Tenor
I. Der Bescheid des Beklagten vom 29.9.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16.5.2017 wird aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, die von dem Kläger mit Antrag vom 26.7.2016 beantragte Förderung zu bewilligen.
II. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
III. Der Gerichtsbescheid ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn der Kläger nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
Der Kläger begehrt eine Förderung von Varroosebehandlungsmitteln i.H.v. 768,94 Euro für das Jahr 2016.
Der Kläger stellte vertreten durch den 1. Vorstand am 26.07.2016 einen Antrag auf Förderung von Varroosebehandlungsmitteln für das Jahr 2016. Durch Bescheid der Bayerischen Landesanstalt für Landwirtschaft (LfL) vom 29.09.2016, Az. AFR 3 7407.7 BIV 2016, wurde der Antrag abgelehnt. Die Ablehnung stützt die LfL auf Punkt 7.8 der „Richtlinie zur Förderung der Bienenhaltung, insbesondere zur Verbesserung der Erzeugungs- und Vermarktungsbedingungen für Bienenzuchterzeugnisse“ vom 13.09.2013. Nach dieser Regelung ist im Falle falscher Angaben, die vorsätzlich oder grob fahrlässig gemacht wurden, eine Beihilfegewährung für das folgende Jahr ausgeschlossen.
Mit Antrag vom 27.08.2014 hat der Kläger eine Förderung von Varroosebehandlungsmitteln für das Jahr 2014 beantragt (insgesamt 355 Varroosebehandlungsmittel). Mit Antragstellung wurde eine Rechnung des Landratsamts … (Veterinäramt) vom 21.07.2014 eingereicht. In der Rechnung wurden 355 Varroosebehandlungsmittel abgerechnet.
Mit dem Antrag versicherte der Kläger, die Listen, mit denen die Ausgabe der Mittel an die einzelnen Imker nachgewiesen wurden, auf Vollständigkeit überprüft zu haben.
Die LfL entsprach dem Antrag vollumfänglich und gewährte durch Bescheid vom 02.10.2014 eine Zuwendung in Höhe von 725,08 Euro.
Bei einer Kontrolle der ordnungsgemäßen Abwicklung der Förderung (Vor-Ort-Kontrolle) am 14.04.2015 wurde jedoch festgestellt, dass bei 35 der beantragten Varroosebehandlungsmitteln nicht nachgewiesen werden konnte, dass sie ordnungsgemäß an Landkreisimker des Kreisverbandes … verteilt wurden. Die 35 betroffenen Mittel befanden sich nicht in den Mittelausgabelisten, auf der nur 320 Behandlungsmittel beim Ortstermin gezählt wurden. Zudem enthielten die Mittelausgabelisten für die Imker des Landkreises … auch Namen von Imkern, die in der Stadt … ansässig sind.
Daraufhin hob die Landesanstalt für Landwirtschaft mit Bescheid vom 9.11.2015 den Zuwendungsbescheid vom 2.10.2014 teilweise auf und forderte einen Betrag von 173,17 € zurück. Die Rücknahme erfolge, da gemäß den „Ausgabelisten über die Mittelverteilung“ weniger Behandlungsmittel an Imker im Landkreis … abgegeben als beantragt und im Bescheid vom 2.10.2014 bewilligt worden seien. Auf den Inhalt des Bescheides wird im einzelnen Bezug genommen. Im dagegen erhobenen Widerspruchsverfahren trug der Kreisvorsitzende der Imker des Landkreises … im Schreiben vom 9.3.2016 unter anderem vor, dass er der Prüfungskommission die besagte Liste in Form einer Kopie vorgelegt habe. Das Original der Liste sei nicht mehr auffindbar gewesen. Es würden auch die Veterinärämter die Ausgabelisten führen, in der jeder Imker bei Abholung den Empfang der Arzneimittel bestätigen müsse. Wenn man hierzu Akteneinsicht von Seiten der Landesanstalt nehmen würde, könnte man dadurch den Sachverhalt aufklären. Es gehe ja nur darum einen Nachweis zu finden, dass der Imker tatsächlich die bestellten Medikamente bekommen habe. Zudem sei die Förderpraxis von 2010-2013 so gewesen, dass sowohl die Originale der Förderantragslisten als auch die Rechnungen der Stadt und des Landkreises … vorgelegt werden mussten. Im Jahr 2014 änderte sich dies dahingehend, dass die Landesanstalt nur mehr die Rechnungen der Stadt und des Landkreises vorgelegt haben wollte. Diese zahlte dann die Förderung anhand der vorgenannten Rechnungen aus. Er habe die Beträge dann anhand der Förderkosten berechnet und an die Vereine weiter berechnet. Den „Rechenfehler“ des Landkreises … habe er als Vertreter des Kreisverbandes nicht zu vertreten. Zudem sei ihm zwischenzeitlich bekannt geworden, dass das Landratsamt … die Fehlbestände im darauf folgenden Jahr korrigiere und berechne. Der dazu ergangene Widerspruchsbescheid der Landesanstalt vom 25.7.2016 wurde bestandskräftig. Das von der Landesanstalt eingeleitete Strafverfahren wegen Subventionsbetrug hat die Staatsanwaltschaft … nach § 153 Abs. 1 StPO eingestellt.
