufdeckten. Es sei nicht zutreffend, dass bei unterschiedlichen Zuständigkeiten ein Sachverhalt möglicherweise mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt werde, obwohl er vom anderen Prüfungsorgan bereits festgestellt worden sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass trotz des engen Kontakts zwischen den verschiedenen Körperschaften keinerlei Austausch über aufgetretene Probleme stattfinde. Andererseits sei eine enge Abstimmung zwischen Prüfungsorgan und Rechtsaufsichtsbehörde zur Mängelbeseitigung ohnehin erforderlich. Auch aus Sicht der Prüfungsökonomie gebe es somit keine zwingenden Gründe dafür, dass eine effiziente, lückenlose und qualitativ hochwertige Prüfung nur bei alleiniger Zuständigkeit des BKPV gesichert sei. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GO zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung und trug vor, Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Für eine Konzentration sämtlicher Kommunen beim BPKV sei eine Gesetzesänderung erforderlich. Die Zuweisung der Klägerinnen zum BPKV finde ihre Rechtfertigung bereits in der Zuweisung des Marktes La. und ergebe sich als Konsequenz daraus. Auch organisatorische Überlegungen könnten die Zuweisung zum Prüfungsverband rechtfertigen. Dies zeige insbesondere die Kassenprüfung. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt; die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Dies würde zu Doppelprüfungen führen; insgesamt wäre die Prüfung damit ineffizient und es entstünde ein Mehraufwand. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht werde im Übrigen in der Fachliteratur zum Teil auch kritisch gesehen. Unabhängig davon rechtfertigten organisatorische Überlegungen die Zuweisung zum Prüfungsverband; Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG („besondere Rücksicht“) lasse dies zu. Auch die hohe Arbeitsbelastung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt Regensburg spreche für eine Zuweisung der Klägerinnen zum Prüfungsverband. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteilen vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klagen ab. Sie seien als Anfechtungsklagen zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den die Klägerinnen als eigenständige Körperschaften gegen ihren Willen Mitglieder im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten würden; ihnen werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klagen seien aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne diese unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlichrechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlichrechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe die Klägerinnen gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG als Mitglieder des BKPV bestimmen dürfen. Diese Entscheidung stehe im Organisationsermessen des Beklagten. Bei der Bestimmung der Mitgliedschaft sei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besonders Rücksicht zu nehmen. Diese Ermessensfaktoren seien nicht abschließend; weitere -wie z. B. die Prüfungsökonomie - könnten in die Entscheidung einbezogen werden. Die Zuweisungsentscheidungen seien hiernach nicht zu beanstanden. Aus den Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 8/5706 S. 26; Niederschrift der 96. Sitzung des Ausschusses für den Staatshaushalt und Finanzfragen vom 9.11.1977, S. 1-19) ergebe sich, dass der Gesetzgeber die Problematik der Zuweisung von Verwaltungsgemeinschaften bzw. deren Mitgliedsgemeinden, wenn eine der Gemeinden über 5.000 Einwohner aufweise, erkannt und erörtert habe. Dabei sei davon ausgegangen worden, dass das Gesetz im Hinblick auf eine angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit auch eine Zuweisungsmöglichkeit für Verwaltungsgemeinschaften und Kommunen unter 5.000 Einwohner erlaube (wenn nicht sogar gebiete), sofern eine Mitgliedsgemeinde mehr als 5.000 Einwohner aufweise. Gegenstand der Diskussion sei gewesen, ob dies politisch so gewollt sei; freilich sei es bei der Gesetzesformulierung geblieben. Deshalb könne die Formulierung „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ dahingehend ausgelegt werden, dass sie sich nicht nur auf die Prüfungsgeschäfte bei der einzelnen kommunalen Körperschaft beziehe, sondern auf die Prüfungsgeschäfte bei der Gesamtheit der Verbundkörperschaften, also auf das Mitglied des BKPV und die akzessorischen kommunalen Körperschaften (VG, weitere Mitgliedsgemeinden, mitverwaltete Zweck- und Schulverbände). Sei eine der Verbundkörperschaften Mitglied im Prüfungsverband, seien bereits ihre Prüfungsgeschäfte vom Umfang und Schwierigkeitsgrad her von Relevanz. Sehe man sie in der Gesamtschau mit den hinzutretenden Prüfungsgeschäften bei den akzessorischen Körperschaften, nähmen Umfang und Schwierigkeit und damit das Gewicht dieser Ermessensgesichtspunkte zu. Die rechtliche Bewertung ändere sich nicht, wenn nur auf den Umfang und die Schwierigkeit der Prüfung bei der einzelnen Kommune abgestellt und in einem weiteren Ermessensfaktor die Prüfungsökonomie berücksichtigt werde. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass die einheitliche Prüfungszuständigkeit für sämtliche Verbundkörperschaften zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfung beitrage, beispielsweise im Hinblick auf die Kassenführung durch die VG. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt. Die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Bei der Zuständigkeit von unterschiedlichen Prüfungsorganen komme es zumindest zu Erschwernissen beim Abgleich der vorliegenden Daten mit dem Bestand der Kasse. Die einheitliche Prüfungszuständigkeit führe zur Vermeidung von Doppelprüfungen.

Gegen diese Urteile haben die Klägerinnen die vom Verwaltungsgericht jeweils wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Sie beantragen,

unter Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wurde das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich schon nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemesse. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sei. Nicht hinreichend definiert sei auch, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Insoweit sei nicht auf die Prüfungsgeschäfte aller Körperschaften unter dem „Dach“ einer Verwaltungsgemeinschaft oder eines Zweckverbands abzustellen, sondern nur auf diejenigen bei der jeweiligen Körperschaft selbst. Auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen, sei bei weitem zu allgemein. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfung bei weitem umfangreicher sei als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführe, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den BKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass die Klägerinnen durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wären, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass die Klägerinnen aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wären. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt der Klägerin zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt der Klägerin einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie den Klägerinnen sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit der Klägerinnen mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Die Klägerinnen hätten nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es gebe keine Haushaltspositionen, die vertiefte oder schwierige Prüfungen erforderten. In einer Situation, in der nur eine von sechs Körperschaften die 5000-Einwohner-Grenze überschreite, dürften nicht sämtliche Verbände und Mitgliedsgemeinden ebenfalls zu Mitgliedern des Prüfungsverbands bestimmt werden, ohne dass sie selbst ansatzweise die maßgeblichen Kriterien erfüllten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie überhaupt als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte jeweils,

die Berufungen zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mit- gliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne danach keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schulund Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMl die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ zwischen den Klägerinnen und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMl bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. ln beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-AusnahmeVerhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. ln der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 21.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Denn die Anordnung der Aufgabenerfüllung („Weisung“) und deren Durchführung könnten nur als einheitlicher Vorgang bewertet und geprüft werden. Das Verhältnis zwischen Gemeinde und VG sei nicht anders als bei einer Einheitsgemeinde das Verhältnis zwischen Bürgermeister und Verwaltung. Auch hinsichtlich der Zuweisung von Mitgliedsgemeinden mit unter 5.000 Einwohnern sei auf die Gesetzesmaterialien und die bisherige Praxis hinzuweisen. Mitgliedsgemeinden seien mit der VG bei der Aufgabenerfüllung in vielerlei Hinsicht verbunden. Weisung und Ausführung gehörten hier ebenso zusammen wie zahlungsbegründende Vorgänge und Zahlung. Das Ziel, eine reibungslose und effiziente überörtliche Prüfung sicherzustellen, wiege so schwer, dass die Ermessensentscheidung trotz der gerade bei kleineren Gemeinden besonders ins Gewicht fallenden Kosten zugunsten einer Zuweisung zum BKPV ausfalle. Die zusätzlichen Kosten seien nicht so hoch, dass sie den Gewinn durch eine effiziente Finanzkontrolle überwögen. Bei einer Gesamtbetrachtung der VG einschließlich ihrer Mitgliedsgemeinden sprächen auch Umfang und Schwierigkeit der dann insgesamt anfallenden Prüfungsgeschäfte für eine Zuweisung zum BKPV.

Mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Mai 2014 wurden die Berufungsverfahren der Klägerinnen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufungen der Klägerinnen gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobenen Anfechtungsklagen (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) sind zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassenen Verfügungen, mit denen die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt wurden, stellen statusbegründende Einzelfallregelungen im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber den Klägerinnen ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfalten. Dass die Mitgliedschaftsbestimmungen nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam werden, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl S. 131, 139, zuletzt geändert mit G. v. 20.12.2011, GVBl S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakte nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Die Klägerinnen sind auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Klägerinnen zu 1 und 3 machen geltend, durch die angegriffenen Zuweisungen in ihrem verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. II Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Ob sich auch die Klägerin zu 2 als eine aus mehreren Gemeinden gebildete VG auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht berufen kann, bedarf hier keiner näheren Prüfung. Denn unabhängig von einem daraus abzuleitenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sie sich jedenfalls auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da auch diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den von der Zuweisungsentscheidung unmittelbar betroffenen kommunalen Körperschaften eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklagen sind aber unbegründet, da die im angegriffenen Bescheid des StMI vom 2. November 2012 enthaltenen Zuweisungen zum BKPV nicht rechtswidrig sind und die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Die Klägerinnen wurden ebenso wie der BKPV zu den beabsichtigten Zuweisungen vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Den angegriffenen Verwaltungsakten war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG getroffenen Ermessensentscheidungen ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl 2014, 210 m. w. N.).

2. Der angegriffene Bescheid ist auch in materiellrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die den Zuweisungsentscheidungen zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI in Bezug auf die Klägerinnen lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats Bayern (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 -BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlichrechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlichrechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlichrechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlichrechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O., 241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlichdemokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offengelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch von den Klägerinnen substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www.bkpv.de/grundlagen/hsatzung.htm) betragen bei kreisangehörigen Gemeinden (Verwaltungsgemeinschaften sind beitragsfrei, wenn sämtliche Mitgliedsgemeinden BKPV-Mitglieder sind) die Jahresbeiträge lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d). Darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drucks. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G. v. 10.11.2003, GVBl S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 -VerfGH 60, 30/36 = BayVBl 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drucks. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G. v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen rechtliche Bedenken weder gegen die Regelzuweisung von Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG (s. dazu das Urteil im Parallelverfahren Az. 4 BV 14.268, UA S. 26 ff.) noch gegen die für alle übrigen kommunalen Körperschaften geltende Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG, wonach bei der Bestimmung zu Mitgliedern des BKPV „auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen“ ist. Diese Hervorhebung eines zwingend zu beachtenden Einzelaspekts verdeutlicht, dass es sich bei den ministeriellen Zuweisungsentscheidungen um organisatorische Ermessensakte handelt, bei denen es auf die konkreten Umstände, insbesondere also auf die Verhältnisse beim jeweiligen Prüfungsobjekt ankommt. Darüber hinaus ergibt sich aus der Bezugnahme auf die in unterschiedlichem Maße anfallenden Prüfungsgeschäfte die gesetzliche Ermessensdirektive, dass den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften eine Zwangsmitgliedschaft im BKPV umso eher zugemutet werden kann, je höher der bei der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung zu leistende Aufwand zu veranschlagen ist. Dass mit den in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erwähnten „Prüfungsgeschäften“ die in Art. 106 GO beschriebenen Kontrollaufgaben gemeint sind, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich klarstellen. Er war auch nicht verpflichtet, spezielle Kriterien zur Ermittlung des „besonders“ zu berücksichtigenden Prüfungsaufwands festzulegen oder weitere Ermessensgesichtspunkte zu benennen, zumal dies angesichts der Vielgestaltigkeit der örtlichen Verhältnisse und der sonstigen prüfungsrelevanten Umstände ohnehin nur beispielhaft möglich gewesen wäre. Dass die den Einzelfallentscheidungen des StMI zugrunde gelegten Erwägungen mit dem erkennbaren Zweck der Zuweisungsermächtigung, für eine effiziente überörtliche Finanzkontrolle zu sorgen, in Einklang stehen müssen, bedurfte ebenfalls keiner speziellen Erwähnung im Gesetz, da sich diese Anforderung bereits aus den allgemeinen Grundsätzen der Ermessenslehre ergibt (vgl. Art. 40 BayVwVfG; § 114 Satz 1 VwGO).

(4) Es kann im Übrigen nicht als sach- oder systemwidrig angesehen werden, dass der Gesetzgeber mit den Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG die prinzipielle Möglichkeit geschaffen hat, auch Gemeinden mit (deutlich) weniger als 5.000 Einwohnern sowie Verwaltungsgemeinschaften mit (überwiegend) kleinen Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen und sie damit dessen Prüfungen zu unterwerfen.

Zwar folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane, wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, dem Grundsatz, dass von den kommunalen Gebietskörperschaften die größeren dem BKPV und die kleineren den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Entsprechend diesem Verteilungsprinzip sind von den kreisangehörigen Gemeinden nur die bevölkerungsstarken (über 5.000 Einwohner) „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG). Diese abstraktgenerelle Grenzziehung lässt sich mit dem allgemeinen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 8/5706 S. 1) und so die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (LT-Drucks., a. a. O., 26). Zudem kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Einwohnerzahl auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge erhöhen und dass angesichts des meist größeren Haushaltsvolumens den auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

An diese eigene Systementscheidung hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung war der Gesetzgeber aber nicht derart gebunden, dass es ihm verwehrt gewesen wäre, davon im Einzelfall Abweichungen zuzulassen. Ausgehend von der - in Anbetracht seiner legislatorischen Einschätzungsprärogative nicht zu beanstandenden - generellen Annahme, dass der BKPV als landesweit zuständiges Kontrollorgan über ein breiteres Erfahrungswissen als die ortsgebundenen staatlichen Rechnungsprüfungsstellen verfügt und daher komplexe Prüfungsaufgaben besser als diese erfüllen kann, durfte der Gesetzgeber auch Vorsorge treffen für den Fall, dass bei kleineren Gemeinden aufgrund besonderer Verhältnisse ein erhöhter Kontroll- und/oder Beratungsbedarf entsteht, der eine Zuständigkeitsverlagerung rechtfertigt. Da sich hierfür im Vorhinein keine genaueren Tatbestandsvoraussetzungen festlegen lassen, war es auch sachgerecht, die Entscheidung in das pflichtgemäße Ermessen des StMI als einer zentralen Behörde zu stellen, die einen einheitlichen Vollzug gewährleisten kann.

b) Von dieser gesetzlich verliehenen Zuweisungsbefugnis wurde gegenüber den Klägerinnen in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Das StMl hat die vom Gesetz geforderte Einzelfallentscheidung getroffen. Zwar sind laut Angaben des Beklagten mit Bescheiden vom 2. November 2012 landesweit insgesamt 241 Körperschaften zu Mitgliedern des BKPV bestimmt worden. Diese hohe Zahl gleichzeitig erfolgter Zuweisungen rechtfertigt aber nicht die Annahme, dass dabei keine Betrachtung der Einzelfallumstände mehr stattgefunden hätte. Schon der Tatsache, dass trotz der Vielzahl der Bescheide bisher erst 722 von 2.031 kreisangehörigen Gemeinden und 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind (darunter ein nicht unerheblicher Anteil gesetzlicher oder freiwilliger Mitglieder), lässt sich entnehmen, dass das StMl unter diesen kommunalen Körperschaften eine Auswahl vorgenommen hat und dass der insoweit im Gesetz angelegte Ausnahmecharakter einer Zuweisung zum BKPV insgesamt noch gewahrt ist. Die genannten Zahlen widerlegen zudem die Einschätzung der Klägerinnen, infolge der zahlreichen Zuweisungsentscheidungen seien die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO) mittlerweile faktisch bedeutungslos geworden.

Es kann auch keine Rede davon sein, dass das StMl ohne eigene Sachprüfung lediglich der Forderung des ORH nach einer möglichst weitgehenden Konzentration der überörtlichen Rechnungsprüfung beim BKPV nachgekommen wäre. Die in der Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (ll95, S. 32 ff.) und im Jahresbericht 2010 (TNr. 16 S. 74 ff.) abgegebene Empfehlung des ORH, eine einheitliche Prüfungszuständigkeit zu schaffen, richtete sich allein an den Gesetzgeber. Darüber hinaus wurde in den genannten Berichten als konkrete Vollzugsmaßnahme lediglich vorgeschlagen, in einem ersten Schritt die Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern oder mit kaufmännischem Rechnungswesen dem BKPV zuzuweisen, was bereits ohne Gesetzesänderung möglich sei (a. a. O., S. 32 bzw. S. 79). Dass in dieses Bündel von Einzelzuweisungen auch die Verwaltungsgemeinschaften mitsamt ihren Mitgliedsgemeinden, sofern eine davon mehr als 5.000 Einwohner hat, sowie die von ihnen mitverwalteten Zweckverbände einbezogen wurden, beruhte ersichtlich auf eigenen Erwägungen des StMl und ging über die konkreten Forderungen des ORH deutlich hinaus.

bb) Das mit dem angefochtenen Bescheid verfolgte Ziel, für die VG und sämtliche ihr angehörenden Gemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit herzustellen, nachdem eine der Mitgliedsgemeinden wegen ihrer mehr als 5.000 Einwohner der Regelzuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG unterlag, entspricht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Mit den im Jahr 1978 geschaffenen Vorschriften über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen sollte eine wirkungsvolle und umfassende, zugleich jedoch möglichst wenig verwaltungsaufwändige Prüfung gewährleistet werden (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Dabei wurde grundsätzlich angestrebt, dass bei Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig ist (a. a. O., S. 26). Über die Frage, auf welchem Weg dies zu erreichen sei, konnte allerdings im damaligen Gesetzgebungsverfahren keine Einigung erzielt werden; auf eine gesetzliche Festlegung wurde daher insoweit verzichtet (vgl. MdL Regensburger, Bayer. Landtag, Sten. Bericht 8/90 v. 22.11.1977, 4892). Es kann aber kein Zweifel daran bestehen, dass schon der Gesetzgeber in dem Auseinanderklaffen der Prüfungszuständigkeiten bei Gemeinden, die derselben VG angehören, ein im Verwaltungsvollzug zu lösendes Problem gesehen hat, so dass die vom StMl in der Begründung des Bescheids geäußerte Absicht einer Vereinheitlichung einen legitimen und gewichtigen Ermessensgesichtspunkt bildet.

Dem steht hier nicht zwingend entgegen, dass die Klägerinnen zu 1 und 3 an dem gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG maßgeblichen Stichtag (31.12.2006) mit ihren Bevölkerungszahlen (1.343 bzw. 2.092 Einwohner) weit unterhalb der Schwelle für eine Regelzuweisung lagen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG) und nach ihren sonstigen örtlichen Verhältnissen (z. B. Art und Umfang der gemeindlichen Einrichtungen) einzeln betrachtet keinen Anlass bieten, sie etwa wegen „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG) zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Selbst wenn sich die genannte Gesetzesformulierung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht auf alle in der VG zusammengefassten kommunalen Körperschaften, sondern nur auf die jeweils betroffene Gemeinde beziehen sollte, ergäbe sich aus der Nichterfüllung dieses Merkmals, auf das bei der Ermessensausübung „besondere Rücksicht zu nehmen“ ist, noch keine Sperrwirkung für eine mit anderen Erwägungen begründete Zuweisung zum BKPV. Aus den Gesetzesbestimmungen folgt auch keine Entscheidungsvorgabe dahingehend, dass in den Fällen, in denen einer VG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern angehören,

die gewünschte einheitliche Prüfungszuständigkeit eher durch eine Ausnahme von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als durch eine Ermessenszuweisung der VG und der übrigen Gemeinden zum BKPV herzustellen wäre. Allein der verwaltungsorganisatorische Zusammenschluss mit kleineren Kommunen führt bei Gemeinden, die über der 5.000-Einwohner-Schwelle liegen, noch zu keiner Verringerung des Kontrollaufwands oder -bedarfs bei der überörtlichen Rechnungsprüfung und rechtfertigt daher kein Abweichen von der kraft Gesetzes „in der Regel“ gebotenen Zuweisung zum BKPV (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - Az. 4 BV 14.268).

cc) Die der angefochtenen Ermessensentscheidung maßgeblich zugrunde liegende Annahme, nach erfolgter Regelzuweisung des der VG angehörenden Marktes La. zum BKPV sei eine Zuweisung der VG selbst und in Folge auch der weiteren Mitgliedsgemeinden aus Gründen der Prüfungsökonomie geboten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dass prüfungsökonomische Gesichtspunkte bei Einzelzuweisungen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG von erheblicher Bedeutung sind, folgt schon aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und kommt in der Begründung des Gesetzes ebenfalls zum Ausdruck (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Es lässt sich auch nicht bestreiten, dass ein Auseinanderfallen der Prüfungszuständigkeiten innerhalb ein und derselben VG zu einem erhöhten Informations- und Koordinationsbedarf der beiden Prüfungsorgane führt. Dies zeigt sich nicht nur bei der sicherheitstechnischen Prüfung der von verschiedenen Körperschaften innerhalb einer VG genutzten EDV-Anlagen, sondern insbesondere bei Kassenprüfungen, bei denen kontrolliert werden muss, ob die einzelnen Kassengeschäfte mit den zugrunde liegenden Zahlungsanordnungen übereinstimmen. Da eine VG alle bei ihren Mitgliedsgemeinden verbleibenden Aufgaben als deren Behörde verwaltungsmäßig vollzieht (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VGemO), sind hier immer zwei Körperschaften an einem einheitlichen Prüfungsgegenstand beteiligt. So könnte der BKPV nach der Zuweisung des Marktes La. zwar dessen Beschlüsse und die dazu ergangenen (Zahlungs-) Anordnungen kontrollieren, nicht aber deren korrekten Vollzug durch die Klägerin zu 2, wenn diese nicht ebenfalls seiner Prüfungszuständigkeit zugewiesen würde. Eine ähnliche Aufspaltung mit umgekehrten Vorzeichen ergäbe sich, wenn nur die Klägerin zu 2 und nicht auch die Klägerinnen zu 1 und 3 als deren kleinere Mitgliedsgemeinden zu BKPV-Mitgliedern bestimmt würden; ihre Verwaltungstätigkeit würde dann zwar grundsätzlich durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle, hinsichtlich des Vollzugs aber durch den BKPV überprüft. Um die daraus resultierenden Informationslücken zu schließen, müssten die Kontrollorgane entweder - mit Zustimmung der betroffenen Kommune - ihren Zuständigkeitsbereich punktuell überschreiten oder ihre Erkenntnisse fortlaufend untereinander austauschen, wobei jedoch schon der erfahrungsgemäß höchst unterschiedliche Prüfungsturnus einem solchen informationellen Zusammenwirken enge Grenzen setzen würde.

Angesichts dieser Abstimmungsprobleme, die sich aus der gleichzeitigen Zuständigkeit zweier Prüfungsorgane innerhalb einer VG ergeben, durfte das StMI dem Ziel, durch Zuweisung der VG und der kleineren Mitgliedsgemeinden zum BKPV ein einheitliches Prüfungsregime zu schaffen, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung ein hohes Gewicht beimessen. Die von den Klägerinnen dagegen vorgebrachten Gesichtspunkte einer finanziellen Mehrbelastung wegen der zu zahlenden Prüfungsgebühren und Mitgliedsbeiträge sowie einer geringeren Ortskenntnis der BKPV-Prüfer im Vergleich zu den Bediensteten der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle waren nicht so schwerwiegend, dass sie sich im Rahmen der Abwägung zwingend hätten durchsetzen müssen. Das StMI durfte davon ausgehen, dass die beim BKPV anfallenden höheren Personalkosten auf eine besondere fachliche Qualifizierung und Spezialisierung der dortigen Prüfer zurückzuführen sind und dass die dadurch zu erwartende größere Effektivität der Kontrollen entscheidend dazu beitragen kann, die in den Rechnungshofberichten beschriebenen Mängel bei der überörtlichen Finanzkontrolle abzustellen. Da innerhalb der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nach Feststellung des ORH vor allem in den Bereichen Organisation, Personalwesen, IT und Vergabe von Liefer- und Bauleistungen das für eine wirksame Prüfung notwendige breitgefächerte Spezialwissen von den einzelnen Prüfern kaum vorgehalten werden kann und zudem aufgrund der geringen Größe bereits durch kurzfristige Ausfälle die Kontinuität der Rechnungsprüfung beeinträchtigt wird (Jahresbericht 2010, TNr. 16.2.4 u. 16.2.5., S. 77 f.), konnte hier auch dem Argument der besseren Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen keine maßgebende Bedeutung beigemessen werden. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, dass gerade bei den Klägerinnen besonders effektive Kontrollstrukturen bestanden hätten, die durch die angefochtenen Zuweisungen zum BKPV zerschlagen würden. Ihr diesbezüglicher Sachvortrag, wonach sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergeben hätten, wird nicht durch Bezugnahmen auf ortsspezifische Umstände näher begründet und richtet sich daher letztlich nur allgemein gegen die vom Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, in begründeten Einzelfällen auch kleinere Gemeinden im Wege einer Ermessensentscheidung zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen.

Es kann im vorliegenden Zusammenhang auch nicht als ausschlaggebend angesehen werden, dass die Klägerinnen ihre Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führen. Dieses herkömmliche Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist in der kommunalen Praxis auch heute noch weithin vorherrschend. Aus seiner Weiterverwendung ergibt sich daher allein noch kein gewichtiger Ermessensgesichtspunkt gegen eine Zuweisung zum BKPV, selbst wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung ein ungewöhnlich hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Finanzkontrolle bestehen sollte.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg

Aktenzeichen: RO 3 K 14.1274

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 16.10.2015

3. Kammer

Sachgebiets-Nr: 142

Hauptpunkte:

Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden;

Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

Markt H. vertreten durch den 1. Bürgermeister Verwaltungsgemeinschaft H.

- Kläger -

bevollmächtigt: Rechtsanwalt ...

gegen

..., vertreten durch: Regierung ...

- Beklagter -

beigeladen: ... Kommunaler Prüfungsverband, vertreten durch den Geschäftsführenden Direktor ...

wegen Zuweisung zum ... Kommunalen Prüfungsverband

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 3. Kammer, unter Mitwirkung von Richter am Verwaltungsgericht Dr. Pfister als Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Dr. Motsch Richterin am Verwaltungsgericht Pfleger ehrenamtlicher Richterin A. ehrenamtlichem Richter B. ohne mündliche Verhandlung am 16. Oktober 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger, der zum 30. Juni 2006 5.231 Einwohner hatte und zusammen mit der Gemeinde G. Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft H. ist, wendet sich gegen seine Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) durch das Staatsministerium des Innern (StMI).

Anlass für die Zuweisung waren die Anregungen des Bayerischen Obersten Rechnungshofes (ORH) im Bericht 2010 und die gegenüber der Bayerischen Staatsregierung geäußerten Ersuchen des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen des Bayerischen Landtages vom 9. Juni 2011 und 1. Februar 2012, die überörtliche Rechnungsprüfung beim BKPV zu konzentrieren. Danach sollen die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohnern, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV ist oder wird, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden.

Mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz vom 18. August 2010 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass er im Hinblick auf seine Einwohnerzahl zum Stichtag 30. Juni 2006 (über 5.000) zum BKPV zugewiesen werden solle.

In seiner Stellungnahme vom 29. September 2010 führte der Kläger hierzu aus, dass die Einwohnerzahl zum Stichtag 30. Juni 2006 zwar bei 5.231 liege und damit die Regeleinwohnerzahl für die Mitgliedschaft beim BKPV übersteige, diese Einwohnerzahl jedoch rückläufig sei. Im Übrigen entspreche die Struktur des Klägers einer ländlichen Wohngemeinde ohne nennenswerte zusätzliche Einrichtungen und Aufgaben. Der Kläger bilde zusammen mit der Gemeinde G. eine Verwaltungsgemeinschaft. Die anfallenden Prüfungsgeschäfte wiesen keine besonderen Anforderungen hinsichtlich des Umfangs und der Schwierigkeit auf. Die Zusammenarbeit mit der Kommunalaufsicht und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes ... sei vorbildlich; die örtliche Kenntnis und die räumliche Nähe seien sowohl für die einzelne Landkreisgemeinde als auch für die Beratung und Prüfungstätigkeit von Vorteil. Es bestehe keine Notwendigkeit, die bisherige Organisation der überörtlichen Prüfung und die Zuständigkeit der Prüfungsorgane zu ändern.

Unter dem 1. Juli 2012 erfolgte eine Anhörung des Klägers zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV durch das StMI. Hierzu äußerte sich der Kläger mit Schreiben vom 22. August 2012; dabei nahm er im Wesentlichen auf die vorstehenden Ausführungen vom 29. September 2010 Bezug.

Am 10. September 2012 bat die Regierung der Oberpfalz das Landratsamt ... um Bewertung der vom Kläger gegen die Zuweisung zum BKPV angeführten Gründe. In seiner Antwort vom 11. September 2012 wies das Landratsamt ... - Rechnungsprüfungsstelle - bzgl. der Beurteilung der Schwierigkeit der Rechnungsprüfung auf Folgendes hin: Beim Kläger bestünden Beteiligungen an der N. GmbH und an der A. e. G. Das Investitionsvolumen des Klägers betrage gemäß Finanzplan für 2012 2.105.000 € und für 2011 3.827.000 €. Es bestünden zudem Bürgschaften für die N. GmbH sowie für sogenannte Betriebskostendefizitverträge mit dem kirchlichen Kindergarten. Der letzte überörtliche Rechnungsprüfungsbericht datiere vom 12. Juli 2011. Insgesamt seien 15 Prüfungsfeststellungen ausgesprochen worden. Prüfungsthemen seien insbesondere Derivate, Forward-Darlehen, Verstoß gegen den Kassenwirksamkeitsgrundsatz im Zusammenhang mit Bauausgaben, eine Straßenausbaubeitragserhebung, Bauausgaben sowie eine Betätigungsprüfung bei der N. GmbH gewesen.

In einem Aktenvermerk der Regierung der Oberpfalz vom 12. Oktober 2012 zur Frage der Zuweisung des Klägers zum BKPV wird festgehalten, dass die Einwohnerzahl des Klägers mittlerweile zum 31. Oktober 2011 auf 4.976 gesunken sei, die Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger allerdings aufgrund der Würdigung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle ... wegen verschiedener Beteiligungen, Außer-Haushalt-Finanzierungen und kreditähnlichen Rechtsgeschäften nicht als einfach einzustufen sei und deshalb die Zuweisung des Klägers zum BKPV befürwortet werde.

Nach einer in den Akten befindlichen Statistik des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, ist bis zum Jahr 2029 nicht damit zu rechnen, dass der Kläger mehr als 5.000 Einwohner aufweist. Für das Jahr 2029 sind 4.280 Einwohner prognostiziert.

Mit Bescheid des StMI vom 2. November 2012, zugestellt am 7. November 2012, wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (Ziffer 1) und die Ziffer 1 nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt für wirksam erklärt (Ziffer 2).

Zur Begründung führte das StMI aus, Umfang und Schwierigkeiten der anfallenden Prüfungsgeschäfte würden eine Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (PrVbG) gebieten. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG seien Gemeinden mit über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da bei Gemeinden in dieser Größenordnung üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfallen würden, die einen Umfang und eine Schwierigkeit enthielten, die nur mit vertieften, speziellem Sachverstand bewältigt werden könnten. Dies bestätige auch der ORH in seinem Bericht 2010. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Der BKPV habe Fachabteilungen, die auch schwierigste Fragen, etwa der Stellenbewertung oder der IT, aber auch Fragen des Vergabe- und Beihilferechts mit breitem Erfahrungswissen bearbeiten könnten. Solche Fragen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor. Ein effizienter Prüfungsvollzug gebiete es daher, Gemeinden über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen.

Die gegen eine Zuweisung angeführten Argumente des Klägers würden nicht durchgreifen. Art. 105 GO benenne lediglich die Prüfungsorgane und gewähre den Gemeinden kein Wahlrecht zwischen diesen. Die Bestimmung der Prüforgane obliege dem StMI. Diese Regelung beschränke das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht nicht unangemessen, sondern stärke es, da die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht eher entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die vom Kläger geltend gemachten Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter und deren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht bei Beratung und Begleitung in schwierigen Haushaltslagen, beim Haushaltsvollzug oder bei Durchführung größerer Investitionsvorhaben. Denn die Prüfer des BKPV seien in ganz Bayern vor Ort mit entsprechenden Ortskenntnissen präsent. Ihre Prüfungen würden regelmäßig auch zeitnäher und qualitativ hochwertiger erfolgen. Ferner biete der BKPV umfangreiche Beratungsleistungen an. Das Argument, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsämter sei kostengünstiger, verbiete keine Zuweisung. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden nämlich Vorteile gegenüber, wie eine besonders kompetente und zeitnahe Prüfung. Dass die Einwohnerzahl des Klägers rückläufig sei, lasse den Grund für die Zuweisung des Klägers zum BKPV nicht entfallen. Die Prüfungsgeschäfte würden sich nicht grundlegend ändern, wenn in einer Gemeinde die Zahl der Einwohner um einige wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Zahl 5.000 seit 1978 unverändert die Regelvermutung auslöse, obwohl die Prüfungsgeschäfte sich seitdem erheblich komplexer gestalten würden. Ferner werde in Baden-Württemberg die zentrale Prüfungszuständigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt schon ab 4.000 Einwohnern begründet. Schließlich stufe die Regierung der Oberpfalz, ebenso wie die staatliche Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt ..., die Prüfungsgeschäfte beim Kläger wegen verschiedener Beteiligungen, kreditähnlicher Rechtsgeschäfte und Spezialfinanzierungen nicht als einfach ein. Unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte erscheine eine Zuweisung zum BKPV daher trotz Unterschreitung der Einwohnergrenze zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses geboten.

Mit weiteren Bescheiden des StMI vom 2. November 2012 wurden - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung des Klägers - die Gemeinde G., die Verwaltungsgemeinschaft H. sowie der Zweckverband zur Wasserversorgung der M... dem BKPV zugewiesen.

Am 3. Dezember 2012 hat der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten gegen die Zuweisung zum BKPV Klage beim Verwaltungsgericht Regensburg erheben lassen.

Zur Sachlage wird Folgendes vorgetragen: Die Regierung der Oberpfalz habe selbst bestätigt, dass die Einwohnerzahlen beim Kläger seit dem maßgeblichen Stichtag kontinuierlich rückläufig seien. Bis zum Jahr 2013 sei im Landkreis ... mit einer Bevölkerungsabnahme von 8,3% zu rechnen. Dennoch vertrete der Beklagte die Auffassung, es erscheine unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geboten. Grundlage dieser Einschätzung dürfte die Stellungnahme der Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ... an die Regierung der Oberpfalz vom 11. September 2012 sein. Diese erschöpfe sich aber nur in einer Auflistung verschiedener Finanzvorgänge bzw. Einordnung in das von der Regierung vorgegebene Schema möglicher Kriterien für eine etwaige Schwierigkeit von Finanzvorgängen. Sie sei eine bloße Auflistung, jedoch in keiner Weise eine Wertung eines Zuweisungskriteriums. Die Rechnungsprüfungsstelle selbst hege keine Zweifel an der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit des Klägers. Damit gebe es auch keine schwierige Haushaltslage. Eine solche sei vom Beklagten letztlich auch überhaupt nicht behauptet, geschweige denn detailliert dargetan worden. Dasselbe gelte bezüglich geplanter oder laufender Investitionen. Hier stelle die Rechnungsprüfungsstelle lediglich fest, dass das Investitionsvolumen in 2012 2.105.000 € betrage. Hiervon entfielen ca. 1.650.000 € auf die Schulsanierung, Erweiterung der Abwasseranlage, Marktkernsanierung und Bau einer Kinderkrippe. Die Finanzierung dieser Ausgaben basiere auf staatlichen Zuwendungen und Herstellungsbeiträgen der Anschlussnehmer. In Bezug auf „kreditähnliche Rechtsgeschäfte“ sei anzumerken, dass die Genehmigung und damit die Prüfungstätigkeit auf die Verhinderung der Umgehung von Bestimmungen über die Kreditaufnahme abziele. Dies treffe auf die Klagepartei keineswegs zu. Die eingeräumten Bürgschaften umfassten einerseits die Darlehenssicherung für den Sportstättenbau der gemeinnützigen Sportvereine beim BLSV und andererseits die N. GmbH mit der Herauslösung des Heizbetriebs im Schulgebäude aus dem Gemeindehaushalt. Hier sei der Kläger alleiniger Gesellschafter. Die Struktur und der Geschäftszweck seien klar festgelegt und übersichtlich. Für EU-relevante Beihilfen gebe es überhaupt keine Vorgänge. Für die Zeit von 2005 bis 2010 bestünden lediglich 15 Prüfungsfeststellungen. Der Prüfbericht vom 12. Juli 2011 sei binnen kurzer Zeit abgearbeitet worden. Zum angesprochenen Themenkomplex „Derivate u. a.“ werde angemerkt, dass es sich hier um zwei einmalige Verpflichtungsgeschäfte handle. Von der Prüfungsstelle angeforderte Informationen seien erteilt worden. Im Ergebnis sei hierzu festzustellen, dass der Beklagte bei der ausschließlich ländlich strukturierten Wohngemeinde ohne Gewerbegebiet irgendwelche Probleme konstruiere, die es überhaupt nicht gebe. Negative Beispiele aus der Vergangenheit seien nicht dargelegt. Hierzu fehle ein substantiierter Sachvortrag.

