Verwaltungsgericht München Urteil, 24. Juli 2018 - M 23 K 17.4023

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Der Kläger, der als selbständiger Fuhrunternehmer Segel- und Motoryachten transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn A 8 Ost.

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Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanlage (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dauerbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrszeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrtrichtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 % erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000, wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h angezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufgestellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.

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Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einlegung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwender ersetzt.

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Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Einholen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007 als unbegründet abgewiesen.

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Die Berufungen des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat, mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote gewandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut ausgelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika (erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstrecken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppen- und Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von Anschlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurchschnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von 1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durchschnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beruhe auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlagere; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränderten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnabschnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dortigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1 StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen. Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Überholverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Verkehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz gefährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastverkehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

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Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte. Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Widerspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden; darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch begründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Streckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis 1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfalldaten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Unfallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Unrecht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht begründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an dessen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich begleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit seiner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundierten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herrschende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maßstab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu führen, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe, da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Darauf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien, könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.

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Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhalten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe. Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die speziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich. Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen. Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Berufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Erforderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.

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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich; andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden. Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Streckencharakteristika angeordnet werden dürfen.

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Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am 2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristgerecht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).

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Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Berufungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).

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1. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Widerspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1 VwGO verkannt.

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Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand seines Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Verkehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenabschnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungsform insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Widerspruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen ebenfalls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 - BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchsführer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntmachungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht erwartet werden.

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Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermöglichen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsgegenstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außerhalb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt wurden.

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2. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.

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Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote und -gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG ist (stRspr seit den Urteilen vom 9. Juni 1967 - BVerwG 7 C 18.66 - BVerwGE 27, 181 <182> und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>), wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, für den es bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem es ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann (BGH, Urteil vom 8. April 1970 - III ZR 167/68 - NJW 1970, 1126 f.), äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht (Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 <318>). Das gilt unabhängig davon, ob die Bekanntgabe in Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.

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Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfechtungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes, könnte ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Verkehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu diesem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individueller Betroffenheit (§ 42 Abs. 2 VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf der einjährigen Anfechtungsfrist entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu beantragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen solchen Rechtsbehelf stellt.

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Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.) lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen (so aber VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 2. März 2009 - 5 S 3047/08 - JZ 2009, 738). Es stellt ausdrücklich klar, dass es nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 (a.a.O.) stehe, wonach ein Verkehrsteilnehmer von dem Verwaltungsakt erst dann betroffen werde, "wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht". Dass in dem Urteil aus dem Jahre 1996 die Bekanntgabe nach den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung als eine besondere Form der öffentlichen Bekanntmachung bezeichnet wird, zwingt ebenso wenig zu dem Schluss, dass auch die Anfechtungsfrist für jedermann mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens zu laufen beginnt; denn es handelt sich - wie dort zutreffend ausgeführt wird - um eine "besondere" Form der öffentlichen Bekanntmachung, die von der Wirkung anderer Formen öffentlicher Bekanntmachung durchaus abweichen kann.

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Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa Beschluss vom 7. November 1977 - BVerwG 7 B 135.77 - NJW 1978, 656), kann der Kläger nichts anderes herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits Urteil vom 13. Dezember 1979 a.a.O. S. 225).

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Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Streckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am 7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neuregelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.

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3. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt hat.

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a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698<699>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.

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Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah. Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechselanzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten Voraussetzungen automatisch "aktiviert" wird.

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b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt.

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§ 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45 Abs. 9 durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028) zwar modifiziert, nicht aber ersetzt worden ist, setzt somit in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs auf Autobahnen eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt.

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Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO.

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aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat, bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder -dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an; ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Gefahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2 m.w.N.).

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Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt, hat das Berufungsgericht erst dann annehmen wollen, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von einem Eingreifen ab. Auch insoweit hat es auf vorangegangene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen (Beschluss vom 4. Juli 2007 a.a.O. und Urteil vom 5. April 2001 a.a.O.). Das bedarf der Richtigstellung. Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Auch für die Streckeneigenschaften und die Verkehrsverhältnisse ihrerseits sind - wie bereits gezeigt - eine Reihe von Umständen (mit-)bestimmend. Angesichts dessen wird sich in der konkreten Situation eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle kaum je dartun lassen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bei Verkehrsbeschränkungen und -verboten im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO regelmäßig - bei solchen zur Unfallvermeidung wie den hier in Rede stehenden Lkw-Überholverboten immer - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte geht. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

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bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das bedeutet, dass die Voraussetzungen für die getroffenen Anordnungen von der Straßenverkehrsbehörde fortlaufend "unter Kontrolle" gehalten werden müssen. Dementsprechend bleibt es ihr - ebenso wie dem betroffenen Verkehrsteilnehmer - möglich, bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht neue, also auch nachträglich entstandene Tatsachen vorzubringen, mit denen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen untermauert oder in Frage gestellt werden kann.

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Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzungen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, soweit hiergegen nicht zulässige und begründete Verfahrensrügen erhoben werden; weiterer Tatsachenvortrag im Revisionsverfahren ist ausgeschlossen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Um solche tatsächlichen Feststellungen handelt es sich zum einen, wenn es darum geht, welche der oben skizzierten das Unfallgeschehen beeinflussenden Faktoren in den hier streitigen Autobahnabschnitten gegeben sind, und zum anderen bei der Wertung, aus welchen dieser Faktoren oder aus welcher Kombination dieser Faktoren sich das besondere Gefährdungspotenzial für die Verkehrssicherheit ergibt. Ferner gehört zu den tatsächlichen Feststellungen die Wertung, welcher Erfolg von welcher straßenverkehrsrechtlichen Maßnahme zu erwarten ist. Aus der in § 137 Abs. 2 VwGO angeordneten Bindung des Revisionsgerichts folgt zugleich, dass es nicht ausreicht, wenn eine Partei den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur ihre eigene andere Wertung entgegensetzt. Die Feststellungen des Berufungsgerichts können nur damit in Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend gemacht wird und vorliegt.

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cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vorhandenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurchschnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit entnommen.

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Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Senat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zumal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).

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Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heranzuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsaufkommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf einzelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen. Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.

33

Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefahrenlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststellungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streitigen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorgetragen.

34

dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

35

Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 21). Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls missverständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie steht im Ermessen der Behörde.

36

Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-Überholverbot gilt aber nichts Anderes.

37

Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen, dass dem Einwand des damaligen Klägers, gleiche Erfolge wären auch bei einer milderen Geschwindigkeitsbeschränkung zu erzielen gewesen, nur dann nachgegangen werden müsse, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hätte. Das meint nicht die Verteilung der Darlegungslast - sie liegt, da es sich dabei um Eingriffsvoraussetzungen handelt, grundsätzlich beim Beklagten -, sondern die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Berufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der Darlegungslast verkannt.

38

(1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die "Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser Autobahnabschnitte in Bayern" vom 21. September 2007 dargestellt wird.

39

Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maßnahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.

40

Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Berufungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachverständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Beweisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revisionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.

41

Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaftlich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden, nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54 und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefangenheit des Sachverständigen dartun.

42

(2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Mindestgeschwindigkeit auf der Überholspur hat das Berufungsurteil mit Recht verworfen.

43

Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse, als milderes Mittel einzustufen ist, trifft nicht zu. Das ergibt sich aus ihrer gegenüber einem Lkw-Überholverbot erheblich größeren Breitenwirkung in Bezug auf den Adressatenkreis. Mit einem solchen Abstellen auf den Kreis der von einem Eingriff Betroffenen ist keine Aufrechnung von Grundrechten verbunden. Hinzu kommt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit - folgte man den Vorstellungen des Klägers - in erheblichem Umfang herabgesetzt werden müsste, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Durch die von ihm propagierte allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung sollen erklärtermaßen die Gefahren ausgeschaltet oder verringert werden, die aus der Geschwindigkeitsdifferenz zwischen Überholendem und Überholtem resultieren. Geht man aber von der für Lastkraftwagen zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h aus, dürfte die für alle anderen Fahrzeuge einzuführende Höchstgeschwindigkeit nicht weit darüber liegen. Dementsprechend einschneidend wäre der Eingriff für die anderen Verkehrsteilnehmer. Umgekehrt relativiert diese für Lastkraftwagen ohnehin geltende Höchstgeschwindigkeit die vom Kläger hervorgehobene Eingriffstiefe eines Lkw-Überholverbotes. Im Zusammenwirken mit dem Gebot eines deutlichen Geschwindigkeitsüberschusses beim überholenden Fahrzeug (vgl. § 5 Abs. 2 StVO) und bei Berücksichtigung der starken Motorisierung moderner Lastkraftwagen müsste sie dazu führen, dass Überholvorgänge zwischen Lastkraftwagen ohnehin eher die Ausnahme bleiben. Dass die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei einem unübersichtlichen Straßenverlauf, die Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen empfiehlt, schließt nicht aus, dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überholverbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse für wirksamer hält.