Am 30.08.2015 stellte der Kläger einen Antrag auf Förderung von Varroosebehandlungsmitteln für das Jahr 2015. Dem Antrag entsprechend wurden dem Kläger mit Bescheid der LfL vom 30.09.2015 eine Förderung in Höhe von 638,67 Euro gewährt. Dieser Bescheid ist bestandskräftig.
Mit Schreiben vom 26.10.2016 legte der Kläger gegen den Ablehnungsbescheid der LfL vom 29.09.2016 Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 14.12.2016 wurde der Widerspruch näher begründet.
Mit Schreiben vom 03.04.2017 wurde der Kläger von der Widerspruchsbehörde angehört. Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 16.05.2017 zurückgewiesen. Dieser wurde dem Kläger am 20.05.17 zugestellt.
Mit Schriftsatz vom 19.06.2017, eingegangen bei Gericht am selben Tag, erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg.
Der Kläger ist der Ansicht, sein 1. Vorstand habe nicht grob fahrlässig falsche Angaben i.S.v. Punkt 7.8 der „Richtlinie zur Förderung der Bienenhaltung, insbesondere zur Verbesserung der Erzeugungs- und Vermarktungsbedingungen für Bienenzuchterzeugnisse“ vom 13.09.2013 gemacht.
Der Förderantrag habe sich auf die tatsächlich ausgegebenen bzw. abgeholten Varroosebehandlungsmittel bezogen.
Er habe wie in den Vorjahren vor der Antragstellung bei der LfL die Listen der benötigten Varroosebehandlungsmittel von den einzelnen Vereinen erhalten. Diese Listen habe er an die Veterinärämter der Stadt und des Landkreises … weitergegeben. Aufgrund dieser Listen würden zum einen die Mittelausgabelisten erstellt, zum anderen würden sie der Bestellung und Rechnungslegung durch den Landkreis dienen. Da zuvor die Bestelllisten bzw. Ausgabelisten noch nie von den Rechnungen des Landkreises abgewichen seien, konnte er die Angaben der Ausgabelisten seinem Förderantrag bei der LfL zugrunde legen.
Zudem sei der für die Ablehnung herangezogene Punkt 7.8 der Richtlinie im vorliegenden Fall nicht einschlägig, da die vom Beklagten ins Feld geführten Vorgänge das Jahr 2014, also das Vor-Vorjahr und nicht das Vorjahr betreffen.
Der Kläger beantragt,
den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 29.09.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16.05.2017 aufzuheben und dem Antrag des Klägers vom 26.07.2016 auf Förderung von 355 Varroosebehandlungsmitteln stattzugeben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte ist der Ansicht, es liegen grob fahrlässige falsche Angaben i.S.v. Punkt 7.8 der Richtlinie vor, da der 1. Vorstand des Klägers versicherte, die Ausgabelisten geprüft zu haben, die Liste jedoch weniger Mittel enthielt, als beantragt wurden.
Zudem sei ausschlaggebender Bezugspunkt im Sinne von Punkt 7.8 der Zeitpunkt der Feststellung der falschen Angaben im Rahmen von Verwaltungs-, Vor-Ort- oder Ex-Post-Kontrollen. Diese können entsprechend ihrer Natur auch mehrere Jahre nach dem Zeitpunkt der Beantragung bzw. Bewilligung stattfinden. Diese Auslegung entspreche auch der allgemeinen Verwaltungspraxis der LfL.