Zur Rechtslage führt der Klägerbevollmächtigte Folgendes aus: Bei Gemeinden über 5.000 Einwohner solle die Zuweisung „in der Regel“ erfolgen. Es gehe also um unbestimmte Rechtsbegriffe, die in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterlägen, welche im Verfahren gefordert werde. Ein Regelfall lasse eine Ausnahme zu. Insoweit werde im Hinblick auf die unter 5.000 liegende Einwohnerzahl des Klägers ein Abwägungsdefizit geltend gemacht. Die Zuweisung verstoße auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie sich aus vorgenannten Ausführungen ergebe, was auch zu einer Verletzung des Selbstverwaltungsrechts des Klägers führe. Die Zuweisung bewirke offensichtlich eine unnötige finanzielle Mehrbelastung der Gemeinde. Die Rechtsaufsichtsbehörde könne auch weiterhin als direkter Ansprechpartner beratend zur Verfügung stehen und fiskalische Fragen wegen der örtlichen Nähe und ohnehin vorhandener Kenntnisse beurteilen. Dem Landratsamt dürfe nicht unterstellt werden, kein dem BKPV vergleichbares breites Wissen zeitnah zur Verfügung stellen zu können. Die verordnete Zuweisung laufe auf eine ungewollte, nicht für zulässig gehaltene „Zwangsmitgliedschaft“ hinaus. Die Regelvermutung müsse eine Ausnahme zulassen, wenn dies - wie hier - gemäß dem Einzelfall geboten sei. Schließlich werde bezweifelt, ob der BKPV mit seiner Organisationsstruktur und seiner personellen Besetzung mit Fachleuten überhaupt in der Lage sei, die mit der Zuweisung verbundenen Aufgaben in einer Vielzahl von Fällen zu erfüllen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Zuweisung des Klägers zum BKPV sei keine unzulässige Zwangsmitgliedschaft. Im Vorblatt zum Entwurf eines Gesetzes über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen (LT-Drucks. 8/5706), mit dem das kommunale Prüfungswesen neu geordnet worden sei, heiße es u. a., die Prüfungszuständigkeit werde unter Berücksichtigung der veränderten kommunalen Struktur so abgegrenzt, dass das dem Prüfungsverband zugewiesene Prüfungsvolumen eher zunehme, andererseits an jedem Landratsamt eine leistungsfähige und ausgelastete Rechnungsprüfungsstelle bestehe. Diesen Organisationsüberlegungen würde insbesondere die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das Prüfungsorgan frei zu wählen, zuwiderlaufen. Auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne nicht abgeleitet werden, dass der Kommune eine Wahlmöglichkeit im Hinblick auf das überörtliche Prüfungsorgan eingeräumt werden müsste. Dem Staat komme ein breites Organisationsermessen zu, wonach es als zulässig erachtet werde, eine staatliche Institution (Rechnungshof) mit der überörtlichen Prüfung zu betrauen. In Bayern habe der Gesetzgeber von dem ihm eingeräumten Organisationsermessen in der Weise Gebrauch gemacht, dass in Art. 105 Abs. 1 GO die überörtlichen Prüfungsorgane normiert und in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG die Zuständigkeit konkretisiert worden sei. Das Organisationsermessen des Staates erlaube es, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. In Bayern werde der 1919 von kommunalen Körperschaften als Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen gegründete BKPV mit dem Gesetz über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG sei bei der Bestimmung auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen. Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern seien in der Regel dem BKPV zuzuweisen. Die Bestimmung ermögliche es, auf die individuelle Situation der jeweiligen Gemeinde Rücksicht zu nehmen. Eine gesetzliche Regelvermutung, die Raum für Ausnahmen lasse, werde dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht im besonderen Maße gerecht.

Da die Einwohnerzahl des Klägers zum Stichtag über der maßgeblichen Grenze (Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 GO) gelegen habe, sei von der Regelvermutung für eine Zuweisung zum BKPV auszugehen. Eine Ausnahme hiervon könne aus den vom Kläger angeführten Argumenten gegen eine Zuweisung zum BKPV (sinkende Einwohnerzahl, Einfachheit der Prüfungsgeschäfte, keine nennenswerten Einrichtungen, räumliche Nähe und bewährte Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle) nicht abgeleitet werden. Es sei nicht belegt worden, dass der Kläger von der „Standardgemeinde“ in der Weise abweichen würde, dass entgegen der Regelvermutung von einer Zuweisung zum BKPV abgesehen werden müsste. Um auf eine Zuweisung des Klägers zum BKPV verzichten zu können, hätten hierfür Umstände von einigem Gewicht vorgetragen werden müssen. Das sei nicht geschehen. Solche Umstände seien nach wie vor auch nicht ersichtlich. Dass sich Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte mit dem knappen Unterschreiten der Einwohnergrenze nicht so grundlegend änderten, dass dies eine Zuweisung zum BKPV ausschließen würde, sei auf Seiten 7 und 8 des Bescheides vom 2. November 2012 dargelegt. Die Erhebung im Jahr 2010 habe ergeben, dass der Kläger im Wesentlichen die bei Gemeinden dieser Größenordnung üblichen Einrichtungen vorhalte. Zudem seien von der Regierung der Oberpfalz ebenso wie von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes die Prüfungsgeschäfte wegen verschiedener Beteiligungen, kreditähnlicher Rechtsgeschäfte, Spezialfinanzierungen und Derivatgeschäften als nicht einfach eingestuft worden. Soweit der Kläger darauf verweise, dass Spezialfinanzierungen in Form von Geschäftsbesorgungs-, Baulandbeschaffungs- und Erschließungsverträgen derzeit nicht vollzogen werden müssten, sei anzumerken, wenngleich es nicht entscheidend darauf ankomme, dass solche vertraglichen Vereinbarungen bis 2011 bestanden hätten und von der letzten überörtlichen Rechnungsprüfung, deren Prüfungszeitraum nur bis 2010 reiche, noch nicht vollständig erfasst worden seien. Die Beurteilung für die Zuweisung zum BKPV obliege dem StMI im Rahmen seines Organisationsermessens. Dabei sei auf die Umstände des Einzelfalls abzuheben, wobei Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte ebenso eine Rolle spielen könnten wie prüfungsökonomische Aspekte. Entscheidend sei im vorliegenden Fall, dass der Prüfungsstoff beim Kläger so vielschichtig und komplex sei, dass eine Zuweisung zum BKPV nach wie vor geboten erscheine. Hierzu führe die Regierung der Oberpfalz im Vermerk vom 11. November 2013 Folgendes aus: Der Kläger unterhalte die für eine Gemeinde in dieser Größenordnung üblichen Einrichtungen, z. B. Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Bauhof, Schulen, Rathaus, Feuerwehren. Darüber hinaus würden jedoch der Betrieb eines Hallenbades und die Beteiligungen des Klägers sowohl hinsichtlich des Umfangs als auch hinsichtlich ihrer Schwierigkeit höhere Anforderungen an die jeweiligen Prüfungsgeschäfte stellen. Im Hinblick auf das Hallenbad zeige ein Vergleich mit den anderen in das Zuweisungsverfahren aufgenommenen Gemeinden über 5.000 Einwohner im Regierungsbezirk Oberpfalz, dass die beiden Gemeinden, deren Einwohnerzahl ebenfalls wie beim Kläger unter die Grenze von 5.000 € gefallen sei und deren Zuweisung zurückgestellt worden sei, keine solche Einrichtung unterhielten und von den weiteren 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben würden. Das Hallenbad habe beim Kläger im letzten Prüfungszeitraum jährlich ein Defizit zwischen 100.000 € und 180.000 € verursacht. Defizite dieser Größenordnung würden sich auf die dauernde Leistungsfähigkeit auswirken. Im Übrigen sei der Kläger an der N. GmbH zu 100%, an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG beteiligt. Vergleichsweise bestünden bei sechs von 18 der übrigen zum BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, Beteiligungen. Bei Beteiligungen steige der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich. Neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung - würden Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Die Eigengesellschaft N. GmbH habe im letzten Prüfungsbericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle zu mehreren Feststellungen Anlass gegeben. Die angesprochenen Punkte Bilanzierung, mögliche Überschuldung, fehlende Abschlussprüfungen sowie Wirtschaftlichkeit der Unternehmensgründung und -führung würden zeigen, dass es sich bei dem Prüfungsstoff um eine schwierige, komplexe Rechtsmaterie handele, die über das „Alltagsgeschäft“ deutlich hinausgehe. Eine besondere Schwierigkeit ergebe sich auch aus dem von dem Kläger eingesetzten derivativen Finanzierungsinstrumenten. Die Bandbreite dieser Finanzprodukte sei groß, entsprechend verschieden seien auch die Risiken. Zahlreiche Kommunen hätten bereits hohe Verluste, zum Teil in Millionenhöhe, hinnehmen müssen. Das StMI habe deshalb wiederholt das bei der Entscheidung der Kommune über den Einsatz derivativer Finanzierungsinstrumente erforderliche eigene Finanzmanagement und das in der Kommune vorzuhaltende eigene Fachwissen hervorgehoben - auch beim Einsatz externer Berater. Dem könne eine kleine Kommune in der Regel nicht gerecht werden. Grundlegende Ausführungen zum Einsatz von Derivaten, insbesondere zum Spekulationsverbot und Risikominimierungsgebot enthielten die Schreiben des StMI vom 8. November 1995 und 14. September 2009. Dabei sei u. a. auch festgestellt, dass der Einsatz derivativer Finanzierungsinstrumente nicht als laufende Angelegenheit im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO und auch nicht als dringlich nach Absatz 3 dieser Vorschrift gelte. Die Schwierigkeit und Komplexität dieser Geschäfte und die dementsprechend höhere Verantwortlichkeit bei der Kommune würden dadurch unterstrichen. Dies schlage auf die Rechnungsprüfung durch. Im Übrigen seien, ohne dass es darauf ankomme, im letzten Prüfungsbericht nicht unerhebliche formelle und materielle Mängel bei zwei Derivatgeschäften festgestellt worden. Zudem würden die Bürgschaftsverpflichtungen für die Tochtergesellschaft N. GmbH grundsätzlich den Prüfungsumfang durch eine Risikobetrachtung hinsichtlich des Geschäftsgebarens dieses Unternehmens erweitern.

Es komme nicht darauf an, ob die Prüfungsgeschäfte ebenso beim Landratsamt bewältigt werden könnten. Dass kleinere Gemeinden mit ähnlichem Prüfungsstoff wie beim Kläger weiterhin von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle geprüft würden, rechtfertige nicht, auf eine Zuweisung des Klägers zum BKPV zu verzichten. Es wäre vielmehr zu prüfen, inwieweit weitere Zuweisungen geboten seien. Die überörtliche Rechnungsprüfung erstrecke sich auch darauf, ob haushaltsrechtliche Vorschriften eingehalten worden seien, weshalb entgegen der Auffassung des Klägers einer Zuweisung zum BKPV nicht entgegenstehe, dass offenbar wirtschaftlich und sparsam verfahren worden sei bzw. die finanzielle Leistungsfähigkeit im Einzelfall gesichert sei. Der Kläger habe im Übrigen nicht näher erläutert, weshalb gerade in seinem Fall der Vorteil der räumlichen Nähe und der Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht entscheidungserheblich sein sollte. Folgte man der Argumentation des Klägers, wäre eine Zuweisung zum BKPV bei einer Vielzahl von Körperschaften generell ausgeschlossen. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie z. B. die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht und insbesondere die Praxis der Prüfungsbehörden, die zu prüfenden Körperschaften gleichzeitig auch zu beraten, werde zudem mit Blick auf eine unabhängige und effiziente Prüfung zum Teil auch kritisch gesehen.

Die Kosten für eine überörtliche Prüfung seien nach dem Willen des Gesetzgebers hinzunehmen. Dies gelte auch für mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Die Gebühren resultierten u. a. aus dem unterschiedlichen Sach- und Personalaufwand. Es sei im Übrigen geplant, wenn über die bei den Verwaltungsgerichten anhängigen Klagen gegen die Zuweisung zum BKPV und über notwendige organisatorische Veränderungen bei den Rechnungsprüfungsstellen entschieden sei, die Kostensituation zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen. Das sei schon deshalb geboten, weil der ORH in seiner Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 auch die Prüfungsleistung und damit auch die Prüfungsdauern und Gebühreneinnahmen für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden.

Es liege entgegen der Auffassung des Klägers keine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts durch die Zuweisungsentscheidung vor. Es sei bereits fraglich, ob die konkrete Bestimmung des Prüfungsorgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung eigener Art mit der Folge, dass eine subjektive Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage unter Umständen bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet wäre. Wenn die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen Sache staatlicher Binnenorganisationen sei und das kommunale Selbstverwaltungsrecht kein rechtlich geschütztes Interesse an einer bestimmten Art der Wahrnehmung gegebener Aufsichtsbefugnisse begründe, spreche vieles dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die der Rechtsaufsicht vorgelagert sei und keine dieser vergleichbaren Befugnisse habe. Gehe man davon aus, dass der Schutzbereich eröffnet sei, liege jedenfalls kein unzulässiger Eingriff vor. Das Selbstverwaltungsrecht bestehe nach Art. 28 Abs. 2 GG „im Rahmen der Gesetze“. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleiste den Gemeinden das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten. Für deren Verfassungsmäßigkeit komme es darauf an, ob sie den gesetzlich unantastbaren Kernbereich oder den gesetzlich gestaltbaren Randbereich des Selbstverwaltungsrechts beträfen. Der Kernbereich werde durch die Befugnis bestimmt, sich aller Angelegenheiten, die nicht durch Gesetz anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Das Selbstverwaltungsrecht sichere grundsätzlich einen alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich. Kennzeichnend für das Selbstverwaltungsrecht sei die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden in jedem einzelnen Tätigkeitsbereich des eigenen Wirkungskreises. Zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht gehöre auch die kommunale Finanzhoheit. Dazu möge auch die Normierung von Prüfungspflichten und Prüfungsorganen gehören. Es falle aber in das Organisationsermessen des Gesetzgebers, Regelungen hinsichtlich des Prüfungsorgans zu treffen. Durch die überörtliche Prüfung selbst werde das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit auch deshalb nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen, Hinweise zu geben, welche die kommunale Finanzautonomie stärkten. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellung durch die Kommune nicht erzwingen. Sie hätten keine der Exekutive oder der Judikative vergleichbare Befugnisse. Die Prüfungsfeststellungen beschnitten die Kommune also nicht in ihren Rechten. Die Eigenverantwortlichkeit der Entscheidungen werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob und in welchem Umfang und in welcher Weise es veranlasst erscheine, beratend tätig zu werden und sich weiter zu informieren und bei welchen Prüfungsfeststellungen rechtsaufsichtliche Maßnahmen geboten seien. Die Heranziehung kommunaler Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar. Zudem biete Art. 28 Abs. 2 GG - auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansehe - jedenfalls keinen Schutz, solange diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt werde, was bei den Gebührensätzen des BKPV und einem in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht anzunehmen sei. Damit stelle die Zuweisung des Klägers zum BKPV, selbst wenn das Selbstverwaltungsrecht berührt sein sollte, keine unverhältnismäßige Beschränkung dar.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 ist der BKPV zum Verfahren einfach beigeladen worden. Der Beigeladene hat mitgeteilt, dass er davon absehe, sich zum Verfahren in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht zu äußern. Einen Antrag hat er nicht gestellt.

Mit Schreiben vom 24. September 2014, 27. November 2014 und 7. Mai 2015 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Behördenakten sowie auf die Akten in den Verfahren der Verwaltungsgemeinschaft H. (RO 3 K 14.1275), der Gemeinde G. (RO 3 K 14.1276) und des Zweckverbandes zur Wasserversorgung der M... Gruppe (RO 3 K 14.1277) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

1. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken.

1.1 Bei dem streitgegenständlichen Zuweisungsbescheid des StMI handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, der mit einer Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) angegriffen werden konnte (vgl. auch BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 17). Nach Art. 105 Abs. 1 GO werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des Prüfungsverbandes durch diesen Verband, bei den übrigen Gemeinden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt. Die Zuordnung von Kommunen durch Einzelentscheidung des StMI zu einem der in Art. 105 GO benannten überörtlichen Prüfungsorgane stellt einen Organisationsakt dar, da damit sowohl für die Kommunen als auch für die überörtlichen Prüfungsorgane Zuständigkeiten festgelegt werden. Organisationsakten kann Außenwirkung und damit Verwaltungsaktcharakter zukommen, je nach Form und rechtlicher Auswirkungen kommt bezüglich ihrer Rechtsnatur aber auch eine Allgemeinverfügung, ein formelles Gesetz, eine Rechtsverordnung oder ein bloßer verwaltungsinterner Akt in Frage (Wolf/Brink in Beck‘scher Onlinekommentar, VwVfG, § 35 VwVfG, Rn. 191). Die Rechtsqualität der in § 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG geregelten Bestimmung der Mitgliedschaft einer Kommune durch das StMI ist im Schrifttum umstritten. Nach einer Meinung (Masson/Samper, Bayer. Kommunalgesetze, Art. 105 GO Rn. 7) erfolgt die Zuweisung durch Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 BayVwVfG, während es sich nach anderer Auffassung (Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Art. 105 GO Erl. 4.2) bei der Zuweisung um eine Organisationsentscheidung eigener Art des StMI mit eigenen Verfahrensvorschriften handelt. Letzteres wird insbesondere mit der Art des Wirksamwerdens der Bestimmung durch Bekanntmachung im Allgemeinen Ministerialblatt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG) im Gegensatz zum Wirksamwerden eines Verwaltungsaktes mit Bekanntgabe gemäß Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG begründet. Statthafter Rechtsbehelf wäre auf der Grundlage letzterer Rechtsansicht eine allgemeine Leistungsklage oder eine Feststellungsklage. Nach der Rechtsüberzeugung der Kammer stellt die Zuweisung aufgrund Einzelakts des StMI zum Prüfungsverband mehr als eine innerdienstliche Maßnahme dar; sie reicht über den Innenbereich des Staats hinaus. Wird eine Kommune zum Mitglied des Prüfungsverbandes bestimmt, ist dies eine statusbegründende Maßnahme sowohl mit Regelungscharakter als auch mit Außenwirkung, welche die Kommune (und im Übrigen auch den Beigeladenen) in der eigenen Rechtsstellung unmittelbar berührt. Gegenüber dem Freistaat Bayern ist die Kommune eine eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die noch dazu mit einem sie gegenüber dem Staat schützenden verfassungsrechtlich verbürgten Selbstverwaltungsrecht ausgestattet ist. Folge der Bestimmung ist die, wie hier gegen den Willen der Kommune erfolgende, Mitgliedschaft der Kommune im Prüfungsverband mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten. Der Kommune wird gegen ihren Willen eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Diese Auswirkung geht über den Bereich der innerdienstlichen Organisation des Freistaates Bayern hinaus. Der Beklagte hat vorliegend für die Bestimmung der Mitgliedschaft auch die Form eines Bescheides, also eines Verwaltungsaktes, gewählt (z. B. im Aufbau der Entscheidung, durch Anfügen einer Rechtsmittelbelehrung und Zustellung des Bescheids) und sich nach den Verfahrensvorschriften für den Erlass von Verwaltungsakten orientiert (z. B. durch vorherige Anhörung der Kommune sowie Begründung der Entscheidung). Gegen die Rechtsnatur eines Verwaltungsaktes spricht auch nicht die in Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG vorgesehene bzw. zugelassene Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung sowie der daran geknüpfte Zeitpunkt der Wirksamkeit der Bestimmung. Gemäß Art. 41 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt öffentlich bekanntgegeben werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Der Gesetzgeber kann eine öffentliche Bekanntgabe vorsehen, wenn hierfür besondere Rechtfertigungsgründe vorliegen. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, kann dahingestellt bleiben, da der Beklagte den Verwaltungsakt jedenfalls gemäß Art. 41 Abs. 1 BayVwVfG wirksam durch Zustellung an den Adressaten bekanntgegeben hat. Die Formulierung in Ziffer 2 des Bescheides vom 2. November 2012, dass die in Ziffer 1 des Bescheides bestimmte Mitgliedschaft nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam werde und die Bekanntmachung erst nach Eintritt der Bestandskraft dieses Bescheides erfolge, stellt lediglich eine vom Zeitpunkt der äußeren Wirksamkeit abweichende Bestimmung der inneren Wirksamkeit des bekanntgegebenen Verwaltungsaktes dar. Damit wird nur festgelegt, wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll. Sie ändert nichts daran, dass die einen Verwaltungsakt kennzeichnende Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten (äußere Wirksamkeit) gemäß Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 17 m. w. N.).

1.2 Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, da es als möglich erscheint, dass er durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in eigenen Rechten verletzt wird. Der wesentliche Zweck der Klagebefugnis besteht darin, sog. Popularklagen auszuschließen. Der Kläger behauptet substantiiert, in Rechten verletzt zu sein, die ihm selbst als Kommune zustehen, namentlich in seinem kommunalen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV), insbesondere im Hinblick auf seine kommunale Organisations- und Finanzhoheit. Im Übrigen kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in § 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Zuweisung zum BKPV berufen, da diese einfachgesetzliche Regelung den betroffenen Kommunen eine wehrfähige Rechtsposition vermitteln (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 18). Die insoweit behaupteten Rechtsverletzungen sind nicht von vornherein ausgeschlossen. Ob sie wirklich gegeben sind, stellt eine Frage der Begründetheit, nicht der Zulässigkeit der Klage dar. Eine Klagebefugnis wäre nur dann nicht gegeben, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von dem Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können oder ein Eingriff in sie durch den Eingriffsakt von vornherein ausgeschlossen ist. Dies ist vorliegend offensichtlich nicht der Fall.

2. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid vom 2. November 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Rechtsgrundlagen für den angefochtenen Bescheid finden sich in Art. 105 Abs. 1 GO und Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband - PrVbG - vom 24. April 1978 (GVBl. S. 131, BayRS 2023-5-I), zuletzt geändert durch § 23 des Gesetzes vom 20. Dezember 2011 (GVBl. S. 689). Nach der Zuständigkeitsbestimmung des Art. 105 Abs. 1 GO werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des BKPV durch diesen Verband, bei den übrigen Gemeinden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt (überörtliche Prüfungsorgane). Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG bestimmt, dass neben den kraft Gesetzes bestimmten Mitgliedern des Prüfungsverbandes (z. B. kreisfreie Gemeinden, Große Kreisstädte, Landkreise und Bezirke - vgl. Art. 3 Abs. 1 Nrn. 2, 4 und 5 PrVbG) diejenigen Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind, die das StMI dazu bestimmt. Laut Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung nach dieser Befugnisnorm auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

2.1 Diese für die Zuweisung des Klägers an den Prüfungsverband maßgeblichen Rechtsnormen sind nicht verfassungswidrig (ebenso BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris). Eine Pflicht des Gerichts zur Aussetzung des Verfahrens und zur Vorlage an ein Verfassungsgericht bestände, wenn es von der Verfassungswidrigkeit des von ihm anzuwendenden Gesetzes überzeugt wäre. Das Gericht müsste in diesem Fall das Verwaltungsstreitverfahren aussetzen und dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG bzw. dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof nach Art. 92 BV die Frage der Gültigkeit der entscheidungserheblichen Gesetzesvorschriften zur Entscheidung vorlegen. Das ist hier jedoch nicht gegeben.

2.1.1 Art. 105 GO sieht in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benennt zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleisten den Kommunen im Rahmen der Gesetze einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie das Recht, diesen Aufgabenbereich selber zu organisieren. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könnte darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt wird bzw. diese damit beauftragt wird, sich intensiv mit der Kommune, ihrer Finanzsituation, Organisation, der Ordnungsmäßig- und Wirtschaftlichkeit ihres Handelns und ihrer wirtschaftlichen Betätigung zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen auch Grundlage für aufsichtliches Einschreiten der Aufsichtsbehörden sein können. Bei Bejahung eines Eingriffs wird jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Ein Eingriff in den Randbereich ist zulässig, wenn er durch hinreichende Gründe des Gemeininteresses legitimiert ist. Die Anforderungen an das den Eingriff legitimierende Gesetz wachsen mit Ausmaß und Gewicht des Eingriffs. Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts ist unterschiedlich, je nachdem, ob der Kommune eine kommunale Aufgabe entzogen wird (dann sind die Voraussetzungen streng), oder ob nur in die Art und Weise ihrer Erledigung eingegriffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind inhaltliche Vorgaben auf dasjenige zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für geboten halten darf. Dabei steht ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die unterschiedliche Ausdehnung und Einwohnerzahl sowie voneinander abweichende Sozial- und Wirtschaftsbedingungen der Kommunen können zu differenzierten Lösungen bei der Gestaltung der für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung notwendigen Strukturen führen. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren. Er braucht nicht der spezifischen Situation jeder einzelnen Kommune und grundsätzlich auch nicht jeder unbedeutenden Gruppe von Kommunen Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter gesetzlicher Regelungen (vgl. BVerfG, B. v.23.11.1988 - 2 BvR 1619/83; BVerfG, B. v.26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - jeweils juris). Die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers (BVerfG, U. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris).

Die Zielsetzung einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen enthält ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Nach der derzeitigen gesetzlich vorgegebenen Organisationsstruktur werden Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane aufgeteilt, wobei tendenziell abgestellt wird auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts. Diese Aufteilung und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien erscheinen weder als Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Art. 28 Abs. 2 GG lässt sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich von Behördenzuständigkeiten des Staates entnehmen. So geht die Rechtsprechung (vgl. z. B. BVerfG, B. v.21.6.1988 - 2 BvR 602/83 u. a. - juris - zur Frage der Übertragung der staatlichen Aufsicht über Gemeinden von den Bezirksregierungen auf die Landkreise in Niedersachsen) davon aus, dass der Normbereich des Art. 28 Abs. 2 GG durch Regelungen, die lediglich die Zuständigkeit für die Staatsaufsicht generell festlegen, ohne die Reichweite der Aufsicht inhaltlich zulasten der Gemeinden zu erweitern, im allgemeinen nicht berührt wird. Dies wäre erst der Fall, wenn sich durch die Änderung der Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden auch der inhaltliche Charakter der Aufsicht verändert und die Aufsicht zu einer Gängelungsaufsicht würde und im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde auch auf die Zweckmäßigkeit des kommunalen Handelns durchgreifen würde. Vorliegend geht es gleichfalls lediglich um eine Änderung in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans, anstelle der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts wird der Prüfungsverband für zuständig erklärt. Eine Änderung des Prüfungsturnusses, der Prüfungsgegenstände, der Art der Prüfung und der Prüfungsmaßstäbe ist damit jedoch nicht verbunden. Kraft Rechtsnorm ändert sich aufgrund des Wechsels der Zuständigkeit der Charakter der Prüfung nicht. Nicht auszuschließende dennoch eintretende Veränderungen in der nunmehrigen überörtlichen Prüfung durch den Prüfungsverband, z. B. häufigere und zeitnähere Prüfungen, weniger Voll- und Basis- und stattdessen mehr sektorale und Sonderbereichsprüfungen, stärkere Betonung der Wirtschaftlichkeit anstatt der Ordnungsmäßigkeit, beruhen nicht auf einem unterschiedlichen gesetzlichen Regelwerk, sondern auf einer ggf. verschiedenen Prüfungspraxis des Prüfungsverbands einerseits, von staatlichen Rechnungsprüfungsstellen andererseits. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung können nicht sich eventuell unterscheidende tatsächliche Handhabungen in der Ausübung der überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung, sondern nur das einschlägige gesetzliche Regelwerk sein. Auf der Grundlage des gesetzlichen Regelwerks ist der Freistaat Bayern nicht gehindert, seine staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vergleichbar prüfen zu lassen wie der Prüfungsverband, sofern und soweit er dessen Prüfungspraxis für überzeugend hält. Zudem ist hervorzuheben, dass vorliegend die Berührung der kommunalen Selbstverwaltung von vornherein geringer ist als bei einer Verlagerung der Zuständigkeit von Kommunalaufsichtsbehörden. Die überörtliche Rechnungsprüfung ist der Kommunalaufsicht vorgelagert, sie verfügt nicht über die Anordnungs- und Durchsetzungsbefugnisse der Kommunalaufsicht. Ohne eigene Hoheitsbefugnisse ist die überörtliche Rechnungsprüfung auf die Kraft ihres fach- und sachkundigen Arguments und darauf angewiesen, dass ihre Feststellungen und Bewertungen die Kommune oder deren Aufsichtsbehörde überzeugen.

2.1.2 Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden, deren Einwohnerzahl an dem in Art. 122 Abs. 1 GO bestimmten Stichtag über 5.000 Einwohner liegt, in der Regel dem Prüfungsverband zuzuweisen sind, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Allgemein betrachtet lässt sich die Grenzziehung mit dem legitimen Ziel des Gesetzgebers rechtfertigen, die Prüfungsaufgaben des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Kommunen regelmäßige Aufgaben zuzuweisen, so dass die Aufgaben der beiden Prüfungsorgane in einem ausgewogenen Verhältnis stehen (LT-Drs 8/5706 S. 1, 26). Ferner darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass mit der zunehmenden Zahl der Einwohner auch der Umfang und die Schwierigkeit der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht wird (BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 41).

Mit der konkreten gesetzlichen Festlegung des Regelfalles bei Überschreiten von 5.000 Einwohnern hat der Gesetzgeber eine Überlegung aus der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706 S.26) nach Maßgabe eines Änderungswunsches des Ausschusses für Verfassungs-, Rechts- und Kommunalfragen vom 4. Oktober 1977 (LT-Drucks. 8/6220) in den Gesetzestext übernommen, die im Entwurf des Gesetzes noch nicht enthalten war. Der Schwellenwert der Einwohnerzahl von 5.000 Einwohner zu einem bestimmten Stichtag ist in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten und ist ein gängiges und geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzunehmenden Standard, etwa hinsichtlich Aufgabenbestand, Bedarf und Verwaltungskraft zu umschreiben (so auch in Art. 31 Abs. 2 GO zur Zahl der Gemeinderatsmitglieder, Art. 34 GO zur Rechtsstellung des Ersten Bürgermeisters, Art. 40 GO zur Möglichkeit, berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder zu wählen oder Art. 3 Abs. 1 FAG zur Hauptansatzstaffel im kommunalen Finanzausgleich). Vor diesem Hintergrund kann das Gericht bei der Schwellenwertfestsetzung weder Willkür noch Sachwidrigkeit erkennen. Es ist durchaus nachvollziehbar, dass bei Kommunen ab 5.000 Einwohnern regelmäßig umfangreichere und schwierigere Prüfungsaufgaben zu bewältigen sind als bei kleineren Gemeinden. Die Schwellenwertbildung ist vom Bewertungs- und Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt.

Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Verband vorsieht, begegnet diese Regelung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (U. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris) zu der sog. „Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden“ keinen Bedenken. Danach dürfen „... öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfeN..

Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes dessen Organisation und die Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und der von ihm abzuschätzenden Gemeingefahr regeln. (...) Sie können auch einen Zusammenschluss legitimieren, in dem Mitglieder mit verschiedenen Interessen vereinigt werden, es sei denn, dass ersichtlich ein wirklicher Ausgleich der Interessen auf diesem Wege nicht erreicht werden kann. Dabei dürfen allerdings schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich vernachlässigt werden, das Ermessen der Verbandsorgane muss hinreichend begrenzt und seine Ausübung der richterlichen Nachprüfung zugänglich seiN.“

Gemessen hieran begegnet die Bestimmung der Mitgliedschaft des Klägers im Prüfungsverband keinen Bedenken. Im Prüfungsverband ist die überörtliche Prüfung größerer Kommunen und kommunaler Körperschaften konzentriert. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen stellt eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates dar. Dass die überörtliche Rechnungsprüfung legitime Aufgaben erfüllt, wurde bereits ausgeführt. Neben der örtlichen Rechnungsprüfung trägt sie zur Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Kommunen bei. Zudem ist in der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband zur Erfüllung von Aufgaben durch den Verband ein milderer Rechtseingriff zu sehen als in der Wahrnehmung der Aufgaben durch den Staat. Deshalb ist die Zuweisung einer Kommune zur überörtlichen Überprüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle ein stärkerer Rechtseingriff als die Zwangszuweisung der Kommune zu einem kommunalen Verband. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden sind dagegen von vornherein nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Weder können sich Kommunen auf dieses Grundrecht berufen, noch schützt es vor der Zuweisung zu öffentlich-rechtlichen Verbänden. Es gewährt nur Schutz vor der Zwangsmitgliedschaft in einem privatrechtlich organisierten Verband.

Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten steht der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim Prüfungsverband (insbesondere wegen höherer Prüfungsgebühren, Reisekosten und des Mitgliedsbeitrags) ein Mehr an Gegenleistungen entspricht (z. B. durch Verbesserungen der Aufbau- und Ablauforganisation oder der besseren Ausschöpfung von Einnahmemöglichkeiten aufgrund sachkundigerer Spezialprüfungen und zeitnäherer Prüfungen) ist schwer auszumachen. Es ist nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornimmt, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der Prüfungsverband erhält neben den Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Der Staat beabsichtigt, die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anzuheben und dafür zu sorgen, dass ihm zustehende Prüfungsgebühren - anders als teilweise bisher - in voller Höhe und gleichmäßig von seinen Rechnungsprüfungsstellen erhoben werden. Die Kammer äußert sich nicht dazu, ob zusätzliche Kosten zu einem Erstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften führen könnten. Das StMI verneint dies, weil durch die Zuweisung der Kommunen an den Prüfungsverband ihnen keine zusätzlichen kostenwirksamen Aufgaben auferlegt und ihre Aufgaben auch nicht kostenerhöhend geändert würden. Selbst wenn zugunsten der Kommunen ein Kostenerstattungsanspruch unterstellt würde, hängt davon freilich nach der Rechtsüberzeugung des Gerichts nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls würde sich ein Mehr an Kosten für dem Prüfungsverband zugewiesene Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung halten.

2.2 Von seiner Befugnis nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG hat das StMI in formell rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

2.2.1 Die Zuweisung an den Prüfungsverband ist in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Es handelt sich um die Regelung eines Einzelfalls mittels Verwaltungsakt. Wie bereits dargestellt, ist die Rechtsqualität der Bestimmung der Mitgliedschaft im Prüfungsverband im Gesetz nicht eindeutig geregelt. Weder aus der gesetzlichen Formulierung noch den Gesetzesmaterialien ergibt sich eine Vorgabe des Gesetzgebers, dass die Bestimmung der Mitgliedschaft in Form einer Rechtsverordnung zu erfolgen habe. Soweit im Gesetzestext auf allgemeine Regelungen Bezug genommen wird, kommt eine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG in Betracht. Die Abgrenzung von Verwaltungsakten (insbesondere auch Allgemeinverfügungen) und formellen Gesetzen, Rechtsverordnungen und Satzungen hat ihren Ausgangspunkt in der Bezeichnung als Verwaltungsakt, Satzung oder Verordnung bzw. in der Art und Weise ihres Erlasses. Es wird also zunächst auf die äußere Form der infrage stehenden Regelung und das Erlassverfahren und nicht auf ihren Inhalt abgestellt. Erst wenn die Bezeichnung und äußere Form mehrdeutig sind, ist auf den Inhalt der Regelung abzuheben (vgl. BayVGH, B. v.11.12.1979 - 22.NE - 2096/79 - BayVBl 1980, 210). Vorliegend soll gerade keine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Zahl von Fällen für die Zukunft getroffen, sondern vielmehr durch einen Einzelakt eine bestimmte Kommune dem Prüfungsverband zugewiesen werden. Eine solche Zuweisung mittels Verwaltungsakt lässt Art. 3 Abs. 1 PrVbG zu.

2.2.2 Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere wurde der Kläger vor der Entscheidung angehört (Art. 28 BayVwVfG) und die Begründung des Bescheides genügt, jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren zulässigen und erfolgten Ergänzung und Vertiefung (Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG), den Begründungserfordernissen des Art. 39 BayVwVfG. Wie ausgeführt, wurde der Verwaltungsakt dem Kläger auch wirksam bekanntgegeben.

2.3 Der Verwaltungsakt erweist sich auch als materiell rechtmäßig. Der Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte gebietet eine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung der Prüfung durch den BKPV auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

Das Gericht versteht die Struktur dieser Norm dahin, dass bei Vorliegen eines Regelfalls nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in strikter Rechtsbindung eine Zuweisung zwingend zu erfolgen hat. Liegt ein Ausnahmefall vor, hat nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Zuweisung nicht etwa zwingend zu unterbleiben, sondern steht im Ermessen des StMI. Regel und Ausnahme sind unbestimmte, vom Gericht voll nachzuprüfende unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Ermessens- oder sonstigen, vom Gericht nur eingeschränkt zu überprüfenden Spielraum. Bei Vorliegen eines Ausnahmefalls muss und darf das Gericht dagegen die in diesem Fall dem StMI eröffnete Ermessensentscheidung nur eingeschränkt überprüfen. Die Gemeinde, die sich auf den Ausnahmefall beruft, hat die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen, im Fall ihrer Unerweislichkeit trägt sie die materielle Beweislast.