44

Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenverkehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-Fahrer, sondern in erster Linie gegen die Pkw-Fahrer als Störer zu richten habe. Die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen richtet sich nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne. Weder sind Pkw-Fahrer wegen ihrer regelmäßig höheren Fahrgeschwindigkeit noch überholende Lkw-Fahrer per se Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.

45

Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gesehen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt. Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlastverkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ohne Weiteres erreichen kann, was es für die überholenden Lastkraftwagen ohnehin schwierig macht, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 StVO erforderliche Differenzgeschwindigkeit zu erreichen. Es scheidet jedoch aus, für Lastkraftwagen eine höhere Mindestgeschwindigkeit als die zulässige Höchstgeschwindigkeit anzuordnen. Sollte es - worauf der Kläger abstellt - auf dem rechten Fahrstreifen tatsächlich einmal ein besonders langsam fahrendes Fahrzeug geben, das ein Lastkraftwagen unter Beachtung dieser straßenverkehrsrechtlichen Vorgaben überholen könnte, bleibt es gleichwohl bei einem Fahrstreifenwechsel, der aufgrund der gegenüber herannahenden Personenkraftwagen bestehenden Differenzgeschwindigkeit zu einer Gefahrensituation führen kann. Zudem ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Kontrolle, ob die Geschwindigkeitsvorgaben eingehalten wurden, schwieriger und aufwendiger ist als die Kontrolle der Einhaltung eines Lkw-Überholverbotes.

46

Auf die Umgestaltung und Erweiterung der Fahrbahnen als gegenüber Lkw-Überholverboten vorrangige Maßnahme kann der Kläger den Beklagten schon deshalb nicht verweisen, weil er keinen Anspruch auf Erweiterung der vorhandenen Autobahnkapazitäten hat.

47

(3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die Lkw-Überholverbote angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sind und den Kläger nicht in seinen Grundrechten verletzen. Abwägungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen des Klägers, also solche, die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Freiheit möglichst wenig beschränkt zu werden (Urteil vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 und 40> m.w.N.).

48

Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet schon deshalb aus, weil das angegriffene Lkw-Überholverbot ersichtlich keine berufsregelnde Tendenz aufweist. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die eher als geringfügig anzusehende Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit durch abschnittsweise verhängte Lkw-Überholverbote findet ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der zur Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung gehört, und ist in Hinblick auf den damit bezweckten Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer fraglos angemessen.

49

Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der Lkw-Überholverbote nicht verbunden (vgl. zur Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts etwa Urteil vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 11.97 - BVerwGE 107, 38 <44>). Die Lkw-Überholverbote bezwecken die Erhöhung der Verkehrssicherheit und dienen der Gefahrenabwehr. Soweit dadurch zugleich der Verkehrsfluss auf der Überholspur verbessert wird, was im Ergebnis insbesondere den Pkw-Fahrern nutzen mag, handelt es sich um eine mittelbare Folgewirkung, nicht aber um eine gezielte Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

50

Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschränkung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbestimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu dienen (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG), ändert sich dadurch nichts. Vielmehr bewirken die Verbote eine nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG grundsätzlich zulässige straßenverkehrsrechtliche Beschränkung des Gemeingebrauchs.

51

Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alternativen gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugswürdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwägungen dazu finden.

1. Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 12. Juni 2016 verpflichtet, der Klägerin die begehrte Baugenehmigung zu erteilen.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist in Ziffer 2) gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin begehrt im vorliegenden Verfahren die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von einer Bankfiliale zur Wettannahmestelle.

1. Die Klägerin betreibt seit dem 14. Januar 2012 im Erdgeschoss des Anwesens …, … (Grundstück FlNr. …, Gemarkung …), eine - von ihr so bezeichnete - Wettvermittlungsstelle, deren Nutzfläche etwa 177 m² beträgt.

Für das betreffende Gebäude hat die Beklagte mit Bescheid vom 30. Oktober 1970 die Baugenehmigung für die „Errichtung eines Wohn- und Geschäftsgebäudes und bauliche Änderungen im Rückgebäude“ erteilt. Nach den Bauvorlagen wurden im Erdgeschoss eine Bankfiliale und in den Obergeschossen Wohnnutzung genehmigt.

Am 17. Januar 2012 wurde bei einer bauaufsichtlichen Kontrolle durch die Beklage festgestellt, dass die Räume im Erdgeschoss des Wohn- und Geschäftshauses als „Wettbüro“ genutzt werden und entsprechende Werbeanlagen angebracht worden waren.

Nachdem die Beklagte die Klägerin zur Beseitigung der Werbeanlagen und zur Beendigung der Nutzung als Wettbüro aufgefordert hatte, untersagte sie mit Bescheid vom 5. Juli 2012 der Klägerin die Nutzung der Räume im Erdgeschoss des Anwesens … als Wettbüro und bestimmte, dass die Nutzung innerhalb einer Frist von einem Monat ab Unanfechtbarkeit des Bescheids einzustellen ist (Nr. 1). Weiter wurde angeordnet, die im Einzelnen bezeichneten Werbeanlagen innerhalb einer Frist von einem Monat ab Unanfechtbarkeit des Bescheids zu beseitigen (Nr. 2). Für den Fall der Nichteinhaltung „dieser Fristen“ wurde ein Zwangsgeld von insgesamt 14.200,00 EUR angedroht, das im Einzelnen aufgegliedert wurde. Auf den Inhalt des Bescheids insgesamt wird verwiesen.

Die fristgerecht erhobene Klage gegen diesen Bescheid wurde mit Urteil des VG Ansbach vom 15. Mai 2013 abgewiesen (AN 9 K 12.01411). Der hiergegen fristgerecht erhobene Antrag auf Zulassung der Berufung wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Mai 2016 abgelehnt (9 ZB 13.1991). Auf den Inhalt beider Entscheidungen wird verwiesen.

2. Mit Bauantrag vom 3. Dezember 2012, eingegangen bei der Baubehörde der Beklagten am 7. Dezember 2012, beantragte die Klägerin die Erteilung der Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer Teilfläche einer Bankfiliale in eine Wettannahmestelle im Erdgeschoss des Anwesens … in … (…). Nach den vorgelegten Plänen soll die Wettannahmestelle im südwestlichen Teil des Erdgeschosses errichtet werden, der Zugang soll durch einen im südwestlichen Teil des Erdgeschosses gelegenen Windfang mit einer Fläche laut Angabe in den Plänen von 13 m² erfolgen, die Wettannahmestelle soll eine Fläche von 60,87 m² laut Angabe in den Plänen haben und über eine weitere Tür in der westlichen Außenwand zum rückwärtigen Grundstücksbereich verfügen. In dem Lageplan sowie in dem Plan „EG Grundriss“ sind zwei runde Stehtische sowie eine Theke enthalten, entlang der südlichen Wand sollen laut dortiger Bezeichnung drei „Quotenmonitore“ aufgestellt werden. In den zu diesem Bauantrag vorgelegten Plänen (Lageplan, Grundriss EG) ist im nördlichen Bereich des Erdgeschosses ein Gastraum eingezeichnet, dessen Zugang ebenfalls durch den Windfang erfolgen soll und der über eine Fläche laut Eintrag in den Plänen von 71,64 m² verfügen soll. Die Theke des Gastraums stellt die durch die Zwischenwand unterbrochene Fortsetzung der Theke der Wettannahmestelle dar, im Gastraum sollen hinter der Theke ein Fernseher sowie entlang der nördlichen Gebäudewand drei weitere Fernseher aufgestellt werden, sowie zwei Spielautomaten im nördlichen Bereich des Erdgeschosses gegenüber von den dort untergebrachten Toiletten sowie einem kleinen Lagerraum. Laut Einzeichnung soll der Gastraum über 40 Sitzplätze verfügen, die Fenster des Gastraums sowie des Windfangs sollen mit einer einheitlichen durchgehenden Werbeanlage und der Aufschrift „Bistro Soccer Home“, die südlich angrenzende Zugangstür zum Windfang mit einem 50 cm großen Werbeaufdruck für den Wettveranstalter … versehen werden.