Das Gericht hat die Parteien darauf hingewiesen, die Differenz von 35 Ausgabemittel könnte ihren Ursprung darin haben, dass am Tag der Ausgabe der Mittel nicht alle Imker anwesend waren, sich demzufolge nicht in die Abholliste eintragen konnten und dann wohl persönlich ihre Mittel beim Veterinäramt abgeholt haben und es eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid in Betracht zieht und Gelegenheit gegeben dazu und in der Sache bis 15.10.2017 Stellung zu nehmen. Das Gericht hat die Parteien weiter darauf hingewiesen, dass es möglicherweise für die Verwaltungssanktion an einer normativen Rechtsgrundlage mangele und auch das Vorliegen von grober Fahrlässigkeit nicht zweifelsfrei ist. Dazu nahmen dann die Parteien mit Schriftsätzen vom 14.11.2018, 10.12.2018, 28.1.2019 und 30.1.2019 Stellung.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und auf die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.
Gründe
Das Gericht konnte nach Anhörung der Parteien ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, da die Voraussetzungen des § 84 Abs. 1 VwGO erfüllt sind.
A.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Statthafte Klage ist eine Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage. Die Ablehnung des Antrags des Klägers vom 26.7.2016 auf Förderung durch den Bescheid des Beklagten vom 29.9.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16.5.2017 ist rechtswidrig und war deshalb aufzuheben und der Beklagte zu verpflichten, die von dem Kläger mit Antrag vom 26.7.2016 beantragte Förderung zu bewilligen.
Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig.
1. Der angefochtene Bescheid kann sich nicht auf Punkt 7.8 der Richtlinie zur Förderung der Bienenhaltung stützen. Die Richtlinie hat nicht den notwendigen normativen Charakter für eine Verwaltungssanktion wie in Punkt 7.8 der Richtlinie vorgesehen. Als Rechtsgrundlage bedarf es eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung. Diese liegt aber nicht vor. Die Beihilfen im Bienenzuchtsektor insbesondere für die Bienenkrankheiten sind in Art. 55 ff der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 geregelt. Nach Art. 1 und 2 dieser Verordnung gelten die Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 auch für den Bienenzuchtsektor. Art. 63 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 sieht zwar vor, dass die Mitgliedstaaten gemäß den in den Artikeln 64 und 67 dieser Verordnung festgelegten Vorschriften auch Verwaltungssanktionen verhängen können. In Deutschland müssen aber diese Verwaltungssanktionen wegen des Eingriffs in Freiheitsrechte eine normative Rechtsgrundlage haben. Normative Rechtsgrundlagen liegen aber nur für die Rücknahme und den Widerruf vor, nicht aber für die Verwaltungssanktionen, dass eine Förderung für das Folgejahr abgelehnt wird. Hierfür reicht eine Richtlinie nicht aus.
2. Unabhängig davon liegen aber auch die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Versagung der Förderung gemäß Punkt 7.8 der „Richtlinie zur Förderung der Bienenhaltung, insbesondere zur Verbesserung der Erzeugungs- und Vermarktungsbedingungen für Bienenzuchterzeugnisse“ vom 13.09.2013 nicht vor.
Die Rechtsfolge der Richtlinie besagt, dass im Fall falscher Angaben, die vorsätzlich oder fahrlässig gemacht wurden, der Zuwendungsempfänger im folgenden Jahr von der Beihilfegewährung ausgeschlossen wird. Gemäß Punkt 7.8 der Richtlinie wird der Zuwendungsempfänger als Rechtsfolge im folgenden Jahr von der Beihilfegewährung ausgeschlossen. Zeitlicher Bezugspunkt hierfür ist das Jahr der Feststellung des Vorliegens falscher Angaben durch die Behörde. Es kommt also darauf an, in welchem Zeitpunkt die Behörde Kenntnis von der Unrichtigkeit der Angaben im Förderantrag erlangt und nicht auf den Zeitpunkt des Antrages mit den falschen Angaben.