Eine Ausnahme liegt vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Neben weiteren Umständen sind im Rahmen der Prüfung des Vorliegens eines Ausnahmefalls Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen.

Hiervon ausgehend bestehen gegen die auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG gestützte Zuweisung des Klägers zum BKPV keine Bedenken.

2.3.1 Zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses (2.11.2012) zählte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Denn maßgebend für die Feststellung des Einwohnerstandes i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG sind die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in Bayern“ (s. Bek v. 26.7.2007, AllMBl S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.231 Einwohner.

Damit erfüllt der Kläger den Regeltatbestand des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, weshalb eine (widerlegliche) Vermutung dafür spricht, dass die Zuweisung des Klägers zum BKPV im Hinblick auf die in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG angeführten Kriterien „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ geboten ist. Diese Regelvermutung ist, wie oben schon dargelegt, sachgerecht und nicht zu beanstanden.

2.3.2 Zu dem bei der Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung lagen beim Kläger auch keine Besonderheiten vor, die ausnahmsweise ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erfordern würden.

Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass er am 30. Juni 2012 nur noch 4.949 Einwohner hatte und die Einwohnerzahl über die nächsten Jahre weiter rückläufig sein wird, vermag dies seiner Klage nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Die Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ist, wie dargelegt, im Sinne einer Soll-Bestimmung zu verstehen ist, was bedeutet, dass bei Gemeinden, die zum Stichtag 30. Juni 2006 über 5.000 Einwohner zählen, von der Regelzuweisung zum BKPV nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden kann.

Es ist schon fraglich, ob sich der Kläger angesichts der Stichtagsregelung überhaupt auf die zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses gesunkene Einwohnerzahl berufen kann, da die Stichtagsregelung gerade der Dynamik von Einwohnerzahlen Rechnung tragen will. Dies kann hier dahingestellt bleiben, weil unabhängig davon bei einer Unterschreitung der Einwohnerzahl von 5.000 um 51 Einwohner ein besonderer Ausnahmefall nicht vorliegt. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sich die Reduzierung der Einwohnerzahl auf 4.949 zum 30. Juni 2012 so grundlegend auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte auswirkt, dass eine Regelzuweisung nicht mehr gerechtfertigt wäre. Dafür erscheint das Unterschreiten um 51 Einwohner (mithin um ca. 1%) zu marginal. Etwas anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die geltend gemachte weitere Rückläufigkeit der Einwohnerzahl. Es ist schon zweifelhaft, ob hierauf im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung überhaupt abgestellt werden darf; denn zum einen sind Prognosen immer Unsicherheiten immanent, weshalb sie kaum eine verlässliche Beurteilungsgrundlage darstellen, zum anderen handelt es sich bei den rückläufigen Einwohnerzahlen um einen im Landkreis ... allgemeinen strukturellen Umstand und nicht um eine Besonderheit des Klägers. Aber selbst wenn die Prognose des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, zugrunde gelegt wird, wonach bei dem Kläger mit einem Rückgang der Einwohnerzahl bis zum Jahr 2029 auf 4.280 Einwohner zu rechnen ist, bewegt sich diese Einwohnerzahl bei einer Unterschreitung des Referenzwertes von 5.000 um weniger als 5% immer noch in einem Rahmen, der der Regelvermutung in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG nicht entgegensteht. Dies gilt, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, umso mehr, als die Regelzuweisung für Gemeinden über 5.000 Einwohner bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband am 1. Mai 1978 bestand und seitdem die Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung unzweifelhaft stark zugenommen haben, womit auch eine steigende Komplexität der Rechnungsprüfung einhergeht.

Andere Umstände, die zu einem Abweichen von der Regelvermutung führen, sind nicht erkennbar. Es bestehen beim Kläger keine - im Vergleich zu den Gemeinden ähnlicher Größe - über einen voraussichtlich längeren Zeitraum vorliegende atypische Verhältnisse, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO derart auswirken, dass eine Prüfung durch den BKPV schlechthin nicht mehr gerechtfertigt wäre (vgl. zum Prüfungsmaßstab BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Ganz im Gegenteil erscheint die Zuweisung zum BKPV aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger aus folgenden Gründen geboten, die im Übrigen auch den Aspekt des Unterschreitens der Einwohnerzahl von 5.000 zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses bei Weitem aufwiegen.

Der Kläger unterhält nicht nur die laut Erhebung im Jahr 2010 bei Gemeinden mit bzw. über 5.000 Einwohner im Wesentlichen üblichen Einrichtungen wie Abwasserbeseitigung, Bauhof und Fuhrpark, Feuerwehren, Rathaus, Schule und Wasserversorgung, sondern auch noch ein Hallenbad, was sich grundsätzlich erhöhend auf den Prüfungsumfang auswirkt. Dies ist auch eine Besonderheit, da im Regierungsbezirk Oberpfalz die Gemeinden, die wie der Kläger unter die Grenze von 5.000 gefallen sind und deren Zuweisung zurückgestellt worden ist, keine solche Einrichtung haben und von den 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben.

Hinzu kommen die unzweifelhaft zu einer Steigerung des Prüfungsumfangs führenden Beteiligungen des Klägers an der N. GmbH (zu 100%), an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG. Auch hierbei handelt es sich um eine Besonderheit im Vergleich zu einer regelmäßig dem BKPV zuzuweisenden „Standardgemeinde“ mit 5.000 Einwohnern, da - wie die Regierung der Oberpfalz mitgeteilt hat - nur bei sechs von 18 der übrigen dem BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, solche Beteiligungen bestünden. Zu Recht weist der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bei Beteiligungen der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich steigt und neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung -Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Dies gilt umso mehr, als auch eine Bürgschaftsverpflichtung eingegangen worden ist.

Schließlich setzt der Kläger derivative Finanzierungsinstrumente ein, die regelmäßig den Prüfungsumfang angesichts der Komplexität und Kompliziertheit solcher Geschäfte in besonderem Maße steigern und dabei Expertenwissen voraussetzen. Die Bandbreite dieser Finanzierungsprodukte ist groß, ebenso wie regelmäßig die Risiken.

Bei Zusammenschau all dieser Gesichtspunkte, um die der streitgegenständliche Bescheid mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz und des StMI vom 11. November 2013 zulässigerweise nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG vertieft und ergänzt wurde, ist gegen die Einschätzung des Beklagten, dass im Vergleich zu anderen Gemeinden ähnlicher Größenordnung zusätzlicher Prüfungsaufwand notwendig ist, nichts zu erinnern. Soweit der Kläger dem entgegenhält, dass es bei den vorstehenden Beteiligungen, Bürgschaften und Finanzgeschäften, die das StMI als prüfungsaufwanderhöhend gewertet hat, keine Probleme gebe und klare sowie einfache Strukturen vorherrschen würden, ändert das nichts daran, dass diese Umstände - vielleicht nicht in besonders hohem Maße, jedenfalls aber per se und in Besonderheit zu anderen „Standardgemeinden“ - prüfungsaufwanderhöhend sind. Das Abschwächen von prüfungsaufwanderhöhenden Umständen vermag nicht auszureichen, um die Regelvermutung zu widerlegen bzw. einen Ausnahmefall zu begründen. Es müssten hierfür, wie dargelegt, vom Kläger Umstände vorgetragen werden, die auch bei Berücksichtigung der prüfungsaufwanderhöhenden Aspekte so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint. Dies ist weder geschehen noch sind solche Umstände für das Gericht erkennbar. Wie ausgeführt, ist vielmehr das Gegenteil der Fall.

2.3.3 Soweit der Kläger auf die höheren Kosten der Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die bisher reibungslose und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle abhebt und auf die besonderen Synergieeffekte in Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechtsaufsicht verweist, handelt es sich nicht um auf örtlichen Besonderheiten beruhende Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die Einwände stellen die Richtigkeit der Entscheidung des Gesetzgebers, Gemeinden mit (zum Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen, ganz allgemein in Frage. Da diese Entscheidung vom Organisationsermessen des Gesetzgebers gedeckt ist (s.o.), können dagegen erhobene Einwände nicht als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht werden (so BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 50). Gleiches gilt, wenn in Frage gestellt wird, ob der BKPV eine bessere Prüfung als die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vornehmen kann. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der BKPV, wie vom Kläger pauschal geltend gemacht, aufgrund seiner Personalsituation und der gewachsenen Zahl der zu prüfenden Gemeinden nicht in der Lage wäre, den Kläger zu prüfen, bestehen nicht. Das Gericht geht davon aus, dass mit der vermehrten Zuweisung von Gemeinden zum BKPV aus Anlass der Empfehlungen des ORH und des Landtags auch der hierfür entsprechend notwendige Personalbedarf gedeckt wird.

Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO nicht dem Kläger aufzuerlegen. Dies wäre unbillig, da der Beigeladene keine Anträge gestellt hat und daher kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Da die Verfassungsmäßigkeit der Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 PrVbG vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bestätigt wurde (BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris) und das Urteil im Übrigen nicht von grundlegender Bedeutung ist, sondern nur einen bestimmten Einzelfall betrifft, besteht für die Kammer kein Anlass, die Berufung zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, 80539 München oder Postfach 340148, 80098 München) einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung orientiert sich gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache. Die Kammer lehnt sich an den Betrag an, den der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 bei den rechtsähnlichen kommunalaufsichtlichen Streitsachen (Ziffer 22.5) vorsieht, auch wenn der angefochtene Bescheid kein kommunalaufsichtlicher Verwaltungsakt, sondern die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunalaufsicht vorgelagert ist.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg) einzulegen. Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle abgegeben werden.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, ist Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der außerdem die beiden kleineren Gemeinden B. und D. angehören. Er wendet sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben dem Kläger wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug der Kläger vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der VG verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur er selbst betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die räumliche Nähe der Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle habe sich bewährt; eine Änderung sei nicht notwendig. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam (2.). In der Begründung wird ausgeführt, die Bestimmung habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten. Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG im Regelfall dem BKPV zuzuweisen, da bei ihnen üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Dies werde durch die Feststellungen des ORH bestätigt. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Er verfüge über drei Abteilungen - Allgemeine Prüfung und Organisation, Bauwesen und Kommunale Unternehmen - die sich jeweils spezifischen Fachfragen widmeten und sich dort aus der ...weiten Prüfungs- und Beratungstätigkeit ein breites Erfahrungswissen aneignen könnten, beispielsweise in Fragen der Stellenbewertung oder der IT, aber auch in Fragen des Vergabe- und Beihilferechts. Solche Problemstellungen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor; es könne nicht bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen aufgebaut und vorgehalten werden. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz ... vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien. Die Anhörung habe keine neuen Erkenntnisse gebracht.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der beim Kläger anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Dem Schwellenwert von 5.000 Einwohnern könne insoweit nur eine geringe Indizwirkung entnommen werden. Der Kläger besitze eine vergleichsweise einfache Buchführung; die doppelte Buchführung (Doppik) finde bei ihm keine Anwendung. Durch die Zuweisung entstünden dem Kläger höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GG zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Damit würden sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteil vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Sie sei als Anfechtungsklage zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den der Kläger als eigenständige Körperschaft gegen seinen Willen Mitglied im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten werde; ihm werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klage sei aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft einer Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne dies unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine staatliche Zuweisung. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe den Kläger gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als Mitglied des BKPV bestimmen dürfen. Diese Norm sei dahin zu verstehen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls eine Zuweisung zwingend zu erfolgen habe; bei einem Ausnahmefall stehe dies im Ermessen des StMI. Die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, habe die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen; bei Unerweislichkeit trage sie die materielle Beweislast. Im Rahmen der Prüfung des Ausnahmefalls seien auch Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abwichen, dass die Regelzuweisung zum BKPV als verfehlt erscheine. Der Beklagte habe zu Recht einen Ausnahmefall verneint. Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts oder sonstige Umstände sprächen nicht für einen Ausnahmefall. Der aktuelle Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle über die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung zeige bereits aufgrund der Prüfungsdauer die Umfänglichkeit des Prüfungsgeschäfts. Die Feststellungen des Prüfers zeigten auch keine unterdurchschnittliche Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte. Allein daraus, dass die Gemeinde nur knapp über 5.000 Einwohner habe, ergebe sich noch kein Ausnahmefall. Auch die weiter geltend gemachten Gründe deuteten auf keinen atypischen Einzelfall hin, sondern lägen überwiegend landesweit vor. Die geringe Zahl der Einrichtungen und Beteiligungen des Klägers sowie der Umstand, dass er den Haushalt nicht doppisch führe, ergäben noch keine gravierende Abweichung von der Standardgemeinde über 5.000 Einwohner.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Er beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemessen sollten. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sein solle. Nicht hinreichend definiert sei, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Bei weitem zu allgemein sei auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfungsgeschehen bei weitem umfangreicher seien als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführte, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den PKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass der Kläger durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wäre, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass der Kläger aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wäre. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt des Klägers zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt des Klägers einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie dem Kläger sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Der Kläger habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es sei verfehlt anzunehmen, dass Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern zwingend dem BKPV zuzuweisen seien, wenn nicht die Gemeinde einen Ausnahmefall beweisen könne. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG entfalte nur eine allgemeine Vermutungswirkung dahingehend, dass ab 5.000 Einwohnern oftmals ein Umfang und eine Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte erreicht seien, die unter normalen Umständen eine Zuweisung zum BKPV rechtfertigen könnten. Den vom Verwaltungsgericht geforderten Gegenbeweis, dass die Prüfungsgeschäfte im Vergleich zu einer Standardgemeinde von atypischer Einfachheit oder Kürze seien, könne die betroffene Kommune schlechthin nicht erbringen; eine solch strikte Bindung sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Der Kläger liege am untersten Rand der 5.000 Einwohner-Grenze, Anhaltspunkte für besonders umfangreiche oder diffizile Haushaltspositionen gebe es bei ihm nicht. Die Zuweisungsentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig, weil er Mitglied einer VG sei, die wie auch die darin zusammengefassten weiteren Mitgliedsgemeinden entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG dem BKPV zugewiesen werden dürften. In einer solchen Situation sei auch bei einer Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern auf die Zuweisung zu verzichten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 31.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Dass der Kläger eine kameralistische und keine doppische Buchführung betreibe, entspreche dem Normalfall und begründe keine Atypik. Er betreibe neben der Entwässerungseinrichtung Friedhöfe, einen Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; er erhebe Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer und verfüge über Ortsrecht im üblichen Umfang. Für strukturelle Besonderheiten, die ein Abweichen von der Regelvermutung nahe legen würden, sei nichts ersichtlich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber dem Kläger ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in seinem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Der Kläger wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).

2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O.,241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Kläger substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www...de/...htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.

Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.

(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.

Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.

b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber dem Kläger in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.206 Einwohner.

bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen beim Kläger keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.

(1) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nur wenige kostenrechnende Einrichtungen betreibt. Zu seinen gemeindlichen Einrichtungen gehören neben einer beitrags- und gebührenpflichtigen Ortsentwässerung u. a. Friedhöfe, ein Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; darüber hinaus erhebt er Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer. In Anbetracht dieser vielfältigen Wirtschaftsvorgänge, die auch in dem vergleichsweise umfangreichen Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle für die Jahre 1992 bis 2011 ihren (teilweise kritischen) Niederschlag gefunden haben, kann keine Rede davon sein, dass beim Kläger ein für eine Gemeinde dieser Größe ungewöhnlich geringer Kontrollbedarf bestünde.

Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass der Kläger seine Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.

(2) Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer VG ist, begründet schon deshalb keinen Ausnahmefall, weil ein derartiger Zusammenschluss mit Nachbargemeinden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung (Art. 1 Abs. 1 VGemO) auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern keineswegs ungewöhnlich war und ist. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Schaffung des Art. 3 PrVbG im Jahr 1978 aus gutem Grund keine Bedeutung beigemessen. Denn die mit der Zugehörigkeit zu einer VG verbundene Aufteilung in Angelegenheiten, die von der VG anstelle der Mitgliedsgemeinden wahrgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 VGemO), und solchen, die bei den Mitgliedsgemeinden verbleiben und von der VG als deren Behörde ausgeführt werden (Art. 4 Abs. 2 VGemO), wirkt sich auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte im Ergebnis nicht aus und rechtfertigt daher noch keinen Verzicht auf die „in der Regel“ vorgesehene Mitgliedschaft im BKPV. Wären Gemeinden, die ihrer Bevölkerungszahl nach unter Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen, allein wegen des Beitritts zu einer VG von der Regelzuweisung ausgenommen, so würden sie damit rechtlich anders behandelt als gleich große, jedoch keiner VG angehörende Gemeinden, obwohl hinsichtlich des Kontrollbedarfs keine relevanten Unterschiede bestünden. Da sich in solchen Fällen eine Pflichtmitgliedschaft im BKPV auch nicht ohne weiteres mithilfe individueller Ermessenserwägungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG begründen ließe, wären die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen danach in Einzelfällen für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern selbst dann zuständig, wenn kein atypisch geringer Prüfungsaufwand zu erwarten wäre. Die mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erstrebte Entlastung der bei den Landratsämtern angesiedelten Kontrollorgane würde damit teilweise verfehlt.

Eine Ausnahme lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus der Tatsache ableiten, dass die beiden anderen Mitgliedsgemeinden der VG weniger als 5.000 Einwohner haben und daher nicht unter die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen. Der organisatorische Zusammenschluss mit diesen kleineren Kommunen hat nicht zur Folge, dass sich beim Kläger der Kontrollaufwand oder -bedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungsprüfung verringern würde. Im Übrigen sind, wie sich aus dem Urteil des Senats in den Parallelverfahren (Az. 14.261 u. a.) ergibt, die genannten Nachbargemeinden zusammen mit der VG im Rahmen einer nicht zu beanstandenden Ermessensentscheidung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG zeitgleich ebenfalls dem BKPV als Mitglieder zugewiesen worden, so dass für alle Mitgliedsgemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit hergestellt worden ist.

(3) Soweit der Kläger vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für ihn höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die Berufungen werden zurückgewiesen.

II.

Die Klägerinnen tragen die Kosten der Berufungsverfahren.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerinnen zu 1 und 3, die zum 31. Dezember 2006 1.343 bzw. 2.092 Einwohner hatten, sind Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der Kl. zu 2), der außerdem der Markt La. (5.206 Einwohner) angehört. Die Klägerinnen wenden sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll ihre überörtliche Kassen- und Rechnungsprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben den Klägerinnen wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen, darunter auch die von den drei Gemeinden der VG gebildeten Schulverbände La. und De. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II95) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der Bayerische Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen ihrer Anhörung zu der beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trugen die Klägerinnen vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft (VG) verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur der Markt La. betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die Überprüfung durch den BKPV zwinge fünf kommunale Körperschaften zu bedeutenden Mehrausgaben. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit gemeinsamem Bescheid vom 2. November 2012 wurden die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam; diese erfolge nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheids und nachdem der Markt La. bestandskräftig zum Mitglied des BKPV bestimmt worden sei (2.). In der Begründung wird unter Verweis auf die Anregung des ORH und das Ersuchen des Landtags ausgeführt, in einem ersten Schritt sollten die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohner, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV sei oder werde, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden. Bei den Klägerinnen könne die Bestimmung der Mitgliedschaft erfolgen, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG). Die Mitgliedsgemeinde La. werde mit gesondertem Bescheid zum Mitglied des BKPV bestimmt, da eine Zuweisung unabhängig von der Zugehörigkeit zur VG geboten sei; Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da dort üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte seien ausschlaggebend für die Zuweisung der Mitgliedsgemeinden der VG zum BKPV. Die vielfachen Verschränkungen der Mitgliedsgemeinden mit der VG geböten es, aus Gründen der Prüfungsökonomie auch die VG selbst und in Folge auch die weiteren Mitgliedsgemeinden zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Mit der Neuregelung der Mitgliedschaft von Gemeinden und kommunalen Zusammenschlüssen im Jahr 1978 sei nach der Gesetzesbegründung von Anfang an angestrebt worden, dass bei einer VG und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig sein solle, entweder der BKPV oder die staatliche Rechnungsprüfungsstelle. Die VG nehme für die Mitgliedsgemeinden alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr, bei den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises oblägen ihr die verwaltungsmäßige Vorbereitung und der verwaltungsmäßige Vollzug sowie die Besorgung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten. Würde nur die Gemeinde, nicht aber die VG dem BKPV zugewiesen, so könne dieser keine Kassenprüfung durchführen, weil die Kassengeschäfte sowie die Prüfung der Kassensicherheit nicht Gegenstand der Prüfung bei der Gemeinde seien. Stelle der BKPV im Rahmen der Rechnungsprüfung Mängel im Bereich der Buchführung o. ä. fest, könnten diese nicht unmittelbar aufgegriffen, sondern müssten erst dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde mitgeteilt werden; dies führe zu zeitlichen Verzögerungen und zu zusätzlichem Prüfungsaufwand. Entsprechendes gelte für den Fall, dass Mängel bei der VG festgestellt würden, die sich im Rechnungswerk oder bei Sachverhalten auswirkten, die Gegenstand der Rechnungsprüfung bei der Gemeinde seien. Defizite in der Sachbearbeitung bei der VG wirkten sich regelmäßig bei allen Mitgliedsgemeinden aus; bei einheitlicher Prüfungszuständigkeit könne die Feststellung ohne zusätzlichen Prüfungsaufwand in die Berichte aller betroffenen Mitgliedsgemeinden aufgenommen werden. Bei unterschiedlichen Prüfungszuständigkeiten werde ggf. ein Sachverhalt mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt, den das andere Prüfungsorgan bereits festgestellt habe. Unter Umständen werde eine fehlerhafte Sachbearbeitung nur bei einer Gemeinde festgestellt, obwohl alle Mitgliedsgemeinden einer VG davon betroffen seien. Zur Vermeidung von Mehrfachzuständigkeiten, ineffizienten Doppelprüfungen und erhöhtem Prüfungsaufwand sei es geboten, dass alle Mitgliedsgemeinden einer VG und die VG selbst demselben Prüfungsorgan zugewiesen seien. Da im vorliegenden Fall eine Mitgliedsgemeinde aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte dem Prüfungsorgan BKPV angehören werde, seien auch die VG selbst und die weiteren Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebensowenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz Bayern vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien.

Mit Bescheiden vom selben Tag wurden auch der Markt La. (Az. 4 BV 14.268) sowie - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung der Klägerin zu 2) - die beiden Schulverbände La. (Az. 4 BV 14.262) und De. (Az. 4 BV.14.266) dem BKPV zugewiesen.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhoben die Klägerinnen beim Verwaltungsgericht Regensburg jeweils gesondert Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der bei der Klägerin anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Bei den Klägerinnen bestünden bisher weder Rückstände bei der überörtlichen Prüfung noch Anhaltspunkte dafür, dass eine regelmäßige Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle künftig nicht mehr gewährleistet sei; falls letzteres durch eine Überlastung mit sachfremden Aufgaben eintrete, sei es durch geeignete Maßnahmen abzustellen. Durch die Zuweisung entstünden den Klägerinnen höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Die Mitgliedschaft einer Gemeinde in der VG sei kein nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliches Entscheidungskriterium. Nach dem Gesetzeswortlaut komme es auf die jeweiligen Prüfungsgeschäfte an und nicht auf die organisatorische Einbindung der betroffenen Körperschaft. Die Prüfungsökonomie könne nur als zusätzlicher Gesichtspunkt Beachtung finden und nicht als maßgebliches Kriterium herangezogen werden. Vorliegend würden insgesamt fünf Körperschaften dem BKPV nur deshalb zugewiesen, weil der mit ihnen in Rechtsbeziehung stehende Markt La. zum Mitglied bestimmt worden sei. Stattdessen sei im Rahmen der Entscheidungsfindung zu fragen, ob nicht richtigerweise trotz Erfüllung der Regelvermutung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG beim Markt La. von einer Zuweisung abzusehen sei. Andernfalls würden kleinere Gemeinden, die wegen ihrer einfachen Haushalte sonst typischerweise von den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen betreut würden, nur deswegen zu Mitgliedern im BKPV, weil sie zufälligerweise in Verwaltungsgemeinschaften mit anderen Gemeinden verbunden seien, die aus bestimmten Gründen dem BKPV zugewiesen seien. Nicht überzeugend sei das Argument, dass bei einer Prüfung von Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden durch unterschiedliche Prüfungsorgane die bei der Rechnungsprüfung festgestellten Mängel nicht unmittelbar durch den Prüfungsverband aufgegriffen, sondern erst auf dem Umweg über die Rechtsaufsichtsbehörde und die staatliche Rechnungsprüfungsstelle untersucht werden könnten. Der nach Erkennen möglicher Fehler erforderliche Arbeitsaufwand falle unabhängig davon an, ob die weitere Bearbeitung bei dem Prüfungsorgan erfolge, das die Anzeichen zuerst entdeckt habe. Ein objektiver Mehraufwand sei dadurch, dass ein Prüfungsorgan die Überprüfung eines bestimmten Sachverhalts beim anderen anrege, nicht zu befürchten. Es könne davon ausgegangen werden, dass sowohl die vom BKPV als auch die von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle durchgeführten Prüfungen jeweils vorhandene Mängel zuverlässig aufdeckten. Es sei nicht zutreffend, dass bei unterschiedlichen Zuständigkeiten ein Sachverhalt möglicherweise mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt werde, obwohl er vom anderen Prüfungsorgan bereits festgestellt worden sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass trotz des engen Kontakts zwischen den verschiedenen Körperschaften keinerlei Austausch über aufgetretene Probleme stattfinde. Andererseits sei eine enge Abstimmung zwischen Prüfungsorgan und Rechtsaufsichtsbehörde zur Mängelbeseitigung ohnehin erforderlich. Auch aus Sicht der Prüfungsökonomie gebe es somit keine zwingenden Gründe dafür, dass eine effiziente, lückenlose und qualitativ hochwertige Prüfung nur bei alleiniger Zuständigkeit des BKPV gesichert sei. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GO zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung und trug vor, Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Für eine Konzentration sämtlicher Kommunen beim BPKV sei eine Gesetzesänderung erforderlich. Die Zuweisung der Klägerinnen zum BPKV finde ihre Rechtfertigung bereits in der Zuweisung des Marktes La. und ergebe sich als Konsequenz daraus. Auch organisatorische Überlegungen könnten die Zuweisung zum Prüfungsverband rechtfertigen. Dies zeige insbesondere die Kassenprüfung. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt; die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Dies würde zu Doppelprüfungen führen; insgesamt wäre die Prüfung damit ineffizient und es entstünde ein Mehraufwand. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht werde im Übrigen in der Fachliteratur zum Teil auch kritisch gesehen. Unabhängig davon rechtfertigten organisatorische Überlegungen die Zuweisung zum Prüfungsverband; Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG („besondere Rücksicht“) lasse dies zu. Auch die hohe Arbeitsbelastung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt Regensburg spreche für eine Zuweisung der Klägerinnen zum Prüfungsverband. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteilen vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klagen ab. Sie seien als Anfechtungsklagen zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den die Klägerinnen als eigenständige Körperschaften gegen ihren Willen Mitglieder im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten würden; ihnen werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klagen seien aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne diese unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlichrechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlichrechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe die Klägerinnen gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG als Mitglieder des BKPV bestimmen dürfen. Diese Entscheidung stehe im Organisationsermessen des Beklagten. Bei der Bestimmung der Mitgliedschaft sei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besonders Rücksicht zu nehmen. Diese Ermessensfaktoren seien nicht abschließend; weitere -wie z. B. die Prüfungsökonomie - könnten in die Entscheidung einbezogen werden. Die Zuweisungsentscheidungen seien hiernach nicht zu beanstanden. Aus den Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 8/5706 S. 26; Niederschrift der 96. Sitzung des Ausschusses für den Staatshaushalt und Finanzfragen vom 9.11.1977, S. 1-19) ergebe sich, dass der Gesetzgeber die Problematik der Zuweisung von Verwaltungsgemeinschaften bzw. deren Mitgliedsgemeinden, wenn eine der Gemeinden über 5.000 Einwohner aufweise, erkannt und erörtert habe. Dabei sei davon ausgegangen worden, dass das Gesetz im Hinblick auf eine angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit auch eine Zuweisungsmöglichkeit für Verwaltungsgemeinschaften und Kommunen unter 5.000 Einwohner erlaube (wenn nicht sogar gebiete), sofern eine Mitgliedsgemeinde mehr als 5.000 Einwohner aufweise. Gegenstand der Diskussion sei gewesen, ob dies politisch so gewollt sei; freilich sei es bei der Gesetzesformulierung geblieben. Deshalb könne die Formulierung „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ dahingehend ausgelegt werden, dass sie sich nicht nur auf die Prüfungsgeschäfte bei der einzelnen kommunalen Körperschaft beziehe, sondern auf die Prüfungsgeschäfte bei der Gesamtheit der Verbundkörperschaften, also auf das Mitglied des BKPV und die akzessorischen kommunalen Körperschaften (VG, weitere Mitgliedsgemeinden, mitverwaltete Zweck- und Schulverbände). Sei eine der Verbundkörperschaften Mitglied im Prüfungsverband, seien bereits ihre Prüfungsgeschäfte vom Umfang und Schwierigkeitsgrad her von Relevanz. Sehe man sie in der Gesamtschau mit den hinzutretenden Prüfungsgeschäften bei den akzessorischen Körperschaften, nähmen Umfang und Schwierigkeit und damit das Gewicht dieser Ermessensgesichtspunkte zu. Die rechtliche Bewertung ändere sich nicht, wenn nur auf den Umfang und die Schwierigkeit der Prüfung bei der einzelnen Kommune abgestellt und in einem weiteren Ermessensfaktor die Prüfungsökonomie berücksichtigt werde. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass die einheitliche Prüfungszuständigkeit für sämtliche Verbundkörperschaften zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfung beitrage, beispielsweise im Hinblick auf die Kassenführung durch die VG. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt. Die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Bei der Zuständigkeit von unterschiedlichen Prüfungsorganen komme es zumindest zu Erschwernissen beim Abgleich der vorliegenden Daten mit dem Bestand der Kasse. Die einheitliche Prüfungszuständigkeit führe zur Vermeidung von Doppelprüfungen.

Gegen diese Urteile haben die Klägerinnen die vom Verwaltungsgericht jeweils wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Sie beantragen,

unter Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wurde das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich schon nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemesse. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sei. Nicht hinreichend definiert sei auch, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Insoweit sei nicht auf die Prüfungsgeschäfte aller Körperschaften unter dem „Dach“ einer Verwaltungsgemeinschaft oder eines Zweckverbands abzustellen, sondern nur auf diejenigen bei der jeweiligen Körperschaft selbst. Auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen, sei bei weitem zu allgemein. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfung bei weitem umfangreicher sei als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführe, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den BKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass die Klägerinnen durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wären, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass die Klägerinnen aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wären. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt der Klägerin zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt der Klägerin einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie den Klägerinnen sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit der Klägerinnen mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Die Klägerinnen hätten nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es gebe keine Haushaltspositionen, die vertiefte oder schwierige Prüfungen erforderten. In einer Situation, in der nur eine von sechs Körperschaften die 5000-Einwohner-Grenze überschreite, dürften nicht sämtliche Verbände und Mitgliedsgemeinden ebenfalls zu Mitgliedern des Prüfungsverbands bestimmt werden, ohne dass sie selbst ansatzweise die maßgeblichen Kriterien erfüllten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie überhaupt als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte jeweils,

die Berufungen zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mit- gliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne danach keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schulund Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMl die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ zwischen den Klägerinnen und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMl bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. ln beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-AusnahmeVerhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. ln der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 21.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Denn die Anordnung der Aufgabenerfüllung („Weisung“) und deren Durchführung könnten nur als einheitlicher Vorgang bewertet und geprüft werden. Das Verhältnis zwischen Gemeinde und VG sei nicht anders als bei einer Einheitsgemeinde das Verhältnis zwischen Bürgermeister und Verwaltung. Auch hinsichtlich der Zuweisung von Mitgliedsgemeinden mit unter 5.000 Einwohnern sei auf die Gesetzesmaterialien und die bisherige Praxis hinzuweisen. Mitgliedsgemeinden seien mit der VG bei der Aufgabenerfüllung in vielerlei Hinsicht verbunden. Weisung und Ausführung gehörten hier ebenso zusammen wie zahlungsbegründende Vorgänge und Zahlung. Das Ziel, eine reibungslose und effiziente überörtliche Prüfung sicherzustellen, wiege so schwer, dass die Ermessensentscheidung trotz der gerade bei kleineren Gemeinden besonders ins Gewicht fallenden Kosten zugunsten einer Zuweisung zum BKPV ausfalle. Die zusätzlichen Kosten seien nicht so hoch, dass sie den Gewinn durch eine effiziente Finanzkontrolle überwögen. Bei einer Gesamtbetrachtung der VG einschließlich ihrer Mitgliedsgemeinden sprächen auch Umfang und Schwierigkeit der dann insgesamt anfallenden Prüfungsgeschäfte für eine Zuweisung zum BKPV.

Mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Mai 2014 wurden die Berufungsverfahren der Klägerinnen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufungen der Klägerinnen gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobenen Anfechtungsklagen (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) sind zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassenen Verfügungen, mit denen die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt wurden, stellen statusbegründende Einzelfallregelungen im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber den Klägerinnen ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfalten. Dass die Mitgliedschaftsbestimmungen nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam werden, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl S. 131, 139, zuletzt geändert mit G. v. 20.12.2011, GVBl S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakte nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Die Klägerinnen sind auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Klägerinnen zu 1 und 3 machen geltend, durch die angegriffenen Zuweisungen in ihrem verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. II Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Ob sich auch die Klägerin zu 2 als eine aus mehreren Gemeinden gebildete VG auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht berufen kann, bedarf hier keiner näheren Prüfung. Denn unabhängig von einem daraus abzuleitenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sie sich jedenfalls auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da auch diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den von der Zuweisungsentscheidung unmittelbar betroffenen kommunalen Körperschaften eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklagen sind aber unbegründet, da die im angegriffenen Bescheid des StMI vom 2. November 2012 enthaltenen Zuweisungen zum BKPV nicht rechtswidrig sind und die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Die Klägerinnen wurden ebenso wie der BKPV zu den beabsichtigten Zuweisungen vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Den angegriffenen Verwaltungsakten war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG getroffenen Ermessensentscheidungen ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl 2014, 210 m. w. N.).

2. Der angegriffene Bescheid ist auch in materiellrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die den Zuweisungsentscheidungen zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI in Bezug auf die Klägerinnen lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats Bayern (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 -BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlichrechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlichrechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlichrechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlichrechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O., 241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlichdemokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offengelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch von den Klägerinnen substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www.bkpv.de/grundlagen/hsatzung.htm) betragen bei kreisangehörigen Gemeinden (Verwaltungsgemeinschaften sind beitragsfrei, wenn sämtliche Mitgliedsgemeinden BKPV-Mitglieder sind) die Jahresbeiträge lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d). Darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drucks. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G. v. 10.11.2003, GVBl S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 -VerfGH 60, 30/36 = BayVBl 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drucks. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G. v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen rechtliche Bedenken weder gegen die Regelzuweisung von Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG (s. dazu das Urteil im Parallelverfahren Az. 4 BV 14.268, UA S. 26 ff.) noch gegen die für alle übrigen kommunalen Körperschaften geltende Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG, wonach bei der Bestimmung zu Mitgliedern des BKPV „auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen“ ist. Diese Hervorhebung eines zwingend zu beachtenden Einzelaspekts verdeutlicht, dass es sich bei den ministeriellen Zuweisungsentscheidungen um organisatorische Ermessensakte handelt, bei denen es auf die konkreten Umstände, insbesondere also auf die Verhältnisse beim jeweiligen Prüfungsobjekt ankommt. Darüber hinaus ergibt sich aus der Bezugnahme auf die in unterschiedlichem Maße anfallenden Prüfungsgeschäfte die gesetzliche Ermessensdirektive, dass den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften eine Zwangsmitgliedschaft im BKPV umso eher zugemutet werden kann, je höher der bei der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung zu leistende Aufwand zu veranschlagen ist. Dass mit den in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erwähnten „Prüfungsgeschäften“ die in Art. 106 GO beschriebenen Kontrollaufgaben gemeint sind, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich klarstellen. Er war auch nicht verpflichtet, spezielle Kriterien zur Ermittlung des „besonders“ zu berücksichtigenden Prüfungsaufwands festzulegen oder weitere Ermessensgesichtspunkte zu benennen, zumal dies angesichts der Vielgestaltigkeit der örtlichen Verhältnisse und der sonstigen prüfungsrelevanten Umstände ohnehin nur beispielhaft möglich gewesen wäre. Dass die den Einzelfallentscheidungen des StMI zugrunde gelegten Erwägungen mit dem erkennbaren Zweck der Zuweisungsermächtigung, für eine effiziente überörtliche Finanzkontrolle zu sorgen, in Einklang stehen müssen, bedurfte ebenfalls keiner speziellen Erwähnung im Gesetz, da sich diese Anforderung bereits aus den allgemeinen Grundsätzen der Ermessenslehre ergibt (vgl. Art. 40 BayVwVfG; § 114 Satz 1 VwGO).