Laut der in den Bauvorlagen enthaltenen Betriebsbeschreibung vom 29. November 2012 soll die Wettannahmestelle von 10.00 Uhr bis 23.00 Uhr geöffnet sein und „wie eine Lottoannahmestelle ausschließlich der Vorbereitung der Wettabgabe am Schalter (Studieren der Wettprogramme, Ausfüllen der Lesekarte) sowie dem eigentlichen Wettvorgang (Einlesen der Lesekarte mittels Scanner durch Ladenpersonal am Schalter, Zahlung des Wetteinsatzes, Aushändigung der Wettquittung) dienen und keinerlei Aufenthaltsfunktion haben“. Die Wettkunden könnten sich auch Wettgewinne auszahlen lassen. Die Wettprogramme würden in der Betriebsstätte in Papierform vorgehalten, zusätzlich würden aktuelle Wettquoten an drei Flachbildschirmen angezeigt, Sportereignisse würden nicht übertragen. Dem Kunden würden keinerlei Sitzmöglichkeiten eingeräumt, es seien nur zwei Stehtische als Schreibunterlage vorhanden. Es finde weder ein Ausschank von Getränken noch ein Verkauf von Waren statt.

Mit Bauantrag vom 3. Dezember 2012, bei der Baubehörde der Beklagen eingegangen am 7. Dezember 2012, reichte die Klägerin einen weiteren Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer Teilfläche einer Bankfiliale in Bistro ein (…). Die zu diesem Vorhaben vorgelegten Pläne waren im Bauantrag für die Wettannahmestelle (…) vorgelegt worden. Mit Schreiben vom 20. Mai 2014 zog die Klägerin daraufhin den Bauantrag für die Nutzungsänderung einer Teilfläche der Bankfiliale in ein Bistro (…) zurück, das entsprechende Bauantragsverfahren wurde mit Bescheid der Beklagten vom 20. Juni 2014 eingestellt.

Im Baugenehmigungsverfahren … kam die Beklagte in ihrer planungsrechtlichen Stellungnahme nach § 36 BauGB zu der Auffassung, das vorliegende Gebiet zwischen …, … sowie … und … sei als allgemeines Wohngebiet im Sinne des § 4 BauNVO einzuordnen, dort sei eine Vergnügungsstätte, wie in der vorliegend zur Genehmigung gestellten Wettannahmestelle, die mit dem Bistro eine funktionelle Einheit bilde, planungsrechtlich nicht zulässig.

Laut Aktenvermerk der Bauordnungsbehörde der Beklagten vom 20. Dezember 2012 ist das Anwesen … Bestandteil des denkmalgeschützten Ensembles „…“, das Anwesen sei gleichzeitig an die Einzeldenkmäler … und … angebaut. Im Erdgeschoss des Gebäudes seien alle Schaufenster fast vollständig blickdicht beklebt, zum Teil mit weißer Folie, zum Teil mit grellroten Blockstreifen am oberen und unteren Bereich des Fensters, zudem seien weiße Beschriftungen in zum Teil quadratischen grellroten Aufklebern und figürlich dargestellte Personen in annähernder Lebensgröße aufgebracht. Wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Ensembles durch diese Beklebungen sei eine denkmalrechtliche Erlaubnis nach Art. 6 DSchG nicht erteilbar.

Mit Schreiben vom 13. Mai 2014 teilte die Beklagte den Klägervertretern mit, das Vorhaben im Verfahren …, Nutzungsänderung eines Teilbereichs der Bankfiliale als Wettannahmestelle mit Anbringung von Werbeanlagen (Schaufensterbeklebungen), sei nicht genehmigungsfähig, da es sich vorliegend um eine Vergnügungsstätte bestehend aus dem Bistro und der Wettannahmestelle als funktionale Einheit handele und eine solche im hier vorliegenden allgemeinen Wohngebiet nicht zulässig wäre.

Mit Schriftsatz vom 23. Mai 2014 führten die Klägervertreter insofern aus, die Genehmigung für das zweite Bauvorhaben, das Bistro, sei später beantragt worden und hätte nach dem Prioritätsprinzip erst später bearbeitet werden können, so dass die Genehmigung des hier gegenständlichen Bauvorhabens nicht wegen des weiteren Bauantrags abgelehnt werden könne. Zwischenzeitlich sei das zweite Bauvorhaben jedoch aufgegeben und der Baugenehmigungsantrag für das Bistro zurückgenommen. Damit seien alle genannten Gründe für die Ablehnung der Baugenehmigung entfallen. Die verbleibende Nutzung als ladenmäßige Wettannahmestelle sei selbst in einem allgemeinen Wohngebiet zulässig. Dem stehe auch die Größe des Vorhabens nicht entgegen. In der geplanten Ladenannahmestelle gebe es nichts, was die Kunden zum Verweilen animieren würde, außerhalb der Ladenannahmestelle sei insofern nichts vorhanden.

Mit weiterer planungsrechtlicher Stellungnahme nach § 36 BauGB vom 23. Juni 2014 stellte die Beklagte fest, die beiden Baugenehmigungsanträge seien zeitgleich bei der Behörde eingegangen. Bei der beantragten Wettannahmestelle handele es sich auch für sich betrachtet auf Grund der Größe um eine Vergnügungsstätte, darüber hinaus sei eine Öffnungszeit bis 23.00 Uhr keine übliche Ladensöffnungszeit. Es bleibe immer noch die Größe der Wettannahmestelle von 60,87 m². Die Tatsache, dass im Grundriss lediglich zwei Stehtische, drei Monitore und eine Kasse dargestellt seien, bedeute nicht automatisch, dass für diesen, eine ladenmäßige Wettannahmestelle überdimensionierten Raum keine Aufenthaltsqualität vorliege. Schließlich könnte weiteres Mobiliar später aufgestellt werden, der Raum sei jedenfalls dazu geeignet.

Bei einer Ortseinsicht am 1. Juni 2015 wurde durch Mitarbeiter der Baubehörde festgestellt, dass die Wettannahmestelle im gesamten Erdgeschossbereich des Anwesens betrieben werde. Auf den gefertigten Lichtbildern sind eine Vielzahl von Monitoren, teils mit Sportübertragungen, teils mit Ergebnislisten sowie eine am Vordach über dem Eingang angebrachte Werbeanlage für die Firma … ersichtlich.

Mit Bescheid der Beklagten vom 12. Juni 2015 wurde für das genannte Vorhaben im Verfahren … die Genehmigung versagt. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das genehmigungspflichtige Vorhaben sei nicht genehmigungsfähig, da die beantragte Nutzung als Wettannahmestelle im konkreten Fall eine Vergnügungsstätte darstelle, die im vorliegenden allgemeinen Wohngebiet auch nicht ausnahmsweise zulässig sei. Im Bescheid wurde das zur Beurteilung herangezogene Gebiet eingegrenzt und die dort vorhandenen Nutzungen dargestellt. Weiter wurde ausgeführt, dass es sich allein schon auf Grund der Größe von 60,87 m² bei dem geplanten Wettbüro um eine Vergnügungsstätte handele. Insofern wurde auf ein Urteil der Kammer vom 30. April 2015 im Verfahren AN 9 K 13.02205 und die dortigen Ausführungen verwiesen. Auch die in den Plänen dargestellten Werbeanlagen seien als untergeordnete Nebenanlagen des Hauptvorhabens aus dem gleichen Grund nicht genehmigungsfähig. Zudem seien sie in den Plänen zwar dargestellt, aber hinsichtlich der Ausführung nicht vollständig beschrieben. Zudem seien die ursprünglich angebrachten und in den Plänen dargestellten Werbeanlagen zwischenzeitlich vor Ort verändert worden.

