Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße Urteil, 28. Mai 2018 - 1 K 1037/17.NW

Unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Februar 2010 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier wird die Klage abgewiesen.

Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Als Miteigentümer des in der Gemarkung S… gelegenen Grundstücks Flur …, Parzelle … in T… wenden sich die Kläger gegen die Erhebung wiederkehrender Beiträge für den Straßenausbau innerhalb der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des Ortsteils M… gebildeten einheitlichen öffentlichen Verkehrseinrichtung der Beklagten.

Mit Bescheiden vom 23. April 2009 zog die Beklagte die Kläger für dieses Grundstück zu einem wiederkehrenden Beitrag für das Jahr 2007 in Höhe von 293,41 € heran. Dagegen haben die Kläger Widerspruch und nach dessen Zurückweisung durch den Widerspruchsbescheid vom 20. August 2009 Klage erhoben.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Kläger und hinsichtlich des Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellung er sich zu eigen macht.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die der Heranziehung zugrunde liegende Bestimmung des § 14 der Ausbaubeitragssatzung sei gesetzwidrig. Sie sehe für den Bereich "M..." wiederkehrende Beiträge vor, während im übrigen Stadtgebiet jedoch einmalige Beiträge für den Ausbau von Verkehrsanlagen erhoben würden. Ein solches Nebeneinander der Erhebung von Einmalbeiträgen und wiederkehrenden Beiträgen innerhalb einer Gemeinde sei wegen des Systemwechsels, der mit der Neuregelung der Erhebung wiederkehrender Beiträge durch die Bestimmung des § 10a des Kommunalabgabengesetzes verbunden sei, nicht zulässig. Aufgrund des neuen Einrichtungsbegriffes habe die Gemeinde zwar ein Wahlrecht, sich für einmalige oder wiederkehrende Beiträge zu entscheiden, sie müsse aber insoweit zunächst eine grundlegende Systementscheidung treffen. § 14 der Ausbaubeitragssatzung sei auch deshalb zu beanstanden, weil die Beklagte nur für den Bereich M... eine Ausnahmeregelung getroffen habe, obwohl die Voraussetzungen auch für weitere Ortsbezirke bzw. Stadtteile gegeben seien.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung begründet die Beklagte insbesondere mit dem Hinweis auf die gesetzgeberische Zielsetzung der Neuregelung des § 10a KAG. Danach sei den Gemeinden ausdrücklich im Rahmen ihrer Selbstverwaltung die Befugnis eingeräumt worden, einzelne, voneinander abgrenzbare Gebietsteile zu eigenständigen öffentlichen (Verkehrs-)Einrichtungen zu machen. Die bisher schon bestehende Möglichkeit der Erhebung von Einmalbeiträgen in anderen Gebietsteilen, also das Nebeneinander unterschiedlicher Beitragssysteme, habe der Gesetzgeber damit nicht einschränken wollen, zumal die Beitragserhebung in anderen Gebietsteilen keine nachteiligen Auswirkungen für die Beitragspflichtigen innerhalb einer eigenständigen öffentlichen (Verkehrs-)Einrichtung in einem bestimmten Gebietsteil habe. Der Stadtteil M... sei in besonderer Weise "abgrenzbar", weil er nur über eine einzige Straße, die Abzweigung von der O…-Allee, erreichbar sei und damit schon nach dem bisherigen Ausbaubeitragsrecht die Voraussetzungen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs der Verkehrsanlagen erfüllt habe.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil und bekräftigen ihr erstinstanzliches Vorbringen, wonach die Garagenflächen teilweise nur pauschal, nicht aber nach der tatsächlichen Geschossfläche, veranlagt worden seien. Außerdem habe die Beklagte getrennt von den Wohngrundstücken liegende Stellplatzflächen, die sich seitlich an Garagenparzellen anschließen, die vor zahlreichen Garagen angelegten Zufahrten bzw. Garagenhöfe und die separaten Mülltonnen-Abstellplätze in die Gesamtveranlagungsfläche nicht einbezogen.

Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen und den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgängen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Anders als das Verwaltungsgericht kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass die angefochtenen Bescheide die Kläger nicht in ihren Rechten verletzen. Das verwaltungsgerichtliche Urteil muss dementsprechend abgeändert und die Klage abgewiesen werden. Die angefochtenen Bescheide beruhen auf § 14 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau öffentlicher Verkehrsanlagen - ABS - vom 9. Februar 1996 in der Fassung der Änderungssatzung vom 7. September 2007. Diese Bestimmung ist mit höherrangigem Recht vereinbar (1.). Auch der Höhe nach sind die Heranziehungsbescheide vom 23. April 2009 nicht zu beanstanden (2.).

1. Die Bestimmung des § 14 ABS, wonach die innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils M... gelegenen und zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen eine öffentliche Einrichtung bilden, in der die jährlichen Investitionsaufwendungen als wiederkehrende Beiträge erhoben werden, verstößt nicht gegen § 10a des Kommunalabgabengesetzes - KAG - vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175) in der Fassung des Gesetzes vom 12. Dezember 2006 (GVBl. S. 401), obwohl die Beklagte im übrigen Stadtgebiet einmalige Straßenausbaubeiträge erhebt.

a) Gemäß § 10a Abs. 1 Satz 1 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass "an Stelle" der Erhebung einmaliger Beiträge die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen als wiederkehrender Beitrag auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden. Diesem Wortlaut kann nicht entnommen werden, innerhalb einer Gemeinde dürften entweder nur einmalige oder nur wiederkehrende Beiträge für Verkehrsanlagen erhoben werden. Vielmehr beziehen sich die Worte "an Stelle" auf die "beitragspflichtigen Grundstücke" und bringen zum Ausdruck, dass ein bestimmtes Grundstück nicht gleichzeitig der Beitragspflicht für einmalige und für wiederkehrende Beiträge unterliegen kann. Da wiederkehrende Beiträge an Stelle einmaliger Beiträge nach § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG nur innerhalb satzungsrechtlich festgelegter öffentlicher Einrichtungen erhoben werden können, ergibt sich aus der Verwendung der Worte "an Stelle" in § 10a Abs. 1 Satz 1 KAG des Weiteren, dass die Entscheidung der Gemeinde, wiederkehrende Beiträge zu erheben, für die jeweilige - aber auch nur für diese -öffentliche Einrichtung i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG getroffen werden muss. Dementsprechend heißt es in der Amtlichen Begründung (Landtags-Drucks. 15/318, S. 8), § 10a Abs. 1 KAG ermächtige die Gemeinden "an Stelle oder neben" einmaligen Beiträgen wiederkehrender Beiträge zu erheben.

In § 10 Abs. 3 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 in der Fassung vor der Änderung durch das Gesetz vom 12. Dezember 2006 - KAG 1996 - wurde das Wort "anstelle" verwendet, ohne dass damit die Ausschließlichkeit der Erhebung wiederkehrender Beiträge in der gesamten Gemeinde gemeint war. Nach dem bisherigen Recht konnten wiederkehrende Beiträge nur in Abrechnungseinheiten erhoben werden, die dadurch gekennzeichnet waren, dass die Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets oder einzelner Gebietsteile in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang standen. Die hierfür erforderlichen Voraussetzungen (vgl. hierzu OVG RP, 6 C 10580/02.OVG, AS 30, 291; OVG RP, 6 A 10631/03.OVG, ESOVGRP) waren regelmäßig nicht gemeindeweit erfüllt, so dass die meisten Gemeinden auf Einmalbeiträge verwiesen gewesen wären, wenn nicht im gesamten Gemeindegebiet Abrechnungseinheiten gebildet werden konnten. Das entsprach jedoch nicht der gesetzgeberischen Intention, wonach die Bestimmung des § 10 Abs. 3 Satz 1 KAG 1996 der Vorschrift des § 14 Abs. 8 des Kommunalabgabengesetzes vom 5. Mai 1986 - KAG 1986 - nachgebildet sein sollte (vgl. Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, abgedruckt in: Bellefontaine u.a., Kommunalabgabengesetz, Kommentar, Stand April 2009, I 3, § 10 Abs. 3, S. 19). Nach § 14 Abs. 8 Satz 1 KAG 1986 konnten die Gemeinden für ihr gesamtes Gebiet oder auch nur für ein einzelnes Abrechnungsgebiet festlegen, dass anstelle einmaliger Beiträge die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen als wiederkehrender Beitrag auf die beitragspflichtigen Grundstücke und Betriebe im Ermittlungsgebiet verteilt werden.

