Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 18. Okt. 2017 - 6 A 11881/16

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Juli 2016 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens im zweiten Rechtszug zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich als Eigentümer des gewerblich genutzten Grundstücks Gemarkung R., Parzelle … gegen seine Heranziehung zu einem wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2013 in Höhe von 2.903,31 € durch Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014.

Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich insoweit zu eigen macht.

Der nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen im Gebiet der Beklagten sei zu beanstanden, weil damit Gebiete mit strukturell erheblich unterschiedlichem Ausbauaufwand zusammengeschlossen worden seien, ohne dass eine deshalb zu befürchtende Umverteilung von Ausbaulasten durch Verschonung der Grundstücke im Gewerbegebiet verhindert werde.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, der 2. Bauabschnitt der Straße „A.“ sei mit Fördermitteln der Europäischen Union und des Landes Rheinland-Pfalz subventioniert worden. Deshalb seien in die Kaufpreise der dort gelegenen Grundstücke nur Erschließungskosten von ca. 0,84 €/qm eingeflossen, so das von einer Umverteilung von Ausbaulasten nicht die Rede sein könne. Außerdem sei sie befugt, eine Verschonung auf die Fälle eines Straßenausbaus zu beschränken, Erschließungsfälle davon aber auszunehmen. Würden neben den Grundstücken an kürzlich ausgebauten auch die Grundstücke an erstmals hergestellten Straßen verschont, verringere sich die beitragspflichtige Fläche in der Gemeinde auf weniger als die Hälfte der ohne Verschonung anzusetzenden Fläche.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Juli 2016 die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Er verteidigt die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und bekräftigt seine Auffassung, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig. Durch den Ausbau der Straße „S.“ entstehe für ihn kein Sondervorteil. Seine Heranziehung sei auch unverhältnismäßig, weil auf ihn wegen der Größe seines Grundstücks ein Anteil von ca. 11 v. H. sämtlicher umlagefähiger Ausbaukosten entfalle, obwohl es ausschließlich über die Kreisstraße 13 und künftig über die neue Verbindungsspange zur Landesstraße 367 erreichbar sei.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 14. November 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. Dezember 2015 zu Recht aufgehoben. Denn er ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der angefochtene Beitragsbescheid kann nicht auf die Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 1 der Satzung der Beklagten zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen vom 26. November 2012 – ABS – gestützt werden (2.). Die darin festgelegte Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung sämtlicher Anbaustraßen im Gebiet der Beklagten verstößt gegen die Bestimmung des § 10a Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – in ihrer verfassungskonformen Auslegung (1.).

1. Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass an Stelle der Erhebung einmaliger Beiträge die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die beitragspflichtigen Grundstücke verteilt werden; dabei kann geregelt werden, dass sämtliche zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde eine einheitliche öffentliche Einrichtung bilden, für deren Ausbau (§ 9 Abs. 1 Satz 2 KAG) vorteilbezogene Beiträge von Grundstücken erhoben werden können, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer dieser Verkehrsanlagen haben.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 63 f.) dürfen alle zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets einer Gemeinde nur dann zu einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung zusammengefast werden, wenn der Straßenausbau sämtlichen dort gelegenen Grundstücken den verfassungsrechtlich erforderlichen individuell-konkret zurechenbaren Vorteil vermittelt.

Ob die Grundstücke in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung einen solchen Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 64). In kleinen Gemeinden – insbesondere solchen, die nur aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen – decken sich einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet häufig (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 64). Von einer zusammenhängenden Bebauung, die regelmäßig eine Aufteilung des Gemeindegebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen entbehrlich macht, kann allerdings nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang oder andere vergleichbare Zäsuren zwischen den bebauten Gebieten liegen (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

Des Weiteren hat eine Gemeinde zu berücksichtigen, dass Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand bei der Bildung einer Abrechnungseinheit nur zusammengeschlossen werden dürfen, wenn dies nicht zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 65). Dieses Kriterium des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich auf "strukturelle" Unterschiede einzelner Gebiete, die sich beispielsweise in Baugebieten aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung, über Straßenbreiten und Parkflächen, aber auch wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen ergeben können. Diese Umstände können einen gravierend unterschiedlichen Ausbaubedarf auslösen. Während nämlich kürzlich erstmals hergestellte Erschließungsanlagen in einem Neubaugebiet im Allgemeinen auf längere Sicht nicht erneuert werden müssen, weisen die Straßen in schon länger bestehenden Baugebieten, deren übliche Nutzungsdauer abgelaufen ist, häufig einen akuten Erneuerungsbedarf auf (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