Gegen den den Klägervertretern am 29. Juni 2015 zugestellten Bescheid ließ die Klägerin mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 8. Juli 2015, eingegangen beim Gericht am selben Tag, Klage erheben mit dem sinngemäßen Antrag,

unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 12. Juni 2015 (…) die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer Teilfläche im Erdgeschoss des Anwesens … in eine ladenmäßige Wettannahmestelle zu erteilen.

Zur Begründung wurde mit Schriftsatz vom 18. August 2015 zunächst die Entwicklung der stationären Wettvermittlung in Bayern seit 1999 aus Sicht der Klägervertreter dargestellt und in Bezug auf den konkreten Standort ausgeführt, nur wegen der von den Behörden bis zu den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 betriebenen, glücksspielrechtlich motivierten Ablehnung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit von Wettbüros und der Hoffnung, auf Grund dieser Entscheidungen werde eine vernünftigere Regulierung des Wettmarktes anstatt einer pauschalen Ablehnung zukünftig erfolgen, sei die vorhandene Situation erklärbar, an einem Standort wie dem gegenständlichen mit einer großdimensionierten Grundfläche würde heute mit Sicherheit kein Wettbüro mehr ohne Baugenehmigung entstehen und auch andernorts in … vermutlich nicht mehr. Als sich herausgestellt habe, dass die Genehmigung des faktischen Wettbürobetriebs wegen der Einstufung durch die Beklagte als Vergnügungsstätte und mit der umstrittenen Einstufung der näheren Umgebung wohl nur in einem Jahre dauernden Verwaltungsprozess würde erstritten werden können, habe die Klägerin als Alternativkonzept zwei Baugenehmigungsanträge, die eine Aufteilung des bisherigen Wettbüros in eine Wettannahmestelle und ein Bistro vorsahen, eingereicht. Die Beklagte habe erst nach erheblicher Zeit einen funktionalen Zusammenhang beider Nutzungen behauptet, nach Rücknahme des Genehmigungsantrags für das Bistro in einer weiteren Stellungnahme vom 23. Juni 2014 überraschenderweise festgestellt, dass die Wettannahmestelle auch isoliert betrachtet als Vergnügungsstätte einzustufen sei. Erst nach einem weiteren Jahr sei dann schließlich der angefochtene Ablehnungsbescheid ergangen. Hätte die Beklagte die Klägerin frühzeitig darauf hingewiesen, dass die Fläche der Wettannahmestelle zu groß wäre, so wäre bereits damals, etwa schon im Januar 2013, eine Umplanung erfolgt, eine Genehmigung hätte mithin schon seit über zwei Jahren vorliegen können. Das vorliegende Bauvorhaben sei im Gegensatz zu dem dem Urteil der Kammer vom 30. April 2015 zugrundeliegenden Fall dadurch gekennzeichnet, dass die Klägerin ganz bewusst keine Vergnügungsstättennutzung genehmigt haben wolle. Dementsprechend sei das Stadtplanungsamt auch zutreffend nicht von einer Vergnügungsstätte ausgegangen. In der Betriebsstätte seien drei explizit als Quotenmonitore bezeichnete Bildschirme eingezeichnet, eine Präsentation von Live-Sport sei nicht Bestandteil des Bauvorhabens. Es seien keinerlei Sitzmöbel eingezeichnet, in der Betriebsbeschreibung werde eine Aufenthaltsfunktion explizit verneint. Das Bauvorhaben sei unabhängig von der planungsrechtlichen Bewertung in der näheren Umgebung zulässig, da es sich um ein Ladengeschäft handele, wie es in einem allgemeinen Wohngebiet zulässig sei. Der Begriff des Ladens schließe bauplanungsrechtlich auch ladenmäßig betriebene Gewerbebetriebe ohne Bezug zum Handel ein. Insofern wäre für die hier zur Genehmigung gestellte Nutzung eine Genehmigungspflicht gar nicht gegeben, da sich diese noch im Rahmen der Variationsbreite der 1970 erteilten Genehmigung für eine Bankfiliale bewege. Allein die beabsichtigte Trennung der bisher einheitlichen Ladenfläche in zwei Gewerbeeinheiten mache die Stellung eines Baugenehmigungsantrags notwendig, etwa wegen der Stellplatzfrage. Die Größe der Bistrofläche sei allein deshalb nicht noch größer ausgefallen mit gleichzeitiger Verkleinerung der Wettannahmestelle, damit nicht zusätzliche Stellplätze dort nötig gewesen wären. Die Größe der Räume stehe der Einstufung als Laden nicht entgegen. Die Baubehörde habe sich an den eingereichten Bauantrag zu halten, mit dem gerade eine ladenmäßige Wettannahmestelle ohne Mobiliar, das Verweilqualität herstelle, geplant sei. Wenn der Ablehnungsbescheid demgegenüber von einer planwidrigen, zwar theoretisch möglichen, vom Bauantragsteller aber nicht gewollten Alternativnutzung ausgehe, so sei dies nicht zulässig. Tatsächlich sei es vor allem der Live-Sport im Fernsehen, der Verweilanreize setze, solches sei hier gerade nicht vorgesehen. Die Klägerin wolle keinerlei Aufenthaltsfunktion für ihre Wettannahmestelle, die drei Flachbildschirme sollten ausschließlich für die Anzeigen für Wettquoten dienen. Die Aufstellung weiterer Bildschirme oder Mobiliar ebenso wie die Übertragung von Sportereignissen wären auch nach der Erteilung einer Baugenehmigung formell und materiell illegal. Die Größe der Fläche von ca. 60 m² spreche nicht gegen die Ladenqualität, da es zahlreiche Ladengeschäfte mit größerer Fläche gebe. So sei z.B. die vorhandene Bankfiliale deutlich größer gewesen. So wie sich auch in einer großen Bankfiliale Kunden nur aufhielten, um dort Bankgeschäfte zu tätigen und dies von niemand bezweifelt werde, so könnten anderslautende Verdächtigungen bei einer Wettannahmestelle nicht dem Vorhaben entgegengehalten werden. Sollte wider Erwarten tatsächlich eine Aufenthaltsqualität von Personen wahrgenommen werden und diese längerfristig zu ihrem Vergnügen in der Annahmestelle verweilen, so wäre dies eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Es finde auch faktisch kein längerer Aufenthalt in der Ladenwettannahmestelle statt, insofern wurde auf Erhebungen eines nicht näher bezeichneten Dortmunder Wettvermittlers abgestellt, wonach die mittlere Aufenthaltsdauer der Kunden sich bei etwa sechs bis sieben Minuten bewege. Diese Aufenthaltsdauer wurde in Beziehung zur Aufenthaltsdauer von Kunden in einer Buchhandlung, in kleineren Supermärkten oder ähnlichen Nutzungen gestellt. Weiter sei festgestellt worden, dass nur eine verschwindende Mehrheit von vier Kunden unter den 36, die sich länger als 15 Minuten in der Wettannahmestelle aufgehalten hätten, sich so verhalten hätten, wie es der Erwartung der Bauaufsichtsämter entspreche, sie hätten nämlich die Quotenmonitore betrachtet, aber nicht mehr gewettet. Auch die Ladenöffnungszeit bis 23.00 Uhr stehe der Ladenqualität nicht entgegen, da der Begriff des Ladens weiter als der ladenschlussrechtliche Ladensbegriff reiche und auch ladenmäßig betriebene Dienstleistungsbetriebe mit eingeschlossen würden. Im Übrigen könnten in anderen Bundesländern Ladengeschäfte bis 24.00 Uhr oder sogar rund um die Uhr betrieben werden, ohne dass sie planungsrechtliche Zweifel an der Zulässigkeit der entsprechenden Nutzungen auslöse. Das Vorhaben habe entgegen der Auffassung der Beklagten auch keinen Anreiz auf ein breites Zielpublikum, da es allein in … mindestens 20 Wettvermittlungsstellen geben dürfte. Die Einschätzung des Gebietscharakters durch die Beklagte sei unzutreffend, vorliegend handele es sich um ein Mischgebiet. Insofern wurden vorhandene Nutzungen dargelegt und ausgeführt, diese belegten, dass in dem von der Beklagten herangezogenen Areal eine Reihe von Betrieben vorhanden sei, die nicht allein der Gebietsversorgung dienten oder bei denen dies zumindest zweifelhaft sei. Gehe man aber von einem Mischgebiet aus, so sei selbst eine Vergnügungsstätte dort entweder generell zulässig oder zumindest ausnahmsweise genehmigungsfähig. Gerade das konkret zur Genehmigung gestellte Vorhaben stelle einen sonstigen nicht störenden Gewerbebetrieb dar, sollte die Öffnungszeit hier problematisch sein, wäre allenfalls die Forderung nach verkürzten Öffnungszeiten im Hinblick auf § 15 BauNVO gerechtfertigt. Schließlich werde darauf hingewiesen, dass der Ablehnungsbescheid vom 12. Juni 2015 ohne vorherige Anhörung etwa ein Jahr nach Rücknahme des Bauantrags für das Bistro ergangen sei. Damit sei der Klägerin die Möglichkeit genommen worden, als Reaktion auf die Bedenken der Beklagten eine Umplanung vorzunehmen, was die Klägerin sicherlich getan hätte. Selbst wenn man also das Bauvorhaben wegen der Größe der Grundfläche für nicht genehmigungsfähig hielte, könnte die Klage nicht vollumfänglich abgewiesen werden, vielmehr müsste der Ablehnungsbescheid im Hinblick auf Art. 28 BayVwVfG aufgehoben werden, damit die Klägerin die Chance bekäme, die Fläche soweit zu reduzieren, dass kein Widerspruch mehr zum Bauplanungsrecht bestünde. Weiter werde angeregt, für einen solchen Fall die Verfahrenskosten trotz des nur teilweisen Unterliegens der Beklagten entsprechend § 155 Abs. 4 VwGO und in Anwendung des Rechtsgedankens des § 161 Abs. 3 VwGO dieser vollumfänglich aufzuerlegen.