b) Gegen ein Nebeneinander der Erhebung einmaliger und wiederkehrender Beiträge innerhalb einer Gemeinde spricht nach Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Gemeinde aufgrund des vom Gesetzgeber durch die Regelung des § 10a KAG gewählten neuen Einrichtungsbegriffs eine grundlegende Systementscheidung über die Beitragsart zu treffen habe, also sich entweder für einmalige oder aber für wiederkehrende Beiträge entscheiden müsse (so auch Thielmann in: Bellefontaine u.a., Kommunalabgabengesetz, Kommentar, Stand April 2009, III § 10a Rn 180; Tutschapsky, Kommunalabgabenrecht in Rheinland-Pfalz, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand Juni 2007, § 10a Rn 6). Dem folgt der Senat nicht. Es trifft zwar zu, dass die Erhebung wiederkehrender Beiträge vom System des Einmalbeitrags abweicht. Unterschiedlich ist auch die Art, in der die Beitragspflichtigen bevorteilt werden. Gleichwohl muss sich die Gemeinde im Straßenausbaubeitragsrecht nicht für ihr gesamtes Gebiet entweder für den Einmalbeitrag oder aber den wiederkehrenden Beitrag entscheiden.

Einmalige Beiträge können - wie bisher - gemäß § 10 Abs. 1 und 2 KAG für den Ausbau der einzelnen Verkehrsanlage oder eines bestimmten Abschnitts einer Verkehrsanlage erhoben werden, während § 10a KAG die Erhebung wiederkehrender Beiträge für Verkehrsanlagen von der satzungsrechtlichen Festlegung einer grundsätzlich aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets bestehenden öffentlichen Einrichtung abhängig macht. Die Notwendigkeit, vor der Beitragserhebung eine öffentliche Einrichtung zu konstituieren, kennzeichnet die wiederkehrende Beitragserhebung und unterscheidet sie deutlich vom System des Einmalbeitrags.

Auch im Hinblick auf die für die Beitragserhebung unerlässliche Verknüpfung zwischen Abgabenlast und Sondervorteil (vgl. BVerfG, 1 BvL 1/58, BVerfGE 9, 291 [297]; BVerfG, 2 BvR 591/95, NVwZ 2003, 467) weisen diese beiden Beitragsarten Unterschiede auf. Während beim einmaligen Beitrag die unmittelbare Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit zu der ausgebauten Verkehrsanlage (§ 10 Abs. 5 KAG) für den Eigentümer eines qualifiziert nutzbaren Grundstücks den Sondervorteil darstellt, rechtfertigt sich die Erhebung des wiederkehrenden Beitrags nach § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG durch die Anbindung an die öffentliche Einrichtung, die grundsätzlich von allen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen gebildet wird, mittels rechtlicher und tatsächlicher Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer dieser Verkehrsanlagen. Die Gesetzesbegründung zu § 10a KAG (Landtags-Drucks. 15/318 S. 7) macht außerdem deutlich, dass der mit der Bildung einer öffentlichen Einrichtung verbundene Sondervorteil auch in der grundsätzlichen Verpflichtung der Gemeinde zum Ausdruck kommt, diese Einrichtung funktionsfähig zu halten. Die Funktionsfähigkeit des Straßensystems insgesamt tritt bei der Entscheidung über Ausbaumaßnahmen gegenüber der Einzelbetrachtung der Straßen in den Vordergrund. Sie überlagert als übergeordnete Zweckbestimmung der Einrichtung den der einzelnen Verkehrsanlage als solcher zukommenden Zweck. Dementsprechend darf der Blick nicht – wie bisher – allein auf die auszubauende Straße gerichtet werden, sondern gleichzeitig auf die Erhaltung, Verbesserung oder Erweiterung des Gesamtstraßensystems in der jeweiligen Einrichtung. Durch die Entscheidung der Gemeinde, die Verkehrsanlagen als eine öffentliche Einrichtung zu konstituieren, wird das im Allgemeinen weite Ermessen, welche Straße wann und wie ausgebaut wird, gebunden. Die Erwartung der Grundstückseigentümer, dass die Straßen, auf deren Benutzung sie angewiesen sind, bei Bedarf in üblicher und angemessener Weise ausgebaut werden, ist bei der entsprechenden Entscheidung der Gemeinde zu berücksichtigen (OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris).

Trotz dieser Unterschiede der mit dem Straßenausbau verbundenen Sondervorteile ist es nach der Rechtsprechung des Senats (OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) weder systemwidrig noch gar widersprüchlich, den Gemeinden unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten (§ 10a Abs. 1 Satz 3 KAG) die Wahl der Beitragsart zu überlassen. Denn beide Vorteilsbegriffe sind unvollkommen; keiner der beiden Begriffe vermag den Vorzug, den der beitragspflichtige Grundstückseigentümer durch den Straßenausbau erfährt, präzise abzubilden. Die Anknüpfung an die Zugänglichkeit zu der ausgebauten Verkehrsanlage beim einmaligen Beitrag lässt unberücksichtigt, dass zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks die Straße, an der es gelegen ist, keineswegs ausreicht, sondern erst über andere Verkehrsanlagen der Anschluss ans übrige Straßennetz vermittelt wird. Diese Abhängigkeit von weiteren Verkehrsanlagen wird von dem Sondervorteil, der durch Ausbau einer Verkehrsanlage innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung entsteht, erfasst. Sind aber beide Systeme der Beitragserhebung unvollkommen, ist keine Notwendigkeit ersichtlich, dass sich die Gemeinde für ihr gesamtes Gebiet für eines dieser beiden Beitragserhebungssysteme entscheidet.

c) Auch die gesetzliche Neuregelung der wiederkehrenden Beitragserhebung in § 10a KAG, der ein neuer Anlagen- und Vorteilsbegriff zugrunde liegt (vgl. OVG RP, 6 C 10255/08.OVG, ESOVGRP) und die nicht mehr in einem rein „abrechnungstechnischen Verbund“ mehrerer einzelner öffentlicher Verkehrsanlagen, sondern in einer grundsätzlich aus allen Anbaustraßen gebildeten öffentlichen Einrichtung erfolgt (Landtags-Drucks. 15/318, S. 7; vgl. auch OVG RP, 6 C 10151/10.OVG, ESOVGRP), steht einem Nebeneinander von als öffentliche Einrichtungen konstituierten Gebietsteilen, in denen wiederkehrende Beiträge erhoben werden, und anderen Gebietsteilen mit Einmalbeiträgen nicht entgegen. Denn der damit verbundene Systemwechsel (vgl. OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) ist durch die in § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG vorgesehene Möglichkeit, in einzelnen, voneinander abgrenzbaren Gebietsteilen eigenständige öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen zu schaffen, relativiert.

Zwar stellt diese Ermächtigung in gesetzestechnischer Hinsicht die Ausnahme von der als Regelfall vorgesehenen Gesamteinrichtung sämtlicher Anbaustraßen der Gemeinde dar (Landtags-Drucks. 15/318, S. 7; vgl. auch OVG RP, 6 C 10151/10.OVG, ESOVGRP). Der Gesetzgeber wollte mit dieser "Auftrennung" (Landtags-Drucks. 15/318, S. 7) des Gemeindegebiets jedoch ermöglichen, dass besonderen örtlichen Gegebenheiten Rechnung getragen wird (vgl. OVG RP, 6 C 10255/08.OVG, AS 36, 195, KStZ 2009, 37, ESOVGRP). Dementsprechend bestimmt § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG, dass die Gemeinde die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen "in Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten" trifft. Örtliche Gegebenheiten, die die Bildung einer einzigen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen im gesamten Gemeindegebiet rechtfertigen, werden regelmäßig in kleineren oder mittelgroßen Gemeinden vorliegen. Hingegen wird in größeren Gemeinden und insbesondere in Großstädten die Bildung mehrerer Einrichtungen naheliegen, um eine Nähe des Beitragspflichtigen zum Aufwand zu gewährleisten (vgl. OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris).