(4) Es kann im Übrigen nicht als sach- oder systemwidrig angesehen werden, dass der Gesetzgeber mit den Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG die prinzipielle Möglichkeit geschaffen hat, auch Gemeinden mit (deutlich) weniger als 5.000 Einwohnern sowie Verwaltungsgemeinschaften mit (überwiegend) kleinen Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen und sie damit dessen Prüfungen zu unterwerfen.

Zwar folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane, wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, dem Grundsatz, dass von den kommunalen Gebietskörperschaften die größeren dem BKPV und die kleineren den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Entsprechend diesem Verteilungsprinzip sind von den kreisangehörigen Gemeinden nur die bevölkerungsstarken (über 5.000 Einwohner) „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG). Diese abstraktgenerelle Grenzziehung lässt sich mit dem allgemeinen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 8/5706 S. 1) und so die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (LT-Drucks., a. a. O., 26). Zudem kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Einwohnerzahl auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge erhöhen und dass angesichts des meist größeren Haushaltsvolumens den auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

An diese eigene Systementscheidung hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung war der Gesetzgeber aber nicht derart gebunden, dass es ihm verwehrt gewesen wäre, davon im Einzelfall Abweichungen zuzulassen. Ausgehend von der - in Anbetracht seiner legislatorischen Einschätzungsprärogative nicht zu beanstandenden - generellen Annahme, dass der BKPV als landesweit zuständiges Kontrollorgan über ein breiteres Erfahrungswissen als die ortsgebundenen staatlichen Rechnungsprüfungsstellen verfügt und daher komplexe Prüfungsaufgaben besser als diese erfüllen kann, durfte der Gesetzgeber auch Vorsorge treffen für den Fall, dass bei kleineren Gemeinden aufgrund besonderer Verhältnisse ein erhöhter Kontroll- und/oder Beratungsbedarf entsteht, der eine Zuständigkeitsverlagerung rechtfertigt. Da sich hierfür im Vorhinein keine genaueren Tatbestandsvoraussetzungen festlegen lassen, war es auch sachgerecht, die Entscheidung in das pflichtgemäße Ermessen des StMI als einer zentralen Behörde zu stellen, die einen einheitlichen Vollzug gewährleisten kann.

b) Von dieser gesetzlich verliehenen Zuweisungsbefugnis wurde gegenüber den Klägerinnen in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Das StMl hat die vom Gesetz geforderte Einzelfallentscheidung getroffen. Zwar sind laut Angaben des Beklagten mit Bescheiden vom 2. November 2012 landesweit insgesamt 241 Körperschaften zu Mitgliedern des BKPV bestimmt worden. Diese hohe Zahl gleichzeitig erfolgter Zuweisungen rechtfertigt aber nicht die Annahme, dass dabei keine Betrachtung der Einzelfallumstände mehr stattgefunden hätte. Schon der Tatsache, dass trotz der Vielzahl der Bescheide bisher erst 722 von 2.031 kreisangehörigen Gemeinden und 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind (darunter ein nicht unerheblicher Anteil gesetzlicher oder freiwilliger Mitglieder), lässt sich entnehmen, dass das StMl unter diesen kommunalen Körperschaften eine Auswahl vorgenommen hat und dass der insoweit im Gesetz angelegte Ausnahmecharakter einer Zuweisung zum BKPV insgesamt noch gewahrt ist. Die genannten Zahlen widerlegen zudem die Einschätzung der Klägerinnen, infolge der zahlreichen Zuweisungsentscheidungen seien die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO) mittlerweile faktisch bedeutungslos geworden.

Es kann auch keine Rede davon sein, dass das StMl ohne eigene Sachprüfung lediglich der Forderung des ORH nach einer möglichst weitgehenden Konzentration der überörtlichen Rechnungsprüfung beim BKPV nachgekommen wäre. Die in der Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (ll95, S. 32 ff.) und im Jahresbericht 2010 (TNr. 16 S. 74 ff.) abgegebene Empfehlung des ORH, eine einheitliche Prüfungszuständigkeit zu schaffen, richtete sich allein an den Gesetzgeber. Darüber hinaus wurde in den genannten Berichten als konkrete Vollzugsmaßnahme lediglich vorgeschlagen, in einem ersten Schritt die Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern oder mit kaufmännischem Rechnungswesen dem BKPV zuzuweisen, was bereits ohne Gesetzesänderung möglich sei (a. a. O., S. 32 bzw. S. 79). Dass in dieses Bündel von Einzelzuweisungen auch die Verwaltungsgemeinschaften mitsamt ihren Mitgliedsgemeinden, sofern eine davon mehr als 5.000 Einwohner hat, sowie die von ihnen mitverwalteten Zweckverbände einbezogen wurden, beruhte ersichtlich auf eigenen Erwägungen des StMl und ging über die konkreten Forderungen des ORH deutlich hinaus.

bb) Das mit dem angefochtenen Bescheid verfolgte Ziel, für die VG und sämtliche ihr angehörenden Gemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit herzustellen, nachdem eine der Mitgliedsgemeinden wegen ihrer mehr als 5.000 Einwohner der Regelzuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG unterlag, entspricht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Mit den im Jahr 1978 geschaffenen Vorschriften über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen sollte eine wirkungsvolle und umfassende, zugleich jedoch möglichst wenig verwaltungsaufwändige Prüfung gewährleistet werden (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Dabei wurde grundsätzlich angestrebt, dass bei Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig ist (a. a. O., S. 26). Über die Frage, auf welchem Weg dies zu erreichen sei, konnte allerdings im damaligen Gesetzgebungsverfahren keine Einigung erzielt werden; auf eine gesetzliche Festlegung wurde daher insoweit verzichtet (vgl. MdL Regensburger, Bayer. Landtag, Sten. Bericht 8/90 v. 22.11.1977, 4892). Es kann aber kein Zweifel daran bestehen, dass schon der Gesetzgeber in dem Auseinanderklaffen der Prüfungszuständigkeiten bei Gemeinden, die derselben VG angehören, ein im Verwaltungsvollzug zu lösendes Problem gesehen hat, so dass die vom StMl in der Begründung des Bescheids geäußerte Absicht einer Vereinheitlichung einen legitimen und gewichtigen Ermessensgesichtspunkt bildet.

Dem steht hier nicht zwingend entgegen, dass die Klägerinnen zu 1 und 3 an dem gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG maßgeblichen Stichtag (31.12.2006) mit ihren Bevölkerungszahlen (1.343 bzw. 2.092 Einwohner) weit unterhalb der Schwelle für eine Regelzuweisung lagen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG) und nach ihren sonstigen örtlichen Verhältnissen (z. B. Art und Umfang der gemeindlichen Einrichtungen) einzeln betrachtet keinen Anlass bieten, sie etwa wegen „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG) zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Selbst wenn sich die genannte Gesetzesformulierung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht auf alle in der VG zusammengefassten kommunalen Körperschaften, sondern nur auf die jeweils betroffene Gemeinde beziehen sollte, ergäbe sich aus der Nichterfüllung dieses Merkmals, auf das bei der Ermessensausübung „besondere Rücksicht zu nehmen“ ist, noch keine Sperrwirkung für eine mit anderen Erwägungen begründete Zuweisung zum BKPV. Aus den Gesetzesbestimmungen folgt auch keine Entscheidungsvorgabe dahingehend, dass in den Fällen, in denen einer VG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern angehören,

die gewünschte einheitliche Prüfungszuständigkeit eher durch eine Ausnahme von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als durch eine Ermessenszuweisung der VG und der übrigen Gemeinden zum BKPV herzustellen wäre. Allein der verwaltungsorganisatorische Zusammenschluss mit kleineren Kommunen führt bei Gemeinden, die über der 5.000-Einwohner-Schwelle liegen, noch zu keiner Verringerung des Kontrollaufwands oder -bedarfs bei der überörtlichen Rechnungsprüfung und rechtfertigt daher kein Abweichen von der kraft Gesetzes „in der Regel“ gebotenen Zuweisung zum BKPV (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - Az. 4 BV 14.268).

cc) Die der angefochtenen Ermessensentscheidung maßgeblich zugrunde liegende Annahme, nach erfolgter Regelzuweisung des der VG angehörenden Marktes La. zum BKPV sei eine Zuweisung der VG selbst und in Folge auch der weiteren Mitgliedsgemeinden aus Gründen der Prüfungsökonomie geboten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dass prüfungsökonomische Gesichtspunkte bei Einzelzuweisungen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG von erheblicher Bedeutung sind, folgt schon aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und kommt in der Begründung des Gesetzes ebenfalls zum Ausdruck (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Es lässt sich auch nicht bestreiten, dass ein Auseinanderfallen der Prüfungszuständigkeiten innerhalb ein und derselben VG zu einem erhöhten Informations- und Koordinationsbedarf der beiden Prüfungsorgane führt. Dies zeigt sich nicht nur bei der sicherheitstechnischen Prüfung der von verschiedenen Körperschaften innerhalb einer VG genutzten EDV-Anlagen, sondern insbesondere bei Kassenprüfungen, bei denen kontrolliert werden muss, ob die einzelnen Kassengeschäfte mit den zugrunde liegenden Zahlungsanordnungen übereinstimmen. Da eine VG alle bei ihren Mitgliedsgemeinden verbleibenden Aufgaben als deren Behörde verwaltungsmäßig vollzieht (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VGemO), sind hier immer zwei Körperschaften an einem einheitlichen Prüfungsgegenstand beteiligt. So könnte der BKPV nach der Zuweisung des Marktes La. zwar dessen Beschlüsse und die dazu ergangenen (Zahlungs-) Anordnungen kontrollieren, nicht aber deren korrekten Vollzug durch die Klägerin zu 2, wenn diese nicht ebenfalls seiner Prüfungszuständigkeit zugewiesen würde. Eine ähnliche Aufspaltung mit umgekehrten Vorzeichen ergäbe sich, wenn nur die Klägerin zu 2 und nicht auch die Klägerinnen zu 1 und 3 als deren kleinere Mitgliedsgemeinden zu BKPV-Mitgliedern bestimmt würden; ihre Verwaltungstätigkeit würde dann zwar grundsätzlich durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle, hinsichtlich des Vollzugs aber durch den BKPV überprüft. Um die daraus resultierenden Informationslücken zu schließen, müssten die Kontrollorgane entweder - mit Zustimmung der betroffenen Kommune - ihren Zuständigkeitsbereich punktuell überschreiten oder ihre Erkenntnisse fortlaufend untereinander austauschen, wobei jedoch schon der erfahrungsgemäß höchst unterschiedliche Prüfungsturnus einem solchen informationellen Zusammenwirken enge Grenzen setzen würde.

Angesichts dieser Abstimmungsprobleme, die sich aus der gleichzeitigen Zuständigkeit zweier Prüfungsorgane innerhalb einer VG ergeben, durfte das StMI dem Ziel, durch Zuweisung der VG und der kleineren Mitgliedsgemeinden zum BKPV ein einheitliches Prüfungsregime zu schaffen, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung ein hohes Gewicht beimessen. Die von den Klägerinnen dagegen vorgebrachten Gesichtspunkte einer finanziellen Mehrbelastung wegen der zu zahlenden Prüfungsgebühren und Mitgliedsbeiträge sowie einer geringeren Ortskenntnis der BKPV-Prüfer im Vergleich zu den Bediensteten der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle waren nicht so schwerwiegend, dass sie sich im Rahmen der Abwägung zwingend hätten durchsetzen müssen. Das StMI durfte davon ausgehen, dass die beim BKPV anfallenden höheren Personalkosten auf eine besondere fachliche Qualifizierung und Spezialisierung der dortigen Prüfer zurückzuführen sind und dass die dadurch zu erwartende größere Effektivität der Kontrollen entscheidend dazu beitragen kann, die in den Rechnungshofberichten beschriebenen Mängel bei der überörtlichen Finanzkontrolle abzustellen. Da innerhalb der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nach Feststellung des ORH vor allem in den Bereichen Organisation, Personalwesen, IT und Vergabe von Liefer- und Bauleistungen das für eine wirksame Prüfung notwendige breitgefächerte Spezialwissen von den einzelnen Prüfern kaum vorgehalten werden kann und zudem aufgrund der geringen Größe bereits durch kurzfristige Ausfälle die Kontinuität der Rechnungsprüfung beeinträchtigt wird (Jahresbericht 2010, TNr. 16.2.4 u. 16.2.5., S. 77 f.), konnte hier auch dem Argument der besseren Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen keine maßgebende Bedeutung beigemessen werden. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, dass gerade bei den Klägerinnen besonders effektive Kontrollstrukturen bestanden hätten, die durch die angefochtenen Zuweisungen zum BKPV zerschlagen würden. Ihr diesbezüglicher Sachvortrag, wonach sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergeben hätten, wird nicht durch Bezugnahmen auf ortsspezifische Umstände näher begründet und richtet sich daher letztlich nur allgemein gegen die vom Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, in begründeten Einzelfällen auch kleinere Gemeinden im Wege einer Ermessensentscheidung zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen.

Es kann im vorliegenden Zusammenhang auch nicht als ausschlaggebend angesehen werden, dass die Klägerinnen ihre Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führen. Dieses herkömmliche Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist in der kommunalen Praxis auch heute noch weithin vorherrschend. Aus seiner Weiterverwendung ergibt sich daher allein noch kein gewichtiger Ermessensgesichtspunkt gegen eine Zuweisung zum BKPV, selbst wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung ein ungewöhnlich hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Finanzkontrolle bestehen sollte.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg

Aktenzeichen: RO 3 K 14.1274

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 16.10.2015

3. Kammer

Sachgebiets-Nr: 142

Hauptpunkte:

Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden;

Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

Markt H. vertreten durch den 1. Bürgermeister Verwaltungsgemeinschaft H.

- Kläger -

bevollmächtigt: Rechtsanwalt ...

gegen

..., vertreten durch: Regierung ...

- Beklagter -

beigeladen: ... Kommunaler Prüfungsverband, vertreten durch den Geschäftsführenden Direktor ...

wegen Zuweisung zum ... Kommunalen Prüfungsverband

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 3. Kammer, unter Mitwirkung von Richter am Verwaltungsgericht Dr. Pfister als Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Dr. Motsch Richterin am Verwaltungsgericht Pfleger ehrenamtlicher Richterin A. ehrenamtlichem Richter B. ohne mündliche Verhandlung am 16. Oktober 2015 folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger, der zum 30. Juni 2006 5.231 Einwohner hatte und zusammen mit der Gemeinde G. Mitglied der Verwaltungsgemeinschaft H. ist, wendet sich gegen seine Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) durch das Staatsministerium des Innern (StMI).

Anlass für die Zuweisung waren die Anregungen des Bayerischen Obersten Rechnungshofes (ORH) im Bericht 2010 und die gegenüber der Bayerischen Staatsregierung geäußerten Ersuchen des Ausschusses für Staatshaushalt und Finanzfragen des Bayerischen Landtages vom 9. Juni 2011 und 1. Februar 2012, die überörtliche Rechnungsprüfung beim BKPV zu konzentrieren. Danach sollen die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohnern, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV ist oder wird, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden.

Mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz vom 18. August 2010 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass er im Hinblick auf seine Einwohnerzahl zum Stichtag 30. Juni 2006 (über 5.000) zum BKPV zugewiesen werden solle.

In seiner Stellungnahme vom 29. September 2010 führte der Kläger hierzu aus, dass die Einwohnerzahl zum Stichtag 30. Juni 2006 zwar bei 5.231 liege und damit die Regeleinwohnerzahl für die Mitgliedschaft beim BKPV übersteige, diese Einwohnerzahl jedoch rückläufig sei. Im Übrigen entspreche die Struktur des Klägers einer ländlichen Wohngemeinde ohne nennenswerte zusätzliche Einrichtungen und Aufgaben. Der Kläger bilde zusammen mit der Gemeinde G. eine Verwaltungsgemeinschaft. Die anfallenden Prüfungsgeschäfte wiesen keine besonderen Anforderungen hinsichtlich des Umfangs und der Schwierigkeit auf. Die Zusammenarbeit mit der Kommunalaufsicht und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes ... sei vorbildlich; die örtliche Kenntnis und die räumliche Nähe seien sowohl für die einzelne Landkreisgemeinde als auch für die Beratung und Prüfungstätigkeit von Vorteil. Es bestehe keine Notwendigkeit, die bisherige Organisation der überörtlichen Prüfung und die Zuständigkeit der Prüfungsorgane zu ändern.

Unter dem 1. Juli 2012 erfolgte eine Anhörung des Klägers zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV durch das StMI. Hierzu äußerte sich der Kläger mit Schreiben vom 22. August 2012; dabei nahm er im Wesentlichen auf die vorstehenden Ausführungen vom 29. September 2010 Bezug.

Am 10. September 2012 bat die Regierung der Oberpfalz das Landratsamt ... um Bewertung der vom Kläger gegen die Zuweisung zum BKPV angeführten Gründe. In seiner Antwort vom 11. September 2012 wies das Landratsamt ... - Rechnungsprüfungsstelle - bzgl. der Beurteilung der Schwierigkeit der Rechnungsprüfung auf Folgendes hin: Beim Kläger bestünden Beteiligungen an der N. GmbH und an der A. e. G. Das Investitionsvolumen des Klägers betrage gemäß Finanzplan für 2012 2.105.000 € und für 2011 3.827.000 €. Es bestünden zudem Bürgschaften für die N. GmbH sowie für sogenannte Betriebskostendefizitverträge mit dem kirchlichen Kindergarten. Der letzte überörtliche Rechnungsprüfungsbericht datiere vom 12. Juli 2011. Insgesamt seien 15 Prüfungsfeststellungen ausgesprochen worden. Prüfungsthemen seien insbesondere Derivate, Forward-Darlehen, Verstoß gegen den Kassenwirksamkeitsgrundsatz im Zusammenhang mit Bauausgaben, eine Straßenausbaubeitragserhebung, Bauausgaben sowie eine Betätigungsprüfung bei der N. GmbH gewesen.

In einem Aktenvermerk der Regierung der Oberpfalz vom 12. Oktober 2012 zur Frage der Zuweisung des Klägers zum BKPV wird festgehalten, dass die Einwohnerzahl des Klägers mittlerweile zum 31. Oktober 2011 auf 4.976 gesunken sei, die Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger allerdings aufgrund der Würdigung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle ... wegen verschiedener Beteiligungen, Außer-Haushalt-Finanzierungen und kreditähnlichen Rechtsgeschäften nicht als einfach einzustufen sei und deshalb die Zuweisung des Klägers zum BKPV befürwortet werde.

Nach einer in den Akten befindlichen Statistik des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, ist bis zum Jahr 2029 nicht damit zu rechnen, dass der Kläger mehr als 5.000 Einwohner aufweist. Für das Jahr 2029 sind 4.280 Einwohner prognostiziert.

Mit Bescheid des StMI vom 2. November 2012, zugestellt am 7. November 2012, wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (Ziffer 1) und die Ziffer 1 nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt für wirksam erklärt (Ziffer 2).

Zur Begründung führte das StMI aus, Umfang und Schwierigkeiten der anfallenden Prüfungsgeschäfte würden eine Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes (PrVbG) gebieten. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG seien Gemeinden mit über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da bei Gemeinden in dieser Größenordnung üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfallen würden, die einen Umfang und eine Schwierigkeit enthielten, die nur mit vertieften, speziellem Sachverstand bewältigt werden könnten. Dies bestätige auch der ORH in seinem Bericht 2010. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Der BKPV habe Fachabteilungen, die auch schwierigste Fragen, etwa der Stellenbewertung oder der IT, aber auch Fragen des Vergabe- und Beihilferechts mit breitem Erfahrungswissen bearbeiten könnten. Solche Fragen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor. Ein effizienter Prüfungsvollzug gebiete es daher, Gemeinden über 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen.

Die gegen eine Zuweisung angeführten Argumente des Klägers würden nicht durchgreifen. Art. 105 GO benenne lediglich die Prüfungsorgane und gewähre den Gemeinden kein Wahlrecht zwischen diesen. Die Bestimmung der Prüforgane obliege dem StMI. Diese Regelung beschränke das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht nicht unangemessen, sondern stärke es, da die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht eher entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die vom Kläger geltend gemachten Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter und deren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht bei Beratung und Begleitung in schwierigen Haushaltslagen, beim Haushaltsvollzug oder bei Durchführung größerer Investitionsvorhaben. Denn die Prüfer des BKPV seien in ganz Bayern vor Ort mit entsprechenden Ortskenntnissen präsent. Ihre Prüfungen würden regelmäßig auch zeitnäher und qualitativ hochwertiger erfolgen. Ferner biete der BKPV umfangreiche Beratungsleistungen an. Das Argument, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsämter sei kostengünstiger, verbiete keine Zuweisung. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden nämlich Vorteile gegenüber, wie eine besonders kompetente und zeitnahe Prüfung. Dass die Einwohnerzahl des Klägers rückläufig sei, lasse den Grund für die Zuweisung des Klägers zum BKPV nicht entfallen. Die Prüfungsgeschäfte würden sich nicht grundlegend ändern, wenn in einer Gemeinde die Zahl der Einwohner um einige wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Zahl 5.000 seit 1978 unverändert die Regelvermutung auslöse, obwohl die Prüfungsgeschäfte sich seitdem erheblich komplexer gestalten würden. Ferner werde in Baden-Württemberg die zentrale Prüfungszuständigkeit der Gemeindeprüfungsanstalt schon ab 4.000 Einwohnern begründet. Schließlich stufe die Regierung der Oberpfalz, ebenso wie die staatliche Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt ..., die Prüfungsgeschäfte beim Kläger wegen verschiedener Beteiligungen, kreditähnlicher Rechtsgeschäfte und Spezialfinanzierungen nicht als einfach ein. Unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte erscheine eine Zuweisung zum BKPV daher trotz Unterschreitung der Einwohnergrenze zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses geboten.

Mit weiteren Bescheiden des StMI vom 2. November 2012 wurden - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung des Klägers - die Gemeinde G., die Verwaltungsgemeinschaft H. sowie der Zweckverband zur Wasserversorgung der M... dem BKPV zugewiesen.

Am 3. Dezember 2012 hat der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten gegen die Zuweisung zum BKPV Klage beim Verwaltungsgericht Regensburg erheben lassen.

Zur Sachlage wird Folgendes vorgetragen: Die Regierung der Oberpfalz habe selbst bestätigt, dass die Einwohnerzahlen beim Kläger seit dem maßgeblichen Stichtag kontinuierlich rückläufig seien. Bis zum Jahr 2013 sei im Landkreis ... mit einer Bevölkerungsabnahme von 8,3% zu rechnen. Dennoch vertrete der Beklagte die Auffassung, es erscheine unter Berücksichtigung der besonderen Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geboten. Grundlage dieser Einschätzung dürfte die Stellungnahme der Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ... an die Regierung der Oberpfalz vom 11. September 2012 sein. Diese erschöpfe sich aber nur in einer Auflistung verschiedener Finanzvorgänge bzw. Einordnung in das von der Regierung vorgegebene Schema möglicher Kriterien für eine etwaige Schwierigkeit von Finanzvorgängen. Sie sei eine bloße Auflistung, jedoch in keiner Weise eine Wertung eines Zuweisungskriteriums. Die Rechnungsprüfungsstelle selbst hege keine Zweifel an der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit des Klägers. Damit gebe es auch keine schwierige Haushaltslage. Eine solche sei vom Beklagten letztlich auch überhaupt nicht behauptet, geschweige denn detailliert dargetan worden. Dasselbe gelte bezüglich geplanter oder laufender Investitionen. Hier stelle die Rechnungsprüfungsstelle lediglich fest, dass das Investitionsvolumen in 2012 2.105.000 € betrage. Hiervon entfielen ca. 1.650.000 € auf die Schulsanierung, Erweiterung der Abwasseranlage, Marktkernsanierung und Bau einer Kinderkrippe. Die Finanzierung dieser Ausgaben basiere auf staatlichen Zuwendungen und Herstellungsbeiträgen der Anschlussnehmer. In Bezug auf „kreditähnliche Rechtsgeschäfte“ sei anzumerken, dass die Genehmigung und damit die Prüfungstätigkeit auf die Verhinderung der Umgehung von Bestimmungen über die Kreditaufnahme abziele. Dies treffe auf die Klagepartei keineswegs zu. Die eingeräumten Bürgschaften umfassten einerseits die Darlehenssicherung für den Sportstättenbau der gemeinnützigen Sportvereine beim BLSV und andererseits die N. GmbH mit der Herauslösung des Heizbetriebs im Schulgebäude aus dem Gemeindehaushalt. Hier sei der Kläger alleiniger Gesellschafter. Die Struktur und der Geschäftszweck seien klar festgelegt und übersichtlich. Für EU-relevante Beihilfen gebe es überhaupt keine Vorgänge. Für die Zeit von 2005 bis 2010 bestünden lediglich 15 Prüfungsfeststellungen. Der Prüfbericht vom 12. Juli 2011 sei binnen kurzer Zeit abgearbeitet worden. Zum angesprochenen Themenkomplex „Derivate u. a.“ werde angemerkt, dass es sich hier um zwei einmalige Verpflichtungsgeschäfte handle. Von der Prüfungsstelle angeforderte Informationen seien erteilt worden. Im Ergebnis sei hierzu festzustellen, dass der Beklagte bei der ausschließlich ländlich strukturierten Wohngemeinde ohne Gewerbegebiet irgendwelche Probleme konstruiere, die es überhaupt nicht gebe. Negative Beispiele aus der Vergangenheit seien nicht dargelegt. Hierzu fehle ein substantiierter Sachvortrag.

Zur Rechtslage führt der Klägerbevollmächtigte Folgendes aus: Bei Gemeinden über 5.000 Einwohner solle die Zuweisung „in der Regel“ erfolgen. Es gehe also um unbestimmte Rechtsbegriffe, die in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterlägen, welche im Verfahren gefordert werde. Ein Regelfall lasse eine Ausnahme zu. Insoweit werde im Hinblick auf die unter 5.000 liegende Einwohnerzahl des Klägers ein Abwägungsdefizit geltend gemacht. Die Zuweisung verstoße auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie sich aus vorgenannten Ausführungen ergebe, was auch zu einer Verletzung des Selbstverwaltungsrechts des Klägers führe. Die Zuweisung bewirke offensichtlich eine unnötige finanzielle Mehrbelastung der Gemeinde. Die Rechtsaufsichtsbehörde könne auch weiterhin als direkter Ansprechpartner beratend zur Verfügung stehen und fiskalische Fragen wegen der örtlichen Nähe und ohnehin vorhandener Kenntnisse beurteilen. Dem Landratsamt dürfe nicht unterstellt werden, kein dem BKPV vergleichbares breites Wissen zeitnah zur Verfügung stellen zu können. Die verordnete Zuweisung laufe auf eine ungewollte, nicht für zulässig gehaltene „Zwangsmitgliedschaft“ hinaus. Die Regelvermutung müsse eine Ausnahme zulassen, wenn dies - wie hier - gemäß dem Einzelfall geboten sei. Schließlich werde bezweifelt, ob der BKPV mit seiner Organisationsstruktur und seiner personellen Besetzung mit Fachleuten überhaupt in der Lage sei, die mit der Zuweisung verbundenen Aufgaben in einer Vielzahl von Fällen zu erfüllen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Zuweisung des Klägers zum BKPV sei keine unzulässige Zwangsmitgliedschaft. Im Vorblatt zum Entwurf eines Gesetzes über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen (LT-Drucks. 8/5706), mit dem das kommunale Prüfungswesen neu geordnet worden sei, heiße es u. a., die Prüfungszuständigkeit werde unter Berücksichtigung der veränderten kommunalen Struktur so abgegrenzt, dass das dem Prüfungsverband zugewiesene Prüfungsvolumen eher zunehme, andererseits an jedem Landratsamt eine leistungsfähige und ausgelastete Rechnungsprüfungsstelle bestehe. Diesen Organisationsüberlegungen würde insbesondere die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das Prüfungsorgan frei zu wählen, zuwiderlaufen. Auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne nicht abgeleitet werden, dass der Kommune eine Wahlmöglichkeit im Hinblick auf das überörtliche Prüfungsorgan eingeräumt werden müsste. Dem Staat komme ein breites Organisationsermessen zu, wonach es als zulässig erachtet werde, eine staatliche Institution (Rechnungshof) mit der überörtlichen Prüfung zu betrauen. In Bayern habe der Gesetzgeber von dem ihm eingeräumten Organisationsermessen in der Weise Gebrauch gemacht, dass in Art. 105 Abs. 1 GO die überörtlichen Prüfungsorgane normiert und in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG die Zuständigkeit konkretisiert worden sei. Das Organisationsermessen des Staates erlaube es, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. In Bayern werde der 1919 von kommunalen Körperschaften als Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen gegründete BKPV mit dem Gesetz über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG sei bei der Bestimmung auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen. Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern seien in der Regel dem BKPV zuzuweisen. Die Bestimmung ermögliche es, auf die individuelle Situation der jeweiligen Gemeinde Rücksicht zu nehmen. Eine gesetzliche Regelvermutung, die Raum für Ausnahmen lasse, werde dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht im besonderen Maße gerecht.

Da die Einwohnerzahl des Klägers zum Stichtag über der maßgeblichen Grenze (Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 GO) gelegen habe, sei von der Regelvermutung für eine Zuweisung zum BKPV auszugehen. Eine Ausnahme hiervon könne aus den vom Kläger angeführten Argumenten gegen eine Zuweisung zum BKPV (sinkende Einwohnerzahl, Einfachheit der Prüfungsgeschäfte, keine nennenswerten Einrichtungen, räumliche Nähe und bewährte Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle) nicht abgeleitet werden. Es sei nicht belegt worden, dass der Kläger von der „Standardgemeinde“ in der Weise abweichen würde, dass entgegen der Regelvermutung von einer Zuweisung zum BKPV abgesehen werden müsste. Um auf eine Zuweisung des Klägers zum BKPV verzichten zu können, hätten hierfür Umstände von einigem Gewicht vorgetragen werden müssen. Das sei nicht geschehen. Solche Umstände seien nach wie vor auch nicht ersichtlich. Dass sich Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte mit dem knappen Unterschreiten der Einwohnergrenze nicht so grundlegend änderten, dass dies eine Zuweisung zum BKPV ausschließen würde, sei auf Seiten 7 und 8 des Bescheides vom 2. November 2012 dargelegt. Die Erhebung im Jahr 2010 habe ergeben, dass der Kläger im Wesentlichen die bei Gemeinden dieser Größenordnung üblichen Einrichtungen vorhalte. Zudem seien von der Regierung der Oberpfalz ebenso wie von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes die Prüfungsgeschäfte wegen verschiedener Beteiligungen, kreditähnlicher Rechtsgeschäfte, Spezialfinanzierungen und Derivatgeschäften als nicht einfach eingestuft worden. Soweit der Kläger darauf verweise, dass Spezialfinanzierungen in Form von Geschäftsbesorgungs-, Baulandbeschaffungs- und Erschließungsverträgen derzeit nicht vollzogen werden müssten, sei anzumerken, wenngleich es nicht entscheidend darauf ankomme, dass solche vertraglichen Vereinbarungen bis 2011 bestanden hätten und von der letzten überörtlichen Rechnungsprüfung, deren Prüfungszeitraum nur bis 2010 reiche, noch nicht vollständig erfasst worden seien. Die Beurteilung für die Zuweisung zum BKPV obliege dem StMI im Rahmen seines Organisationsermessens. Dabei sei auf die Umstände des Einzelfalls abzuheben, wobei Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte ebenso eine Rolle spielen könnten wie prüfungsökonomische Aspekte. Entscheidend sei im vorliegenden Fall, dass der Prüfungsstoff beim Kläger so vielschichtig und komplex sei, dass eine Zuweisung zum BKPV nach wie vor geboten erscheine. Hierzu führe die Regierung der Oberpfalz im Vermerk vom 11. November 2013 Folgendes aus: Der Kläger unterhalte die für eine Gemeinde in dieser Größenordnung üblichen Einrichtungen, z. B. Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Bauhof, Schulen, Rathaus, Feuerwehren. Darüber hinaus würden jedoch der Betrieb eines Hallenbades und die Beteiligungen des Klägers sowohl hinsichtlich des Umfangs als auch hinsichtlich ihrer Schwierigkeit höhere Anforderungen an die jeweiligen Prüfungsgeschäfte stellen. Im Hinblick auf das Hallenbad zeige ein Vergleich mit den anderen in das Zuweisungsverfahren aufgenommenen Gemeinden über 5.000 Einwohner im Regierungsbezirk Oberpfalz, dass die beiden Gemeinden, deren Einwohnerzahl ebenfalls wie beim Kläger unter die Grenze von 5.000 € gefallen sei und deren Zuweisung zurückgestellt worden sei, keine solche Einrichtung unterhielten und von den weiteren 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben würden. Das Hallenbad habe beim Kläger im letzten Prüfungszeitraum jährlich ein Defizit zwischen 100.000 € und 180.000 € verursacht. Defizite dieser Größenordnung würden sich auf die dauernde Leistungsfähigkeit auswirken. Im Übrigen sei der Kläger an der N. GmbH zu 100%, an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG beteiligt. Vergleichsweise bestünden bei sechs von 18 der übrigen zum BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, Beteiligungen. Bei Beteiligungen steige der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich. Neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung - würden Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Die Eigengesellschaft N. GmbH habe im letzten Prüfungsbericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle zu mehreren Feststellungen Anlass gegeben. Die angesprochenen Punkte Bilanzierung, mögliche Überschuldung, fehlende Abschlussprüfungen sowie Wirtschaftlichkeit der Unternehmensgründung und -führung würden zeigen, dass es sich bei dem Prüfungsstoff um eine schwierige, komplexe Rechtsmaterie handele, die über das „Alltagsgeschäft“ deutlich hinausgehe. Eine besondere Schwierigkeit ergebe sich auch aus dem von dem Kläger eingesetzten derivativen Finanzierungsinstrumenten. Die Bandbreite dieser Finanzprodukte sei groß, entsprechend verschieden seien auch die Risiken. Zahlreiche Kommunen hätten bereits hohe Verluste, zum Teil in Millionenhöhe, hinnehmen müssen. Das StMI habe deshalb wiederholt das bei der Entscheidung der Kommune über den Einsatz derivativer Finanzierungsinstrumente erforderliche eigene Finanzmanagement und das in der Kommune vorzuhaltende eigene Fachwissen hervorgehoben - auch beim Einsatz externer Berater. Dem könne eine kleine Kommune in der Regel nicht gerecht werden. Grundlegende Ausführungen zum Einsatz von Derivaten, insbesondere zum Spekulationsverbot und Risikominimierungsgebot enthielten die Schreiben des StMI vom 8. November 1995 und 14. September 2009. Dabei sei u. a. auch festgestellt, dass der Einsatz derivativer Finanzierungsinstrumente nicht als laufende Angelegenheit im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO und auch nicht als dringlich nach Absatz 3 dieser Vorschrift gelte. Die Schwierigkeit und Komplexität dieser Geschäfte und die dementsprechend höhere Verantwortlichkeit bei der Kommune würden dadurch unterstrichen. Dies schlage auf die Rechnungsprüfung durch. Im Übrigen seien, ohne dass es darauf ankomme, im letzten Prüfungsbericht nicht unerhebliche formelle und materielle Mängel bei zwei Derivatgeschäften festgestellt worden. Zudem würden die Bürgschaftsverpflichtungen für die Tochtergesellschaft N. GmbH grundsätzlich den Prüfungsumfang durch eine Risikobetrachtung hinsichtlich des Geschäftsgebarens dieses Unternehmens erweitern.

Es komme nicht darauf an, ob die Prüfungsgeschäfte ebenso beim Landratsamt bewältigt werden könnten. Dass kleinere Gemeinden mit ähnlichem Prüfungsstoff wie beim Kläger weiterhin von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle geprüft würden, rechtfertige nicht, auf eine Zuweisung des Klägers zum BKPV zu verzichten. Es wäre vielmehr zu prüfen, inwieweit weitere Zuweisungen geboten seien. Die überörtliche Rechnungsprüfung erstrecke sich auch darauf, ob haushaltsrechtliche Vorschriften eingehalten worden seien, weshalb entgegen der Auffassung des Klägers einer Zuweisung zum BKPV nicht entgegenstehe, dass offenbar wirtschaftlich und sparsam verfahren worden sei bzw. die finanzielle Leistungsfähigkeit im Einzelfall gesichert sei. Der Kläger habe im Übrigen nicht näher erläutert, weshalb gerade in seinem Fall der Vorteil der räumlichen Nähe und der Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Rechnungsprüfungsstelle und Kommunalaufsicht entscheidungserheblich sein sollte. Folgte man der Argumentation des Klägers, wäre eine Zuweisung zum BKPV bei einer Vielzahl von Körperschaften generell ausgeschlossen. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie z. B. die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht und insbesondere die Praxis der Prüfungsbehörden, die zu prüfenden Körperschaften gleichzeitig auch zu beraten, werde zudem mit Blick auf eine unabhängige und effiziente Prüfung zum Teil auch kritisch gesehen.