Mit Schreiben vom 16. September 2015 beantragte die Beklagte,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Vorhaben solle hier in einem Bereich realisiert werden, der einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO entspreche. Hierzu wurde auf die Klageerwiderung im Verfahren AN 9 K 12.01411 und die dortigen Ausführungen verwiesen. Die Beklagte habe dort eine bei einer Ortseinsicht am 20. Dezember 2012 erstellte Nutzungsaufstellung in einem Lageplan vorgelegt. In dem maßgeblichen Karree seien im Erdgeschossbereich vereinzelt gewerbliche Nutzungen anzutreffen, etwa Lotto und Schreibwaren, Metzger mit kleinem Imbiss, Supermarkt, Vereinslokal mit drei Spielgeräten, Stadtteilbüro, Optiker, Telenetzshop, Gaststätten, ein Schneider und ein kleiner Sanitärbetrieb. Bis auf den kleinen Sanitärbetrieb, der nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig sei, handele es sich hier um allgemein nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zulässige Vorhaben. Die Filiale der … im Anwesen … befinde sich außerhalb des oben beschriebenen Umgriffs, sie sei auch als Laden nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO einzustufen, nicht aber als Anlage für Verwaltung. Dort würden Bankdienstleistungen im beschränkten Umfang angeboten. Das von der Klägerin genannte Obst- und Gemüsehandelshaus … auf den Grundstücken … sei ein der Versorgung des Gebiets dienender Laden. Mit einer Verkaufsfläche von ca. 330 m² liege das Obst- und Gemüsegeschäft weit unterhalb der Grenze der Großflächigkeit eines Einzelhandelbetriebs. Dieser Betrieb sei nach seiner Lage und seiner objektiven Beschaffenheit geeignet, in nicht unerheblichem Umfang zur Versorgung der Menschen im Gebiet beizutragen, insofern sei es unschädlich, wenn der Laden außerdem von Kunden besucht werde, die außerhalb des Wohngebiets wohnten. Auch die vom Klägervertreter genannten Nutzungen Textilgeschäft, das Geschäft „…“ und das Optikerfachgeschäft … könnten von Kunden außerhalb des Wohngebiets aufgesucht werden, ohne dass deswegen diese kleinen Fachgeschäfte ihre funktionale Zuordnung zum maßgeblichen Wohngebiet verlören. Die Beklagte folge bei der Einstufung der Wettannahmestelle als Vergnügungsstätte der Auffassung des Verwaltungsgerichts Saarlandes im Urteil vom 19. November 2014 (5 K 2185/13), der auch die erkennende Kammer im Urteil vom 30. April 2015, AN 9 K 13.02205, folge. Auch habe der 15. Senat des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 21.5.2015 - 15 CS 15.9) erkannt, dass das Fehlen von Sitzgelegenheiten nicht die Annahme einer Vergnügungsstätte hindere. Auch ohne eine Live-Übertragung von Sportereignissen könne eine Vergnügungsstätte vorliegen. Im Übrigen sei auch die Gestaltung der Bewerbung der Wettannahmestelle nicht unproblematisch, auch insofern sei bereits im Verfahren AN 9 K 12.01411 vorgetragen worden, dass diese Werbung sowohl das Teil eines Ensembles darstellende Denkmal … beeinträchtige und nach der Werbeanlagensatzung der Beklagten unzulässig wäre.

Mit Schreiben vom 2. Dezember 2016 teilte die Beklagte mit, der Klägerin sei mit Bescheid vom 17. Mai 2016 (…) eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von Bankfiliale zur Wettannahmestelle und Lager erteilt worden, die entsprechende Bauakte wurde vorgelegt. In den dort enthaltenen Plänen ist im südlichen Bereich des Erdgeschosses des gegenständlichen Gebäudes eine nach den Plänen 28,78 m² große Wettannahmestelle, deren Zugang durch einen östlich davon gelegenen Windfang erfolgt, genehmigt worden. Der gesamte Bereich nördlich davon ist als „Lager für Wettannahmestelle“ mit einer Größe von 127,20 m² Nutzfläche dargestellt, die im nördlichen Bereich befindlichen Personaltoiletten und der Abstellraum sind gegenüber der früheren Planung baulich unverändert geblieben, aber jetzt ausdrücklich als Personal-WC bezeichnet.

In der mündlichen Verhandlung am 21. Dezember 2016 teilte der Klägervertreter mit, dass die Klägerin an dem gegenständlichen Bauantrag festhalte, auch wenn inzwischen für ein flächenmäßig kleineres Vorhaben eine Baugenehmigung erteilt worden sei. Das Verfahren wurde sodann zur weiteren Sachaufklärung vertagt.

Am 11. April 2017 nahm die Kammer durch den Berichterstatter das Baugrundstück und dessen nähere Umgebung in Augenschein.

In der weiteren mündlichen Verhandlung am 12. April 2017 führte der Klägervertreter aus, die Klage auf Erteilung der Baugenehmigung für die Nutzungsänderung habe keine Werbeanlagen umfassen sollen, sie richte sich auch nur insofern gegen den Ablehnungsbescheid. Weiter erklärte der Klägervertreter, dass der Klageantrag ohne den Begriff „ladenmäßige“ gestellt werden solle. Der Beklagtenvertreter machte Ausführungen zur Genehmigungssituation insbesondere der Nutzungen in den Anwesen …, … und … Nachdem die Baugenehmigungen für einige weitere Anwesen in der näheren Umgebung des Vorhabens nicht vorlagen, wurde das Verfahren zur weiteren Sachaufklärung vertagt.

Mit Schriftsatz vom 11. Mai 2017 teilte der Beklagtenvertreter die baurechtliche Genehmigungssituation für die Anwesen …, … sowie … mit und legte jeweils Auszüge aus den Bauakten vor.