Bestehen aber unter solchen örtlichen Gegebenheiten mehrere öffentliche Einrichtungen von Verkehrsanlagen, bezieht sich der Systemwechsel durch den neuen Einrichtungsbegriff des § 10a KAG auf die in dem einzelnen abgrenzbaren Gebietsteil jeweils gebildete öffentliche Einrichtung. Denn nur innerhalb der jeweiligen eigenständigen öffentlichen Einrichtung gilt das "solidarische" Prinzip, wonach alle Grundstückseigentümer an allen Ausbaumaßnahmen mit Beiträgen beteiligt sind, gleichzeitig aber erwarten dürfen, dass die gesamte Einrichtung - also auch die Straße, an der ihr Grundstück liegt - funktionsfähig gehalten wird. Diese Erwartung beschränkt sich im Falle der "Aufteilung" des Gemeindegebiets auf die öffentliche Einrichtung in dem abgrenzbaren Gebietsteil, in dem das Grundstück liegt und die Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Verkehrsanlage hat. Ob noch weitere öffentliche Einrichtungen in anderen abgrenzbaren Gebietsteilen bestehen, ist für einen Grundstückseigentümer nicht von Bedeutung: Weder wird er wegen dort durchgeführter Ausbaumaßnahmen zu Beiträgen herangezogen noch kann er deswegen erwarten, die Straße, in der sein Grundstück liegt, werde ebenfalls demnächst ausgebaut. Die Grundstückseigentümer werden durch Aufwendungen für andere öffentliche (Verkehrs-)Einrichtungen in der Gemeinde ebenso wenig begünstigt oder belastet, wie dies bei Ausbaumaßnahmen in der Nachbargemeinde der Fall ist. Für diese Grundstückseigentümer ist es deshalb grundsätzlich nicht von Bedeutung, ob in der Nachbargemeinde oder in einem anderen abgrenzbaren Gebietsteil ihrer Gemeinde Einmalbeiträge oder wiederkehrende Beiträge für den Straßenausbau erhoben werden.

d) Damit ist gleichzeitig der Einwand entkräftet, ein Nebeneinander der Erhebung einmaliger und wiederkehrender Beiträge innerhalb einer Gemeinde verstoße gegen die verfassungsrechtlich gebotene Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (vgl. BVerfG, 2 BvL 1/99 u.a., BVerfGE 108, 186 <215 f.>). Sie verlangt eine - bezogen auf den jeweiligen Gegenstand der Abgabe - gleichheitsgerechte Ausgestaltung der Veranlagung (vgl. BVerwG, 9 BN 2/09, juris). Belastungsgleichheit bedeutet im Zusammenhang mit der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht, sämtliche Beitragspflichtige innerhalb einer Gemeinde - unabhängig von deren Größe - nach demselben System und nach Maßgabe desselben (unvollkommenen) Sondervorteilsbegriffs zu Beiträgen heranzuziehen. Belastungsgleichheit ist insoweit vielmehr unter den Abgabepflichtigen herzustellen, die im Falle der Erhebung einmaliger Beiträge von ihrem Grundstück Zugang zu der ausgebauten Straße nehmen können oder, soweit eine Veranlagung zu wiederkehrenden Beiträgen erfolgt, Anlieger einer Verkehrsanlage innerhalb der öffentlichen Einrichtung sind, in der Ausbaumaßnahmen stattgefunden haben.

Einen Verstoß gegen das Gebot der Belastungsgleichheit stellt die Entscheidung einer Gemeinde, nur in einem Gebietsteil wiederkehrende Straßenausbaubeiträge innerhalb einer öffentlichen Einrichtung zu erheben, zudem nicht allein deshalb dar, weil die tatbestandliche Voraussetzung der räumlichen Abgrenzbarkeit auch in Bezug auf andere Gebietsteile vorliegt. In voneinander abgrenzbaren Gebietsteilen i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG ist die Bildung eigenständiger öffentlicher Einrichtungen von Verkehrsanlagen nur unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten (§ 10a Abs. 1 Satz 3 KAG) und mit hinreichender Begründung (§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG) erlaubt. Angesichts des Spielraums, der der Gemeinde mit Rücksicht auf ihr Selbstverwaltungsrecht eingeräumt wurde, um besonderen örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen (Landtags-Drucks. 15/318, S. 8), zwingt die räumlich-tatsächliche Abgrenzbarkeit eines Gebietsteils (vgl. hierzu OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, DVBl 2008, 135, ESOVGRP, juris) eine Gemeinde nicht, die dort gelegenen Anbaustraßen zu einer öffentlichen Einrichtung zusammenzufassen. Weisen die örtlichen Gegebenheiten in den einzelnen Gebietsteilen beachtliche Unterschiede auf, kann das Gebot der Belastungsgleichheit sogar gegen die Bildung eigenständiger öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen in sämtlichen voneinander abgrenzbaren Gebietsteilen sprechen. Im Rahmen des Spielraums der Gemeinde kann auch ein bestehender oder fehlender Zurechnungszusammenhang der Verkehrsanlagen eine Rolle spielen (vgl. Schoch, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung „wiederkehrender Beiträge“ für Verkehrsanlagen, 2005, S. 58 f.).

e) Die Bestimmung des § 14 ABS ist auch hinsichtlich der konkreten Festlegung, die innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils M... gelegenen und zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen zu einer öffentlichen Einrichtung zusammenzufassen, nicht zu beanstanden. Der Ortsteil M... ist i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG von anderen Gebietsteilen der Beklagten abgrenzbar. Die Bildung dieser öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen ist unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten (§ 10a Abs. 1 Satz 3 KAG) erfolgt und hinreichend begründet (§ 10a Abs. 1 Satz 4 KAG) worden. Dabei war von maßgebender Bedeutung, dass der Stadtteil M... nur über eine einzige Straße, die Abzweigung von der O…-Allee, erreichbar ist und damit selbst nach den strengen Kriterien des bisherigen Ausbaubeitragsrechts die Voraussetzungen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs der Verkehrsanlagen erfüllte (vgl. OVG RP, 10 C 10237/93.OVG, AS 24, 261 [265]; OVG RP, 6 C 10580/02.OVG, AS 30, 291; OVG RP, 6 A 10631/03.OVG, ESOVGRP).

Dass die Beklagte nur für den Stadtteil M... eine öffentliche Einrichtung von Verkehrsanlagen geschaffen hat, auch wenn die Voraussetzung der räumlich-tatsächlichen Abgrenzbarkeit i.S.d. § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG für weitere Ortsbezirke bzw. Stadtteile gegeben waren, liegt ebenfalls im Rahmen ihres Entscheidungsspielraums. Die sich aus der Erreichbarkeit nur über eine einzige Straße ergebende "Insellage" bzw. "Sackgassensituation" unterscheidet M... von dem Ortsteil K… und dem Gelände der früheren Landesgartenschau. K… ist über drei klassifizierte Zufahrtsstraßen erreichbar. Die dortigen Verkehrsanlagen stehen damit nicht in einer Abhängigkeit wie dies in M... in Bezug auf die O…-Allee gilt. Das Gelände der früheren Landesgartenschau kann zwar ausschließlich über die R…-Allee angefahren werden und weist insoweit eine Ähnlichkeit mit M... auf. Die R…-Allee stellt jedoch auch die einzige Zufahrtsstraße zum Campus der Universität T… dar und erschließt damit einen teilweise wohnbaulich, teilweise gewerblich sowie teilweise zu Ausbildungszwecken, also insgesamt einen völlig inhomogen genutzten Gemeindeteil mit dementsprechend unterschiedlichen Verkehrsbedürfnissen. Die nach § 10a Abs. 1 Satz 3 KAG zu berücksichtigenden örtlichen Gegebenheiten unterscheiden sich damit von denjenigen im Stadtteil M... erheblich.

2. Die Bedenken der Kläger gegen die Berechnung der Gesamtveranlagungsfläche greifen nicht durch. Sie sind zwar nicht wegen der Bestandskraft des Grundlagenbescheids vom 11. Juli 2007 unbeachtlich. Denn mit diesem Grundlagenbescheid wurden lediglich die grundstücksbezogenen Daten für eine Beitragsheranziehung festgesetzt, nicht aber auch die Gesamtveranlagungsfläche. In der Sache sind die Bedenken der Kläger aber unbegründet.