Die Kosten für eine überörtliche Prüfung seien nach dem Willen des Gesetzgebers hinzunehmen. Dies gelte auch für mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Die Gebühren resultierten u. a. aus dem unterschiedlichen Sach- und Personalaufwand. Es sei im Übrigen geplant, wenn über die bei den Verwaltungsgerichten anhängigen Klagen gegen die Zuweisung zum BKPV und über notwendige organisatorische Veränderungen bei den Rechnungsprüfungsstellen entschieden sei, die Kostensituation zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen. Das sei schon deshalb geboten, weil der ORH in seiner Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 auch die Prüfungsleistung und damit auch die Prüfungsdauern und Gebühreneinnahmen für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden.

Es liege entgegen der Auffassung des Klägers keine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts durch die Zuweisungsentscheidung vor. Es sei bereits fraglich, ob die konkrete Bestimmung des Prüfungsorgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung eigener Art mit der Folge, dass eine subjektive Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage unter Umständen bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet wäre. Wenn die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen Sache staatlicher Binnenorganisationen sei und das kommunale Selbstverwaltungsrecht kein rechtlich geschütztes Interesse an einer bestimmten Art der Wahrnehmung gegebener Aufsichtsbefugnisse begründe, spreche vieles dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die der Rechtsaufsicht vorgelagert sei und keine dieser vergleichbaren Befugnisse habe. Gehe man davon aus, dass der Schutzbereich eröffnet sei, liege jedenfalls kein unzulässiger Eingriff vor. Das Selbstverwaltungsrecht bestehe nach Art. 28 Abs. 2 GG „im Rahmen der Gesetze“. Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleiste den Gemeinden das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten. Für deren Verfassungsmäßigkeit komme es darauf an, ob sie den gesetzlich unantastbaren Kernbereich oder den gesetzlich gestaltbaren Randbereich des Selbstverwaltungsrechts beträfen. Der Kernbereich werde durch die Befugnis bestimmt, sich aller Angelegenheiten, die nicht durch Gesetz anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Das Selbstverwaltungsrecht sichere grundsätzlich einen alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich. Kennzeichnend für das Selbstverwaltungsrecht sei die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden in jedem einzelnen Tätigkeitsbereich des eigenen Wirkungskreises. Zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht gehöre auch die kommunale Finanzhoheit. Dazu möge auch die Normierung von Prüfungspflichten und Prüfungsorganen gehören. Es falle aber in das Organisationsermessen des Gesetzgebers, Regelungen hinsichtlich des Prüfungsorgans zu treffen. Durch die überörtliche Prüfung selbst werde das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit auch deshalb nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen, Hinweise zu geben, welche die kommunale Finanzautonomie stärkten. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellung durch die Kommune nicht erzwingen. Sie hätten keine der Exekutive oder der Judikative vergleichbare Befugnisse. Die Prüfungsfeststellungen beschnitten die Kommune also nicht in ihren Rechten. Die Eigenverantwortlichkeit der Entscheidungen werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob und in welchem Umfang und in welcher Weise es veranlasst erscheine, beratend tätig zu werden und sich weiter zu informieren und bei welchen Prüfungsfeststellungen rechtsaufsichtliche Maßnahmen geboten seien. Die Heranziehung kommunaler Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar. Zudem biete Art. 28 Abs. 2 GG - auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansehe - jedenfalls keinen Schutz, solange diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt werde, was bei den Gebührensätzen des BKPV und einem in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht anzunehmen sei. Damit stelle die Zuweisung des Klägers zum BKPV, selbst wenn das Selbstverwaltungsrecht berührt sein sollte, keine unverhältnismäßige Beschränkung dar.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 ist der BKPV zum Verfahren einfach beigeladen worden. Der Beigeladene hat mitgeteilt, dass er davon absehe, sich zum Verfahren in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht zu äußern. Einen Antrag hat er nicht gestellt.

Mit Schreiben vom 24. September 2014, 27. November 2014 und 7. Mai 2015 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Behördenakten sowie auf die Akten in den Verfahren der Verwaltungsgemeinschaft H. (RO 3 K 14.1275), der Gemeinde G. (RO 3 K 14.1276) und des Zweckverbandes zur Wasserversorgung der M... Gruppe (RO 3 K 14.1277) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

1. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken.

1.1 Bei dem streitgegenständlichen Zuweisungsbescheid des StMI handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, der mit einer Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) angegriffen werden konnte (vgl. auch BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 17). Nach Art. 105 Abs. 1 GO werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des Prüfungsverbandes durch diesen Verband, bei den übrigen Gemeinden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt. Die Zuordnung von Kommunen durch Einzelentscheidung des StMI zu einem der in Art. 105 GO benannten überörtlichen Prüfungsorgane stellt einen Organisationsakt dar, da damit sowohl für die Kommunen als auch für die überörtlichen Prüfungsorgane Zuständigkeiten festgelegt werden. Organisationsakten kann Außenwirkung und damit Verwaltungsaktcharakter zukommen, je nach Form und rechtlicher Auswirkungen kommt bezüglich ihrer Rechtsnatur aber auch eine Allgemeinverfügung, ein formelles Gesetz, eine Rechtsverordnung oder ein bloßer verwaltungsinterner Akt in Frage (Wolf/Brink in Beck‘scher Onlinekommentar, VwVfG, § 35 VwVfG, Rn. 191). Die Rechtsqualität der in § 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG geregelten Bestimmung der Mitgliedschaft einer Kommune durch das StMI ist im Schrifttum umstritten. Nach einer Meinung (Masson/Samper, Bayer. Kommunalgesetze, Art. 105 GO Rn. 7) erfolgt die Zuweisung durch Verwaltungsakt i. S. d. Art. 35 BayVwVfG, während es sich nach anderer Auffassung (Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung für den Freistaat Bayern, Art. 105 GO Erl. 4.2) bei der Zuweisung um eine Organisationsentscheidung eigener Art des StMI mit eigenen Verfahrensvorschriften handelt. Letzteres wird insbesondere mit der Art des Wirksamwerdens der Bestimmung durch Bekanntmachung im Allgemeinen Ministerialblatt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG) im Gegensatz zum Wirksamwerden eines Verwaltungsaktes mit Bekanntgabe gemäß Art. 43 Abs. 1 BayVwVfG begründet. Statthafter Rechtsbehelf wäre auf der Grundlage letzterer Rechtsansicht eine allgemeine Leistungsklage oder eine Feststellungsklage. Nach der Rechtsüberzeugung der Kammer stellt die Zuweisung aufgrund Einzelakts des StMI zum Prüfungsverband mehr als eine innerdienstliche Maßnahme dar; sie reicht über den Innenbereich des Staats hinaus. Wird eine Kommune zum Mitglied des Prüfungsverbandes bestimmt, ist dies eine statusbegründende Maßnahme sowohl mit Regelungscharakter als auch mit Außenwirkung, welche die Kommune (und im Übrigen auch den Beigeladenen) in der eigenen Rechtsstellung unmittelbar berührt. Gegenüber dem Freistaat Bayern ist die Kommune eine eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die noch dazu mit einem sie gegenüber dem Staat schützenden verfassungsrechtlich verbürgten Selbstverwaltungsrecht ausgestattet ist. Folge der Bestimmung ist die, wie hier gegen den Willen der Kommune erfolgende, Mitgliedschaft der Kommune im Prüfungsverband mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten. Der Kommune wird gegen ihren Willen eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Diese Auswirkung geht über den Bereich der innerdienstlichen Organisation des Freistaates Bayern hinaus. Der Beklagte hat vorliegend für die Bestimmung der Mitgliedschaft auch die Form eines Bescheides, also eines Verwaltungsaktes, gewählt (z. B. im Aufbau der Entscheidung, durch Anfügen einer Rechtsmittelbelehrung und Zustellung des Bescheids) und sich nach den Verfahrensvorschriften für den Erlass von Verwaltungsakten orientiert (z. B. durch vorherige Anhörung der Kommune sowie Begründung der Entscheidung). Gegen die Rechtsnatur eines Verwaltungsaktes spricht auch nicht die in Art. 3 Abs. 3 Satz 4 PrVbG vorgesehene bzw. zugelassene Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung sowie der daran geknüpfte Zeitpunkt der Wirksamkeit der Bestimmung. Gemäß Art. 41 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt öffentlich bekanntgegeben werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Der Gesetzgeber kann eine öffentliche Bekanntgabe vorsehen, wenn hierfür besondere Rechtfertigungsgründe vorliegen. Ob dies im vorliegenden Fall zutrifft, kann dahingestellt bleiben, da der Beklagte den Verwaltungsakt jedenfalls gemäß Art. 41 Abs. 1 BayVwVfG wirksam durch Zustellung an den Adressaten bekanntgegeben hat. Die Formulierung in Ziffer 2 des Bescheides vom 2. November 2012, dass die in Ziffer 1 des Bescheides bestimmte Mitgliedschaft nach Bestandskraft des Bescheides mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam werde und die Bekanntmachung erst nach Eintritt der Bestandskraft dieses Bescheides erfolge, stellt lediglich eine vom Zeitpunkt der äußeren Wirksamkeit abweichende Bestimmung der inneren Wirksamkeit des bekanntgegebenen Verwaltungsaktes dar. Damit wird nur festgelegt, wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll. Sie ändert nichts daran, dass die einen Verwaltungsakt kennzeichnende Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten (äußere Wirksamkeit) gemäß Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 17 m. w. N.).

1.2 Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, da es als möglich erscheint, dass er durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in eigenen Rechten verletzt wird. Der wesentliche Zweck der Klagebefugnis besteht darin, sog. Popularklagen auszuschließen. Der Kläger behauptet substantiiert, in Rechten verletzt zu sein, die ihm selbst als Kommune zustehen, namentlich in seinem kommunalen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV), insbesondere im Hinblick auf seine kommunale Organisations- und Finanzhoheit. Im Übrigen kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in § 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Zuweisung zum BKPV berufen, da diese einfachgesetzliche Regelung den betroffenen Kommunen eine wehrfähige Rechtsposition vermitteln (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 18). Die insoweit behaupteten Rechtsverletzungen sind nicht von vornherein ausgeschlossen. Ob sie wirklich gegeben sind, stellt eine Frage der Begründetheit, nicht der Zulässigkeit der Klage dar. Eine Klagebefugnis wäre nur dann nicht gegeben, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die von dem Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können oder ein Eingriff in sie durch den Eingriffsakt von vornherein ausgeschlossen ist. Dies ist vorliegend offensichtlich nicht der Fall.

2. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der angegriffene Bescheid vom 2. November 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Rechtsgrundlagen für den angefochtenen Bescheid finden sich in Art. 105 Abs. 1 GO und Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband - PrVbG - vom 24. April 1978 (GVBl. S. 131, BayRS 2023-5-I), zuletzt geändert durch § 23 des Gesetzes vom 20. Dezember 2011 (GVBl. S. 689). Nach der Zuständigkeitsbestimmung des Art. 105 Abs. 1 GO werden die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen bei den Mitgliedern des BKPV durch diesen Verband, bei den übrigen Gemeinden durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter durchgeführt (überörtliche Prüfungsorgane). Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG bestimmt, dass neben den kraft Gesetzes bestimmten Mitgliedern des Prüfungsverbandes (z. B. kreisfreie Gemeinden, Große Kreisstädte, Landkreise und Bezirke - vgl. Art. 3 Abs. 1 Nrn. 2, 4 und 5 PrVbG) diejenigen Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind, die das StMI dazu bestimmt. Laut Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung nach dieser Befugnisnorm auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

2.1 Diese für die Zuweisung des Klägers an den Prüfungsverband maßgeblichen Rechtsnormen sind nicht verfassungswidrig (ebenso BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris). Eine Pflicht des Gerichts zur Aussetzung des Verfahrens und zur Vorlage an ein Verfassungsgericht bestände, wenn es von der Verfassungswidrigkeit des von ihm anzuwendenden Gesetzes überzeugt wäre. Das Gericht müsste in diesem Fall das Verwaltungsstreitverfahren aussetzen und dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG bzw. dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof nach Art. 92 BV die Frage der Gültigkeit der entscheidungserheblichen Gesetzesvorschriften zur Entscheidung vorlegen. Das ist hier jedoch nicht gegeben.

2.1.1 Art. 105 GO sieht in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benennt zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV gewährleisten den Kommunen im Rahmen der Gesetze einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie das Recht, diesen Aufgabenbereich selber zu organisieren. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könnte darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt wird bzw. diese damit beauftragt wird, sich intensiv mit der Kommune, ihrer Finanzsituation, Organisation, der Ordnungsmäßig- und Wirtschaftlichkeit ihres Handelns und ihrer wirtschaftlichen Betätigung zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen auch Grundlage für aufsichtliches Einschreiten der Aufsichtsbehörden sein können. Bei Bejahung eines Eingriffs wird jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Ein Eingriff in den Randbereich ist zulässig, wenn er durch hinreichende Gründe des Gemeininteresses legitimiert ist. Die Anforderungen an das den Eingriff legitimierende Gesetz wachsen mit Ausmaß und Gewicht des Eingriffs. Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts ist unterschiedlich, je nachdem, ob der Kommune eine kommunale Aufgabe entzogen wird (dann sind die Voraussetzungen streng), oder ob nur in die Art und Weise ihrer Erledigung eingegriffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind inhaltliche Vorgaben auf dasjenige zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für geboten halten darf. Dabei steht ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die unterschiedliche Ausdehnung und Einwohnerzahl sowie voneinander abweichende Sozial- und Wirtschaftsbedingungen der Kommunen können zu differenzierten Lösungen bei der Gestaltung der für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung notwendigen Strukturen führen. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren. Er braucht nicht der spezifischen Situation jeder einzelnen Kommune und grundsätzlich auch nicht jeder unbedeutenden Gruppe von Kommunen Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter gesetzlicher Regelungen (vgl. BVerfG, B. v.23.11.1988 - 2 BvR 1619/83; BVerfG, B. v.26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - jeweils juris). Die Auswahl der auf Organisationseinheiten der Selbstverwaltung zu übertragenden Aufgaben und die Regelung der Strukturen und Entscheidungsprozesse, in denen diese bewältigt werden, stehen weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers (BVerfG, U. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris).

Die Zielsetzung einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen enthält ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Nach der derzeitigen gesetzlich vorgegebenen Organisationsstruktur werden Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane aufgeteilt, wobei tendenziell abgestellt wird auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts. Diese Aufteilung und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien erscheinen weder als Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Art. 28 Abs. 2 GG lässt sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich von Behördenzuständigkeiten des Staates entnehmen. So geht die Rechtsprechung (vgl. z. B. BVerfG, B. v.21.6.1988 - 2 BvR 602/83 u. a. - juris - zur Frage der Übertragung der staatlichen Aufsicht über Gemeinden von den Bezirksregierungen auf die Landkreise in Niedersachsen) davon aus, dass der Normbereich des Art. 28 Abs. 2 GG durch Regelungen, die lediglich die Zuständigkeit für die Staatsaufsicht generell festlegen, ohne die Reichweite der Aufsicht inhaltlich zulasten der Gemeinden zu erweitern, im allgemeinen nicht berührt wird. Dies wäre erst der Fall, wenn sich durch die Änderung der Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden auch der inhaltliche Charakter der Aufsicht verändert und die Aufsicht zu einer Gängelungsaufsicht würde und im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde auch auf die Zweckmäßigkeit des kommunalen Handelns durchgreifen würde. Vorliegend geht es gleichfalls lediglich um eine Änderung in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans, anstelle der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts wird der Prüfungsverband für zuständig erklärt. Eine Änderung des Prüfungsturnusses, der Prüfungsgegenstände, der Art der Prüfung und der Prüfungsmaßstäbe ist damit jedoch nicht verbunden. Kraft Rechtsnorm ändert sich aufgrund des Wechsels der Zuständigkeit der Charakter der Prüfung nicht. Nicht auszuschließende dennoch eintretende Veränderungen in der nunmehrigen überörtlichen Prüfung durch den Prüfungsverband, z. B. häufigere und zeitnähere Prüfungen, weniger Voll- und Basis- und stattdessen mehr sektorale und Sonderbereichsprüfungen, stärkere Betonung der Wirtschaftlichkeit anstatt der Ordnungsmäßigkeit, beruhen nicht auf einem unterschiedlichen gesetzlichen Regelwerk, sondern auf einer ggf. verschiedenen Prüfungspraxis des Prüfungsverbands einerseits, von staatlichen Rechnungsprüfungsstellen andererseits. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung können nicht sich eventuell unterscheidende tatsächliche Handhabungen in der Ausübung der überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung, sondern nur das einschlägige gesetzliche Regelwerk sein. Auf der Grundlage des gesetzlichen Regelwerks ist der Freistaat Bayern nicht gehindert, seine staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vergleichbar prüfen zu lassen wie der Prüfungsverband, sofern und soweit er dessen Prüfungspraxis für überzeugend hält. Zudem ist hervorzuheben, dass vorliegend die Berührung der kommunalen Selbstverwaltung von vornherein geringer ist als bei einer Verlagerung der Zuständigkeit von Kommunalaufsichtsbehörden. Die überörtliche Rechnungsprüfung ist der Kommunalaufsicht vorgelagert, sie verfügt nicht über die Anordnungs- und Durchsetzungsbefugnisse der Kommunalaufsicht. Ohne eigene Hoheitsbefugnisse ist die überörtliche Rechnungsprüfung auf die Kraft ihres fach- und sachkundigen Arguments und darauf angewiesen, dass ihre Feststellungen und Bewertungen die Kommune oder deren Aufsichtsbehörde überzeugen.

2.1.2 Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden, deren Einwohnerzahl an dem in Art. 122 Abs. 1 GO bestimmten Stichtag über 5.000 Einwohner liegt, in der Regel dem Prüfungsverband zuzuweisen sind, begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Allgemein betrachtet lässt sich die Grenzziehung mit dem legitimen Ziel des Gesetzgebers rechtfertigen, die Prüfungsaufgaben des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Kommunen regelmäßige Aufgaben zuzuweisen, so dass die Aufgaben der beiden Prüfungsorgane in einem ausgewogenen Verhältnis stehen (LT-Drs 8/5706 S. 1, 26). Ferner darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass mit der zunehmenden Zahl der Einwohner auch der Umfang und die Schwierigkeit der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht wird (BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 41).

Mit der konkreten gesetzlichen Festlegung des Regelfalles bei Überschreiten von 5.000 Einwohnern hat der Gesetzgeber eine Überlegung aus der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706 S.26) nach Maßgabe eines Änderungswunsches des Ausschusses für Verfassungs-, Rechts- und Kommunalfragen vom 4. Oktober 1977 (LT-Drucks. 8/6220) in den Gesetzestext übernommen, die im Entwurf des Gesetzes noch nicht enthalten war. Der Schwellenwert der Einwohnerzahl von 5.000 Einwohner zu einem bestimmten Stichtag ist in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten und ist ein gängiges und geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzunehmenden Standard, etwa hinsichtlich Aufgabenbestand, Bedarf und Verwaltungskraft zu umschreiben (so auch in Art. 31 Abs. 2 GO zur Zahl der Gemeinderatsmitglieder, Art. 34 GO zur Rechtsstellung des Ersten Bürgermeisters, Art. 40 GO zur Möglichkeit, berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder zu wählen oder Art. 3 Abs. 1 FAG zur Hauptansatzstaffel im kommunalen Finanzausgleich). Vor diesem Hintergrund kann das Gericht bei der Schwellenwertfestsetzung weder Willkür noch Sachwidrigkeit erkennen. Es ist durchaus nachvollziehbar, dass bei Kommunen ab 5.000 Einwohnern regelmäßig umfangreichere und schwierigere Prüfungsaufgaben zu bewältigen sind als bei kleineren Gemeinden. Die Schwellenwertbildung ist vom Bewertungs- und Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt.

Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde in einem Verband vorsieht, begegnet diese Regelung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (U. v. 29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - juris) zu der sog. „Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden“ keinen Bedenken. Danach dürfen „... öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfeN..

Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes dessen Organisation und die Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und der von ihm abzuschätzenden Gemeingefahr regeln. (...) Sie können auch einen Zusammenschluss legitimieren, in dem Mitglieder mit verschiedenen Interessen vereinigt werden, es sei denn, dass ersichtlich ein wirklicher Ausgleich der Interessen auf diesem Wege nicht erreicht werden kann. Dabei dürfen allerdings schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich vernachlässigt werden, das Ermessen der Verbandsorgane muss hinreichend begrenzt und seine Ausübung der richterlichen Nachprüfung zugänglich seiN.“

Gemessen hieran begegnet die Bestimmung der Mitgliedschaft des Klägers im Prüfungsverband keinen Bedenken. Im Prüfungsverband ist die überörtliche Prüfung größerer Kommunen und kommunaler Körperschaften konzentriert. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen stellt eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates dar. Dass die überörtliche Rechnungsprüfung legitime Aufgaben erfüllt, wurde bereits ausgeführt. Neben der örtlichen Rechnungsprüfung trägt sie zur Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Kommunen bei. Zudem ist in der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband zur Erfüllung von Aufgaben durch den Verband ein milderer Rechtseingriff zu sehen als in der Wahrnehmung der Aufgaben durch den Staat. Deshalb ist die Zuweisung einer Kommune zur überörtlichen Überprüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle ein stärkerer Rechtseingriff als die Zwangszuweisung der Kommune zu einem kommunalen Verband. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden sind dagegen von vornherein nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Weder können sich Kommunen auf dieses Grundrecht berufen, noch schützt es vor der Zuweisung zu öffentlich-rechtlichen Verbänden. Es gewährt nur Schutz vor der Zwangsmitgliedschaft in einem privatrechtlich organisierten Verband.

Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten steht der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim Prüfungsverband (insbesondere wegen höherer Prüfungsgebühren, Reisekosten und des Mitgliedsbeitrags) ein Mehr an Gegenleistungen entspricht (z. B. durch Verbesserungen der Aufbau- und Ablauforganisation oder der besseren Ausschöpfung von Einnahmemöglichkeiten aufgrund sachkundigerer Spezialprüfungen und zeitnäherer Prüfungen) ist schwer auszumachen. Es ist nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornimmt, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der Prüfungsverband erhält neben den Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Der Staat beabsichtigt, die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anzuheben und dafür zu sorgen, dass ihm zustehende Prüfungsgebühren - anders als teilweise bisher - in voller Höhe und gleichmäßig von seinen Rechnungsprüfungsstellen erhoben werden. Die Kammer äußert sich nicht dazu, ob zusätzliche Kosten zu einem Erstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften führen könnten. Das StMI verneint dies, weil durch die Zuweisung der Kommunen an den Prüfungsverband ihnen keine zusätzlichen kostenwirksamen Aufgaben auferlegt und ihre Aufgaben auch nicht kostenerhöhend geändert würden. Selbst wenn zugunsten der Kommunen ein Kostenerstattungsanspruch unterstellt würde, hängt davon freilich nach der Rechtsüberzeugung des Gerichts nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls würde sich ein Mehr an Kosten für dem Prüfungsverband zugewiesene Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung halten.

2.2 Von seiner Befugnis nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG hat das StMI in formell rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

2.2.1 Die Zuweisung an den Prüfungsverband ist in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Es handelt sich um die Regelung eines Einzelfalls mittels Verwaltungsakt. Wie bereits dargestellt, ist die Rechtsqualität der Bestimmung der Mitgliedschaft im Prüfungsverband im Gesetz nicht eindeutig geregelt. Weder aus der gesetzlichen Formulierung noch den Gesetzesmaterialien ergibt sich eine Vorgabe des Gesetzgebers, dass die Bestimmung der Mitgliedschaft in Form einer Rechtsverordnung zu erfolgen habe. Soweit im Gesetzestext auf allgemeine Regelungen Bezug genommen wird, kommt eine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG in Betracht. Die Abgrenzung von Verwaltungsakten (insbesondere auch Allgemeinverfügungen) und formellen Gesetzen, Rechtsverordnungen und Satzungen hat ihren Ausgangspunkt in der Bezeichnung als Verwaltungsakt, Satzung oder Verordnung bzw. in der Art und Weise ihres Erlasses. Es wird also zunächst auf die äußere Form der infrage stehenden Regelung und das Erlassverfahren und nicht auf ihren Inhalt abgestellt. Erst wenn die Bezeichnung und äußere Form mehrdeutig sind, ist auf den Inhalt der Regelung abzuheben (vgl. BayVGH, B. v.11.12.1979 - 22.NE - 2096/79 - BayVBl 1980, 210). Vorliegend soll gerade keine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Zahl von Fällen für die Zukunft getroffen, sondern vielmehr durch einen Einzelakt eine bestimmte Kommune dem Prüfungsverband zugewiesen werden. Eine solche Zuweisung mittels Verwaltungsakt lässt Art. 3 Abs. 1 PrVbG zu.

2.2.2 Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere wurde der Kläger vor der Entscheidung angehört (Art. 28 BayVwVfG) und die Begründung des Bescheides genügt, jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren zulässigen und erfolgten Ergänzung und Vertiefung (Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG), den Begründungserfordernissen des Art. 39 BayVwVfG. Wie ausgeführt, wurde der Verwaltungsakt dem Kläger auch wirksam bekanntgegeben.

2.3 Der Verwaltungsakt erweist sich auch als materiell rechtmäßig. Der Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte gebietet eine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ist bei der Bestimmung der Prüfung durch den BKPV auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen, wobei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohner in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind.

Das Gericht versteht die Struktur dieser Norm dahin, dass bei Vorliegen eines Regelfalls nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in strikter Rechtsbindung eine Zuweisung zwingend zu erfolgen hat. Liegt ein Ausnahmefall vor, hat nach der Rechtsauffassung des Gerichts die Zuweisung nicht etwa zwingend zu unterbleiben, sondern steht im Ermessen des StMI. Regel und Ausnahme sind unbestimmte, vom Gericht voll nachzuprüfende unbestimmte Rechtsbegriffe ohne Ermessens- oder sonstigen, vom Gericht nur eingeschränkt zu überprüfenden Spielraum. Bei Vorliegen eines Ausnahmefalls muss und darf das Gericht dagegen die in diesem Fall dem StMI eröffnete Ermessensentscheidung nur eingeschränkt überprüfen. Die Gemeinde, die sich auf den Ausnahmefall beruft, hat die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen, im Fall ihrer Unerweislichkeit trägt sie die materielle Beweislast.

Eine Ausnahme liegt vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Neben weiteren Umständen sind im Rahmen der Prüfung des Vorliegens eines Ausnahmefalls Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen.

Hiervon ausgehend bestehen gegen die auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 PrVbG gestützte Zuweisung des Klägers zum BKPV keine Bedenken.

2.3.1 Zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses (2.11.2012) zählte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Denn maßgebend für die Feststellung des Einwohnerstandes i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG sind die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in Bayern“ (s. Bek v. 26.7.2007, AllMBl S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.231 Einwohner.

Damit erfüllt der Kläger den Regeltatbestand des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, weshalb eine (widerlegliche) Vermutung dafür spricht, dass die Zuweisung des Klägers zum BKPV im Hinblick auf die in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG angeführten Kriterien „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ geboten ist. Diese Regelvermutung ist, wie oben schon dargelegt, sachgerecht und nicht zu beanstanden.

2.3.2 Zu dem bei der Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung lagen beim Kläger auch keine Besonderheiten vor, die ausnahmsweise ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erfordern würden.

Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass er am 30. Juni 2012 nur noch 4.949 Einwohner hatte und die Einwohnerzahl über die nächsten Jahre weiter rückläufig sein wird, vermag dies seiner Klage nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Die Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ist, wie dargelegt, im Sinne einer Soll-Bestimmung zu verstehen ist, was bedeutet, dass bei Gemeinden, die zum Stichtag 30. Juni 2006 über 5.000 Einwohner zählen, von der Regelzuweisung zum BKPV nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden kann.

Es ist schon fraglich, ob sich der Kläger angesichts der Stichtagsregelung überhaupt auf die zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses gesunkene Einwohnerzahl berufen kann, da die Stichtagsregelung gerade der Dynamik von Einwohnerzahlen Rechnung tragen will. Dies kann hier dahingestellt bleiben, weil unabhängig davon bei einer Unterschreitung der Einwohnerzahl von 5.000 um 51 Einwohner ein besonderer Ausnahmefall nicht vorliegt. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sich die Reduzierung der Einwohnerzahl auf 4.949 zum 30. Juni 2012 so grundlegend auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte auswirkt, dass eine Regelzuweisung nicht mehr gerechtfertigt wäre. Dafür erscheint das Unterschreiten um 51 Einwohner (mithin um ca. 1%) zu marginal. Etwas anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die geltend gemachte weitere Rückläufigkeit der Einwohnerzahl. Es ist schon zweifelhaft, ob hierauf im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung überhaupt abgestellt werden darf; denn zum einen sind Prognosen immer Unsicherheiten immanent, weshalb sie kaum eine verlässliche Beurteilungsgrundlage darstellen, zum anderen handelt es sich bei den rückläufigen Einwohnerzahlen um einen im Landkreis ... allgemeinen strukturellen Umstand und nicht um eine Besonderheit des Klägers. Aber selbst wenn die Prognose des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung, herausgegeben im Mai 2011, zugrunde gelegt wird, wonach bei dem Kläger mit einem Rückgang der Einwohnerzahl bis zum Jahr 2029 auf 4.280 Einwohner zu rechnen ist, bewegt sich diese Einwohnerzahl bei einer Unterschreitung des Referenzwertes von 5.000 um weniger als 5% immer noch in einem Rahmen, der der Regelvermutung in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG nicht entgegensteht. Dies gilt, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, umso mehr, als die Regelzuweisung für Gemeinden über 5.000 Einwohner bereits seit Inkrafttreten des Gesetzes über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband am 1. Mai 1978 bestand und seitdem die Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung unzweifelhaft stark zugenommen haben, womit auch eine steigende Komplexität der Rechnungsprüfung einhergeht.

Andere Umstände, die zu einem Abweichen von der Regelvermutung führen, sind nicht erkennbar. Es bestehen beim Kläger keine - im Vergleich zu den Gemeinden ähnlicher Größe - über einen voraussichtlich längeren Zeitraum vorliegende atypische Verhältnisse, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO derart auswirken, dass eine Prüfung durch den BKPV schlechthin nicht mehr gerechtfertigt wäre (vgl. zum Prüfungsmaßstab BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 39). Ganz im Gegenteil erscheint die Zuweisung zum BKPV aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte bei dem Kläger aus folgenden Gründen geboten, die im Übrigen auch den Aspekt des Unterschreitens der Einwohnerzahl von 5.000 zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses bei Weitem aufwiegen.

Der Kläger unterhält nicht nur die laut Erhebung im Jahr 2010 bei Gemeinden mit bzw. über 5.000 Einwohner im Wesentlichen üblichen Einrichtungen wie Abwasserbeseitigung, Bauhof und Fuhrpark, Feuerwehren, Rathaus, Schule und Wasserversorgung, sondern auch noch ein Hallenbad, was sich grundsätzlich erhöhend auf den Prüfungsumfang auswirkt. Dies ist auch eine Besonderheit, da im Regierungsbezirk Oberpfalz die Gemeinden, die wie der Kläger unter die Grenze von 5.000 gefallen sind und deren Zuweisung zurückgestellt worden ist, keine solche Einrichtung haben und von den 18 zugewiesenen Gemeinden über 5.000 Einwohner nur acht ein Hallen- oder Freibad betreiben.

Hinzu kommen die unzweifelhaft zu einer Steigerung des Prüfungsumfangs führenden Beteiligungen des Klägers an der N. GmbH (zu 100%), an der A. Gesellschaft für regionale Entwicklung mbH und der A. BioEnergie eG. Auch hierbei handelt es sich um eine Besonderheit im Vergleich zu einer regelmäßig dem BKPV zuzuweisenden „Standardgemeinde“ mit 5.000 Einwohnern, da - wie die Regierung der Oberpfalz mitgeteilt hat - nur bei sechs von 18 der übrigen dem BKPV zugewiesen Gemeinden, die einen Einwohnerstand zwischen rund 5.000 und 6.900 hätten, solche Beteiligungen bestünden. Zu Recht weist der Beklagte in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bei Beteiligungen der Prüfungsaufwand wegen der durchzuführenden Betätigungsprüfung (Art. 106 Abs. 4 GO) erheblich steigt und neben generellen Prüfungsthemen - wie z. B. Einhaltung des öffentlichen Zwecks, Verankerung und Ausübung der Einfluss- und Kontrollrechte durch die Kommune, Jahresabschlüsse, Beteiligungsverwaltung einschließlich Mandatsbetreuung -Finanzbeziehungen zwischen der Gemeinde und dem Unternehmen, steuerliche Fragen, geleistete Sicherheiten der Kommunen (insbesondere Bürgschaft) und/oder verschachtelte Gesellschaftskonstruktionen die Komplexität der Prüfung, vor allem auch hinsichtlich finanzieller Risiken für die Kommune, verstärken. Dies gilt umso mehr, als auch eine Bürgschaftsverpflichtung eingegangen worden ist.

Schließlich setzt der Kläger derivative Finanzierungsinstrumente ein, die regelmäßig den Prüfungsumfang angesichts der Komplexität und Kompliziertheit solcher Geschäfte in besonderem Maße steigern und dabei Expertenwissen voraussetzen. Die Bandbreite dieser Finanzierungsprodukte ist groß, ebenso wie regelmäßig die Risiken.

Bei Zusammenschau all dieser Gesichtspunkte, um die der streitgegenständliche Bescheid mit Schreiben der Regierung der Oberpfalz und des StMI vom 11. November 2013 zulässigerweise nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG vertieft und ergänzt wurde, ist gegen die Einschätzung des Beklagten, dass im Vergleich zu anderen Gemeinden ähnlicher Größenordnung zusätzlicher Prüfungsaufwand notwendig ist, nichts zu erinnern. Soweit der Kläger dem entgegenhält, dass es bei den vorstehenden Beteiligungen, Bürgschaften und Finanzgeschäften, die das StMI als prüfungsaufwanderhöhend gewertet hat, keine Probleme gebe und klare sowie einfache Strukturen vorherrschen würden, ändert das nichts daran, dass diese Umstände - vielleicht nicht in besonders hohem Maße, jedenfalls aber per se und in Besonderheit zu anderen „Standardgemeinden“ - prüfungsaufwanderhöhend sind. Das Abschwächen von prüfungsaufwanderhöhenden Umständen vermag nicht auszureichen, um die Regelvermutung zu widerlegen bzw. einen Ausnahmefall zu begründen. Es müssten hierfür, wie dargelegt, vom Kläger Umstände vorgetragen werden, die auch bei Berücksichtigung der prüfungsaufwanderhöhenden Aspekte so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abweichen, dass die Regelzuweisung zum Prüfungsverband als verfehlt erscheint. Dies ist weder geschehen noch sind solche Umstände für das Gericht erkennbar. Wie ausgeführt, ist vielmehr das Gegenteil der Fall.

2.3.3 Soweit der Kläger auf die höheren Kosten der Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die bisher reibungslose und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle abhebt und auf die besonderen Synergieeffekte in Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechtsaufsicht verweist, handelt es sich nicht um auf örtlichen Besonderheiten beruhende Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die Einwände stellen die Richtigkeit der Entscheidung des Gesetzgebers, Gemeinden mit (zum Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen, ganz allgemein in Frage. Da diese Entscheidung vom Organisationsermessen des Gesetzgebers gedeckt ist (s.o.), können dagegen erhobene Einwände nicht als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht werden (so BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris Rn. 50). Gleiches gilt, wenn in Frage gestellt wird, ob der BKPV eine bessere Prüfung als die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen vornehmen kann. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der BKPV, wie vom Kläger pauschal geltend gemacht, aufgrund seiner Personalsituation und der gewachsenen Zahl der zu prüfenden Gemeinden nicht in der Lage wäre, den Kläger zu prüfen, bestehen nicht. Das Gericht geht davon aus, dass mit der vermehrten Zuweisung von Gemeinden zum BKPV aus Anlass der Empfehlungen des ORH und des Landtags auch der hierfür entsprechend notwendige Personalbedarf gedeckt wird.

Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO nicht dem Kläger aufzuerlegen. Dies wäre unbillig, da der Beigeladene keine Anträge gestellt hat und daher kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Da die Verfassungsmäßigkeit der Zuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 PrVbG vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bestätigt wurde (BayVGH, U. v. 15.5.2014 - 4 BV 14.268 - juris) und das Urteil im Übrigen nicht von grundlegender Bedeutung ist, sondern nur einen bestimmten Einzelfall betrifft, besteht für die Kammer kein Anlass, die Berufung zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3, 4 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg schriftlich zu stellen (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Ludwigstraße 23, 80539 München oder Postfach 340148, 80098 München) einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Der Antragsschrift sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung orientiert sich gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache. Die Kammer lehnt sich an den Betrag an, den der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 bei den rechtsähnlichen kommunalaufsichtlichen Streitsachen (Ziffer 22.5) vorsieht, auch wenn der angefochtene Bescheid kein kommunalaufsichtlicher Verwaltungsakt, sondern die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunalaufsicht vorgelagert ist.

Rechtsmittelbelehrung

Rechtsmittel: Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg (Haidplatz 1, 93047 Regensburg oder Postfach 110165, 93014 Regensburg) einzulegen. Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle abgegeben werden.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger, eine kreisangehörige Gemeinde mit etwas mehr als 5.000 Einwohnern, ist Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der außerdem die beiden kleineren Gemeinden B. und D. angehören. Er wendet sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll seine Rechnungs- und Kassenprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben dem Kläger wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II-900-9-32-5) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der ... Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen der Anhörung zur beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trug der Kläger vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der VG verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur er selbst betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die räumliche Nähe der Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle habe sich bewährt; eine Änderung sei nicht notwendig. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit Bescheid vom 2. November 2012 wurde der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam (2.). In der Begründung wird ausgeführt, die Bestimmung habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erfolgen können, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten. Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG im Regelfall dem BKPV zuzuweisen, da bei ihnen üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Dies werde durch die Feststellungen des ORH bestätigt. Der BKPV verfüge mit seinen Prüfern vor Ort und den Spezialisten in der Zentrale in München über den erforderlichen spezialisierten Sachverstand, um auch umfangreiche und komplexe Prüfungsgeschäfte abwickeln zu können. Er verfüge über drei Abteilungen - Allgemeine Prüfung und Organisation, Bauwesen und Kommunale Unternehmen - die sich jeweils spezifischen Fachfragen widmeten und sich dort aus der ...weiten Prüfungs- und Beratungstätigkeit ein breites Erfahrungswissen aneignen könnten, beispielsweise in Fragen der Stellenbewertung oder der IT, aber auch in Fragen des Vergabe- und Beihilferechts. Solche Problemstellungen kämen in einer Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern regelmäßig vor; es könne nicht bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen aufgebaut und vorgehalten werden. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebenso wenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz ... vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien. Die Anhörung habe keine neuen Erkenntnisse gebracht.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Regensburg Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der beim Kläger anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Dem Schwellenwert von 5.000 Einwohnern könne insoweit nur eine geringe Indizwirkung entnommen werden. Der Kläger besitze eine vergleichsweise einfache Buchführung; die doppelte Buchführung (Doppik) finde bei ihm keine Anwendung. Durch die Zuweisung entstünden dem Kläger höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GG zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung. Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Damit würden sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteil vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klage ab. Sie sei als Anfechtungsklage zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den der Kläger als eigenständige Körperschaft gegen seinen Willen Mitglied im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten werde; ihm werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klage sei aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft einer Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne dies unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlich-rechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlich-rechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine staatliche Zuweisung. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe den Kläger gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als Mitglied des BKPV bestimmen dürfen. Diese Norm sei dahin zu verstehen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls eine Zuweisung zwingend zu erfolgen habe; bei einem Ausnahmefall stehe dies im Ermessen des StMI. Die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, habe die den Ausnahmefall begründenden Umstände vorzutragen; bei Unerweislichkeit trage sie die materielle Beweislast. Im Rahmen der Prüfung des Ausnahmefalls seien auch Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts zu berücksichtigen. Eine Ausnahme liege vor, wenn bei Berücksichtigung der Gesamtumstände die besonderen Umstände des Einzelfalls so erheblich, schwerwiegend und atypisch von der gesetzlich vorausgesetzten Normalsituation der Standardkommune abwichen, dass die Regelzuweisung zum BKPV als verfehlt erscheine. Der Beklagte habe zu Recht einen Ausnahmefall verneint. Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts oder sonstige Umstände sprächen nicht für einen Ausnahmefall. Der aktuelle Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle über die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung zeige bereits aufgrund der Prüfungsdauer die Umfänglichkeit des Prüfungsgeschäfts. Die Feststellungen des Prüfers zeigten auch keine unterdurchschnittliche Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte. Allein daraus, dass die Gemeinde nur knapp über 5.000 Einwohner habe, ergebe sich noch kein Ausnahmefall. Auch die weiter geltend gemachten Gründe deuteten auf keinen atypischen Einzelfall hin, sondern lägen überwiegend landesweit vor. Die geringe Zahl der Einrichtungen und Beteiligungen des Klägers sowie der Umstand, dass er den Haushalt nicht doppisch führe, ergäben noch keine gravierende Abweichung von der Standardgemeinde über 5.000 Einwohner.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Er beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wird das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemessen sollten. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sein solle. Nicht hinreichend definiert sei, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Bei weitem zu allgemein sei auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfungsgeschehen bei weitem umfangreicher seien als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführte, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den PKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass der Kläger durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wäre, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass der Kläger aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wäre. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt des Klägers zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt des Klägers einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie dem Kläger sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Der Kläger habe nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es sei verfehlt anzunehmen, dass Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern zwingend dem BKPV zuzuweisen seien, wenn nicht die Gemeinde einen Ausnahmefall beweisen könne. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG entfalte nur eine allgemeine Vermutungswirkung dahingehend, dass ab 5.000 Einwohnern oftmals ein Umfang und eine Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte erreicht seien, die unter normalen Umständen eine Zuweisung zum BKPV rechtfertigen könnten. Den vom Verwaltungsgericht geforderten Gegenbeweis, dass die Prüfungsgeschäfte im Vergleich zu einer Standardgemeinde von atypischer Einfachheit oder Kürze seien, könne die betroffene Kommune schlechthin nicht erbringen; eine solch strikte Bindung sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Der Kläger liege am untersten Rand der 5.000 Einwohner-Grenze, Anhaltspunkte für besonders umfangreiche oder diffizile Haushaltspositionen gebe es bei ihm nicht. Die Zuweisungsentscheidung sei auch deshalb rechtswidrig, weil er Mitglied einer VG sei, die wie auch die darin zusammengefassten weiteren Mitgliedsgemeinden entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG dem BKPV zugewiesen werden dürften. In einer solchen Situation sei auch bei einer Mitgliedsgemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern auf die Zuweisung zu verzichten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mitgliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schul- und Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMI die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drs 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMI bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. In beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. In der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 31.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der jeweiligen Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Dass der Kläger eine kameralistische und keine doppische Buchführung betreibe, entspreche dem Normalfall und begründe keine Atypik. Er betreibe neben der Entwässerungseinrichtung Friedhöfe, einen Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; er erhebe Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer und verfüge über Ortsrecht im üblichen Umfang. Für strukturelle Besonderheiten, die ein Abweichen von der Regelvermutung nahe legen würden, sei nichts ersichtlich.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) ist zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassene Verfügung, mit welcher der Kläger zum Mitglied des BKPV bestimmt wurde, stellt eine statusbegründende Einzelfallregelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber dem Kläger ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Dass die Mitgliedschaftsbestimmung nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam wird, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139, zuletzt geändert mit G.v. 20.12.2011, GVBl. S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er macht geltend, durch den angegriffenen Zuweisungsbescheid in seinem verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. 11 Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Unabhängig von dem hiernach in Betracht kommenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sich der Kläger auch auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den betroffenen kommunalen Körperschaften ebenfalls eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklage ist aber unbegründet, da der angegriffene Bescheid des StMI vom 2. November 2012 nicht rechtswidrig ist und den Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Der angegriffene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Der Kläger wurde ebenso wie der BKPV zu der beabsichtigten Zuweisung vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Dem angegriffenen Bescheid war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die Annahme eines Regelfalls im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl. 2014, 210 m. w. N.).

2. Der Bescheid ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die der Zuweisungsentscheidung zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI im konkreten Fall lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats ... (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl. 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl. 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlich-rechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlich-rechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O.,241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offen gelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch vom Kläger substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www...de/...htm) betragen die Jahresbeiträge für kreisangehörige Gemeinden lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d); darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl. S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates ..., 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drs. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G.v. 10.11.2003, GVBl. S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 - VerfGH 60, 30/36 = BayVBl. 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drs. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G.v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl. 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen gegen die hier streitentscheidende Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden „mit mehr als 5.000 Einwohnern“ in der Regel dem BKPV zuzuweisen sind, keine Bedenken. Mit dieser Zahlenangabe hat der Gesetzgeber eindeutig bestimmt, ab welcher Größe kreisangehörige Gemeinden der ministeriellen Regelzuweisung unterliegen. Er hat zudem festgelegt, wann diese Grenze überschritten (gewesen) sein muss und wie dies im Einzelfall festzustellen ist. Insoweit gilt nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG die Vorschrift des Art. 122 GO, die auf die bei der letzten Wahl der Gemeinderatsmitglieder zugrunde gelegte Einwohnerzahl verweist. Maßgeblich ist demnach gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG der letzte fortgeschriebene Stand der Bevölkerung, der vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung früher als sechs Monate vor dem Wahltag veröffentlicht wurde. Eine spätere Änderung, insbesondere ein Absinken unter die 5.000-Einwohner-Grenze, lässt also die Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein noch nicht entfallen.

Die Formulierung, wonach solche größeren Gemeinden „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen „sind“, bringt mit hinreichender Bestimmtheit zum Ausdruck, dass schon die bloße Überschreitung der genannten Einwohnergrenze für die Zuweisung ausreicht, sofern keine ortsbezogenen Besonderheiten vorliegen, die ein Abweichen von der Regel rechtfertigen. Welche Umstände eine Ausnahme begründen können, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich festlegen, zumal dies angesichts der Vielfalt der örtlichen Verhältnisse ohnehin nicht abschließend möglich gewesen wäre. Aus dem Sinn und Zweck der Regelung und dem systematischen Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG ergibt sich aber, dass von der Regelzuweisung nur abgesehen werden darf, wenn bei der betreffenden Gemeinde im Vergleich zu Gemeinden ähnlicher Größe über einen voraussichtlich längeren Zeitraum hinweg atypische Verhältnisse bestehen, die sich auf Art, Umfang oder Schwierigkeit der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung nach Art. 106 GO nicht unerheblich auswirken können. Als Beispiel einer derartigen Sonderkonstellation kann der vom Beklagten angeführte Fall einer Gemeinde gelten, von deren knapp über 5.000 Einwohnern mehr als 1.000 in einer Betreuungseinrichtung leben und daher nicht mit eigenen Haushalten an die kommunalen Versorgungseinrichtungen angeschlossen sind. Unter solchen Umständen ist anzunehmen, dass die gemeindlichen Verwaltungsvorgänge und dementsprechend auch die anfallenden Prüfungsgeschäfte einen deutlich geringeren Umfang haben als bei einer typischen 5.000-Einwohner-Gemeinde; damit liegt kein Regelfall mehr vor, so dass eine Zuweisung zum BKPV nur noch nach der Ermessensvorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG in Betracht kommt.

(4) Dass der Gesetzgeber für die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG allein auf das Überschreiten der 5.000-Einwohner-Grenze abgestellt hat, kann nicht als sachwidriges Differenzierungskriterium und damit als eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gemeinden angesehen werden.

Wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane dem Grundsatz, dass die größeren kommunalen Gebietskörperschaften dem BKPV und die kleineren Körperschaften den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Gemäß diesem Verteilungsprinzip sieht Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG für bevölkerungsstarke kreisangehörige Gemeinden „in der Regel“ ebenfalls die Zuweisung zum BKPV vor. Diese Grenzziehung lässt sich bereits mit dem allgemeinen gesetzgeberischen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 8/5706 S. 1), so dass die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (LT-Drs., a. a. O., 26). Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Zahl der Einwohner auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge tendenziell erhöht. Auf die Frage, ob mit zunehmender Gemeindegröße auch die Fehlerquote beim Vollzug der gemeindewirtschaftlichen Vorschriften ansteigt, kommt es dabei nicht entscheidend an. Selbst wenn man die Feststellung des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Prüfers des BKPV zugrunde legt, wonach bei kleineren Gemeinden wegen des dort häufig fehlenden rechtlichen Fachwissens ein besonders hoher Beratungs- und Korrekturbedarf besteht, lässt dies die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Prüfungsorganen noch nicht als sachwidrig erscheinen. Der Gesetzgeber durfte jedenfalls berücksichtigen, dass die bevölkerungsstärkeren Gemeinden regelmäßig ein größeres Haushaltsvolumen aufweisen, so dass den dort auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

Für die Grenze von 5.000 Einwohnern als Unterscheidungskriterium zwischen kleineren und größeren Gemeinden finden sich auch normative Anknüpfungspunkte in der Gemeindeordnung. Kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern haben - vorbehaltlich abweichender Satzungsbestimmungen (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 GO) - keinen ehrenamtlichen, sondern einen berufsmäßigen ersten Bürgermeister (Art. 34 Abs. 1 Satz 3 GO); zudem muss dort für die örtliche Rechnungsprüfung ein eigener Ausschuss gebildet werden (Art. 103 Abs. 2 GO). Angesichts dieser zumindest ansatzweise erfolgten Professionalisierung und Spezialisierung auf der Ebene der Kommunalverwaltung erscheint es nur konsequent, dass den betreffenden Gemeinden bei der überörtlichen Rechnungsprüfung auch eine besonders qualifizierte Kontrollinstanz mit landesweiter Prüfungserfahrung gegenübergestellt wird.

b) Von seiner gesetzlich verliehenen Befugnis zur Zuweisung einer Gemeinde zum BKPV hat das StMI gegenüber dem Kläger in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 2. November 2012 gehörte der Kläger zu den kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern, die gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 PrVbG „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen waren. Maßgebend für die Feststellung des örtlichen Bevölkerungsstands waren gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG die vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung in seinem Statistischen Bericht Kennziffer A I 2 vj 4/06 veröffentlichten „Einwohnerzahlen am 31. Dezember 2006, Gemeinden, Kreise und Regierungsbezirke in ...“ (s. Bek. v. 26.7.2007, AllMBl. S. 375). Danach hatte der Kläger zum genannten Stichtag 5.206 Einwohner.

bb) Zu dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung lagen beim Kläger keine ortsbezogenen Besonderheiten vor, die ein Absehen von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erlaubt hätten.

(1) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er nur wenige kostenrechnende Einrichtungen betreibt. Zu seinen gemeindlichen Einrichtungen gehören neben einer beitrags- und gebührenpflichtigen Ortsentwässerung u. a. Friedhöfe, ein Bauhof, eine Bücherei, mehrere Feuerwehren und eine Erdaushubdeponie; darüber hinaus erhebt er Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge sowie Hundesteuer. In Anbetracht dieser vielfältigen Wirtschaftsvorgänge, die auch in dem vergleichsweise umfangreichen Bericht der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle für die Jahre 1992 bis 2011 ihren (teilweise kritischen) Niederschlag gefunden haben, kann keine Rede davon sein, dass beim Kläger ein für eine Gemeinde dieser Größe ungewöhnlich geringer Kontrollbedarf bestünde.

Es ist in diesem Zusammenhang auch ohne Bedeutung, dass der Kläger seine Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führt. Dieses traditionelle Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist bis heute in der Praxis weithin vorherrschend, so dass sich aus seiner Weiterverwendung noch kein atypischer Fall im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ergibt, auch wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung gegenwärtig ein besonders hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung festzustellen sein mag.

(2) Der Umstand, dass der Kläger Mitglied einer VG ist, begründet schon deshalb keinen Ausnahmefall, weil ein derartiger Zusammenschluss mit Nachbargemeinden zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung (Art. 1 Abs. 1 VGemO) auch für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern keineswegs ungewöhnlich war und ist. Der Gesetzgeber hat diesem Umstand bei der Schaffung des Art. 3 PrVbG im Jahr 1978 aus gutem Grund keine Bedeutung beigemessen. Denn die mit der Zugehörigkeit zu einer VG verbundene Aufteilung in Angelegenheiten, die von der VG anstelle der Mitgliedsgemeinden wahrgenommen werden (Art. 4 Abs. 1 VGemO), und solchen, die bei den Mitgliedsgemeinden verbleiben und von der VG als deren Behörde ausgeführt werden (Art. 4 Abs. 2 VGemO), wirkt sich auf Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte im Ergebnis nicht aus und rechtfertigt daher noch keinen Verzicht auf die „in der Regel“ vorgesehene Mitgliedschaft im BKPV. Wären Gemeinden, die ihrer Bevölkerungszahl nach unter Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen, allein wegen des Beitritts zu einer VG von der Regelzuweisung ausgenommen, so würden sie damit rechtlich anders behandelt als gleich große, jedoch keiner VG angehörende Gemeinden, obwohl hinsichtlich des Kontrollbedarfs keine relevanten Unterschiede bestünden. Da sich in solchen Fällen eine Pflichtmitgliedschaft im BKPV auch nicht ohne weiteres mithilfe individueller Ermessenserwägungen nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG begründen ließe, wären die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen danach in Einzelfällen für Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern selbst dann zuständig, wenn kein atypisch geringer Prüfungsaufwand zu erwarten wäre. Die mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG erstrebte Entlastung der bei den Landratsämtern angesiedelten Kontrollorgane würde damit teilweise verfehlt.

Eine Ausnahme lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus der Tatsache ableiten, dass die beiden anderen Mitgliedsgemeinden der VG weniger als 5.000 Einwohner haben und daher nicht unter die Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG fallen. Der organisatorische Zusammenschluss mit diesen kleineren Kommunen hat nicht zur Folge, dass sich beim Kläger der Kontrollaufwand oder -bedarf im Rahmen der überörtlichen Rechnungsprüfung verringern würde. Im Übrigen sind, wie sich aus dem Urteil des Senats in den Parallelverfahren (Az. 14.261 u. a.) ergibt, die genannten Nachbargemeinden zusammen mit der VG im Rahmen einer nicht zu beanstandenden Ermessensentscheidung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG zeitgleich ebenfalls dem BKPV als Mitglieder zugewiesen worden, so dass für alle Mitgliedsgemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit hergestellt worden ist.

(3) Soweit der Kläger vorträgt, aus der Zwangsmitgliedschaft im BKPV entstünden für ihn höhere Kosten, die nicht durch zu erwartende Effizienzgewinne ausgeglichen würden, wohingegen sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der ortsnäheren staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt besondere Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergäben, handelt es sich ersichtlich um keine auf örtlichen Besonderheiten beruhenden Umstände, die nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG einen Ausnahmefall begründen könnten. Die genannten Einwände stellen vielmehr die Richtigkeit der Entscheidung, die Rechnungs- und Kassenprüfung bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern grundsätzlich dem BKPV zu übertragen, ganz allgemein in Frage. Da diese Regelung, wie oben dargelegt, vom organisationsrechtlichen Gestaltungsermessen des Kommunalgesetzgebers gedeckt ist, können dagegen erhobene generelle Einwendungen nicht von einzelnen Gemeinden als ausnahmebegründende Sonderbelange geltend gemacht und einer getroffenen Zuweisungsentscheidung entgegengehalten werden.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Die Berufungen werden zurückgewiesen.

II.

Die Klägerinnen tragen die Kosten der Berufungsverfahren.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerinnen zu 1 und 3, die zum 31. Dezember 2006 1.343 bzw. 2.092 Einwohner hatten, sind Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft (VG), der Kl. zu 2), der außerdem der Markt La. (5.206 Einwohner) angehört. Die Klägerinnen wenden sich gegen die durch Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (StMI) angeordnete Mitgliedschaft im Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV). Danach soll ihre überörtliche Kassen- und Rechnungsprüfung nicht mehr durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des zuständigen Landratsamts, sondern durch den BKPV erfolgen.

Neben den Klägerinnen wurden zahlreiche weitere Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und kommunale Zweckverbände dem BKPV zugewiesen, darunter auch die von den drei Gemeinden der VG gebildeten Schulverbände La. und De. Anlass war eine vom Bayerischen Obersten Rechnungshof (ORH) in einer Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (II95) und im Jahresbericht 2010, TNr. 16 S. 74 ff., abgegebene Empfehlung, Kommunen mit doppelter Haushaltsführung sowie Kommunen mit über 5.000 Einwohnern dem BKPV zuzuweisen. Der Bayerische Landtag ersuchte daraufhin mit Beschluss vom 9. Juni 2011 die Staatsregierung, die überörtliche Rechnungsprüfung der Kommunen und der Zweckverbände beim BKPV zu konzentrieren.

Im Rahmen ihrer Anhörung zu der beabsichtigten Zuweisung zum BKPV trugen die Klägerinnen vor, keine der drei Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft (VG) verfüge über eine kostenrechnende Einrichtung. Nur der Markt La. betreibe eine Kanalisation; die Wasserversorgung sei auf Zweckverbände übertragen. Die Überprüfung durch den BKPV zwinge fünf kommunale Körperschaften zu bedeutenden Mehrausgaben. Die Vorteile der Zuweisung lägen allein auf Seiten des Staates.

Mit gemeinsamem Bescheid vom 2. November 2012 wurden die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt (1.). Ziffer 1 werde mit der Bekanntmachung der Bestimmung der Mitgliedschaft im Allgemeinen Ministerialblatt wirksam; diese erfolge nach Eintritt der Bestandskraft des Bescheids und nachdem der Markt La. bestandskräftig zum Mitglied des BKPV bestimmt worden sei (2.). In der Begründung wird unter Verweis auf die Anregung des ORH und das Ersuchen des Landtags ausgeführt, in einem ersten Schritt sollten die Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung, die Gemeinden über 5.000 Einwohner, die Verwaltungsgemeinschaften mit ihren Mitgliedsgemeinden, wenn mindestens eine Mitgliedsgemeinde bereits Mitglied im BKPV sei oder werde, die von einem Mitglied des BKPV mitverwalteten Zweckverbände sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung dem BKPV zugewiesen werden. Bei den Klägerinnen könne die Bestimmung der Mitgliedschaft erfolgen, da Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte eine Zuweisung zum BKPV geböten (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG). Die Mitgliedsgemeinde La. werde mit gesondertem Bescheid zum Mitglied des BKPV bestimmt, da eine Zuweisung unabhängig von der Zugehörigkeit zur VG geboten sei; Gemeinden über 5.000 Einwohner seien nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG in der Regel dem BKPV zuzuweisen, da dort üblicherweise Prüfungsgeschäfte anfielen, die nur mit vertieftem, spezialisiertem Sachverstand zu bewältigen seien. Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte seien ausschlaggebend für die Zuweisung der Mitgliedsgemeinden der VG zum BKPV. Die vielfachen Verschränkungen der Mitgliedsgemeinden mit der VG geböten es, aus Gründen der Prüfungsökonomie auch die VG selbst und in Folge auch die weiteren Mitgliedsgemeinden zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Mit der Neuregelung der Mitgliedschaft von Gemeinden und kommunalen Zusammenschlüssen im Jahr 1978 sei nach der Gesetzesbegründung von Anfang an angestrebt worden, dass bei einer VG und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig sein solle, entweder der BKPV oder die staatliche Rechnungsprüfungsstelle. Die VG nehme für die Mitgliedsgemeinden alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahr, bei den Aufgaben des eigenen Wirkungskreises oblägen ihr die verwaltungsmäßige Vorbereitung und der verwaltungsmäßige Vollzug sowie die Besorgung der laufenden Verwaltungsangelegenheiten. Würde nur die Gemeinde, nicht aber die VG dem BKPV zugewiesen, so könne dieser keine Kassenprüfung durchführen, weil die Kassengeschäfte sowie die Prüfung der Kassensicherheit nicht Gegenstand der Prüfung bei der Gemeinde seien. Stelle der BKPV im Rahmen der Rechnungsprüfung Mängel im Bereich der Buchführung o. ä. fest, könnten diese nicht unmittelbar aufgegriffen, sondern müssten erst dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde mitgeteilt werden; dies führe zu zeitlichen Verzögerungen und zu zusätzlichem Prüfungsaufwand. Entsprechendes gelte für den Fall, dass Mängel bei der VG festgestellt würden, die sich im Rechnungswerk oder bei Sachverhalten auswirkten, die Gegenstand der Rechnungsprüfung bei der Gemeinde seien. Defizite in der Sachbearbeitung bei der VG wirkten sich regelmäßig bei allen Mitgliedsgemeinden aus; bei einheitlicher Prüfungszuständigkeit könne die Feststellung ohne zusätzlichen Prüfungsaufwand in die Berichte aller betroffenen Mitgliedsgemeinden aufgenommen werden. Bei unterschiedlichen Prüfungszuständigkeiten werde ggf. ein Sachverhalt mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt, den das andere Prüfungsorgan bereits festgestellt habe. Unter Umständen werde eine fehlerhafte Sachbearbeitung nur bei einer Gemeinde festgestellt, obwohl alle Mitgliedsgemeinden einer VG davon betroffen seien. Zur Vermeidung von Mehrfachzuständigkeiten, ineffizienten Doppelprüfungen und erhöhtem Prüfungsaufwand sei es geboten, dass alle Mitgliedsgemeinden einer VG und die VG selbst demselben Prüfungsorgan zugewiesen seien. Da im vorliegenden Fall eine Mitgliedsgemeinde aufgrund des Umfangs und der Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte dem Prüfungsorgan BKPV angehören werde, seien auch die VG selbst und die weiteren Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen. Die vorgetragenen Argumente stünden einer Zuweisung nicht entgegen. Den Gemeinden sei gesetzlich kein Wahlrecht zwischen den in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorganen eingeräumt. Die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten kommunalen Verband entspreche dem Selbstverwaltungsrecht sogar eher als die Prüfung durch eine staatliche Stelle. Die Vorteile der räumlichen Nähe der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle der Landratsämter stünden der Zuweisung ebensowenig entgegen wie mögliche Synergieeffekte aus der Zusammenarbeit der Rechnungsprüfungsstelle und der Kommunalaufsicht. Die Prüfer des BKPV seien ebenfalls in ganz Bayern vor Ort präsent. Deren Prüfungen könnten in vielen Fällen zeitnäher erfolgen als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Der Zuweisung stehe auch nicht das Argument entgegen, die Prüfung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen sei kostengünstiger. Den mit der Zuweisung zum BKPV verbundenen höheren Kosten stünden anderweitige Vorteile gegenüber. Aufgrund des breiten Prüfungsspektrums und des spezialisierten Sachverstands sei es den Prüfern des BKPV eher möglich, auf Einsparpotenziale hinzuweisen; die zeitnahe Prüfung ermögliche es, Fehler zu korrigieren und Rückforderungen zu realisieren. Die ordnungsgemäße Prüfung werde also in der Regel zu einer Kompensation oder sogar Überkompensation der erhöhten Kosten führen. Es könne auch nicht dem Argument gefolgt werden, dass bei Schwankungen der Einwohnerzahl um die 5.000 Einwohner der Grund für die Zuweisung entfallen könnte; die Prüfungsgeschäfte änderten sich nicht grundlegend, wenn die Einwohnerzahl um wenige Personen von knapp über 5.000 auf knapp unter 5.000 sinke. Im Übrigen bestehe die gesetzliche Regelvermutung von 5.000 Einwohnern seit 1978 unverändert, obwohl die Prüfungsgeschäfte seitdem erheblich komplexer geworden seien.

Mit Bescheiden vom selben Tag wurden auch der Markt La. (Az. 4 BV 14.268) sowie - für den Fall der Wirksamkeit der Zuweisung der Klägerin zu 2) - die beiden Schulverbände La. (Az. 4 BV 14.262) und De. (Az. 4 BV.14.266) dem BKPV zugewiesen.

Gegen den Bescheid vom 2. November 2012 erhoben die Klägerinnen beim Verwaltungsgericht Regensburg jeweils gesondert Anfechtungsklage. Das Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei nicht erfüllt, da die Ausführungen den Bezug auf den konkreten Fall vermissen ließen. Insbesondere würden die gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliche Schwierigkeit sowie der Umfang der bei der Klägerin anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht erörtert, sondern ausschließlich Zweckmäßigkeitserwägungen reflektiert. Bei den Klägerinnen bestünden bisher weder Rückstände bei der überörtlichen Prüfung noch Anhaltspunkte dafür, dass eine regelmäßige Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle künftig nicht mehr gewährleistet sei; falls letzteres durch eine Überlastung mit sachfremden Aufgaben eintrete, sei es durch geeignete Maßnahmen abzustellen. Durch die Zuweisung entstünden den Klägerinnen höhere Kosten, die durch anderweitige Vorteile nicht kompensiert würden. Bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien an Gebühren pro Stunde 44 Euro je Prüfer und 30 Euro je Prüfungsgehilfe zu entrichten, beim BKPV im Jahr 2013 dagegen 63 Euro. Zusätzlich erhebe der BKPV nach Einwohnerzahl gestaffelte Mitgliedsbeiträge. Die geltend gemachten Zweckmäßigkeitserwägungen könnten eine mit zahlreichen Nachteilen verbundene Mitgliedschaft im BKPV nicht begründen. Die Mitgliedschaft einer Gemeinde in der VG sei kein nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG maßgebliches Entscheidungskriterium. Nach dem Gesetzeswortlaut komme es auf die jeweiligen Prüfungsgeschäfte an und nicht auf die organisatorische Einbindung der betroffenen Körperschaft. Die Prüfungsökonomie könne nur als zusätzlicher Gesichtspunkt Beachtung finden und nicht als maßgebliches Kriterium herangezogen werden. Vorliegend würden insgesamt fünf Körperschaften dem BKPV nur deshalb zugewiesen, weil der mit ihnen in Rechtsbeziehung stehende Markt La. zum Mitglied bestimmt worden sei. Stattdessen sei im Rahmen der Entscheidungsfindung zu fragen, ob nicht richtigerweise trotz Erfüllung der Regelvermutung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG beim Markt La. von einer Zuweisung abzusehen sei. Andernfalls würden kleinere Gemeinden, die wegen ihrer einfachen Haushalte sonst typischerweise von den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen betreut würden, nur deswegen zu Mitgliedern im BKPV, weil sie zufälligerweise in Verwaltungsgemeinschaften mit anderen Gemeinden verbunden seien, die aus bestimmten Gründen dem BKPV zugewiesen seien. Nicht überzeugend sei das Argument, dass bei einer Prüfung von Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden durch unterschiedliche Prüfungsorgane die bei der Rechnungsprüfung festgestellten Mängel nicht unmittelbar durch den Prüfungsverband aufgegriffen, sondern erst auf dem Umweg über die Rechtsaufsichtsbehörde und die staatliche Rechnungsprüfungsstelle untersucht werden könnten. Der nach Erkennen möglicher Fehler erforderliche Arbeitsaufwand falle unabhängig davon an, ob die weitere Bearbeitung bei dem Prüfungsorgan erfolge, das die Anzeichen zuerst entdeckt habe. Ein objektiver Mehraufwand sei dadurch, dass ein Prüfungsorgan die Überprüfung eines bestimmten Sachverhalts beim anderen anrege, nicht zu befürchten. Es könne davon ausgegangen werden, dass sowohl die vom BKPV als auch die von der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle durchgeführten Prüfungen jeweils vorhandene Mängel zuverlässig aufdeckten. Es sei nicht zutreffend, dass bei unterschiedlichen Zuständigkeiten ein Sachverhalt möglicherweise mit hohem Prüfungsaufwand neu ermittelt werde, obwohl er vom anderen Prüfungsorgan bereits festgestellt worden sei. Es sei nicht davon auszugehen, dass trotz des engen Kontakts zwischen den verschiedenen Körperschaften keinerlei Austausch über aufgetretene Probleme stattfinde. Andererseits sei eine enge Abstimmung zwischen Prüfungsorgan und Rechtsaufsichtsbehörde zur Mängelbeseitigung ohnehin erforderlich. Auch aus Sicht der Prüfungsökonomie gebe es somit keine zwingenden Gründe dafür, dass eine effiziente, lückenlose und qualitativ hochwertige Prüfung nur bei alleiniger Zuständigkeit des BKPV gesichert sei. Es sei auch fraglich, ob Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI bestimme, welche Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des Prüfungsverbands seien, verfassungsgemäß sei. Die Norm verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV. Der Gesetzgeber dürfe das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung, zu dem auch die finanzielle Autonomie gehöre, nicht derart einschränken, dass es innerlich ausgehöhlt werde. Die alleinige Verortung der Entscheidungsbefugnis über die Mitgliedschaft im BKPV im Kompetenzbereich des StMI greife in den Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts ein und sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es fehle hierfür an hinreichenden sachlichen Gründen und an der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Entscheidung über eine nicht bereits vom Gesetz angeordnete Mitgliedschaft im BKPV dürfe daher nur von der jeweils betroffenen Gemeinde selbst getroffen werden. Die von der überörtlichen Rechnungsprüfung zu kontrollierende Haushaltsführung gehöre zum Bereich der eigenen Angelegenheiten und unterfalle der Entscheidungsbefugnis der Kommunen. Zumindest die Wahl zwischen den bereits geschaffenen Prüfungsorganen müsse in ihre Verantwortung fallen. Die Belange des Staates erschöpften sich darin, eine ordnungsgemäße staatliche Überprüfung sicherzustellen. Es gebe keinen Grund, die Auswahl zwischen den rechtmäßig zur Verfügung stehenden Kontrollstellen auf den Staat zu verlagern. Der Vortrag des Beklagten, dass die Prüfung durch einen mitgliedschaftlich organisierten Kommunalverband dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht mehr entspreche als die Prüfung durch eine staatliche Stelle, sei nicht überzeugend. Der BKPV sei im Rahmen seiner Prüfungsaufgaben kein Organ der Selbstverwaltung. Die Finanzhoheit schütze die Gemeinden zwar nicht vor jeglicher finanzieller Belastung durch Zuweisung staatlicher Aufgaben, jedoch müssten insofern strenge gesetzliche Vorgaben eingehalten werden, wie sich in dem in Art. 83 Abs. 3 BV verankerten Konnexitätsprinzip zeige. Die Entscheidung zwischen aus gesetzlicher Sicht grundsätzlich alternativ zuständigen und sich primär in der Kostenfolge unterscheidenden Prüfungsorganen sei dem Bereich der eigenverantwortlichen Haushaltsführung der Gemeinde zuzuordnen. Der Beklagte könne sich durch die Zuweisung von Kommunen zum BKPV nicht teilweise der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben entledigen, ohne dass hierfür hinreichende Grenzen bestünden. Durch umfangreiche Anordnung von Mitgliedschaften nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG könnte sich der Beklagte eines Großteils seiner „eigenen“ Prüfungspflichten und der damit verbundenen Kosten entziehen. Das dem Art. 105 GO zugrunde liegende Nebeneinander der beiden Prüfungsorgane werde hierdurch nachträglich ausgehöhlt.