Mit Schriftsatz vom 23. Mai 2017 führte der Klägervertreter weiter aus, die Feststellungen der Beklagten zur gastronomischen Nutzung bestimmter Objekte in der näheren Umgebung sprächen deutlich gegen die Einstufung als allgemeines Wohngebiet. In der Gaststätte „…“ werde offensichtlich eine Nachtöffnung bereits seit 1996 geduldet, auch wenn die Beklagte dies als formal ungenehmigt betrachte. Der Vollzug sei solange ausgesetzt, wie keine Missstände oder Beschwerden bekannt würden. Auch im Fall des Imbisses … liege eine langjährige Duldung vor, hier sei infolge des Verlusts von Bauvorlagen eine Prüfung, ob die Nachtöffnung nicht von einer Baugenehmigung abgedeckt werde, nicht möglich, so dass eine bauordnungsrechtliche Unterbindung der Nachtöffnung aus Rechtsgründen ausgeschlossen sei. Auch bei der Betriebsstätte … sei davon auszugehen, dass Nachtöffnungen dieser ebenfalls stark durch das Automatenspiel geprägten Gaststätte geduldet würden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten, auch die der beigezogenen Verfahren AN 9 K 12.01411, AN 9 K 15.02345, AN 9 K 16.00304 und AN 9 S. 16.00305, wegen der mündlichen Verhandlungen und der Beweisaufnahme auf die Niederschriften vom 21. Dezember 2016, 11. April 2017 und 12. April 2017 verwiesen.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 12. Juni 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung gegen die Beklagte.

Gegenstand des Verfahrens ist der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Baugenehmigung für eine Wettannahmestelle gemäß den zum Bauantrag vom 3. Dezember 2012 eingereichten, mit dem Ablehnungsstempel der Beklagten vom 12. Juni 2015 versehenen Bauvorlagen, insbesondere Plänen, jedoch ohne jegliche Werbeanlagen, die nach den Angaben des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung vom 12. April 2017 nicht von der Klage umfasst sein sollen. Dass der Klägerin von der Beklagten für einen Teil der vom gegenständlichen Vorhaben umfassten Räume mit Bescheid vom 17. Mai 2016 die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von Bankfiliale zur Wettannahmestelle erteilt worden ist, steht weder der Zulässigkeit der Klage noch der Geltendmachung des von der Klägerin behaupteten Genehmigungsanspruchs für die streitgegenständliche bauliche Anlage entgegen, da es einem Bauwerber unbenommen bleibt, auch mehrere, miteinander nicht vereinbare Bauvorhaben auf dem gleichen Grundstück genehmigen zu lassen, zumal das Vorhaben gemäß der Baugenehmigung vom 17. Mai 2016 nach den Feststellungen im Augenschein am 11. April 2017 sowie den Angaben der Beteiligten bis heute nicht umgesetzt wurde und damit einer Umsetzung des gegenständlichen Vorhabens nicht entgegensteht.

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung für dieses Vorhaben, da es den im Baugenehmigungsverfahren zu prüfenden Baurechtsnormen entspricht und keine weiteren Ablehnungsgründe von der Beklagten nach Art. 68 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BayBO zur Begründung der Ablehnung angeführt wurden.

Der angefochtene Bescheid vom 12. Juni 2015, der die Erteilung der Baugenehmigung ausschließlich aus planungsrechtlichen Gründen ablehnt, ist demgemäß rechtswidrig.

Zwar geht die Beklagte zutreffender Weise davon aus, dass es sich bei dem hier gegenständlichen Vorhaben um eine Vergnügungsstätte im Sinne des § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO handelt (1), allerdings handelt es bei der hier maßgeblichen näheren Umgebung des Baugrundstücks nicht um ein allgemeines Wohngebiet im Sinne des § 4 BauNVO, sondern um eine Gemengelage, die insbesondere im Bereich des Baugrundstücks und südlich davon auch deutliche gewerbliche Prägung aufweist und in der im Übrigen auch mindestens eine weitere Vergnügungsstätte vorhanden ist (2). Auch die weiteren Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BauGB stehen der Zulässigkeit des hier gegenständlichen Vorhabens nicht entgegen (3).

1. Wie auch die Beklagte im angefochtenen Bescheid ausführlich dargelegt hat, worauf ergänzend Bezug genommen wird, handelt es sich bei der gegenständlichen Wettannahmestelle um eine Vergnügungsstätte, nicht aber um ein Ladengeschäft bzw. einen nicht störenden Gewerbebetrieb. Dafür sprechen nach Auffassung der Kammer nicht nur die Öffnungszeit, die über eine ladenübliche Öffnungszeit hinausgeht, und die Größe, sondern insbesondere auch das Vorhandensein von Quotenmonitoren, die nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 15.1.2016 - 9 ZB 14.1146 - juris) zur Einstufung als Live-Wett-Büro und damit als Vergnügungsstätte führen, weil die Wettangebote und Ergebnisse live mitverfolgt werden können und damit, anders als bei einer bloßen Wettannahmestelle, ein erhöhter Anreiz für wiederholte Wetten und Verbleiben am Ort geschaffen wird. Dass die Klägerin wiederholt vortragen ließ, eine Vergnügungsstätte nicht betreiben zu wollen, steht dieser Einstufung ebenso wenig entgegen wie der Einwand des Klägervertreters, der Bauantrag mit den Bauvorlagen stamme aus dem Jahr 2012, während die einschlägigen Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs erst im Jahr 2016 ergangen seien. Denn zum einen hätte die Klägerin ja bis zur Entscheidung des Gerichts Bauvorlagen etwa durch Beseitigung der Quotenmonitore ändern können, zum anderen lässt die Einzeichnung in den Bauvorlagen und die Bezeichnung als Quotenmonitor objektiv die Einschätzung zu, dass dort Live-Wetten möglich sein sollen (vgl. auch BayVGH, B.v. 19.5.2016 - 15 CS 16.300 - juris). Generelle Angaben zur Kundenauswertung über Verweildauer der Kunden bei anderen Vorhaben sind dabei ebenso wenig entscheidungsrelevant wie es eine Mindestfläche für das Vorhandensein einer Vergnügungsstätte gibt (vgl. BayVGH, B.v. 19.7.2016 - 9 ZB 14.1147 - juris). Hier zeigt gerade der Vergleich des gegenständlichen Vorhabens mit dem von der Beklagten mit Bescheid vom 17. Mai 2016 genehmigten Vorhaben, dass das geplante Wettbüro mit einer Fläche von mehr als 60 m² und der in den Bauvorlagen dargestellten Einrichtung, insbesondere den Quotenmonitoren, sich in maßgeblicher Weise von der genehmigten kleinen Wettannahmestelle entsprechend den mit Bescheid vom 17. Mai 2016 genehmigten Bauvorlagen unterscheidet.

Dabei teilt das Gericht in Übereinstimmung mit den Parteien die Auffassung, dass es sich im Hinblick auf die Größe und Ausstattung und die daraus resultierende Attraktivität des Wettbüros nicht um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt.

2. Die Kammer geht davon aus, dass sich die hier maßgebliche Umgebung um das Baugrundstück nicht in den Typenkatalog der §§ 2 bis 11 BauNVO einstufen lässt, so dass kein Baugebiet im Sinne dieser Vorschriften vorliegt, sondern eine Gemengelage, bei der die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 Abs. 1 BauGB zu prüfen ist. Dabei geht die Kammer insbesondere auch auf Grund der Ergebnisse des Augenscheins davon aus, dass die hier maßgebliche Umgebung für die Bestimmung des Gebietstyps, d.h. das Umfeld, das auf das Bauvorhaben einwirkt bzw. auf das das Bauvorhaben Auswirkungen hat, aus dem Bereich beidseits der … von den Anwesen … westlich und … östlich der … im Norden bis zum Anwesen … östlich der … im Süden sowie dem Bereich südlich der …, östlich der … und nördlich der …, also dem Karree, in dem sich das Baugrundstück befindet, besteht. Die Einbeziehung der Nutzungen entlang der … ergibt sich dabei nach Auffassung der Kammer daraus, dass sich die optische Wirkung des Bauvorhabens dort auswirkt sowie der von diesem ausgelöste Verkehr sich entlang der … bewegt, wobei auf Grund des leichten Versatzes der Bereich südlich der … hier wohl nicht mehr einzubeziehen ist, während die unmittelbar nördlich am … gelegenen Gebäude … bis … noch im Blickbereich liegen. Die Einbeziehung des Blockinnenbereichs bis zur … erscheint der Kammer auch deshalb als angezeigt, weil sich der von einem Vorhaben ausgelöste Parksuchverkehr häufig um das Straßengeviert herum bewegt, in dem sich das Baugrundstück befindet; hinzu kommt, dass hier durch die rückwärtige Tür des Wettbüros ein Zugang zum rückwärtigen Bereich für die Kunden und Nutzer geschaffen ist, so dass nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Auswirkungen des Wettbüros sich ausschließlich auf die Straßenfront beziehen. Auch die Planungsbehörde der Beklagten hat diesen Blockinnenbereich als nähere Umgebung in die Prüfung der planungsrechtlichen Zulässigkeit einbezogen.