Ohne Erfolg bleibt ihr Einwand, die Garagenflächen seien teilweise nur pauschal gemäß der Bestimmung des § 4 Abs. 4 Nr. 6 ABS veranlagt worden, obwohl § 4 Abs. 4 Nr. 7 ABS vorschreibe, die tatsächliche Geschossfläche zugrunde zu legen, wenn diese größer sei als diejenige, die sich aufgrund der Bestimmungen des § 4 Abs. 4 Nrn. 1 bis 6 ABS ergebe. Die Beklagte hat § 4 Abs. 4 Nr. 6 ABS zutreffend als spezielle Vorschrift für die Berechnung der Geschossfläche von Garagen angesehen, die die Anwendung des § 4 Abs. 4 Nr. 7 ABS ausschließt. Nach § 4 Abs. 4 Nr. 6 ABS gilt bei Grundstücken, auf denen nur Garagen oder Stellplätze errichtet werden dürfen, die aus den Regelungen des Bebauungsplans abgeleitete Garagen- oder Stellplatzfläche als Geschossfläche; soweit - wie hier - solche Festsetzungen fehlen, gilt 0,5 als Geschossflächenzahl. Mit dieser Fiktion wird zutreffend zum Ausdruck gebracht, dass der Begriff "Geschossfläche" auf Garagenflächen grundsätzlich nicht anwendbar ist. Bekräftigt wird dies durch die Regelung des § 20 Abs. 4 der Baunutzungsverordnung - BauNVO -. Danach bleiben bei der Ermittlung der Geschossfläche Nebenanlagen, Balkone, Loggien, Terrassen sowie bauliche Anlagen, soweit sie nach Landesrecht in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können, unberücksichtigt. Das ist im Hinblick auf Garagen unter den in § 8 Abs. 9 Satz 1 Nr. 1 der Landesbauordnung normierten Voraussetzungen der Fall. Auch die Ausnahme in § 21a Abs. 5 BauNVO für notwendige Garagen unterhalb der Erdoberfläche, das sog. Tiefgaragenprivileg, bestätigt, dass Garagenflächen grundsätzlich nicht in die Berechnung der Geschossfläche einfließen.

Soweit die Kläger rügen, in der L…straße seien Stellplatzflächen, die sich seitlich an Garagenparzellen anschließen, in die Gesamtveranlagungsfläche nicht einbezogen worden, kann ihnen nach den vorgelegten Abrechnungsunterlagen, insbesondere den Lageplänen, nicht gefolgt werden.

Allerdings hat die Beklagte die im Miteigentum mehrerer Hausgrundstückseigentümer stehenden Flächen zwischen der öffentlichen Verkehrsanlage und den Garagen, die sich auf Parzellen im Einzeleigentum befinden, bei der Verteilung des Ausbauaufwands mit der Begründung unberücksichtigt gelassen, es handele sich um private Verkehrsflächen, die von § 2 Abs. 2 der Garagenverordnung - GarVO - erfasst würden. Auch der Senat betrachtet diese Flächen als Stauraum für wartende Kraftfahrzeuge i.S.d. § 2 Abs. 2 GarVO vor der jeweiligen Garage bzw. dem Stellplatz (§ 2 Abs. 2 und 6 GarVO). Diese Flächen sind weder eigenständig noch in beitragsrechtlich relevanter Weise nutzbar. Daran vermag der Hinweis der Kläger auf die Bestimmungen des § 1 Abs. 5 bis 7 GarVO nichts zu ändern. Danach ist die Nutzfläche von Garagen die Summe aller miteinander verbundenen Flächen der Garagenstellplätze und der Verkehrsflächen, also der Flächen zum Abstellen von Kraftfahrzeugen (§ 1 Abs. 5 GarVO) und die allgemein befahr- und begehbaren Flächen (§ 1 Abs. 6 GarVO). Diese Regelung hat ersichtlich nur Bedeutung für die Fälle, in denen sich Flächen zum Abstellen von Kraftfahrzeugen sowie allgemein befahr- und begehbare Flächen auf einem Garagengrundstück befinden. Befinden sich - wie hier - eine Einzelgarage und der davor liegende Stauraum i.S.d. § 2 Abs. 2 GarVO auf unterschiedlichen Grundstücken und sind die Eigentümer des Garagengrundstücks mit denen des Stauraumgrundstücks nicht identisch, greift die Nutzflächenberechnung des § 1 Abs. 7 GarVO nicht ein. Gleiches gilt für die von den Klägern angesprochenen Garagenhöfe im Miteigentum derjenigen Garageneigentümer, die ihre im Einzeleigentum stehende Garagenparzelle über den Garagenhof erreichen können. Auch Mülltonnen-Abstellplätze auf Gemeinschaftsgrundstücken unterliegen nicht der Beitragspflicht nach § 7 Abs. 1 ABS. Sie sind weder eigenständig noch in beitragsrechtlich relevanter Weise nutzbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 293,41 € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Mit seinem Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen die Satzung der Antragsgegnerin zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen - Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge - vom 29. Oktober 2009 (im Folgenden: Satzung). Er ist Eigentümer eines im Geltungsbereich dieser Satzung gelegenen Grundstücks. Die Satzung wurde von der Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 10a des Kommunalabgabengesetzes vom 20. Juni 1995 i.d.F. der Änderung vom 12. Dezember 2006 - KAG - erlassen. Dabei wurden sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebiets als einheitliche öffentliche Einrichtung konstituiert, der Gemeindeanteil auf 35 % festgelegt und auf eine sog. Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG verzichtet.

Mit seinem am 28. Oktober 2010 eingegangenen Normenkontrollantrag begehrt der Antragsteller, die Satzung für nichtig zu erklären. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Die Festsetzung eines Gemeindeanteils von 35 v.H. sei weder begründet noch methodisch fehlerfrei ermittelt worden. Der Durchgangsverkehr der Straßen mit Verbindungsfunktion überwiege zum Teil den Anliegerverkehr und sei im Übrigen als erheblich einzuschätzen. Außerdem sei die Satzung zu beanstanden, weil eine Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG nicht aufgenommen worden sei. Da die Beschlussvorlage vom 31. Juli 2009 zur Neufassung der Satzung keinen Hinweis auf die Möglichkeit einer Verschonungsregelung enthalte, müsse davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin sein diesbezügliches Ermessen nicht erkannt habe. Dafür spreche auch der Hinweis in der Beschlussvorlage, die Satzungsneuregelung entspreche der Mustersatzung. Denn das Satzungsmuster des Gemeinde- und Städtebundes enthalte eine Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG. Dieser Ermessensausfall sei durch den nachträglichen Beschluss des Gemeinderates vom 16. Juni 2010 nicht geheilt worden, mit welchem die Aufnahme einer Verschonungsregelung in die Satzung ausdrücklich abgelehnt wurde. Ungeachtet dessen seien die in diesem Beschlussvorschlag enthaltenen Erwägungen gegen die Aufnahme einer Verschonungsregelung nicht haltbar. Weder gebiete der Grundsatz der Solidarität noch der Gleichheitsgrundsatz den Verzicht auf eine Satzungsregelung, wie sie in § 10a Abs. 5 KAG ermöglicht werde. Die Situation sei auch nicht mit derjenigen vor der Entstehung der Neubaugebiete in der Gemeinde zu vergleichen. Seinerzeit habe keine Veranlassung bestanden, eine solche Verschonungsregelung satzungsrechtlich zu normieren. Nunmehr auf eine solche Regelung zu verzichten, bedeute jedoch, die Grundstückseigentümer im Neubaugebiet, die erst kürzlich zu Erschießungsbeiträgen in erheblicher Höhe herangezogen worden seien, ohne eine Übergangsfrist auch zu wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau der übrigen gemeindlichen Verkehrsanlagen zu veranlagen. Diese Doppelbelastung sei wesentlich gravierender als die Mehrbelastung, die für Eigentümer in den älteren Baugebieten entstünde, wenn die Grundstückseigentümer in den Neubaugebieten zu Lasten der übrigen Grundstückseigentümer in der Gemeinde vom wiederkehrenden Beitrag verschont würden. Außerdem habe der Gesetzgeber die Verschonung solcher erst kürzlich zu Erschließungsbeiträgen herangezogener Grundstückseigentümer für angemessen gehalten, wie sich der Bestimmung des § 10a Abs. 5 KAG entnehmen lasse.

Der Antragsteller beantragt,

§ 5 der Satzung zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen - Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge - der Antragsgegnerin vom 29. Oktober 2009 für unwirksam zu erklären

sowie festzustellen, dass es rechtswidrig war, in der Ausbaubeitragssatzung wiederkehrende Beiträge keine Verschonungsregelung vorzusehen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die vorgelegten Normsetzungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I.