Würde sich deshalb die Erhebung wiederkehrender Beiträge in einer Abrechnungseinheit als unzulässige Umverteilung von Ausbaulasten auswirken, muss grundsätzlich eine Aufteilung des Gebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen erfolgen. Daneben besteht die Möglichkeit, die umschriebenen verfassungsrechtlich bedenklichen Folgen durch eine satzungsrechtliche Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG zu vermeiden (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, AS 43, 139 = KStZ 2015, 75).

2. In dem angefochtenen Urteil ist bereits ausgeführt worden, dass es sich nach dem vorgenannten Maßstab bei der Beklagten, die nur etwas mehr als 3.000 Einwohner zählt, um eine kleine, zusammenhängend bebaute Ortslage handelt, die Unterbrechungen des Bebauungszusammenhangs der umschriebenen Art nicht aufweist. Ob die Straße „A.“ außerhalb der Ortsdurchfahrtsgrenze der K 13 von der Hauptstraße abzweigt und dadurch eine Zäsur der zusammenhängend bebauten Ortslage entsteht, kann offen bleiben. Denn nicht alle Anbaustraßen im Gemeindegebiet durften – wie das Verwaltungsgericht weiter zutreffend entschieden hat – zu einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung i. S. d. § 10a KAG zusammengefasst werden. Hinsichtlich der vorhandenen Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand (a) wurde nämlich eine auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis nicht mehr zu billigende Umverteilung von Ausbaulasten (b) nicht durch eine Verschonungsregelung i. S. d. § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG (c) verhindert.

a) Wegen eines einheitlichen Ausbauzustands aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen sind die jeweils mit einem gesondert erlassenen Bebauungsplan geschaffenen Gewerbegebiete „B.“, „A.“ und „A. II“ sowie die (Wohn-)Neubaugebiete „K.“ und „C. Straße“ als Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zu betrachten. Die dort erstmals hergestellten Erschließungsanlagen müssen – anders als die älteren und nicht kürzlich ausgebauten gemeindlichen Straßen – voraussichtlich auf längere Sicht nicht erneuert werden. Geht man mit der Beklagten von einer Nutzungsdauer der Wohngebietsstraßen von durchschnittlich 35 Jahren aus, ist im Neubaugebiet „K.“ erst im Jahr 2037 und im Neubaugebiet „C. Straße“ ungefähr im Jahr 2043 mit einem Erneuerungsbedarf der Straßen zu rechnen. Die Straßen im Gewerbegebiet „B.“, die im Jahr 1998 fertig gestellt wurden, dürften eine etwas kürzere Nutzungsdauer, etwa bis zum Jahr 2028, aufweisen.

b) Die Pflicht, während dieser Zeit wiederkehrende Beiträge für den Ausbau älterer Straßen in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen zu entrichten, bedeutet in dem Gewerbegebiet „B.“ sowie den Neubaugebieten „K.“ und „C. Straße“ eine langjährige und erhebliche Umverteilung von Ausbaulasten, die selbst von einer großzügigen Pauschalierungsbefugnis nicht mehr gedeckt ist.

Für das Gewerbegebiet „A.“ gilt dies nicht. Wegen staatlicher und EU-Förderung fiel dort nur ein vergleichsweiser geringer Herstellungsaufwand an, der im Umfang von ca. 0,84 €/m² in die Kaufpreise der Grundstücke einfloss. Selbst wenn man diese mittelbare Beteiligung der Grundstückseigentümer an den Erschließungskosten berücksichtigt, fallen sie angesichts der mindestens um das Zwanzigfache höheren Erschließungsbeiträge in den Neubaugebieten „K.“ und „C. Straße“ nicht ins Gewicht. Auch gegenüber der Belastung der Grundstücke an alten Straßen im Gemeindegebiet kann für das Gewerbegebiet „A.“ nicht von einer Umverteilung von Ausbaulasten gesprochen werden.