Der Wortlaut der Richtlinie ist nicht eindeutig. Er lässt sprachlogisch sowohl die Interpretation zu, dass es auf den Zeitpunkt des „Machens der falschen Angaben“ als auch, dass es auf den Zeitpunkt der „Kenntniserlangung von der Unrichtigkeit der Angaben“ ankommt.
Für letztere Auslegung sprechen in erster Linie Praktikabilitätserwägungen, eine gleichmäßige Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie gegenüber allen Adressaten und eine Auslegung der Richtlinie im Lichte von Art. 3 Abs. 1 GG.
a) Es ist aber bereits nicht nachgewiesen, dass der Kläger tatsächlich weniger Behandlungsmittel als gefördert wurden, abgenommen hat. Zwar wurden bei dem Vor -Ort -Termin laut Kontrollbericht 2013 nur 300 Behandlungsmittel gezählt, aber der Kläger hat im Schriftsatz vom 14.11.2018 substantiiert durch Vorlage der Mittelausgabelisten dargelegt, dass sich die mengenmäßigen Bestellungen und die mengenmäßigen Ausgaben der Behandlungsmittel 2014 zahlenmäßig decken. Der Beklagte bestreitet dies zwar im Schriftsatz vom 10.12.2018 und begründet dies damit, dass die vorgelegten Ausgabelistenkopien nicht die erforderliche Beweiskraft hätten, da nach Punkt 6 des Merkblatts zur Abwicklung der Bienenförderung 2014 insbesondere die Originalmittelausgabelisten bis zum 30.12.2019 für Prüfungen aufzubewahren sind. Diese Frage braucht aber nicht mehr näher vertieft und aufgeklärt zu werden, da der bestandskräftige Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 2.10.2014 Tatbestandswirkung hat und zudem jedenfalls keine grob fahrlässigen Angaben vorliegen.
b) Der Vorstand des Klägers hat beim Antrag auf Förderung im August 2014 nicht grob fahrlässig falsche Angaben gemacht.
Grobe Fahrlässigkeit ist gegeben, wenn der Begünstigte die erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt hat. Die erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt, wer schon einfachste, ganz naheliegende Überlegungen nicht anstellt und daher nicht beachtet, was im gegebenen Fall jedem einleuchten muss. Dabei ist das Maß der Fahrlässigkeit insbesondere nach der persönlichen Urteils - und Kritikfähigkeit, dem Einsichtsvermögen des Beteiligten sowie der besonderen Umstände des Falles zu beurteilen(vgl. dazu BSG vom 08.02.2001 Az. B 11 AL 21/ 00 R, Rn. 23, juris). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist mit dem Begriff der groben Fahrlässigkeit, wie in zahlreichen Rechtsordnungen und so auch in der deutschen, eine qualifizierte Verletzung von Sorgfaltspflichten gemeint(so BVerwG vom 03.09.2012 - 3 B 9/12 - Rn.14, juris). Der BGH verlangt für den leichtfertigen Subventionsbetrug eine besondere Gleichgültigkeit oder grobe Unachtsamkeit. Die Tathandlung beim Subventionsbetrug nach § 264 Abs. 1 Nr.3 i.V.m. Abs. 4 StGB besteht darin, dass der Täter die Subventionsbehörde leichtfertig in Unkenntnis über subventionserhebliche Tatsachen lässt. Maßgeblich ist deshalb, dass er nach seinen individuellen Fähigkeiten die an sich gebotene Handlung ohne weiteres hätte erkennen können. Leichtfertig in diesem Zusammenhang muss in einer groben Verkennung der Umstände liegen, die eine Unterrichtung der Subventionsbehörde geboten hätten (vgl. BGH vom 24.01.2006 - 1 StR 357/05 u. BGH vom 13.12.2012 - 5 St5 StR 542/12, Rn. 6, juris).