Der rechtzeitig innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - gestellte Normenkontrollantrag ist auch im Übrigen zulässig.

Insbesondere macht der Antragsteller im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, durch die Satzung oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Als Eigentümer eines Grundstücks in der Straße "A…" unterliegt er der Beitragspflicht des § 4 der Satzung, weil diese Straße Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen ist.

Soweit der Antragsteller die Festsetzung des Gemeindeanteils in § 5 der Satzung beanstandet, ist sein Antrag gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO statthaft. Danach erklärt das Oberverwaltungsgericht eine Rechtsvorschrift für unwirksam, wenn es zu der Überzeugung kommt, dass sie ungültig ist. Obwohl der Wortlaut dieser Bestimmung auf erlassene, nicht aber auf unterlassene Rechtvorschriften abstellt, wird auch ein Antrag auf Normergänzung für zulässig gehalten. Der Senat schließt sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, 7 N 1.79, BVerwGE 64, 77, juris) an, wonach beim Unterlassen einer Regelung in einer Rechtsverordnung die Normenkontrolle mit dem Ziel der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Unterlassens zulässig ist. Angesichts dessen ist auch der auf eine Verschonungsregelung bezogene Feststellungsantrag statthaft.

II.

In der Sache bleibt der Normenkontrollantrag ohne Erfolg. Durchgreifende Bedenken bestehen weder gegen die Festlegung des Gemeindeanteils auf 35 v.H. in § 5 der Satzung (1.) noch gegen das Unterlassen einer Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG (2.).

1. § 5 der Satzung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

Gemäß § 10a Abs. 1 Satz 1 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass anstelle der Erhebung einmaliger Beiträge die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils (Abs. 3) als wiederkehrender Beitrag auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden. § 10a Abs. 3 Satz 1 KAG normiert, dass bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags ein dem Vorteil der Allgemeinheit entsprechender Anteil (Gemeindeanteil) außer Ansatz bleibt. Der Gemeindeanteil, der in der Satzung festzulegen ist (§ 10a Abs. 3 Satz 2 KAG), muss dem Verkehrsaufkommen entsprechen, das nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnen ist und beträgt mindestens 20 v.H. (§ 10a Abs. 3 Satz 3 KAG).

a) Soweit der Antragsteller rügt, die Festlegung des Gemeindeanteils in § 5 der Satzung auf 35 v.H. sei nicht begründet worden, macht er keinen Verstoß gegen höherrangiges Recht geltend. Denn die Entscheidung des Gemeinderats über den Gemeindeanteil bedarf keiner schriftlichen Begründung. § 24 Abs. 2 der Gemeindeordnung - GemO - schreibt für eine gemeindliche Satzung (lediglich) einen Beschluss des Gemeinderats in öffentlicher Sitzung vor. Eine Begründungspflicht für die Festlegung des Gemeindeanteils ergibt sich auch weder aus dem § 10a Abs. 3 KAG noch aus anderen Vorschriften. Dass im Ausbaubeitragsrecht eine Pflicht zur schriftlichen Begründung einer Satzungsregelung nur besteht, wenn sie gesetzlich angeordnet ist, kann der Bestimmung des § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG entnommen werden. Danach bedarf die Entscheidung über die eine Einheit bildenden Verkehrsanlagen einer weitergehenden Begründung nur, wenn statt sämtlicher Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets der Gemeinde lediglich Verkehrsanlagen einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile als einheitliche öffentliche Einrichtung bestimmt werden. Diese Begründung ist nach § 10a Abs. 1 Satz 5 KAG der Satzung beizufügen. Eine vergleichbare Begründungspflicht für die Festlegung des Gemeindeanteils ist vom Gesetzgeber nicht getroffen worden (vgl. LT-Drs. 15/318, S. 8).

b) Anders als der Antragsteller meint, ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gemeindeanteil in Höhe von 35 v.H. (§ 5 der Satzung) methodisch fehlerhaft ermittelt wurde. Die in der bisherigen Rechtsprechung des Senats (OVG RP, 6 A 12701/98.OVG, ESOVGRP) für unbedenklich gehaltene Methode, den Gemeindeanteil auf der Grundlage der Längen der einzelnen Verkehrsanlagen und des dort gegebenen Verhältnisses zwischen Anlieger- und Durchgangsverkehr zu ermitteln, ist keine zwingende Voraussetzung für die rechtmäßige Festlegung des Gemeindeanteils gemäß § 10a Abs. 3 KAG. Entscheidend ist vielmehr (vgl. OVG RP, 6 A 11146/09.OVG, NVwZ-RR 2010, 62, ESOVGRP), dass der Satzungsgeber sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -anlagenteile innerhalb der öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 10a Abs. 1 KAG in den Blick nimmt und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr gewichtet. Dabei darf er den gesetzlich festgelegten Mindestgemeindeanteil von 20 v.H. (§ 10a Abs. 3 Satz 3 KAG) nicht unterschreiten. Wie der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 15/318, S. 9) entnommen werden kann, ist den Beitragsschuldnern der Anliegerverkehr in der eine Einheit bildenden Einrichtung zuzurechnen, nicht aber der Durchgangsverkehr. Diese Begründung erläutert außerdem, dass der vorgeschriebene Mindestgemeindeanteil von 20 v.H. nur dann ausreichend ist, wenn das Verkehrsaufkommen fast ausschließlich den Grundstücken im Abrechnungsgebiet zuzurechnen ist. Bei der satzungsrechtlichen Festlegung des Gemeindeanteils muss der Gemeinderat demnach das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr auf den in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen in der jeweiligen öffentlichen Einrichtung insgesamt gewichten (vgl. auch OVG RP, 6 C 10464/02.OVG, AS 30, 106, ESOVGRP). Der ihm dabei zustehende Beurteilungsspielraum schließt eine geringe Bandbreite mehrerer vertretbarer Vorteilssätze ein, die einen Ausgleich für die insbesondere tatsächliche Unsicherheit bieten soll, welche mit der Bewertung der Anteile des Anlieger- sowie des Durchgangsverkehrs zwangsläufig verbunden ist (vgl. OVG RP, 6 A 11315/06.OVG, AS 34, 99, ESOVGRP). Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. OVG RP, 6 A 11220/05.OVG, NVwZ-RR 2006, 285, ESOVGRP) beträgt der Gemeindeanteil bei erhöhtem Durchgangs-, aber noch überwiegendem Anliegerverkehr regelmäßig zwischen 35 und 45 v.H..

Da der gesamte von Anliegergrundstücken innerhalb des Gemeindegebiets ausgehende bzw. dorthin führende Verkehr als Anliegerverkehr innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 10a Abs. 1 KAG zu bewerten ist, hat der Senat keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Annahme des Gemeinderats, der Anliegerverkehr auf den in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen überwiege insgesamt den Durchgangsverkehr, fehlerhaft sein könnte. Solche Anhaltspunkte ergeben sich auch nicht aus dem Vorbringen des Antragstellers, das Gebiet südlich der BAB 48 bestehe im Wesentlichen aus der Hu…straße mit überwiegendem Durchgangsverkehr und die äußeren Verkehrsanlagen des ringförmig angelegten Straßennetzes nördlich der BAB 48, insbesondere die Ha…straße und die B… Straße, wiesen erheblichen Durchgangsverkehr auf. Denn die Hu…straße, die Ha…straße und die B… Straße sind Ortsdurchfahrten von Kreisstraßen und damit, was die Fahrbahnen angeht, nicht in der Baulast der Antragsgegnerin (§ 12 Abs. 2, 6 und 9 LStrG). Außerdem ist der Verkehr, der beispielsweise über die S…straße, den G… Weg oder die F…straße zur G…straße gelangt, nicht als Durchgangsverkehr in der S…straße, im G… Weg oder in der F…straße zu qualifizieren, sondern als Anliegerverkehr innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 10a Abs. 1 KAG. Dazu gehört - wie ausgeführt - der gesamte von Anliegergrundstücken innerhalb des Gemeindegebiets ausgehende bzw. dorthin führende Verkehr.

2. Der Verzicht auf eine Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG stellt ebenfalls keinen Verstoß gegen höherrangiges Recht dar.