Das Gewerbegebiet „A. II“ war im Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht am 31. Dezember 2013 noch nicht abgerechnet; ob die dort geplanten Straßen bereits fertiggestellt und gewidmet waren oder ob sie in Ermangelung dessen einer Ausbaubeitragspflicht (noch) nicht unterlagen (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 11. Dezember 2012 – 6 A 10818/12.OVG), ist fraglich, bedarf aber – wie den folgenden Ausführungen zu entnehmen ist – keiner weiteren Aufklärung.

c) Angesichts des gravierend unterschiedlichen Ausbauaufwands in dem Gewerbegebiet „B.“ sowie den Neubaugebieten „K.“ und „C. Straße“ einerseits und den gemeindlichen Gebieten mit älteren Straßen andererseits war eine Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen in der Gemeinde vorzunehmen. Dem trägt § 3 Abs. 1 ABS mit der Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung nicht Rechnung.

Zwar lässt sich − wie erwähnt − eine Umverteilung von Ausbaulasten auch durch die Aufnahme einer Verschonungsregelung nach § 10a Abs. 5 Satz 1 KAG in die Beitragssatzung verhindern. Dies ist hier jedoch nicht in der erforderlichen Weise geschehen.

§ 10a Abs. 5 Satz 1 KAG erlaubt der Gemeinde, durch Satzung Überleitungsregelungen für die Fälle zu treffen, in denen Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen zu leisten sind. Eine solche Verschonungsregelung sieht § 13 ABS für die Straßen in den erwähnten Gewerbe- und Neubaugebieten nicht vor. Durch § 13 ABS werden lediglich Grundstücke in bestimmten Straßen von der Beitragspflicht verschont, die kürzlich ausgebaut wurden, während die Erhebung von Erschließungsbeiträgen in erstmals hergestellten Straßen die Pflicht, wiederkehrende Ausbaubeiträge zu entrichten, nicht für einen bestimmten Zeitraum entfallen lässt.

Soweit die Beklagte deshalb auf eine Verschonung der Grundstücke in den erwähnten Gewerbe- und Neubaugebieten mit der Begründung verzichtet hat, Verschonungsregelungen seien nicht zwingend zu treffen, sondern stünden in ihrem Ermessen, kann ihr im vorliegenden Zusammenhang – wie das Verwaltungsgericht bereits betont hat – nicht zugestimmt werden. Zwar sind die Gemeinden nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15. März 2011 – 6 C 11187/10.OVG –, AS 40, 4) im Allgemeinen berechtigt, aber nicht verpflichtet, Grundstücke, für die Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Ausgleichsbeträge nach dem Baugesetzbuch oder Kosten der erstmaligen Herstellung aufgrund von Verträgen zu leisten sind, für einen Zeitraum von höchstens 20 Jahren bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags nicht zu berücksichtigen. Das Absehen von einer solchen satzungsrechtlichen Verschonungsregelung im Sinne des § 10a Abs. 5 KAG verstößt nach dieser Rechtsprechung weder gegen das Vorteilsprinzip noch gegen den Gleichheitssatz, auch wenn etliche Grundstückseigentümer erst vor kurzem zu Erschließungsbeiträgen herangezogen wurden. Dies gilt aber nicht, wenn die Verschonung der Vermeidung einer an sich verfassungsrechtlich gebotenen Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen dient. Unter diesen Umständen muss sie erfolgen, um eine unzulässige Umverteilung von Ausbaulasten zu verhindern.

Davon kann auch dann keine Ausnahme zugelassen werden, wenn eine Gemeinde sich an der erforderlichen Verschonung gehindert sieht, weil sich sonst die beitragspflichtige Fläche auf weniger als die Hälfte der ohne Verschonung anzusetzenden Fläche vermindern würde. Zwar wäre dies nach der Rechtsprechung des Senats bedenklich (Beschluss vom 26. August 2004 – 6 A 10683/04.OVG –; Beschluss vom 1. August 2011 – 6 B 10720/11.OVG –). Eine Rechtfertigung für die Zusammenfassung von Gebieten mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand in einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen kann dieser Gesichtspunkt nicht sein, wenn die Zusammenfassung zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis das Gebot der Belastungsgleichheit missachtet. Unter solchen Umständen kann einer Gemeinde die Möglichkeit der Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge versagt sein.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 2.903,31 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).