Der Beklagte beantragte Klageabweisung und trug vor, Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 PrVbG stünden mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie in Einklang. Die Möglichkeit der zu prüfenden Körperschaften, das überörtliche Prüfungsorgan frei zu wählen, würde den gesetzgeberischen Organisationsüberlegungen zuwiderlaufen; auch aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht könne eine solche Wahlmöglichkeit nicht abgeleitet werden. Dem Staat komme insoweit ein breites Organisationsermessen zu, das es ihm auch erlaube, für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gesetz besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wie dies für den 1919 von kommunalen Körperschaften als „Bayerischer Prüfungsverband öffentlicher Kassen“ gegründeten BKPV geschehen sei. Kriterien für die Zuweisung nach Art. 3 Abs. 3 PrVbG seien die 5.000-Einwohnergrenze, Umfang und Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte (z. B. Doppik-Kommunen) sowie prüfungsökonomische Gesichtspunkte (z. B. einheitliches Prüfungsorgan bei Verwaltungsgemeinschaften). Für eine Konzentration sämtlicher Kommunen beim BPKV sei eine Gesetzesänderung erforderlich. Die Zuweisung der Klägerinnen zum BPKV finde ihre Rechtfertigung bereits in der Zuweisung des Marktes La. und ergebe sich als Konsequenz daraus. Auch organisatorische Überlegungen könnten die Zuweisung zum Prüfungsverband rechtfertigen. Dies zeige insbesondere die Kassenprüfung. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt; die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Dies würde zu Doppelprüfungen führen; insgesamt wäre die Prüfung damit ineffizient und es entstünde ein Mehraufwand. Die rechtsaufsichtliche Beratung durch das Landratsamt, die auch bei den Mitgliedern des BKPV erhalten bleibe, sei im Fall vertiefter Prüfungsfeststellungen, wie sie die Spezialisten des BKPV leisteten, fundierter möglich. Die Nähe zwischen überörtlicher Prüfung und beratender Rechtsaufsicht werde im Übrigen in der Fachliteratur zum Teil auch kritisch gesehen. Unabhängig davon rechtfertigten organisatorische Überlegungen die Zuweisung zum Prüfungsverband; Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG („besondere Rücksicht“) lasse dies zu. Auch die hohe Arbeitsbelastung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle beim Landratsamt Regensburg spreche für eine Zuweisung der Klägerinnen zum Prüfungsverband. Die Kosten dafür seien nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich hinzunehmen, auch im Hinblick auf mögliche Kostenunterschiede zwischen BKPV und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle. Es sei zudem geplant, die Kostensituation bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zu überprüfen, kostendeckende Gebühren festzusetzen und den unterschiedlichen Prüfungsdauern bei den Rechnungsprüfungsstellen nachzugehen, nachdem schon der ORH in seiner Prüfungsmitteilung die Prüfungsleistung für zu gering gehalten habe. Es sei davon auszugehen, dass sich die Gebühren der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen denen des BKPV zumindest annähern würden. Es sei bereits fraglich, ob die Bestimmung des Prüforgans das kommunale Selbstverwaltungsrecht überhaupt berühre. Die Fachliteratur sehe darin zum Teil eine bloße Organisationsentscheidung mit der Folge, dass eine Rechtsverletzung der Kommune ausgeschlossen und eine Klage damit unzulässig, jedenfalls aber unbegründet sei. Wenn sogar die organisatorische Ausgestaltung der Staatsaufsicht über die Kommunen eine Angelegenheit der staatlichen Binnenorganisation sei, spreche viel dafür, dass dies erst recht für die überörtliche Rechnungsprüfung gelte, die keine der Rechtsaufsicht vergleichbaren Anordnungs- und Zwangsbefugnisse habe; jedenfalls liege kein unzulässiger Eingriff vor. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht und insbesondere die kommunale Finanzhoheit würden nicht verletzt, weil die überörtliche Rechnungsprüfung gerade dazu diene, z. B. durch Aufzeigen von Einsparpotenzialen Hinweise zur Stärkung der Finanzautonomie zu geben. Die Organe der überörtlichen Rechnungsprüfung könnten den Vollzug ihrer Prüfungsfeststellungen durch die Kommune nicht erzwingen; deren Eigenverantwortlichkeit werde nicht berührt. Die Rechtsaufsicht entscheide aufgrund der Prüfungsberichte, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise ein Tätigwerden veranlasst sei. Die Heranziehung der kommunalen Körperschaften zu den Kosten der überörtlichen Prüfung stelle ebenfalls keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar; die Finanzausstattung der Kommunen werde angesichts der Gebührensätze des BKPV und eines in der Regel vierjährigen Prüfungsturnus nicht in Frage gestellt. Die körperschaftliche Struktur des BKPV biete seinen Mitgliedern Möglichkeiten, gezielt Qualitätsverbesserungen ihrer Verwaltungen durch Prüfung und Beratung anzustoßen.

Mit Beschluss vom 10. September 2013 wurde der BKPV zum Verfahren beigeladen.

Mit Urteilen vom 20. November 2013 wies das Verwaltungsgericht Regensburg die Klagen ab. Sie seien als Anfechtungsklagen zulässig, da der Zuweisungsbescheid einen Verwaltungsakt in Form eines außenwirksamen Organisationsakts darstelle, durch den die Klägerinnen als eigenständige Körperschaften gegen ihren Willen Mitglieder im BKPV mit den damit verbundenen Pflichten, insbesondere Zahlungspflichten würden; ihnen werde damit eine Zwangsmitgliedschaft aufgedrängt. Die Klagen seien aber unbegründet, da der Bescheid vom 2. November 2012 rechtmäßig sei. Die für die Zuweisung an den BKPV maßgeblichen Rechtsnormen seien nicht verfassungswidrig. Art. 105 GO sehe in verfassungsmäßiger Weise eine überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung vor und benenne zwei verschiedene überörtliche Prüfungsorgane. Der Eingriffscharakter einer überörtlichen Kassen- und Rechnungsprüfung könne darin gesehen werden, dass einer dritten Stelle erlaubt bzw. diese beauftragt werde, sich intensiv mit der Finanzsituation der Kommune zu befassen und darüber einen Prüfungsbericht zu erstellen, dessen Feststellungen und Wertungen Grundlage für aufsichtliches Einschreiten sein könnten. Bei Bejahung eines Eingriffs werde jedenfalls nicht in den Kern-, sondern nur in den Randbereich der Selbstverwaltung eingegriffen. Dabei stehe dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die überörtliche Rechnungs- und Kassenprüfung von Kommunen ziele auf ein hinreichendes Gemeininteresse, nämlich die Gewährleistung der wirtschaftlichen und sparsamen Erfüllung kommunaler Aufgaben. Die Aufteilung der Kommunen auf zwei überörtliche Prüfungsorgane, bei der tendenziell auf die Größe der Kommunen und auf Umfang und Schwierigkeit des Prüfungsgeschäfts abgestellt werde, und die für das Bestimmungsrecht des Ministeriums im Gesetz vorgesehenen Kriterien verstießen weder gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht noch gegen das Willkürverbot. Aus Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich kein Wahlrecht der Kommunen hinsichtlich staatlicher Behördenzuständigkeiten entnehmen. Vorliegend gehe es nur um Änderungen in der Zuständigkeit des überörtlichen Prüfungsorgans; der Prüfungsturnus, die Prüfungsgegenstände, die Art der Prüfung und die Prüfungsmaßstäbe würden dabei nicht geändert. Soweit dennoch Veränderungen einträten, beruhten diese nur auf einer unterschiedlichen Prüfungspraxis des BKPV im Vergleich zu den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Die Regelung des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG, wonach Gemeinden mit (an einem bestimmten Stichtag) mehr als 5.000 Einwohnern in der Regel dem BKPV zuzuweisen seien, begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Schwellenwert von 5.000 Einwohnern sei auch in einer Reihe anderer kommunalrechtlicher Regelungen enthalten; er bilde ein geeignetes Kriterium, um abstrakt und typisierend einen regelmäßig anzuwendenden Standard zu umschreiben. Soweit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG die Bestimmung der Mitgliedschaft der Gemeinde im BKPV vorsehe, begegne diese unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zur sog. Zwangsmitgliedschaft in öffentlichrechtlichen Verbänden keinen Bedenken. Die zweckmäßige Organisation und die Gewährleistung einer effizienten und leistungsfähigen überörtlichen Rechnungsprüfung für die Kommunen sei eine legitime öffentliche Aufgabe des Staates. In der zwangsweisen Zuweisung einer Kommune zu einem kommunalen Verband sei ein milderer Eingriff zu sehen als in der Wahrnehmung von Aufgaben durch den Staat. Zwangsmitgliedschaften von Kommunen in öffentlichrechtlichen Verbänden seien nicht anhand des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit zu prüfen. Auch die befürchtete Entstehung höherer Kosten stehe der Zuweisung nicht entgegen. Ob den oft wohl höheren Kosten beim BKPV ein Mehr an Gegenleistungen entspreche, sei schwer auszumachen. Es sei nicht erkennbar, dass der Staat vorliegend aus Kostengründen eine Aufgabenverlagerung vornehme, um sich auf Kosten der Kommunen zu entlasten. Der BKPV erhalte neben Beiträgen und Gebühren der Mitglieder gemäß Art. 5 Abs. 2 PrVbG auch eine Zuweisung des Staates. Selbst wenn unterstellt würde, dass den Kommunen aufgrund zusätzlicher Kosten ein Kostenerstattungsanspruch nach den Konnexitätsvorschriften zustehe, hänge davon nicht die Rechtmäßigkeit der eine Erstattungspflicht auslösenden Maßnahme ab. Jedenfalls halte sich ein Mehr an Kosten für die dem BKPV zugewiesenen Kommunen in einer vertretbaren Größenordnung. Die maßgeblichen Normen des Prüfungsverbandsgesetzes seien eine taugliche Rechtsgrundlage auch für eine großflächige Zuweisung im Rahmen eines Reformvorhabens; ein Reformgesetz sei für die gegenwärtigen Reformschritte nicht erforderlich. Die Zuweisungen an den BKPV seien in dem von Art. 3 Abs. 1 PrVbG vorgesehenen Rechtsakt erfolgt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt sei formell rechtmäßig; dem Begründungserfordernis des Art. 39 BayVwVfG sei jedenfalls aufgrund der im Gerichtsverfahren erfolgten Ergänzung und Vertiefung genügt. Der Beklagte habe die Klägerinnen gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG als Mitglieder des BKPV bestimmen dürfen. Diese Entscheidung stehe im Organisationsermessen des Beklagten. Bei der Bestimmung der Mitgliedschaft sei gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besonders Rücksicht zu nehmen. Diese Ermessensfaktoren seien nicht abschließend; weitere -wie z. B. die Prüfungsökonomie - könnten in die Entscheidung einbezogen werden. Die Zuweisungsentscheidungen seien hiernach nicht zu beanstanden. Aus den Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 8/5706 S. 26; Niederschrift der 96. Sitzung des Ausschusses für den Staatshaushalt und Finanzfragen vom 9.11.1977, S. 1-19) ergebe sich, dass der Gesetzgeber die Problematik der Zuweisung von Verwaltungsgemeinschaften bzw. deren Mitgliedsgemeinden, wenn eine der Gemeinden über 5.000 Einwohner aufweise, erkannt und erörtert habe. Dabei sei davon ausgegangen worden, dass das Gesetz im Hinblick auf eine angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit auch eine Zuweisungsmöglichkeit für Verwaltungsgemeinschaften und Kommunen unter 5.000 Einwohner erlaube (wenn nicht sogar gebiete), sofern eine Mitgliedsgemeinde mehr als 5.000 Einwohner aufweise. Gegenstand der Diskussion sei gewesen, ob dies politisch so gewollt sei; freilich sei es bei der Gesetzesformulierung geblieben. Deshalb könne die Formulierung „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ dahingehend ausgelegt werden, dass sie sich nicht nur auf die Prüfungsgeschäfte bei der einzelnen kommunalen Körperschaft beziehe, sondern auf die Prüfungsgeschäfte bei der Gesamtheit der Verbundkörperschaften, also auf das Mitglied des BKPV und die akzessorischen kommunalen Körperschaften (VG, weitere Mitgliedsgemeinden, mitverwaltete Zweck- und Schulverbände). Sei eine der Verbundkörperschaften Mitglied im Prüfungsverband, seien bereits ihre Prüfungsgeschäfte vom Umfang und Schwierigkeitsgrad her von Relevanz. Sehe man sie in der Gesamtschau mit den hinzutretenden Prüfungsgeschäften bei den akzessorischen Körperschaften, nähmen Umfang und Schwierigkeit und damit das Gewicht dieser Ermessensgesichtspunkte zu. Die rechtliche Bewertung ändere sich nicht, wenn nur auf den Umfang und die Schwierigkeit der Prüfung bei der einzelnen Kommune abgestellt und in einem weiteren Ermessensfaktor die Prüfungsökonomie berücksichtigt werde. Der Beklagte habe nachvollziehbar dargelegt, dass die einheitliche Prüfungszuständigkeit für sämtliche Verbundkörperschaften zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfung beitrage, beispielsweise im Hinblick auf die Kassenführung durch die VG. Die Kasse werde auch für die Mitgliedsgemeinden von der VG geführt. Die kassenwirksamen Entscheidungen würden aber - jedenfalls im Rahmen der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises - bei der jeweiligen Mitgliedsgemeinde getroffen. Bei der Zuständigkeit von unterschiedlichen Prüfungsorganen komme es zumindest zu Erschwernissen beim Abgleich der vorliegenden Daten mit dem Bestand der Kasse. Die einheitliche Prüfungszuständigkeit führe zur Vermeidung von Doppelprüfungen.

Gegen diese Urteile haben die Klägerinnen die vom Verwaltungsgericht jeweils wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung eingelegt. Sie beantragen,

unter Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2012 aufzuheben.

Zur Begründung wurde das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Art. 3 PrVbG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffsnormen, da dessen undifferenzierte Vorgaben dem StMI einen praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen eröffneten. Nachvollziehbare, eindeutige und verbindliche Vorgaben, unter welchen Voraussetzungen eine Zuweisung erfolgen dürfe, kenne das Gesetz nicht. Stattdessen werde die Entscheidung in das Gutdünken des StMI gestellt. Den gesetzlichen Regelungen lasse sich schon nicht entnehmen, anhand welcher Kriterien sich der Umfang bzw. die Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte bemesse. Es bleibe unklar, welche Maßstäbe insoweit anzulegen seien und ab welcher Art von Prüfungspositionen die Schwelle zwischen verschiedenen „Schwierigkeitsgraden“ überschritten sei. Nicht hinreichend definiert sei auch, was unter den Begriff „anfallende Prüfungsgeschäfte“ zu fassen sei. Insoweit sei nicht auf die Prüfungsgeschäfte aller Körperschaften unter dem „Dach“ einer Verwaltungsgemeinschaft oder eines Zweckverbands abzustellen, sondern nur auf diejenigen bei der jeweiligen Körperschaft selbst. Auch die Anforderung, das StMI habe „besondere Rücksicht“ zu nehmen, sei bei weitem zu allgemein. Ob das bloße Abstellen auf die Einwohnerzahl in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein geeignetes Kriterium darstelle, sei zweifelhaft. Die insoweit vom Verwaltungsgericht angeführten Beispiele eigneten sich nicht als Ansatzpunkt, weil sie Regelungen beträfen, bei denen die Einwohnerzahl tatsächlich das maßgebliche Kriterium sein könne, z. B. bei der Zahl der Gemeinderatsmitglieder. Dagegen komme der Einwohnerzahl in Bezug auf die haushaltsbezogenen Prüfungsgeschäfte nur sehr begrenzte Bedeutung zu. So gebe es kleinere Kommunen mit zahlreichen Kommunalunternehmen, deren Prüfung bei weitem umfangreicher sei als bei größeren Gemeinden, die kaum kostenrechnende Einrichtungen betrieben. Auch die Frage, ob ein Haushalt doppisch oder kameralistisch geführt werde, habe maßgebliche Auswirkungen. Es fehle an jeglicher Konkretisierung, wann bzw. über welchen Zeitraum das 5000-Einwohner-Kriterium erfüllt sein müsse; aus der Regelung sei nicht ersichtlich, wann der maßgebliche Zeitpunkt für die diesbezügliche Prüfung vor einer etwaigen Zuweisungsentscheidung sein solle. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG verstießen auch gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht und das Willkürverbot. Dass die Anordnung einer generellen überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliege, begründe noch nicht die Rechtmäßigkeit einzelner Zuweisungen an den BKPV im Sinne einer Zwangsmitgliedschaft. Während eine kommunale Körperschaft bei einer Prüfung durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle lediglich hinnehmen müsse, von einem anderen Rechtsträger in Bezug auf die Finanzhoheit kontrolliert zu werden, müsse sie bei einer Zuweisung zum BKPV zusätzlich zwingend diesem Verband beitreten. Darin liege kein milderer, sondern ein stärkerer Rechtseingriff als bei einer Aufgabenwahrnehmung durch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Aufgrund der notwendigen Unabhängigkeit der Prüfer werde eine Kontrolle durch den BKPV nicht als weniger einschneidend empfunden. Auch mitgliedschaftlich seien die Einflussmöglichkeiten der Kommunen auf den BKPV aufgrund der Vielzahl der Mitglieder und der eindeutigen gesetzlichen Vorgaben bestenfalls marginal. In der Praxis stützten sich die Aufsichtsbehörden in der Regel auf die Ergebnisse der Rechnungsprüfung durch das Prüfungsorgan. Die faktische Bedeutung der Rechnungsprüfung im Bereich der Kommunalaufsicht sei mithin weit größer, als dies der Gesetzeswortlaut nahelege. Die Rechnungsprüfung habe es in der Hand, die Meinungsbildung der Aufsichtsbehörde von Anfang an maßgeblich zu beeinflussen. Die Regelung in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG, wonach das StMI über die Mitgliedschaft im Prüfungsverband bestimme, greife zu weitgehend in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. Zur finanziellen Autonomie müsse auch das Recht gezählt werden, nur insoweit durch staatliche oder anderweitige Kontrollen beeinträchtigt zu werden, wie dies aus anerkennenswerten Gründen unbedingt erforderlich sei. Dem widerspreche es, wenn dem StMI ohne nachprüfbare Voraussetzungen die Möglichkeit eingeräumt werde, faktisch frei über eine mit weiteren Nachteilen verbundene Zuordnung der Gemeinden zum BKPV zu bestimmen. Das Interesse des Staates an der überörtlichen Rechnungsprüfung erschöpfe sich in der Schaffung und Ausgestaltung der hierfür zuständigen Institutionen; welches der von ihm selbst geschaffenen Organe die Prüfung bei der einzelnen Gemeinde letztlich durchführe, berühre den Kreis schützenswerter staatlicher Interessen nicht mehr. Unabhängig von der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen könne von einem Konsens dahingehend, dass eine generelle Umschichtung des Großteils der Gemeinden zum BKPV notwendig sei, entgegen den Aussagen des Verwaltungsgerichts keine Rede sein. Um rein politische Forderungen handle es sich auch bei den Aussagen des ORH, der apodiktisch ohne Diskussion von Alternativen die gänzliche oder weitgehende Zerschlagung der staatlichen Rechnungsprüfung und die vollumfängliche Übertragung auf den BKPV anstrebe. Es sei durchaus zweifelhaft, ob die in Art. 105 GO angelegte Koexistenz zweier Prüfungsorgane diesen „Reformkurs“ tatsächlich tragen könne. Eine faktische Reduzierung der staatlichen Rechnungsprüfung bis zur Bedeutungslosigkeit sei jedenfalls nicht mehr vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Der Zuweisung an den BKPV stehe auch entgegen, dass die Klägerinnen durch sie bedeutend höheren Kosten ausgesetzt wären, denen keine Kompensation gegenüber stünde. Ob auch die Gebühren für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zukünftig angehoben würden, sei völlig ungewiss und ändere nichts daran, dass die Klägerinnen aktuell von den höheren Kosten beim BKPV betroffen wären. Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Mehrkosten würden sich in einer vertretbaren Größenordnung halten, sei unzutreffend. Schon in Bezug auf die reinen Stundensätze lägen die Gebühren beim BKPV um mindestens 43% höher als bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen. Hinzu kämen weitere Kostenpunkte nach § 5 der Haushaltssatzung des BKPV sowie Mitgliedsbeiträge. Diese beträchtlichen Mehrkosten hätten erhebliche Beeinträchtigungen für den Haushalt der Klägerin zur Folge. Gegenleistungen stünden dem nicht gegenüber, da die Aufgabenzuweisung für den BKPV in Art. 2 Abs. 1 bis 4 PrVbG in den maßgeblichen Teilen derjenigen für die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen in § 9 KommHV entspreche. Die zuverlässige und rechtzeitige Aufdeckung von Einsparpotenzialen sei durch die kompetente Prüfung bei der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts ebenfalls gewährleistet. Zudem müssten sich bei einer Zuweisung die Prüfer des BKPV zunächst umfassend in den Haushalt der Klägerin einarbeiten. Eine Ortskenntnis, wie sie die Prüfer des zuständigen Landratsamts hätten, bestehe beim BKPV nicht, wie sich an dessen vergleichsweise zentralistischer Struktur und den oftmals sehr umfangreichen abgerechneten Dienstreisen seiner Prüfer zeige. Gerade bei kleineren Körperschaften wie den Klägerinnen sei die Kenntnis lokaler Besonderheiten ein entscheidender Aspekt. Aus der jahrzehntelangen erfolgreichen Zusammenarbeit der Klägerinnen mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle und der Rechtsaufsicht erwüchsen besondere Vorteile, die durch die vermeintlich größere Spezialisierung der Prüfer des BKPV nicht kompensiert werden könnten. Es gebe ohnehin keine Anhaltspunkte dafür, dass beim BKPV ein überlegener Sachverstand vorgehalten werde. Während der ständig wechselnd eingesetzte Mitarbeiterstab des BKPV nur über generelle Entwicklungen der bayerischen Kommunen Kenntnis haben könne, erwachse beim örtlich zuständigen Landratsamt über die Jahre zwangsläufig ein umfassendes Wissen in Bezug auf die jeweilige Körperschaft. Die Kooperation zwischen Kommunalaufsicht und staatlicher Rechnungsprüfungsstelle unter dem gemeinsamen Dach des Landratsamtes habe erhebliche Synergieeffekte zur Folge. Die Klägerinnen hätten nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG nicht zum Mitglied des BKPV bestimmt werden dürfen; dem stünden der nur geringe Umfang und die mindere Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte entgegen. Es gebe keine Haushaltspositionen, die vertiefte oder schwierige Prüfungen erforderten. In einer Situation, in der nur eine von sechs Körperschaften die 5000-Einwohner-Grenze überschreite, dürften nicht sämtliche Verbände und Mitgliedsgemeinden ebenfalls zu Mitgliedern des Prüfungsverbands bestimmt werden, ohne dass sie selbst ansatzweise die maßgeblichen Kriterien erfüllten. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Prüfungsökonomie überhaupt als ein dem Umfang und der Schwierigkeit der Prüfungsgeschäfte gleichgestelltes Entscheidungskriterium gelten könne. In Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG werde nicht zwischen Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder Zweckverbänden unterschieden und auch nicht nach der jeweiligen organisatorischen Einbindung gefragt. Das Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung zeige, dass der Gesetzgeber nur die Prüfungsgeschäfte selbst als maßgebliche Entscheidungsgrundlage angesehen habe. Mit dem in Art. 3 Abs. 3 PrVbG verwendeten Begriff der „anfallenden Prüfungsgeschäfte“ könnten nur die Prüfungsgeschäfte bei der jeweiligen kommunalen Körperschaft selbst gemeint sein. Es sei auch nicht richtig, dass eine einheitliche Zuweisung aller Körperschaften an den BKPV zur Lückenlosigkeit und Effektivität der Prüfungen und zur Vermeidung von Doppelprüfungen beitragen würde. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass dem BKPV oder der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle die Rechnungs- oder Kassenprüfung bei einer zur VG gehörenden Körperschaft unmöglich würde, weil auf prüfungsrelevante Informationen kein Zugriff bestünde. Die angestrebte einheitliche Prüfungszuständigkeit könne auch dadurch erreicht werden, dass alle Verbundkörperschaften einschließlich der Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern weiterhin der staatlichen Rechnungsprüfung unterfielen. Dadurch werde sogar eine beschleunigte Abstimmung mit der Rechtsaufsicht ermöglicht.

Der Beklagte beantragte jeweils,

die Berufungen zurückzuweisen.

Mit Bescheiden vom 2. November 2012 seien landesweit 241 Körperschaften zu Mit- gliedern im BKPV bestimmt worden, von denen 66 dagegen Klage erhoben hätten. Die Regelungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 und 6, Abs. 3 PrVbG entsprächen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot; die Notwendigkeit der Auslegung der Begriffe „anfallende Prüfungsgeschäfte“ und „Umfang und Schwierigkeit“ ändere daran nichts. Von einem praktisch unbegrenzten Spielraum für beliebige Zuweisungsentscheidungen könne danach keine Rede sein. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte nicht das einzige Entscheidungskriterium; angesichts des Normzwecks seien alle im Rahmen des Organisationsermessens zu berücksichtigenden Umstände ein zulässiges Kriterium. Bisher seien einschließlich der am 2. November 2012 ergangenen Zuweisungsentscheidungen erst 722 von insgesamt 2.031 kreisangehörigen Gemeinden, 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften und 759 von 1.501 Schulund Zweckverbänden Mitglieder des BKPV; damit habe das StMl die nach gegenwärtiger Gesetzeslage bestehenden Möglichkeiten ausgeschöpft. Gegen die Zwangsmitgliedschaft im BKPV bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch die getroffenen Einzelentscheidungen seien rechtmäßig. Die Zuweisungen seien nicht pauschal erfolgt, sondern nach sorgfältiger Prüfung der jeweiligen Rechtsgrundlagen. Dabei seien u. a. alle 61 doppisch buchenden kommunalen Körperschaften dem BKPV zugewiesen worden. Hinsichtlich des Kostenarguments sei darauf hinzuweisen, dass schon in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 8/5706) zum Ausdruck komme, dass die angestrebte vertiefte Prüfung insgesamt höhere Ausgaben erwarten lasse. Dem stehe gegenüber, dass eine gute Prüfung sich wegen der durch sie ermöglichten Korrekturen selbst trage. Sowohl der BKPV als auch die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen seien gesetzlich gehalten, kostendeckend zu arbeiten. Aufgrund einer Neukalkulation würden bei den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen demnächst die Stundensätze für Prüfer auf 54 Euro und für Prüfungsgehilfen auf 41 Euro erhöht. Die unterschiedliche Höhe der Gebühren (beim BKPV ergänzt durch Mitgliedsbeiträge) resultiere aus der unterschiedlichen Organisation der beiden Prüfungseinrichtungen. Die praktische Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeige, dass die Durchführung der überörtlichen Rechnungsprüfung durch den BKPV zu keinen Schwierigkeiten geführt habe. Es würden möglichst ortsnah wohnende Prüfer eingesetzt; dies gewährleiste eine unabhängige und zugleich von örtlichen Kenntnissen geprägte Prüfung. Auch wenn die Prüfer der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle noch ortsnäher seien und die zu prüfenden Sachverhalte und die handelnden Personen besser kennten, ersetze dies nicht die bei komplexen Sachverhalten erforderlichen Fachkenntnisse, die der „Einzelkämpfer“ am Landratsamt nicht haben könne. Zudem sei eine allzu große persönliche Vertrautheit für die notwendige Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht immer förderlich. Die in der Berufungsbegründung vorgetragene „jahrzehntelange erfolgreiche Zusammenarbeit“ zwischen den Klägerinnen und der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle sei nicht nachvollziehbar angesichts der Tatsache, dass 18 bis 19 Jahre lang keine Rechnungsprüfung stattgefunden habe. Das Konnexitätsprinzip (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 BV) sei durch die Zuweisung nicht berührt, da hierdurch auf die Aufgaben der kommunalen Körperschaften nicht eingewirkt werde; der Aufgabenbestand und die Anforderungen an die Aufgabenerfüllung blieben unverändert. Zudem bestehe nach Art. 83 Abs. 3 Satz 2 BV eine Ausgleichspflicht nur bei einer wesentlichen Mehrbelastung, die hier nicht vorliege. Bei Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern liege nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG ein Regelfall vor, so dass nach der Struktur der Rechtsnorm eine Zuweisung zwingend erfolgen müsse und nur im Ausnahmefall ein Ermessen des StMl bestehe. Nach anderer Lesart sei die Norm als intendierte Ermessensvorschrift entsprechend einer Soll-Regelung zu verstehen. ln beiden Auslegungen komme es darauf an festzustellen, ob ein Regelfall vorliege, wobei dies gerichtlich voll überprüfbar sei. Die Normierung eines Regel-AusnahmeVerhältnisses führe zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, so dass die Gemeinde, die sich auf einen Ausnahmefall berufe, entsprechende Umstände vorzutragen habe. ln der 5.000-Einwohner-Grenze liege ein sachgerechtes Kriterium, weil sich daraus Rückschlüsse auf die üblicherweise zu bewältigenden Aufgaben ergäben. Ab der gleichen Grenze seien Bürgermeister in der Regel Beamte auf Zeit (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 GO); dies sei ein Indiz dafür, dass die Gemeinde eine Größenordnung erreicht habe, bei der die Aufgaben nicht mehr „nebenbei“ erledigt werden könnten. Bei Gemeinden, deren Einwohnerzahl zum Stichtag 21.12.2006 über 5.000 Einwohnern gelegen, sich mittlerweile aber auf unter 5.000 Einwohner verringert habe, sei von einer Zuweisung vorläufig grundsätzlich abgesehen worden. Dass eine Gemeinde mit über 5.000 Einwohnern Mitglied in einer VG sei, könne kein Ausnahmekriterium sein, weil dann die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen auch für solche Gemeinden mit umfangreichem und schwierigem Prüfungsstoff zuständig wären. Um den gezielten Aufbau spezifischen Sachverstands beim BKPV zu ermöglichen, seien ihm auch die kommunalen Körperschaften mit doppelter kommunaler Buchführung sowie die Zweckverbände für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung zugewiesen worden. Hinsichtlich der Verwaltungsgemeinschaften ergebe sich aus den Gesetzgebungsmaterialien eindeutig, dass der Gesetzgeber eine einheitliche Prüfungszuständigkeit für die VG und deren Mitgliedsgemeinden habe erreichen wollen. Tatsächlich seien auch in der Vergangenheit - mit einer (mittlerweile bereinigten) Ausnahme - nur Verwaltungsgemeinschaften mit allen ihren Mitgliedsgemeinden dem jeweils zuständigen Prüfungsorgan zugewiesen worden. Da eine VG, der eine Gemeinde mit mehr als 5.000 Einwohnern angehöre, nach Art. 4 Abs. 2 VGemO deren Aufgaben im eigenen Wirkungskreis als Behörde der Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung ausführe, hätten Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte zwangsläufig das gleiche Niveau wie bei der betreffenden Gemeinde. Denn die Anordnung der Aufgabenerfüllung („Weisung“) und deren Durchführung könnten nur als einheitlicher Vorgang bewertet und geprüft werden. Das Verhältnis zwischen Gemeinde und VG sei nicht anders als bei einer Einheitsgemeinde das Verhältnis zwischen Bürgermeister und Verwaltung. Auch hinsichtlich der Zuweisung von Mitgliedsgemeinden mit unter 5.000 Einwohnern sei auf die Gesetzesmaterialien und die bisherige Praxis hinzuweisen. Mitgliedsgemeinden seien mit der VG bei der Aufgabenerfüllung in vielerlei Hinsicht verbunden. Weisung und Ausführung gehörten hier ebenso zusammen wie zahlungsbegründende Vorgänge und Zahlung. Das Ziel, eine reibungslose und effiziente überörtliche Prüfung sicherzustellen, wiege so schwer, dass die Ermessensentscheidung trotz der gerade bei kleineren Gemeinden besonders ins Gewicht fallenden Kosten zugunsten einer Zuweisung zum BKPV ausfalle. Die zusätzlichen Kosten seien nicht so hoch, dass sie den Gewinn durch eine effiziente Finanzkontrolle überwögen. Bei einer Gesamtbetrachtung der VG einschließlich ihrer Mitgliedsgemeinden sprächen auch Umfang und Schwierigkeit der dann insgesamt anfallenden Prüfungsgeschäfte für eine Zuweisung zum BKPV.

Mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Mai 2014 wurden die Berufungsverfahren der Klägerinnen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Die Berufungen der Klägerinnen gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 20. November 2013 haben keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen gegen den Bescheid vom 2. November 2012 zu Recht abgewiesen.

I.

Die gegen die Zuweisung zum Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) erhobenen Anfechtungsklagen (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) sind zulässig. Die vom Bayerischen Staatsministerium des Innern (StMI - nunmehr StMIBV) in Bescheidsform erlassenen Verfügungen, mit denen die Klägerinnen zu Mitgliedern des BKPV bestimmt wurden, stellen statusbegründende Einzelfallregelungen im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG dar, die gegenüber den Klägerinnen ebenso wie gegenüber dem nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladenen BKPV unmittelbare Rechtswirkung entfalten. Dass die Mitgliedschaftsbestimmungen nicht schon mit Erlass des Bescheids wirksam werden, sondern - wie typischerweise bei verwaltungsinternen Organisationsakten - erst mit der Bekanntmachung im Ministerialamtsblatt der Bayerischen Inneren Verwaltung oder zu einem dort bestimmten anderen Zeitpunkt (Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des G. über den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband v. 24.4.1978, GVBl S. 131, 139, zuletzt geändert mit G. v. 20.12.2011, GVBl S. 689 - PrVbG), steht der Qualifizierung als Verwaltungsakte nicht entgegen (a. A. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Art. 105 Erl. 4.2). Denn die genannte Vorschrift legt nur fest, ab wann die angeordnete Rechtsfolge gelten soll („innere Wirksamkeit“); sie ändert demnach nichts daran, dass die - den Verwaltungsakt kennzeichnende - Bindungswirkung gegenüber dem Adressaten („äußere Wirksamkeit“) nach Art. 43 Abs. 1 Satz BayVwVfG schon mit der individuellen Bekanntgabe eintritt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn. 164 ff.).

Die Klägerinnen sind auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Klägerinnen zu 1 und 3 machen geltend, durch die angegriffenen Zuweisungen in ihrem verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG; Art. II Abs. 2 BV) verletzt zu sein. Zwar können sich Gemeinden und Gemeindeverbände nicht gegen bloße Zuständigkeitsänderungen innerhalb der staatlichen Aufsicht zur Wehr setzen, wenn dadurch die Reichweite der Aufsicht nicht erweitert wird (BVerfG, B. v. 21.6.1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331/340 ff. = NVwZ 1989, 45). Die angeordnete Zwangsmitgliedschaft im BKPV und die daraus kraft Gesetzes folgende Beitrags- und Gebührenpflicht berührt aber die kommunale Organisations- und Finanzhoheit, so dass insoweit eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheint. Ob sich auch die Klägerin zu 2 als eine aus mehreren Gemeinden gebildete VG auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht berufen kann, bedarf hier keiner näheren Prüfung. Denn unabhängig von einem daraus abzuleitenden verfassungsunmittelbaren Abwehranspruch kann sie sich jedenfalls auf das Nichtvorliegen der in Art. 3 Abs. 1 und 3 PrVbG genannten Voraussetzungen für die Anordnung einer Mitgliedschaft im BKPV berufen, da auch diese einfachgesetzlichen Bestimmungen den von der Zuweisungsentscheidung unmittelbar betroffenen kommunalen Körperschaften eine eigene wehrfähige Rechtsposition vermitteln (a. A. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O.).

II.

Die Anfechtungsklagen sind aber unbegründet, da die im angegriffenen Bescheid des StMI vom 2. November 2012 enthaltenen Zuweisungen zum BKPV nicht rechtswidrig sind und die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind formell rechtmäßig ergangen. Die Zuständigkeit des StMI ergab sich aus Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG. Die Klägerinnen wurden ebenso wie der BKPV zu den beabsichtigten Zuweisungen vorher gehört (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 3 Abs. 3 Satz 5 PrVbG). Inwieweit auch die kommunalen Spitzenverbände angehört wurden, kann hier offen bleiben, da es sich trotz der großen Zahl ähnlicher Einzelbescheide um keine „allgemeine Regelung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 PrVbG handelte. Den angegriffenen Verwaltungsakten war auch gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG eine einzelfallbezogene Begründung beigefügt. Ob die darin genannten Gründe für die nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG getroffenen Ermessensentscheidungen ausreichend waren, bedarf an dieser Stelle keiner Prüfung. Die Tragfähigkeit der Begründung ist keine Frage des verfahrensrechtlichen Begründungserfordernisses, sondern allein der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (BVerwG, U. v. 29.09.1998 - 1 C 8/96 - NJW 1999, 303; BayVGH, U. v. 25.7.2013 - 4 B 13.727 - BayVBl 2014, 210 m. w. N.).

2. Der angegriffene Bescheid ist auch in materiellrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die den Zuweisungsentscheidungen zugrunde gelegten Rechtsnormen sind verfassungsgemäß (a); ihre Handhabung durch das StMI in Bezug auf die Klägerinnen lässt keine Rechtsfehler erkennen (b).

a) Die Vorschriften, nach denen die Gemeinden und ihre rechtlich selbstständigen Zusammenschlüsse einer überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung unterliegen, sind mit dem Grundgesetz und der Bayerischen Verfassung vereinbar (aa). Das Gleiche gilt für die gesetzliche Ermächtigung, diese Prüfungsaufgabe durch einen ministeriellen Einzelakt auf den BKPV zu übertragen, indem Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften unter bestimmten Voraussetzungen auch gegen ihren Willen zu dessen Mitgliedern bestimmt werden können (bb).

aa) An der grundsätzlichen Zulässigkeit einer obligatorischen überörtlichen Finanzkontrolle der Gemeinden und gemeindlichen Verbandskörperschaften (Art. 105 f. GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG) bestehen keine Zweifel.

Der an eine Behörde des Freistaats Bayern (staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamts) oder an einen anderen externen Hoheitsträger (BKPV, § 1 Abs. 1 PrVbG) erteilte gesetzliche Prüfungsauftrag dürfte zwar, soweit er die betroffenen Gemeinden zur Duldung und zur Mitwirkung verpflichtet (vgl. Art. 105, 106 Abs. 6 GO), das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierte Selbstverwaltungsrecht berühren, das im Rahmen der Finanzhoheit auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und die selbstständige Verwaltung des Gemeindevermögens (Art. 12 Abs. 2 Satz 1, Art. 83 Abs. 1 BV) umfasst (offen gelassen in BVerfG, B. v. 7.9.2010 - 2 BvF 1/09 -BVerfGE 127, 165 Rn. 119 = NVwZ 2010, 1549). Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie besteht jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV), so dass gesetzlich normierte Prüfungsbefugnisse gegenüber den Gemeinden zulässig sind, wenn sie einem legitimen öffentlichen Interesse dienen und die kommunalen Befugnisse zur Finanzplanung und Haushaltsführung nicht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen (vgl. auch SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf. 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057).