Nach § 10a Abs. 5 KAG können die Gemeinden durch Satzung Überleitungsregelungen für die Fälle treffen, in denen Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen zu leisten sind. Die Überleitungsregelungen sollen gemäß § 10a Abs. 5 Satz 3 KAG vorsehen, dass die betroffenen Grundstücke für einen Zeitraum von höchstens 20 Jahren seit der Entstehung des Beitragsanspruchs bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags nicht berücksichtigt und auch nicht beitragspflichtig werden. Bei der Bestimmung des Zeitraums nach § 10a Abs. 5 Satz 3 KAG sollen die übliche Nutzungsdauer der Verkehrsanlagen und der Umfang der einmaligen Belastung berücksichtigt werden (§ 10a Abs. 5 Satz 4 KAG).

a) Soweit der Antragsteller vorträgt, der Gemeinderat der Antragsgegnerin habe das ihm gemäß § 10a Abs. 5 KAG zustehende Satzungsermessen, eine Verschonungsregelung zu treffen, nicht ausgeübt, folgt ihm der Senat nicht. Denn angesichts der Umstände der Satzungsneuregelung kann nicht davon die Rede sein, der Gemeinderat habe die Möglichkeit, eine Verschonungsregelung in die Satzung aufzunehmen, verkannt. Der Rat der Antragsgegnerin hat mit der Satzung nicht etwa erstmalig eine Ausbaubeitragssatzung zur Erhebung wiederkehrender Beiträge beschlossen, sondern die bestehende Satzung dem neuen Recht angepasst, das durch die Einführung des § 10a KAG geschaffen wurde. In der Beschlussvorlage vom 31. Juli 2009 wurde der Ortsgemeinderat der Antragsgegnerin über die gesetzliche Neuregelung des § 10a KAG informiert und über die sich daraus ergebenden Folgen für die Umstellung bestehender Satzungen über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für Verkehrsanlagen. Der Beschlussvorschlag, der dem Gemeinderat unterbreitet wurde, diente ersichtlich allein dem Zweck, das bestehende Satzungsrecht an die neue Rechtslage anzupassen. Nicht durch die Einführung des § 10a KAG ausgelöste Änderungen waren danach nicht beabsichtigt. Dementsprechend kann aus dem Umstand, dass die Möglichkeit einer Verschonungsregelung in der Sitzungsvorlage nicht erwähnt wird, nicht auf einen "Ermessensausfall" geschlossen werden. Denn das bisherige Satzungsrecht zur Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge enthielt ebenfalls keine Verschonungsregelung nach den bis dahin geltenden gesetzlichen Vorschriften. Auch die Anmerkung in der Sitzungsvorlage, die Änderungen der Satzung entsprächen den Vorgaben des vom Gemeinde- und Städtebund erarbeiteten Satzungsmusters, lässt nicht darauf schließen, der Gemeinderat sei sich seiner Befugnis, eine Verschonungsregelung zu treffen, nicht bewusst gewesen. Denn der Gemeinde- und Städtebund empfiehlt in seinem Muster für eine Satzung zur Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge die Aufnahme einer Verschonungsregelung. Da eine solche im bisherigen Satzungsrecht der Antragsgegnerin aber nicht vorgesehen war, kann sich die Bemerkung, die vorgeschlagenen Satzungsänderungen entsprächen den Vorgaben des Satzungsmusters, nur auf die Änderungen beziehen, die durch die gesetzliche Neuregelung (Einführung des § 10a KAG) ausgelöst wurden.

Ungeachtet dessen kann ein "Ermessensausfall" im Zusammenhang mit einer Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG für die Zeit ab 2010 ohnehin ausgeschlossen werden. Denn seinerzeit hat sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin auf Antrag einer Ratsfraktion ausdrücklich mit der Frage einer Verschonung auseinandergesetzt und eine solche mehrheitlich abgelehnt.

b) Der Senat folgt dem Antragsteller auch nicht in seiner Auffassung, die Erwägungen, die in der Beschlussvorlage vom 17. Mai 2010 gegen die Aufnahme einer Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG enthalten sind, seien mit höherrangigem Recht unvereinbar. Dabei kann offen bleiben, in welcher Weise die Ausübung des dem Gemeinderat nach § 10a Abs. 5 KAG zukommenden Normsetzungsspielraums in formeller Hinsicht zu überprüfen ist. Selbst wenn man annimmt, nicht nur das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens, also die getroffenen Satzungsregelungen als solche, sondern auch deren Begründung, könne Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein (vgl. einerseits SächsOVG, 5 D 25/00, juris; andererseits OVG NW, 15 A 4734/01, NVwZ-RR 2003, 376, juris), setzt dies voraus, dass eine solche Begründung vorliegt. Das ist hier nicht der Fall, zumal eine Pflicht zur schriftlichen Begründung des Verzichts auf eine Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG gesetzlich nicht angeordnet ist. Die Überlegungen, die seitens der Verwaltung in einer Beschlussvorlage für den Gemeinderat zusammengefasst werden, dürfen nicht ohne Weiteres als Begründung des Gemeinderats betrachtet werden. Fasst der Gemeinderat einen Beschluss in dem Sinne, wie er ihm seitens der Verwaltung vorgeschlagen wurde, bedeutet dies keineswegs, dass sich der Gemeinderat damit gleichzeitig sämtliche Erwägungen zu Eigen macht, die die Verwaltung zur Begründung ihres Beschlussvorschlags niedergelegt hat. Deshalb geben die Argumente, die in einer Beschlussvorlage enthalten sind, in erster Linie Aufschluss über den Informationsstand des Gemeinderats, sie sind aber nur bedingt geeignet, die Entscheidung des Gemeinderats auf Fehler bei der Wahrnehmung seines Normsetzungsspielraums zu überprüfen.

Anders als der Antragsteller meint, widerspricht der Verzicht auf eine Verschonungsregelung nicht dem vom Gesetzgeber mit der Regelung des § 10a Abs. 5 KAG verfolgten Zweck. Der Gesetzgeber hat die Verschonungsregelung des § 10a Abs. 5 KAG nicht als „Soll-Vorschrift“ ausgestaltet, sondern als „Kann-Vorschrift“ (vgl. auch OVG RP, 6 C 10255/08.OVG, AS 36, 195, ESOVGRP). Er hat die Möglichkeit einer Verschonung nach Maßgabe der weiteren Voraussetzungen des § 10a Abs. 5 KAG gesetzlich geschaffen, ohne eine Tendenz für eine solche Entscheidung des Gemeinderats vorzugeben (vgl. LT-Drs. 15/318, S. 9; LT-Drs. 13/4632, S. 4 zu § 10 Abs. 8 KAG a.F.). Dass die Gemeinden berechtigt, aber nicht verpflichtet sind, eine solche Verschonung satzungsrechtlich vorzusehen, hat der Senat bereits zu der Bestimmung des § 10 Abs. 8 KAG a.F., der Vorgängervorschrift des § 10a Abs. 5 KAG, entschieden (OVG RP, 6 C 10464/02.OVG, AS 30, 106, KStZ 2003, 35, ESOVGRP). Grundstückseigentümer, die kürzlich zu Erschließungsbeiträgen, Ausbaubeiträgen oder Ausgleichsbeträgen nach dem Baugesetzbuch herangezogen wurden oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen tragen mussten, haben danach keinen Anspruch auf eine Verschonung. Nur wenn sich eine Gemeinde für eine solche Verschonungsregelung entschieden hat, darf sie nach der erstmaligen Herstellung und der Widmung einer neuen, weiteren Verkehrsanlage auf eine Verschonung auch der dort liegenden Grundstücke nur verzichten, wenn besondere Umstände eine solche Ungleichbehandlung rechtfertigen (vgl. OVG RP, 6 A 10323/07.OVG, KStZ 2008, 33, ESOVGRP).