Innerhalb des so eingegrenzten Bereichs befinden sich neben der insbesondere in den Obergeschossen, aber auch in den Anwesen etwa …, … und …, …, … und … oder in der … vorhandenen reinen Wohngebäuden zahlreiche gewerbliche Nutzungen, vorwiegend im Erdgeschossbereich. Darunter sind Nutzungen wie die große Geschäftsstelle der Sparkasse am …, die sich über mehrere Gebäude und zwei Geschosse erstreckt, oder dem Obstgeschäft …, das drei Gebäude auf drei Buchgrundstücken ausschließlich gewerblich nutzt, aber auch gastronomische Nutzungen in den Anwesen …, und …, die wegen der genehmigten oder geduldeten Betriebszeit in einem allgemeinen Wohngebiet unverträglich wären.

Dies gilt insbesondere für das Anwesen …, in dem auf Grund der Baugenehmigung von 1903 eine Gaststätte betrieben werden darf, ohne dass zeitliche Beschränkungen durch eine Betriebsbeschreibung oder Auflagen vorhanden wären. Auf Grund der geltenden Verordnung der Stadt … über die Sperrzeit für Gaststätten und öffentliche Vergnügungsstätten vom 23. Mai 2007 gilt für diese Gaststätte die gemäß § 8 Abs. 1 GastV generell geltende Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, da die verlängerte Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung der Beklagten auf diesen Betrieb nicht anwendbar ist. Hinzu kommt, dass für diesen Betrieb in der Tekturgenehmigung vom 18. November 1994 in Auflage Nr. 5 Immissionsrichtwerte für den gesamten vom Betrieb dieser Gaststätte ausgehenden Lärm von tagsüber 60 dB(A) und nachts 45 dB(A) für die Nachbarschaft festgesetzt wurden, was den Werten für ein Misch- oder Dorfgebiet, nicht aber für ein allgemeines Wohngebiet entspricht. Das in Auflage Nr. 4 dieses Bescheids vorgeschriebene Schalldämmmaß für die Decke über dem gesamten Gaststättenbereich wurde im letzten Satz dieser Auflage ausgesetzt, solange keine Missstände bekannt würden, was bisher soweit ersichtlich auch nicht geschehen ist. Wie der Augenschein ergeben hat, wird die Gaststätte auch tatsächlich von 10.00 Uhr bis 5.00 Uhr früh betrieben in Form einer Art Bar mit Cafe, so dass es sich insoweit um eine Vergnügungsstätte, nicht aber um eine in einem allgemeinen Wohngebiet verträgliche Gaststätte handelt.

Im Anwesen … wird nach den Feststellungen beim Augenschein ein Sportcafe betrieben, in dem nach der Fensterbeklebung wohl Wetten angenommen als auch türkische Spartensender für Sportübertragungen gezeigt werden. Gegen diese Nutzung ist soweit ersichtlich von der Beklagten bisher nicht eingeschritten worden, obwohl nach den vorgelegten Unterlagen für das Erdgeschoss dieses Gebäudes lediglich die Baugenehmigung für einen türkischen Kulturverein, nicht aber für einen Gaststättenbetrieb und keinesfalls für ein mögliches Wettbüro, vorliegt. Darauf kam es aber hier entscheidungserheblich ebenso wenig an wie auf die Nutzung des Imbisses im Anwesen …, der laut Aufkleber täglich bis 5.00 Uhr Früh und Sonntag bis 24.00 Uhr geöffnet sein soll. Auch hier ist von einem Einschreiten der Beklagten nichts bekannt, obwohl laut den vorgelegten Unterlagen die Baugenehmigung nur eine Gaststättennutzung bis 22.00 Uhr erlaubt.

Allein schon wegen der genehmigten Nutzung im Anwesen … scheidet hier das Vorliegen eines allgemeinen Wohngebietes aus, da nach der Zweckbestimmung des § 4 BauNVO ein Wohngebiet vorwiegend dem Wohnen dient, weshalb insbesondere der Schutz der Nachtruhe in diesem Gebiet besondere Bedeutung hat (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Anm. 20 zu § 4 BauNVO). Gegen das Vorliegen eines allgemeinen Wohngebietes im hier maßgeblichen Bereich spricht darüber hinaus auch die gewerbliche Prägung zahlreicher Grundstücke beidseits der … im hier gegenständlichen Bereich, insbesondere durch den Obstladen auf drei Buchgrundstücken, sowie die beiden großen Bankfilialen der … und der …, aber auch durch die praktisch durchgehende gewerbliche Nutzung der Erdgeschosse in diesem Bereich, die selbst bei einer Heranziehung nur der Nutzungen beidseits der … ohne den rückwärtigen Blockinnenbereich westlich davon das Vorliegen eines allgemeinen Wohngebietes ausschlössen.

Ein Mischgebiet nach § 6 BauNVO liegt hier nach Auffassung der Kammer ebenfalls nicht vor. Zwar wären die hier vorhandenen Nutzungen einschließlich der Gaststätten sowie der Vergnügungsstätte in der … in einem Mischgebiet generell oder zumindest ausnahmsweise zulässig, allerdings spricht das deutliche Überwiegen der Wohnnutzung, insbesondere auch die rein wohngenutzten Gebäude im Bereich des hier gegenständlichen Karrees gegen eine gleichwertige und gleichgewichtige Verteilung von Wohnen und Gewerbe und damit gegen ein Mischgebiet. Selbst wenn man aber vom Vorliegen eines Mischgebietes etwa bei einer Beschränkung der maßgeblichen Umgebung auf den Bereich unmittelbar beidseits der … ausginge, stünde dies der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der gegenständlichen Nutzung nicht entgegen, da im Mischgebiet nach § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO Vergnügungsstätten im überwiegend gewerblich geprägten Bereich generell und nach § 6 Abs. 3 BauNVO im übrigen Bereich ausnahmsweise zulässig sind, wobei planungsrechtliche Gründe für die Ablehnung der hier geplanten Vergnügungsstätte nicht ersichtlich sind.

Die hier vorliegende Gemengelage ist durch Gewerbe, insbesondere beidseits der … und dort überwiegend in den Erdgeschossen, aber auch durch die gastronomischen Nutzungen, insbesondere die an der südlich der … gelegenen, geprägt, aber auch durch umfangreiche Wohnnutzung sowie durch die vorhandene und genehmigte Vergnügungsstätte in der …

3. Das hier gegenständliche Vorhaben fügt sich gemäß § 34 Abs. 1 BauGB sowohl nach Art als auch nach Maß der baulichen Nutzung und den übrigen Kriterien in dieser Vorschrift in die in der Umgebung vorhandene Bau- und Nutzungsstruktur ein. So ist bereits eine Vergnügungsstätte in der … vorhanden und genehmigt, deren Öffnungszeit und deren Belästigungsgrad für die Umgebung über den vom gegenständlichen Vorhaben im Hinblick auf die Art der Nutzung und die Betriebszeiten zu erwartenden hinausgehen dürfte. Damit ist das geplante Vorhaben in der hier maßgeblichen Umgebung nach § 34 Abs. 1 BauGB zulässig, zumal es sich um eine Nutzungsänderung innerhalb eines vorhandenen Gebäudes handelt, für das dort bisher eine gewerbliche Nutzung als Bankfiliale genehmigt war. Nachdem Werbeanlagen nicht Gegenstand der Klage sind, ist auch eine Beeinträchtigung des Ortsbilds nicht zu befürchten. Aber auch eine fehlende Rücksichtnahme auf die in der Umgebung vorhandenen Nutzungen, etwa auf die in den Obergeschossen des Gebäudes vorhandene Wohnnutzung, ist nicht zu erwarten. Eine solche Auswirkung auf die Wohnnutzung in den Obergeschossen des Gebäudes wurde weder von der Beklagten vorgetragen noch ist sie ersichtlich, dafür sprechen auch die Art des Betriebs, sowie der separate Eingang. Damit aber ist das Verfahren nach § 34 Abs. 1 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig.