Eine über die fortlaufende innergemeindliche Selbstkontrolle (Art. 103 f. GO) hinausgehende externe Rechnungs- und Kassenprüfung, die insbesondere die Einhaltung der Verpflichtung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung zum Gegenstand hat (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO), liegt im Interesse der Allgemeinheit an einem effizienten Einsatz öffentlicher Finanzmittel (vgl. Müller, NVwZ 1993, 334 ff.; Wallmann, DVBl 2000, 1185/1186; Albers in Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 37 Rn. 6 m. w. N.). Da die Organe der überörtlichen Finanzkontrolle bei festgestellten Mängeln über keine eigenen Korrektur- oder Sanktionsinstrumente verfügen, sondern allenfalls die Rechtsaufsichtsbehörden informieren können (vgl. BGH, U. v. 5.6.2008 - III ZR 225/07 - BGHZ 177, 37 Rn. 16 = NVwZ-RR 2008, 671 m. w. N.), kann ihre Prüfungstätigkeit nicht als schwerwiegender oder gar unzumutbarer Eingriff in die finanzwirtschaftliche Handlungsfreiheit der Gemeinden angesehen werden. Auch die mit den Prüfungsfeststellungen und etwaigen Verbesserungsvorschlägen verbundene faktische Einflussnahme auf das Entscheidungsverhalten der örtlichen Funktionsträger stellt keine unverhältnismäßige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung dar (Wallmann, a. a. O., 1188 f.; a. A. Wieland, DVBl 1999, 1470/1473). Als eine spezielle Form der staatlich organisierten Aufsicht über die Kommunen kann die überörtliche Finanzkontrolle - im Unterschied zur örtlichen Rechnungsprüfung (Art. 103 f. GO) - nach heutigem Verständnis auch nicht (mehr) als eine originäre Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angesehen werden, die nur von den Gemeinden selbst oder von einer aus Kommunen gebildeten Verbandskörperschaft (wie dem BKPV) erfüllt werden dürfte (so aber Wieland, a. a. O., 1475 ff.). Solange die Einschätzungsprärogative der einzelnen Gemeinden hinsichtlich der Aufgaben- und Mittelauswahl gewahrt bleibt und die Berichte des überörtlichen Prüfungsorgans lediglich feststellenden und empfehlenden Charakter haben, ohne sich zu einer - in Selbstverwaltungsangelegenheiten unzulässigen - „Einmischungsaufsicht“ zu entwickeln (vgl. dazu BVerfG, B. v. 21.6.1988 - BVerfGE 78, 331/341 = NVwZ 1989, 45), ist daher gegen diese externe Prüfung, deren Ergebnisse primär den Kommunen zugute kommen, von Verfassungs wegen nichts einzuwenden (ebenso Albers, a. a. O., Rn. 6 und 41 ff.).

bb) Es bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass neben den bereits unmittelbar kraft Gesetzes zu Mitgliedern des BKPV erklärten kreisfreien Städten, Großen Kreisstädten, Landkreisen und Bezirken (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4 und Nr. 5 PrVbG) die gesetzliche Möglichkeit geschaffen wurde, Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften vom StMI im Einzelfall zu Prüfungsverbandsmitgliedern zu bestimmen (Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG). Eine solche Zwangsmitgliedschaft stellt weder einen Verstoß gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht dar (1), noch unterliegt sie einem förmlichen Gesetzesvorbehalt (2). Die für die Zuweisung zum BKPV normierten gesetzlichen Voraussetzungen genügen im Übrigen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen (3) und können auch ihrem Inhalt nach nicht als sachwidrig angesehen werden (4).

(1) In der Bestimmung einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV liegt kein unzulässiger Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der Organisations- und Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV).

Zur gemeindlichen Organisationshoheit gehört zwar auch die Befugnis, darüber zu befinden, ob bestimmte kommunale Aufgaben eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen werden und ob hierzu gemeinsame Institutionen gegründet werden (vgl. BVerfG, U. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331/361 = NVwZ 2008, 183 m. w. N.; B. v. 27.11.1986 - 2 BvR 1241/82 - NVwZ 1987, 123). Diese sog. Kooperationshoheit, die neben der Freiheit zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse auch einen grundsätzlichen Schutz vor Zwangsverbandsbildungen und der darin liegenden partiellen „Aufgabenentörtlichung“ umfasst (vgl. Löwer in v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 81 ff.), ist hier aber nicht unmittelbar berührt. Denn bei der überörtlichen Finanzkontrolle handelt es sich nicht um eine ursprünglich von der Gemeinde zu erfüllende Aufgabe, die sie durch die unfreiwillige Mitgliedschaft in einem öffentlichrechtlichen Verband verlieren würde. Erfolgt keine Zuweisung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG zum BKPV, so sind für die überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen nicht die einzelnen Gemeinden bzw. Verwaltungsgemeinschaften zuständig, sondern die bei den Landratsämtern bestehenden staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO; Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG). Mit der Bestimmung zu Mitgliedern eines überörtlich zuständigen Prüfungsverbands wird also den betreffenden Kommunen kein bisheriger Gegenstand ihrer Verwaltungs- und Organisationsbefugnisse entzogen; sie werden lediglich zur Erfüllung einer zwar auch sie betreffenden, jedoch über ihren lokalen Bezugsrahmen weit hinausgehenden öffentlichen Aufgabe mit herangezogen.

Eine solche Inpflichtnahme einzelner Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften durch verbindliche Zuweisung zu einer öffentlichrechtlichen Körperschaft stellt zwar ebenfalls einen Eingriff in die kommunale Organisationshoheit dar. Dieser ist aber nicht an den vergleichsweise strengen Erforderlichkeitsvoraussetzungen zu messen, die in der Verfassungsrechtsprechung und Teilen der Literatur an die Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf öffentlichrechtliche Zwangsverbände gestellt werden (hierzu Löwer, a. a. O., Rn. 82 m. w. N.). Es gelten stattdessen die allgemeinen Anforderungen an gesetzliche Organisationsregelungen im Bereich der Kommunen. Danach steht den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein gewisser organisatorischer Freiraum zu, der einer umfassenden Steuerung durch den Gesetzgeber oder die staatliche Verwaltung entgegensteht (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228/238 = NVwZ 1995, 677). Mit seinen organisationsrechtlichen Vorgaben darf der Gesetzgeber den Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht aushöhlen, z. B. durch eine zu hohe Regelungsdichte; er muss darüber hinaus auch schon im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs dafür sorgen, dass den Gemeinden ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbleibt (BVerfG, a. a. O., 238 ff.).

Gemessen an diesen Vorgaben ist die in Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit der Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften an den BKPV nicht zu beanstanden. Sie dient ersichtlich dem Zweck, in bestimmten Einzelfällen die Aufgabe der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfungen den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen der Landratsämter zu entziehen und sie auf eine landesweit tätige öffentlichrechtliche Körperschaft zu übertragen, die eigene Beamte und sonstige Bedienstete beschäftigt (Art. 1 Abs. 2 PrVbG), bei ihren Prüfungsgeschäften unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 2 Abs. 5 PrVbG), ihre Rechtsverhältnisse durch Satzung regelt (Art. 4 Abs. 3 PrVbG) und sich durch Beiträge, Gebühren und Umlagen ihrer Mitglieder sowie jährliche Zuweisungen aus dem Staatshaushalt finanziert (Art. 5 PrVbG). Ob der BKPV angesichts dieser besonderen organisatorischen Gestaltung in vergleichbarer Weise wie die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen oder sogar besser als diese geeignet ist, die überörtlichen Prüfungen insbesondere bei kleinen und mittleren kreisangehörigen Gemeinden und bei Verwaltungsgemeinschaften vorzunehmen, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht näher aufgeklärt werden. Denn zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber bei der Frage, ob die von ihm gewählten Mittel zur Erreichung der erstrebten Ziele geeignet sind, ein weiter Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zu (vgl. BVerfG, B. v. 18.7.2000 - 2 BvR 1501/91 - NVwZ 2001, 66 m. w. N.). Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass für kommunale Organisationsfragen nicht etwa ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde gilt, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte (BVerfG, B. v. 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -BVerfGE 91, 228/240 = NVwZ 1995, 677). Die Verfassung setzt vielmehr eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen eigene Vorstellungen zugrunde zu legen. Staatliche Vorgaben für die kommunale Organisation können demgemäß z. B. mit dem allgemeinen Ziel der Verwaltungsvereinfachung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung oder mit dem Wunsch nach Übersichtlichkeit begründet werden (BVerfG, a. a. O., 240). Bei derartigen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber zudem typisieren; er braucht also nicht jeder einzelnen Gemeinde und auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden gesondert Rechnung zu tragen; dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter der Regelung (BVerfG, a. a. O., 241 m. w. N.).

Angesichts dieser umfassenden Regelungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers kann gegen die Bestimmung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG nicht eingewandt werden, dass die Entscheidung über die Auswahl des für die überörtliche Rechnungsprüfung jeweils zuständigen Organs grundsätzlich der zu prüfenden Gemeinde überlassen bleiben müsse, da es sich um eine die kommunale Organisationshoheit betreffende Frage handle. Ebenso wenig kann eine an grundrechtlichen Maßstäben orientierte Eingriffsprüfung verlangt werden, bei der die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der getroffenen Regelung im Einzelnen nachgewiesen werden müsste. Denn bei der Ermächtigung des StMI, einzelne Gemeinden oder Verwaltungsgemeinschaften zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen, handelt es sich um keinen gesetzlichen Eingriff in eine originäre Rechtsposition der Kommunen, sondern um eine auf der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV beruhende „rahmensetzende“ Bestimmung, mit welcher der parlamentarische Gesetzgeber sein kommunalverfassungsrechtliches Grundkonzept zur Geltung bringt. Die Zwangsmitgliedschaft in der überörtlichen Verbandskörperschaft berührt keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Eigenverantwortung; sie betrifft vorrangig die administrative und nicht die bürgerschaftlichdemokratische Dimension der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. zur zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu einer VG BVerfG, B. v. 19.11.2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1/17 = NVwZ 2003, 850).

Aus den gleichen Gründen liegt in der Regelung des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 PrVbG auch kein unzulässiger Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Diese gewährleistet zwar, dass den Kommunen das eigenverantwortliche Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens nicht aus der Hand genommen wird. Die Finanzhoheit ist aber nicht schon dadurch betroffen, dass den Gemeinden einzelne kostenträchtige Aufgaben oder Pflichten auferlegt werden (BVerfG, B. v. 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520 m. w. N.). Auch die mit der Zwangsmitgliedschaft im BKPV verbundene Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen, Gebühren und Auslagen berührt daher noch nicht das finanzielle Selbstverwaltungsrecht der betreffenden Gemeinden.

Ob die kommunale Selbstverwaltungsgarantie über eine eigenständige Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung umfasst, ist bislang nicht abschließend geklärt (offengelassen von BVerfG, B. v. 9.3.2007 - 2 BvR 2215/01 - BVerfGK 10, 365 = NVwZ-RR 2007, 435 m. w. N.; vgl. auch BayVerfGH, E. v. 28.11.2007 - Vf. 15-VII-05 - VerfGH 60, 184/215 ff.; BVerwG, U. v. 31.1.2013 - 8 C 1/12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 19 ff. = NVwZ 2013, 1078). Soweit ein solcher Anspruch bejaht wird, kann er aber durch eine finanziell belastende staatliche Regelung nur verletzt sein, wenn die Gemeinden dadurch die ihnen obliegenden Aufgaben nicht mehr angemessen oder in dem erforderlichen Mindestmaß erfüllen können (vgl. BVerfG, U. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u. a. - BVerfGE 71, 25/37 = NVwZ 1986, 289; B. v. 26.2.1999 - 2 BvR 1268/96 - NVwZ-RR 1999, 417). Dies ist hier weder erkennbar noch von den Klägerinnen substantiiert dargelegt worden. Nach der Haushaltssatzung des BKPV für das Jahr 2014 (http://www.bkpv.de/grundlagen/hsatzung.htm) betragen bei kreisangehörigen Gemeinden (Verwaltungsgemeinschaften sind beitragsfrei, wenn sämtliche Mitgliedsgemeinden BKPV-Mitglieder sind) die Jahresbeiträge lediglich 34,46 Cent je Einwohner (§ 4 Abs. 1 Buchst. d). Darüber hinaus sind für die einzelnen Rechnungs- und Kassenprüfungen Gebühren in Höhe von 66 Euro je Stunde (§ 5 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1) zuzüglich einer Gebühr in Höhe von 4 v. H. der Gebührensumme für die Berichtsausfertigung (§ 5 Abs. 3) sowie Nebenkostenpauschalen in Höhe von 47 Euro je Reisetag (§ 5 Abs. 4) zu entrichten. Damit liegt der an den BKPV zu zahlende Gesamtbetrag zwar in jedem Falle höher als die bei einem Tätigwerden der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen anfallenden Kosten in Form von Verwaltungsgebühren (bisher: 44 Euro pro Stunde; seit 1.5.2014: 50 Euro; ab 1.5.2015: 54 Euro; vgl. VO v. 4.4.2014, GVBl S. 170). Diese Mehrbelastung macht aber einen so geringen Betrag aus, dass sie die finanzielle Mindestausstattung selbst bei kleineren und leistungsschwächeren Gemeinden nicht ernsthaft in Frage stellen kann. Es bedarf insoweit auch keiner Prüfung, ob die höheren Kosten des überörtlich tätigen Prüfungsorgans - wie der Beklagte annimmt - Ausdruck und Folge einer besonderen fachlichen Qualifikation der dort tätigen Prüfer bzw. einer erhöhten Prüfungsintensität sind, so dass sich aus der Zuweisung zum BKPV in aller Regel zusätzliche Einspareffekte beim kommunalen Haushaltsvollzug ergeben könnten. Selbst wenn sich solche Kompensationswirkungen in der Praxis nicht nachweisen ließen, wäre durch die zuweisungsbedingten Mehrkosten angesichts ihrer geringen Höhe die Finanzhoheit der betreffenden Gemeinden noch nicht verletzt.

Die mit Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG eröffnete Möglichkeit, kreisangehörige Gemeinden durch ministeriellen Zuweisungsbescheid zu Zwangsmitgliedern des BKPV zu erklären, verstößt auch nicht gegen das in der Bayerischen Verfassung verankerte Konnexitätsprinzip. Danach hat zwar der Staat, wenn er „besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer gemeindlicher Aufgaben“ stellt (Art. 83 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 BV), gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen (Satz 1) bzw. im Falle einer Mehrbelastung der Gemeinden einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu schaffen (Satz 2). Ob diese Tatbestandsvoraussetzungen auch dann erfüllt sind, wenn sich die kostenerhöhenden staatlichen Vorgaben nicht auf bestimmte gemeindliche Sachaufgaben (Art. 57, 58 GO) beziehen, sondern - wie bei den Vorschriften zur überörtlichen Finanzkontrolle - nur auf die innerorganisatorische Querschnitts-“Aufgabe“ einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung (Art. 106 GO), erscheint allerdings fraglich (verneinend für die Verpflichtung zur Einführung eines Rechnungsprüfungsamts SächsVerfGH, U. v. 20.5.2005 - Vf 34-VIII-04 - NVwZ 2005, 1057/1060 f.; ebenso für die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik LVerfG MV, U. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 - KommJur 2010, 292 m. w. N.; Wollenschläger in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl., Art. 83 Rn. 64; vgl. LT-Drucks. 15/6303 S. 2; a. A. Benzing/Knill/Bauer, DÖV 2007, 550/554 f.). Diese Frage bedarf hier aber keiner Klärung, da die Konnexitätsanforderungen des Art. 83 Abs. 3 BV schon aus einem anderen Grund nicht zur Anwendung kommen können. Denn diese Vorschrift erfasst nur die nach ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2004 (§ 2 des G. v. 10.11.2003, GVBl S. 816) übertragenen Aufgaben bzw. gestellten Anforderungen (BayVerfGH, E. v. 6.2.2007 - Vf. 14-VII-04 -VerfGH 60, 30/36 = BayVBl 2007, 364 m. w. N.). Der bis dahin vorhandene Bestand an kommunalen Aufgaben und an Anforderungen an die kommunale Aufgabenerfüllung ist nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers kostenmäßig durch das bisherige System des kommunalen Finanzausgleichs und der sonstigen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kommunen abgedeckt (LT-Drucks. 14/12011 S. 7). Da die seit dem 1. Mai 1978 unverändert geltenden Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG (G. v. 24.4.1978, GVBl. S. 131, 139), die eine Zuweisung von Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften zum BKPV ermöglichen, schon vor Inkrafttreten des Art. 83 Abs. 3 BV n. F. Wirksamkeit erlangt haben, sind sie nicht an dieser Verfassungsnorm zu messen. Auch soweit von den genannten Vorschriften gegenüber einzelnen Kommunen erst nach dem 1. Januar 2004 Gebrauch gemacht wird, ändert sich an dieser Beurteilung nichts, da die mit dem Konnexitätsprinzip verbundene Ausgleichsverpflichtung nicht erst infolge der jeweiligen Gesetzesanwendung, sondern schon durch den zugrunde liegenden Rechtsetzungsakt entsteht (vgl. Wollenschläger, a. a. O., Rn. 75).

(2) Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die Entscheidung darüber, ob neben sämtlichen kreisfreien Städten und Großen Kreisstädten (Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 PrVbG) auch einzelne (weitere) kreisangehörige Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sein sollen, nicht unmittelbar vom Gesetzgeber getroffen, sondern gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG dem StMI überlassen worden ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich kein umfassender institutioneller Gesetzesvorbehalt dergestalt, dass organisationsrechtliche Regelungen allein vom Parlament erlassen werden dürften (vgl. BVerfG, B. v. 28.10.1975 - 2 BvR 883/73 u. a. - BVerfGE 40, 237/248 ff. = NJW 1976, 34; BVerwG, U. v. 22.1.2004 - 4 A 32/02 - BVerwGE 120, 87/96 = NVwZ 2004, 722). In der Zuweisung einzelner Gemeinden oder kommunaler Zusammenschlüsse zum BKPV liegt auch keine allgemeine Organisations- oder Zuständigkeitsregelung, für die nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV ein landesverfassungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt gelten würde (vgl. Huber in Meder/Brechmann, a. a. O., Art. 77 Rn. 3 ff.). Die mit der Zuweisung begründete (Pflicht-) Mitgliedschaft bildet vielmehr lediglich eine Tatbestandsvoraussetzung für die in Art. 105 Abs. 1 GO bzw. Art. 10 Abs. 2 VGemO i. V. m. Art. 43 Abs. 2 KommZG gesetzlich angeordnete Prüfungszuständigkeit des BKPV.

(3) Gegen die Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 PrVbG kann auch nicht eingewandt werden, dass die dort geregelten Voraussetzungen für eine Zuweisung zum BKPV zu unbestimmt seien.

Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 BV) verlangt, dass die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in einer Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Das Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist nur gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist; dabei ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Es reicht dabei aus, wenn sich der Norminhalt im Wege der Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, U. v. 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u. a. - BVerfGE 102, 254/337 = BayVBl 2001, 110 m. w. N.).

Daran gemessen bestehen rechtliche Bedenken weder gegen die Regelzuweisung von Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG (s. dazu das Urteil im Parallelverfahren Az. 4 BV 14.268, UA S. 26 ff.) noch gegen die für alle übrigen kommunalen Körperschaften geltende Vorschrift des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG, wonach bei der Bestimmung zu Mitgliedern des BKPV „auf den Umfang und die Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte besondere Rücksicht zu nehmen“ ist. Diese Hervorhebung eines zwingend zu beachtenden Einzelaspekts verdeutlicht, dass es sich bei den ministeriellen Zuweisungsentscheidungen um organisatorische Ermessensakte handelt, bei denen es auf die konkreten Umstände, insbesondere also auf die Verhältnisse beim jeweiligen Prüfungsobjekt ankommt. Darüber hinaus ergibt sich aus der Bezugnahme auf die in unterschiedlichem Maße anfallenden Prüfungsgeschäfte die gesetzliche Ermessensdirektive, dass den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften eine Zwangsmitgliedschaft im BKPV umso eher zugemutet werden kann, je höher der bei der überörtlichen Rechnungs- und Kassenprüfung zu leistende Aufwand zu veranschlagen ist. Dass mit den in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG erwähnten „Prüfungsgeschäften“ die in Art. 106 GO beschriebenen Kontrollaufgaben gemeint sind, musste der Gesetzgeber dabei nicht ausdrücklich klarstellen. Er war auch nicht verpflichtet, spezielle Kriterien zur Ermittlung des „besonders“ zu berücksichtigenden Prüfungsaufwands festzulegen oder weitere Ermessensgesichtspunkte zu benennen, zumal dies angesichts der Vielgestaltigkeit der örtlichen Verhältnisse und der sonstigen prüfungsrelevanten Umstände ohnehin nur beispielhaft möglich gewesen wäre. Dass die den Einzelfallentscheidungen des StMI zugrunde gelegten Erwägungen mit dem erkennbaren Zweck der Zuweisungsermächtigung, für eine effiziente überörtliche Finanzkontrolle zu sorgen, in Einklang stehen müssen, bedurfte ebenfalls keiner speziellen Erwähnung im Gesetz, da sich diese Anforderung bereits aus den allgemeinen Grundsätzen der Ermessenslehre ergibt (vgl. Art. 40 BayVwVfG; § 114 Satz 1 VwGO).

(4) Es kann im Übrigen nicht als sach- oder systemwidrig angesehen werden, dass der Gesetzgeber mit den Bestimmungen des Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG die prinzipielle Möglichkeit geschaffen hat, auch Gemeinden mit (deutlich) weniger als 5.000 Einwohnern sowie Verwaltungsgemeinschaften mit (überwiegend) kleinen Mitgliedsgemeinden dem BKPV zuzuweisen und sie damit dessen Prüfungen zu unterwerfen.

Zwar folgt die Zuständigkeit der beiden in Art. 105 Abs. 1 GO genannten Prüfungsorgane, wie ein Blick auf Art. 3 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 PrVbG zeigt, dem Grundsatz, dass von den kommunalen Gebietskörperschaften die größeren dem BKPV und die kleineren den staatlichen Rechnungsprüfungsstellen zugewiesen sind. Entsprechend diesem Verteilungsprinzip sind von den kreisangehörigen Gemeinden nur die bevölkerungsstarken (über 5.000 Einwohner) „in der Regel“ dem BKPV zuzuweisen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG). Diese abstraktgenerelle Grenzziehung lässt sich mit dem allgemeinen Ziel rechtfertigen, das Prüfungsvolumen des BKPV zu erhöhen und ihm auch im Bereich der kreisangehörigen Gemeinden - zusätzlich zu den schon kraft Gesetzes zugewiesenen Großen Kreisstädten - regelmäßige Prüfungsaufgaben zu übertragen (so die Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 8/5706 S. 1) und so die Aufgabenbereiche der beiden Prüfungsorgane in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (LT-Drucks., a. a. O., 26). Zudem kann davon ausgegangen werden, dass sich mit wachsender Einwohnerzahl auch die Vielfalt und der Schwierigkeitsgrad der zu prüfenden Vorgänge erhöhen und dass angesichts des meist größeren Haushaltsvolumens den auftretenden Mängeln ein entsprechend höheres Gewicht zukommt.

An diese eigene Systementscheidung hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung war der Gesetzgeber aber nicht derart gebunden, dass es ihm verwehrt gewesen wäre, davon im Einzelfall Abweichungen zuzulassen. Ausgehend von der - in Anbetracht seiner legislatorischen Einschätzungsprärogative nicht zu beanstandenden - generellen Annahme, dass der BKPV als landesweit zuständiges Kontrollorgan über ein breiteres Erfahrungswissen als die ortsgebundenen staatlichen Rechnungsprüfungsstellen verfügt und daher komplexe Prüfungsaufgaben besser als diese erfüllen kann, durfte der Gesetzgeber auch Vorsorge treffen für den Fall, dass bei kleineren Gemeinden aufgrund besonderer Verhältnisse ein erhöhter Kontroll- und/oder Beratungsbedarf entsteht, der eine Zuständigkeitsverlagerung rechtfertigt. Da sich hierfür im Vorhinein keine genaueren Tatbestandsvoraussetzungen festlegen lassen, war es auch sachgerecht, die Entscheidung in das pflichtgemäße Ermessen des StMI als einer zentralen Behörde zu stellen, die einen einheitlichen Vollzug gewährleisten kann.

b) Von dieser gesetzlich verliehenen Zuweisungsbefugnis wurde gegenüber den Klägerinnen in rechtsfehlerfreier Weise Gebrauch gemacht.

aa) Das StMl hat die vom Gesetz geforderte Einzelfallentscheidung getroffen. Zwar sind laut Angaben des Beklagten mit Bescheiden vom 2. November 2012 landesweit insgesamt 241 Körperschaften zu Mitgliedern des BKPV bestimmt worden. Diese hohe Zahl gleichzeitig erfolgter Zuweisungen rechtfertigt aber nicht die Annahme, dass dabei keine Betrachtung der Einzelfallumstände mehr stattgefunden hätte. Schon der Tatsache, dass trotz der Vielzahl der Bescheide bisher erst 722 von 2.031 kreisangehörigen Gemeinden und 68 von 312 Verwaltungsgemeinschaften Mitglieder des BKPV sind (darunter ein nicht unerheblicher Anteil gesetzlicher oder freiwilliger Mitglieder), lässt sich entnehmen, dass das StMl unter diesen kommunalen Körperschaften eine Auswahl vorgenommen hat und dass der insoweit im Gesetz angelegte Ausnahmecharakter einer Zuweisung zum BKPV insgesamt noch gewahrt ist. Die genannten Zahlen widerlegen zudem die Einschätzung der Klägerinnen, infolge der zahlreichen Zuweisungsentscheidungen seien die staatlichen Rechnungsprüfungsstellen (Art. 105 Abs. 1 GO) mittlerweile faktisch bedeutungslos geworden.

Es kann auch keine Rede davon sein, dass das StMl ohne eigene Sachprüfung lediglich der Forderung des ORH nach einer möglichst weitgehenden Konzentration der überörtlichen Rechnungsprüfung beim BKPV nachgekommen wäre. Die in der Prüfungsmitteilung vom 1. April 2010 (ll95, S. 32 ff.) und im Jahresbericht 2010 (TNr. 16 S. 74 ff.) abgegebene Empfehlung des ORH, eine einheitliche Prüfungszuständigkeit zu schaffen, richtete sich allein an den Gesetzgeber. Darüber hinaus wurde in den genannten Berichten als konkrete Vollzugsmaßnahme lediglich vorgeschlagen, in einem ersten Schritt die Gemeinden mit über 5.000 Einwohnern oder mit kaufmännischem Rechnungswesen dem BKPV zuzuweisen, was bereits ohne Gesetzesänderung möglich sei (a. a. O., S. 32 bzw. S. 79). Dass in dieses Bündel von Einzelzuweisungen auch die Verwaltungsgemeinschaften mitsamt ihren Mitgliedsgemeinden, sofern eine davon mehr als 5.000 Einwohner hat, sowie die von ihnen mitverwalteten Zweckverbände einbezogen wurden, beruhte ersichtlich auf eigenen Erwägungen des StMl und ging über die konkreten Forderungen des ORH deutlich hinaus.

bb) Das mit dem angefochtenen Bescheid verfolgte Ziel, für die VG und sämtliche ihr angehörenden Gemeinden eine einheitliche Prüfungszuständigkeit herzustellen, nachdem eine der Mitgliedsgemeinden wegen ihrer mehr als 5.000 Einwohner der Regelzuweisung zum BKPV nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG unterlag, entspricht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Mit den im Jahr 1978 geschaffenen Vorschriften über das kommunalwirtschaftliche Prüfungswesen sollte eine wirkungsvolle und umfassende, zugleich jedoch möglichst wenig verwaltungsaufwändige Prüfung gewährleistet werden (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Dabei wurde grundsätzlich angestrebt, dass bei Verwaltungsgemeinschaften und ihren Mitgliedsgemeinden jeweils nur ein Prüfungsorgan zuständig ist (a. a. O., S. 26). Über die Frage, auf welchem Weg dies zu erreichen sei, konnte allerdings im damaligen Gesetzgebungsverfahren keine Einigung erzielt werden; auf eine gesetzliche Festlegung wurde daher insoweit verzichtet (vgl. MdL Regensburger, Bayer. Landtag, Sten. Bericht 8/90 v. 22.11.1977, 4892). Es kann aber kein Zweifel daran bestehen, dass schon der Gesetzgeber in dem Auseinanderklaffen der Prüfungszuständigkeiten bei Gemeinden, die derselben VG angehören, ein im Verwaltungsvollzug zu lösendes Problem gesehen hat, so dass die vom StMl in der Begründung des Bescheids geäußerte Absicht einer Vereinheitlichung einen legitimen und gewichtigen Ermessensgesichtspunkt bildet.

Dem steht hier nicht zwingend entgegen, dass die Klägerinnen zu 1 und 3 an dem gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 PrVbG i. V. m. Art. 122 Abs. 1 Satz 1 GO, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 GLKrWG maßgeblichen Stichtag (31.12.2006) mit ihren Bevölkerungszahlen (1.343 bzw. 2.092 Einwohner) weit unterhalb der Schwelle für eine Regelzuweisung lagen (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG) und nach ihren sonstigen örtlichen Verhältnissen (z. B. Art und Umfang der gemeindlichen Einrichtungen) einzeln betrachtet keinen Anlass bieten, sie etwa wegen „Umfang und Schwierigkeit der anfallenden Prüfungsgeschäfte“ (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 PrVbG) zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen. Selbst wenn sich die genannte Gesetzesformulierung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht auf alle in der VG zusammengefassten kommunalen Körperschaften, sondern nur auf die jeweils betroffene Gemeinde beziehen sollte, ergäbe sich aus der Nichterfüllung dieses Merkmals, auf das bei der Ermessensausübung „besondere Rücksicht zu nehmen“ ist, noch keine Sperrwirkung für eine mit anderen Erwägungen begründete Zuweisung zum BKPV. Aus den Gesetzesbestimmungen folgt auch keine Entscheidungsvorgabe dahingehend, dass in den Fällen, in denen einer VG Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern angehören,

die gewünschte einheitliche Prüfungszuständigkeit eher durch eine Ausnahme von der Regelzuweisung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 PrVbG als durch eine Ermessenszuweisung der VG und der übrigen Gemeinden zum BKPV herzustellen wäre. Allein der verwaltungsorganisatorische Zusammenschluss mit kleineren Kommunen führt bei Gemeinden, die über der 5.000-Einwohner-Schwelle liegen, noch zu keiner Verringerung des Kontrollaufwands oder -bedarfs bei der überörtlichen Rechnungsprüfung und rechtfertigt daher kein Abweichen von der kraft Gesetzes „in der Regel“ gebotenen Zuweisung zum BKPV (vgl. BayVGH, U. v. 15.5.2014 - Az. 4 BV 14.268).

cc) Die der angefochtenen Ermessensentscheidung maßgeblich zugrunde liegende Annahme, nach erfolgter Regelzuweisung des der VG angehörenden Marktes La. zum BKPV sei eine Zuweisung der VG selbst und in Folge auch der weiteren Mitgliedsgemeinden aus Gründen der Prüfungsökonomie geboten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dass prüfungsökonomische Gesichtspunkte bei Einzelzuweisungen nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 PrVbG von erheblicher Bedeutung sind, folgt schon aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und kommt in der Begründung des Gesetzes ebenfalls zum Ausdruck (LT-Drucks. 8/5706 S. 1). Es lässt sich auch nicht bestreiten, dass ein Auseinanderfallen der Prüfungszuständigkeiten innerhalb ein und derselben VG zu einem erhöhten Informations- und Koordinationsbedarf der beiden Prüfungsorgane führt. Dies zeigt sich nicht nur bei der sicherheitstechnischen Prüfung der von verschiedenen Körperschaften innerhalb einer VG genutzten EDV-Anlagen, sondern insbesondere bei Kassenprüfungen, bei denen kontrolliert werden muss, ob die einzelnen Kassengeschäfte mit den zugrunde liegenden Zahlungsanordnungen übereinstimmen. Da eine VG alle bei ihren Mitgliedsgemeinden verbleibenden Aufgaben als deren Behörde verwaltungsmäßig vollzieht (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VGemO), sind hier immer zwei Körperschaften an einem einheitlichen Prüfungsgegenstand beteiligt. So könnte der BKPV nach der Zuweisung des Marktes La. zwar dessen Beschlüsse und die dazu ergangenen (Zahlungs-) Anordnungen kontrollieren, nicht aber deren korrekten Vollzug durch die Klägerin zu 2, wenn diese nicht ebenfalls seiner Prüfungszuständigkeit zugewiesen würde. Eine ähnliche Aufspaltung mit umgekehrten Vorzeichen ergäbe sich, wenn nur die Klägerin zu 2 und nicht auch die Klägerinnen zu 1 und 3 als deren kleinere Mitgliedsgemeinden zu BKPV-Mitgliedern bestimmt würden; ihre Verwaltungstätigkeit würde dann zwar grundsätzlich durch die staatliche Rechnungsprüfungsstelle, hinsichtlich des Vollzugs aber durch den BKPV überprüft. Um die daraus resultierenden Informationslücken zu schließen, müssten die Kontrollorgane entweder - mit Zustimmung der betroffenen Kommune - ihren Zuständigkeitsbereich punktuell überschreiten oder ihre Erkenntnisse fortlaufend untereinander austauschen, wobei jedoch schon der erfahrungsgemäß höchst unterschiedliche Prüfungsturnus einem solchen informationellen Zusammenwirken enge Grenzen setzen würde.

Angesichts dieser Abstimmungsprobleme, die sich aus der gleichzeitigen Zuständigkeit zweier Prüfungsorgane innerhalb einer VG ergeben, durfte das StMI dem Ziel, durch Zuweisung der VG und der kleineren Mitgliedsgemeinden zum BKPV ein einheitliches Prüfungsregime zu schaffen, im Rahmen seiner Ermessensentscheidung ein hohes Gewicht beimessen. Die von den Klägerinnen dagegen vorgebrachten Gesichtspunkte einer finanziellen Mehrbelastung wegen der zu zahlenden Prüfungsgebühren und Mitgliedsbeiträge sowie einer geringeren Ortskenntnis der BKPV-Prüfer im Vergleich zu den Bediensteten der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle waren nicht so schwerwiegend, dass sie sich im Rahmen der Abwägung zwingend hätten durchsetzen müssen. Das StMI durfte davon ausgehen, dass die beim BKPV anfallenden höheren Personalkosten auf eine besondere fachliche Qualifizierung und Spezialisierung der dortigen Prüfer zurückzuführen sind und dass die dadurch zu erwartende größere Effektivität der Kontrollen entscheidend dazu beitragen kann, die in den Rechnungshofberichten beschriebenen Mängel bei der überörtlichen Finanzkontrolle abzustellen. Da innerhalb der staatlichen Rechnungsprüfungsstellen nach Feststellung des ORH vor allem in den Bereichen Organisation, Personalwesen, IT und Vergabe von Liefer- und Bauleistungen das für eine wirksame Prüfung notwendige breitgefächerte Spezialwissen von den einzelnen Prüfern kaum vorgehalten werden kann und zudem aufgrund der geringen Größe bereits durch kurzfristige Ausfälle die Kontinuität der Rechnungsprüfung beeinträchtigt wird (Jahresbericht 2010, TNr. 16.2.4 u. 16.2.5., S. 77 f.), konnte hier auch dem Argument der besseren Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen keine maßgebende Bedeutung beigemessen werden. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, dass gerade bei den Klägerinnen besonders effektive Kontrollstrukturen bestanden hätten, die durch die angefochtenen Zuweisungen zum BKPV zerschlagen würden. Ihr diesbezüglicher Sachvortrag, wonach sich aus der bisherigen Zusammenarbeit mit der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle Synergieeffekte vor allem im Zusammenwirken mit der staatlichen Rechtsaufsicht ergeben hätten, wird nicht durch Bezugnahmen auf ortsspezifische Umstände näher begründet und richtet sich daher letztlich nur allgemein gegen die vom Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, in begründeten Einzelfällen auch kleinere Gemeinden im Wege einer Ermessensentscheidung zu Mitgliedern des BKPV zu bestimmen.

Es kann im vorliegenden Zusammenhang auch nicht als ausschlaggebend angesehen werden, dass die Klägerinnen ihre Haushaltswirtschaft in Ausübung des in Art. 61 Abs. 4 GO eingeräumten Wahlrechts nicht nach den Grundsätzen der doppelten Haushaltsführung (Doppik), sondern nach den Grundsätzen der Kameralistik führen. Dieses herkömmliche Buchungssystem, das bis Ende 2006 allen bayerischen Gemeinden zwingend vorgegeben war, ist in der kommunalen Praxis auch heute noch weithin vorherrschend. Aus seiner Weiterverwendung ergibt sich daher allein noch kein gewichtiger Ermessensgesichtspunkt gegen eine Zuweisung zum BKPV, selbst wenn umgekehrt bei den (wenigen) Gemeinden mit doppischer Haushaltsführung ein ungewöhnlich hoher Beratungs- und Kontrollbedarf im Rahmen der überörtlichen Finanzkontrolle bestehen sollte.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.