Das völlige Absehen von einer satzungsrechtlichen Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG verstößt auch nicht gegen das in § 7 Abs. 2 Satz 1 KAG normierte Vorteilsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Senats (OVG RP, 6 C 12887/98.OVG, AS 27, 363, ESOVGRP) stellt eine Veranlagung zu wiederkehrenden Beiträgen nur kurze Zeit nach der Heranziehung zu einem einmaligen Beitrag keine Verletzung des Vorteilsprinzips dar. Dies gilt erst recht für die Erhebung wiederkehrender Beiträge von Grundstückseigentümern, die erst kürzlich zu Erschließungsbeiträgen herangezogen wurden. Denn Erschließungsbeiträge und wiederkehrende Beiträge resultieren nicht nur aus verschiedenen Maßnahmen an öffentlichen Verkehrsanlagen, sondern unterscheiden sich in rechtlich erheblicher Weise auch hinsichtlich der sie jeweils rechtfertigenden Sondervorteile voneinander. So wird der Erschließungsbeitrag für die erstmalige Herstellung einer das Grundstück des Beitragspflichtigen unmittelbar erschließenden Verkehrsanlage geleistet. Demgegenüber wird mit dem erst nach der erstmaligen Herstellung möglichen (vgl. OVG RP, 6 A 12155/04.OVG, AS 32, 179, ESOVGRP) wiederkehrenden Beitrag nach § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG der sich hiervon unterscheidende besondere Vorteil abgegolten, der den Grundstücken durch die Anbindung an die öffentliche Einrichtung entsteht, die von allen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen gebildet wird. In diesem Vorteilsbegriff kommt zum Ausdruck, dass zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks die Straße, an der es gelegen ist, keineswegs ausreicht, sondern erst über andere Verkehrsanlagen der Anschluss ans übrige Straßennetz vermittelt wird (OVG RP, 6 C 10601/07.OVG, AS 35, 209, ESOVGRP). Angesichts dessen stellt der generelle Verzicht auf eine Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG auch keine Doppelveranlagung dar.

Die Aufnahme einer solchen Verschonungsregelung in die Beitragssatzung ist auch nicht vom Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gefordert. Weder werden die Grundstückseigentümer, die erst kürzlich zu Erschließungsbeiträgen herangezogen wurden, ohne hinreichenden sachlichen Grund schlechter behandelt noch die übrigen Grundstückseigentümer willkürlich begünstigt. Dabei darf man den Blick nicht auf die Belastung der Grundstückseigentümer in einem ganz bestimmten Jahr verengen, sondern muss die unterschiedlichen Beiträge in einer Gesamtschau betrachten. Dabei kann davon ausgegangen werden, dass jede gemeindliche Anbaustraße irgendwann unter Kostenbeteiligung der Anlieger erstmals hergestellt wurde und in der Folgezeit erneuert, erweitert, umgebaut oder verbessert wird (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG), wofür Ausbaubeiträge erhoben werden. Auch wenn Straßenausbaumaßnahmen in kürzlich fertiggestellten Neubaugebieten über viele Jahre nicht anfallen, die Eigentümer dort gelegener Grundstücke aber zu wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau älterer Verkehrsanlagen in der Gemeinde (mit-)herangezogen werden, können sie erwarten, dass die Eigentümer von Grundstücken außerhalb der Neubaugebiete ihren Beitrag zum Ausbau von Straßen in den Neubaugebieten leisten müssen, wenn diese erneuert, erweitert, umgebaut oder verbessert werden. Darin kommt bei der anzustellenden Gesamtbetrachtung das vom Antragsteller vermisste solidarische Prinzip zum Ausdruck. Deshalb bedeutet der Verzicht auf eine satzungsrechtliche Verschonungsregelung nicht, dass Anlieger der einen Straße die Ausbaukosten einer anderen Straße mittragen sollen, umgekehrt jedoch keine solche Kostenbeteiligung stattfindet.

Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Antragsgegnerin in den vergangenen Jahren bewusst auf notwendige Ausbaumaßnahmen an bestehenden Gemeindestraßen verzichtet hat, um diese auf die Zeit nach der Entstehung der Neubaugebiete zu verschieben, um die dortigen Grundstückseigentümer über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen an den Kosten zu beteiligen. Aus der im Jahre 2001 angestellten Erwägung des Gemeinderats, kurz vor der Umstellung auf wiederkehrende Beiträge auf eine Ausbaumaßnahme zu verzichten, die über die Erhebung von Einmalbeiträgen hätte refinanziert werden müssen, lässt sich nicht die Verpflichtung ableiten, nunmehr eine Verschonungsregelung in die Beitragssatzung für die Fälle aufzunehmen, in denen kürzlich Erschließungsbeiträge zu leisten waren.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat auch die beitragsrechtlichen Folgen einer Satzungsneuregelung ohne Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG nicht verkannt, wie den beispielhaften Berechnungen zu entnehmen ist, die der Beschlussvorlage beigefügt waren. Dass eine Verschonung der Grundstückseigentümer in den Neubaugebieten - wie der Antragsteller meint - "nur" zu einer Erhöhung der wiederkehrenden Beiträge in den alten Baugebieten von ungefähr 25 v.H. geführt hätte, musste den Rat nicht veranlassen, eine Regelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG zu treffen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Juli 2016 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens im zweiten Rechtszug zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich als Eigentümer des gewerblich genutzten Grundstücks Gemarkung R., Parzelle … gegen seine Heranziehung zu einem wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2013 in Höhe von 2.903,31 € durch Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014.

Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich insoweit zu eigen macht.

Der nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen im Gebiet der Beklagten sei zu beanstanden, weil damit Gebiete mit strukturell erheblich unterschiedlichem Ausbauaufwand zusammengeschlossen worden seien, ohne dass eine deshalb zu befürchtende Umverteilung von Ausbaulasten durch Verschonung der Grundstücke im Gewerbegebiet verhindert werde.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, der 2. Bauabschnitt der Straße „A.“ sei mit Fördermitteln der Europäischen Union und des Landes Rheinland-Pfalz subventioniert worden. Deshalb seien in die Kaufpreise der dort gelegenen Grundstücke nur Erschließungskosten von ca. 0,84 €/qm eingeflossen, so das von einer Umverteilung von Ausbaulasten nicht die Rede sein könne. Außerdem sei sie befugt, eine Verschonung auf die Fälle eines Straßenausbaus zu beschränken, Erschließungsfälle davon aber auszunehmen. Würden neben den Grundstücken an kürzlich ausgebauten auch die Grundstücke an erstmals hergestellten Straßen verschont, verringere sich die beitragspflichtige Fläche in der Gemeinde auf weniger als die Hälfte der ohne Verschonung anzusetzenden Fläche.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Juli 2016 die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Er verteidigt die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und bekräftigt seine Auffassung, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig. Durch den Ausbau der Straße „S.“ entstehe für ihn kein Sondervorteil. Seine Heranziehung sei auch unverhältnismäßig, weil auf ihn wegen der Größe seines Grundstücks ein Anteil von ca. 11 v. H. sämtlicher umlagefähiger Ausbaukosten entfalle, obwohl es ausschließlich über die Kreisstraße 13 und künftig über die neue Verbindungsspange zur Landesstraße 367 erreichbar sei.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. Dezember 2015 zu Recht aufgehoben. Denn er ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der angefochtene Beitragsbescheid kann nicht auf die Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 1 der Satzung der Beklagten zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen vom 26. November 2012 – ABS – gestützt werden (2.). Die darin festgelegte Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen im Gebiet der Beklagten verstößt gegen die Bestimmung des § 10a Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – in ihrer verfassungskonformen Auslegung (1.).

1. Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass an Stelle der Erhebung einmaliger Beiträge die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden; dabei kann geregelt werden, dass sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden, für deren Ausbau (§ 9 Abs. 1 Satz 2 KAG) vorteilbezogene Beiträge von Grundstücken erhoben werden können, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer dieser Verkehrsanlagen haben.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 63 f.) dürfen alle zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets einer Gemeinde nur dann zu einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung zusammengefast werden, wenn der Straßenausbau sämtlichen dort gelegenen Grundstücken den verfassungsrechtlich erforderlichen individuell-konkret zurechenbaren Vorteil vermittelt.