Ein solch qualifizierter Verstoß, den man als besondere Gleichgültigkeit oder grobe Unachtsamkeit ansehen könnte oder bei dem der Vorstand des Klägers bei der Antragstellung einfachste, ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt hat und nicht beachtet hätte, was im gegebenen Fall jedem einleuchten müsste, kann dem Vorstand des Klägers aber keinesfalls vorgeworfen werden. Nach Punkt 6 des Merkblatts zur Abwicklung der Bienenförderung 2014 musste der Kläger die dort aufgeführten Anlagen zur Berechnung der Zuschüsse vorlegen, unter anderem „Rechnung des Veterinäramtes über die abgegebenen Mittel mit Angabe der abgegebenen Arzneimittelmengen.“
Bei der Antragstellung wurde die Rechnung des Landratsamts vom 21.07.2014 über 355 Varroosebehandlungsmittel eingereicht. Der Wortlaut der Rechnung lautet: „Die ihnen angeschlossenen Bienenzuchtvereine haben durch das Veterinäramt die erforderlichen Medikamente erhalten. Hierfür haben sie innerhalb eines Monats nach Erhalt dieser Rechnung … den Rechnungsbetrag zu entrichten“. Wenn in dieser Rechnung bestätigt wird, dass die ihnen angeschlossenen Bienenzuchtvereine durch das Veterinäramt die erforderlichen Medikamente erhalten haben, konnte sich auch der Vorstand des Klägers darauf verlassen, dass dies auch so ist. Denn nach dem von dem Beklagten vorgegebenen Ausgabesystem der Medikamente wurden die Medikamente ja durch das Veterinäramt ausgegeben und vom Veterinäramt auch die Ausgabeliste geführt. Der Vorstand des Klägers durfte deshalb darauf vertrauen, dass ihn entweder das Landratsamt oder das Veterinäramt informiert, wenn bestellte Medikamente nicht abgeholt worden sind. Dies war aber nicht der Fall. Deshalb musste der Vorstand des Klägers jedenfalls damals bei der Antragstellung nicht auch noch die Ausgabeliste überprüfen, auch wenn Punkt 6 des Merkblattes vorsieht, dass die Ausgabelisten beim Kreisverband verbleiben. Bei der Ausgabe der Behandlungsmittel hat die Verantwortung über die Ausgabeliste und der ausgegebenen Medikamente das Veterinäramt. Das Veterinäramt hat dann die Verantwortung, dass dann die Ausgabeliste an den Kreisverband übersandt wird, der diese Ausgabeliste dann nach Punkt 6 des Merkblattes aufzubewahren hat. Wenn im Antragsformular vom Kläger die Versicherung verlangt wird, dass die Ausgabelisten auf Vollständigkeit überprüft wurden und diese vollständig seien, geht dies an der von dem Beklagten eingeführten Vollzugspraxis vorbei, bei der zu Recht die fachkundige Behörde mit der Ausgabe der Medikamente betraut ist und die dann auch die Kontrollliste führt. Hinzuweisen ist auch darauf, dass im Antragsformular die Vorlage der Ausgabeliste als Anlage nicht verlangt wird. Der Kläger durfte deshalb davon ausgehen, dass nur die im Antragsformular vorgesehenen Anlagen für den Förderantrag maßgebend sind. Der Kläger darf darauf vertrauen, dass eine Fachbehörde nach den für die Leistung erheblichen Tatsachen fragt. Dies gilt auch, soweit Kläger über ihre Rechte und Pflichten durch Merkblätter aufgeklärt werden, die abstrakte Erläuterungen über Voraussetzungen von Ansprüchen und deren Bemessung enthalten. Andernfalls würde Begünstigten durch Merkblätter das Risiko für die sachgerechte Berücksichtigung von eindeutigen Tatsachen durch eine Fachbehörde aufgebürdet (vgl. BSG vom 08.02.2001, a.a.O. Rn. 25, juris). Wenn im Förderantrag nur die Vorlage der Rechnungen, nicht aber die Vorlage der Ausgabeliste verlangt wird, kann die Bewilligungsbehörde dem Kläger nicht den Vorwurf der groben Fahrlässigkeit machen, dass er die Ausgabeliste nicht überprüft hat, ob die Medikamente vollständig ausgegeben wurden. Wie oben bereits ausgeführt hat die Vollständigkeit der Ausgabe der Medikamente das Veterinäramt zu überprüfen, das die Medikamente auch bestellt. Darauf durfte sich der Kläger auch verlassen. Im Übrigen wird auf die zutreffenden Ausführungen des Klägervertreters im Schriftsatz vom 30.1.2019 Bezug genommen und von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe abgesehen.
B.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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