Ob die Grundstücke in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung einen solchen Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 64). In kleinen Gemeinden – insbesondere solchen, die nur aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen – decken sich einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet häufig (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 64). Von einer zusammenhängenden Bebauung, die regelmäßig eine Aufteilung des Gemeindegebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen entbehrlich macht, kann allerdings nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang oder andere vergleichbare Zäsuren zwischen den bebauten Gebieten liegen (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

Des Weiteren hat eine Gemeinde zu berücksichtigen, dass Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand bei der Bildung einer Abrechnungseinheit nur zusammengeschlossen werden dürfen, wenn dies nicht zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 65). Dieses Kriterium des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich auf "strukturelle" Unterschiede einzelner Gebiete, die sich beispielsweise in Baugebieten aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung, über Straßenbreiten und Parkflächen, aber auch wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen ergeben können. Diese Umstände können einen gravierend unterschiedlichen Ausbaubedarf auslösen. Während nämlich kürzlich erstmals hergestellte Erschließungsanlagen in einem Neubaugebiet im Allgemeinen auf längere Sicht nicht erneuert werden müssen, weisen die Straßen in schon länger bestehenden Baugebieten, deren übliche Nutzungsdauer abgelaufen ist, häufig einen akuten Erneuerungsbedarf auf (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

Würde sich deshalb die Erhebung wiederkehrender Beiträge in einer Abrechnungseinheit als unzulässige Umverteilung von Ausbaulasten auswirken, muss grundsätzlich eine Aufteilung des Gebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen erfolgen. Daneben besteht die Möglichkeit, die umschriebenen verfassungsrechtlich bedenklichen Folgen durch eine satzungsrechtliche Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG zu vermeiden (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

2. In dem angefochtenen Urteil ist bereits ausgeführt worden, dass es sich nach dem vorgenannten Maßstab bei der Beklagten, die nur etwas mehr als 3.000 Einwohner zählt, um eine kleine, zusammenhängend bebaute Ortslage handelt, die Unterbrechungen des Bebauungszusammenhangs der umschriebenen Art nicht aufweist. Ob die Straße „A.“ außerhalb der Ortsdurchfahrtsgrenze der K 13 von der Hauptstraße abzweigt und dadurch eine Zäsur der zusammenhängend bebauten Ortslage entsteht, kann offen bleiben. Denn nicht alle Anbaustraßen im Gemeindegebiet durften – wie das Verwaltungsgericht weiter zutreffend entschieden hat – zu einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung i. S. d. § 10a KAG zusammengefasst werden. Hinsichtlich der vorhandenen Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand (a) wurde nämlich eine auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis nicht mehr zu billigende Umverteilung von Ausbaulasten (b) nicht durch eine Verschonungsregelung i. S. d. § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG (c) verhindert.

a) Wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen sind die jeweils mit einem gesondert erlassenen Bebauungsplan geschaffenen Gewerbegebiete „B.“, „A.“ und „A. II“ sowie die (Wohn-)Neubaugebiete „K.“ und „C. Straße“ als Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zu betrachten. Die dort erstmals hergestellten Erschließungsanlagen müssen – anders als die älteren und nicht kürzlich ausgebauten gemeindlichen Straßen – voraussichtlich auf längere Sicht nicht erneuert werden. Geht man mit der Beklagten von einer Nutzungsdauer der Wohngebietsstraßen von durchschnittlich 35 Jahren aus, ist im Neubaugebiet „K.“ erst im Jahr 2037 und im Neubaugebiet „C. Straße“ ungefähr im Jahr 2043 mit einem Erneuerungsbedarf der Straßen zu rechnen. Die Straßen im Gewerbegebiet „B.“, die im Jahr 1998 fertig gestellt wurden, dürften eine etwas kürzere Nutzungsdauer, etwa bis zum Jahr 2028, aufweisen.

b) Die Pflicht, während dieser Zeit wiederkehrende Beiträge für den Ausbau älterer Straßen in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen zu entrichten, bedeutet in dem Gewerbegebiet „B.“ sowie den Neubaugebieten „K.“ und „C. Straße“ eine langjährige und erhebliche Umverteilung von Ausbaulasten, die selbst von einer großzügigen Pauschalierungsbefugnis nicht mehr gedeckt ist.

Für das Gewerbegebiet „A.“ gilt dies nicht. Wegen staatlicher und EU-Förderung fiel dort nur ein vergleichsweiser geringer Herstellungsaufwand an, der im Umfang von ca. 0,84 €/m² in die Kaufpreise der Grundstücke einfloss. Selbst wenn man diese mittelbare Beteiligung der Grundstückseigentümer an den Erschließungskosten berücksichtigt, fallen sie angesichts der mindestens um das Zwanzigfache höheren Erschließungsbeiträge in den Neubaugebieten „K.“ und „C. Straße“ nicht ins Gewicht. Auch gegenüber der Belastung der Grundstücke an alten Straßen im Gemeindegebiet kann für das Gewerbegebiet „A.“ nicht von einer Umverteilung von Ausbaulasten gesprochen werden.

Das Gewerbegebiet „A. II“ war im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht am 31. Dezember 2013 noch nicht abgerechnet; ob die dort geplanten Straßen bereits fertiggestellt und gewidmet waren oder ob sie in Ermangelung dessen einer Ausbaubeitragspflicht (noch) nicht unterlagen (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 11. Dezember 2012 – 6 A 10818/12.OVG), ist fraglich, bedarf aber – wie den folgenden Ausführungen zu entnehmen ist – keiner weiteren Aufklärung.

c) Angesichts des gravierend unterschiedlichen Ausbauaufwands in dem Gewerbegebiet „B.“ sowie den Neubaugebieten „K.“ und „C. Straße“ einerseits und den gemeindlichen Gebieten mit älteren Straßen andererseits war eine Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen in der Gemeinde vorzunehmen. Dem trägt § 3 Abs. 1 ABS mit der Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung nicht Rechnung.

Zwar lässt sich − wie erwähnt − eine Umverteilung von Ausbaulasten auch durch die Aufnahme einer Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG in die Beitragssatzung verhindern. Dies ist hier jedoch nicht in der erforderlichen Weise geschehen.

§ 10a Abs. 5 Satz 1 KAG erlaubt der Gemeinde, durch Satzung Überleitungsregelungen für die Fälle zu treffen, in denen Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen zu leisten sind. Eine solche Verschonungsregelung sieht § 13 ABS für die Straßen in den erwähnten Gewerbe- und Neubaugebieten nicht vor. Durch § 13 ABS werden lediglich Grundstücke in bestimmten Straßen von der Beitragspflicht verschont, die kürzlich ausgebaut wurden, während die Erhebung von Erschließungsbeiträgen in erstmals hergestellten Straßen die Pflicht, wiederkehrende Ausbaubeiträge zu entrichten, nicht für einen bestimmten Zeitraum entfallen lässt.

Soweit die Beklagte deshalb auf eine Verschonung der Grundstücke in den erwähnten Gewerbe- und Neubaugebieten mit der Begründung verzichtet hat, Verschonungsregelungen seien nicht zwingend zu treffen, sondern stünden in ihrem Ermessen, kann ihr im vorliegenden Zusammenhang – wie das Verwaltungsgericht bereits betont hat – nicht zugestimmt werden. Zwar sind die Gemeinden nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15. März 2011 – 6 C 11187/10.OVG –, AS 40, 4) im Allgemeinen berechtigt, aber nicht verpflichtet, Grundstücke, für die Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen zu leisten sind, für einen Zeitraum von höchstens 20 Jahren bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags nicht zu berücksichtigen. Das Absehen von einer solchen satzungsrechtlichen Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG verstößt nach dieser Rechtsprechung weder gegen das Vorteilsprinzip noch gegen den Gleichheitssatz, auch wenn etliche Grundstückseigentümer erst vor kurzem zu Erschließungsbeiträgen herangezogen wurden. Dies gilt aber nicht, wenn die Verschonung der Vermeidung einer an sich verfassungsrechtlich gebotenen Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen dient. Unter diesen Umständen muss sie erfolgen, um eine unzulässige Umverteilung von Ausbaulasten zu verhindern.

Davon kann auch dann keine Ausnahme zugelassen werden, wenn eine Gemeinde sich an der erforderlichen Verschonung gehindert sieht, weil sich sonst die beitragspflichtige Fläche auf weniger als die Hälfte der ohne Verschonung anzusetzenden Fläche vermindern würde. Zwar wäre dies nach der Rechtsprechung des Senats bedenklich (Beschluss vom 26. August 2004 – 6 A 10683/04.OVG –; Beschluss vom 1. August 2011 – 6 B 10720/11.OVG –). Eine Rechtfertigung für die Zusammenfassung von Gebieten mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand in einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen kann dieser Gesichtspunkt nicht sein, wenn die Zusammenfassung zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis das Gebot der Belastungsgleichheit missachtet. Unter solchen Umständen kann einer Gemeinde die Möglichkeit der Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge versagt sein.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 2.903,31 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).