Nachdem weitere Ablehnungsgründe von der Beklagten im angefochtenen Bescheid nicht herangezogen wurden, bleibt das Bauplanungsrecht alleiniger Prüfungsgegenstand auch im gerichtlichen Verfahren. Daneben sind sonstige Ablehnungsgründe nicht ersichtlich, insbesondere ist im Hinblick auf den Verzicht auf jegliche Werbeanlagen im Rahmen der gegenständlichen Baugenehmigung und im gerichtlichen Verfahren eine Beeinträchtigung in der Umgebung befindlicher denkmalrechtlich geschützter Gebäude nicht zu befürchten.

Damit war der Klage stattzugeben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO.

Der Streitwert wurde von der Kammer in Anlehnung an die Regelungen im Streitwertkatalog für Spielhallen festgesetzt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 ZPO.

1

Der Kläger, der als selbständiger Fuhrunternehmer Segel- und Motoryachten transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn A 8 Ost.

2

Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanlage (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dauerbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrszeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrtrichtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 % erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000, wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h angezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufgestellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.

3

Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einlegung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwender ersetzt.

4

Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Einholen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007 als unbegründet abgewiesen.

5

Die Berufungen des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat, mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote gewandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut ausgelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika (erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstrecken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppen- und Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von Anschlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurchschnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von 1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durchschnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beruhe auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlagere; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränderten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnabschnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dortigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1 StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen. Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Überholverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Verkehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz gefährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastverkehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

6

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte. Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Widerspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden; darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch begründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Streckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis 1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfalldaten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Unfallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Unrecht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht begründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an dessen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich begleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit seiner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundierten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herrschende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maßstab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu führen, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe, da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Darauf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien, könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.

7

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhalten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe. Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die speziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich. Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen. Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Berufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Erforderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.

8

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich; andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden. Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Streckencharakteristika angeordnet werden dürfen.

9

Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am 2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristgerecht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).

10

Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Berufungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).

11

1. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Widerspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1 VwGO verkannt.

12

Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand seines Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Verkehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenabschnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungsform insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Widerspruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen ebenfalls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 - BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchsführer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntmachungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht erwartet werden.

13

Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermöglichen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsgegenstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außerhalb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt wurden.

14

2. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.

15

Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote und -gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG ist (stRspr seit den Urteilen vom 9. Juni 1967 - BVerwG 7 C 18.66 - BVerwGE 27, 181 <182> und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>), wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, für den es bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem es ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann (BGH, Urteil vom 8. April 1970 - III ZR 167/68 - NJW 1970, 1126 f.), äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht (Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 <318>). Das gilt unabhängig davon, ob die Bekanntgabe in Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.

16

Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfechtungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes, könnte ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Verkehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu diesem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individueller Betroffenheit (§ 42 Abs. 2 VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf der einjährigen Anfechtungsfrist entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu beantragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen solchen Rechtsbehelf stellt.

17

Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.) lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen (so aber VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 2. März 2009 - 5 S 3047/08 - JZ 2009, 738). Es stellt ausdrücklich klar, dass es nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 (a.a.O.) stehe, wonach ein Verkehrsteilnehmer von dem Verwaltungsakt erst dann betroffen werde, "wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht". Dass in dem Urteil aus dem Jahre 1996 die Bekanntgabe nach den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung als eine besondere Form der öffentlichen Bekanntmachung bezeichnet wird, zwingt ebenso wenig zu dem Schluss, dass auch die Anfechtungsfrist für jedermann mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens zu laufen beginnt; denn es handelt sich - wie dort zutreffend ausgeführt wird - um eine "besondere" Form der öffentlichen Bekanntmachung, die von der Wirkung anderer Formen öffentlicher Bekanntmachung durchaus abweichen kann.

18

Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa Beschluss vom 7. November 1977 - BVerwG 7 B 135.77 - NJW 1978, 656), kann der Kläger nichts anderes herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits Urteil vom 13. Dezember 1979 a.a.O. S. 225).

19

Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Streckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am 7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neuregelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.

20

3. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt hat.

21

a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698<699>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.

22

Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah. Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechselanzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten Voraussetzungen automatisch "aktiviert" wird.

23

b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt.

24

§ 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45 Abs. 9 durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028) zwar modifiziert, nicht aber ersetzt worden ist, setzt somit in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs auf Autobahnen eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt.

25

Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO.

26

aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat, bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder -dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an; ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Gefahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2 m.w.N.).

27

Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt, hat das Berufungsgericht erst dann annehmen wollen, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von einem Eingreifen ab. Auch insoweit hat es auf vorangegangene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen (Beschluss vom 4. Juli 2007 a.a.O. und Urteil vom 5. April 2001 a.a.O.). Das bedarf der Richtigstellung. Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Auch für die Streckeneigenschaften und die Verkehrsverhältnisse ihrerseits sind - wie bereits gezeigt - eine Reihe von Umständen (mit-)bestimmend. Angesichts dessen wird sich in der konkreten Situation eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle kaum je dartun lassen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bei Verkehrsbeschränkungen und -verboten im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO regelmäßig - bei solchen zur Unfallvermeidung wie den hier in Rede stehenden Lkw-Überholverboten immer - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte geht. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

28

bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das bedeutet, dass die Voraussetzungen für die getroffenen Anordnungen von der Straßenverkehrsbehörde fortlaufend "unter Kontrolle" gehalten werden müssen. Dementsprechend bleibt es ihr - ebenso wie dem betroffenen Verkehrsteilnehmer - möglich, bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht neue, also auch nachträglich entstandene Tatsachen vorzubringen, mit denen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen untermauert oder in Frage gestellt werden kann.

29

Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzungen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, soweit hiergegen nicht zulässige und begründete Verfahrensrügen erhoben werden; weiterer Tatsachenvortrag im Revisionsverfahren ist ausgeschlossen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Um solche tatsächlichen Feststellungen handelt es sich zum einen, wenn es darum geht, welche der oben skizzierten das Unfallgeschehen beeinflussenden Faktoren in den hier streitigen Autobahnabschnitten gegeben sind, und zum anderen bei der Wertung, aus welchen dieser Faktoren oder aus welcher Kombination dieser Faktoren sich das besondere Gefährdungspotenzial für die Verkehrssicherheit ergibt. Ferner gehört zu den tatsächlichen Feststellungen die Wertung, welcher Erfolg von welcher straßenverkehrsrechtlichen Maßnahme zu erwarten ist. Aus der in § 137 Abs. 2 VwGO angeordneten Bindung des Revisionsgerichts folgt zugleich, dass es nicht ausreicht, wenn eine Partei den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur ihre eigene andere Wertung entgegensetzt. Die Feststellungen des Berufungsgerichts können nur damit in Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend gemacht wird und vorliegt.

30

cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vorhandenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurchschnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit entnommen.

31

Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Senat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zumal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).

32

Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heranzuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsaufkommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf einzelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen. Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.

33

Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefahrenlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststellungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streitigen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorgetragen.

34

dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

35

Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 21). Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls missverständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie steht im Ermessen der Behörde.

36

Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-Überholverbot gilt aber nichts Anderes.

37

Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen, dass dem Einwand des damaligen Klägers, gleiche Erfolge wären auch bei einer milderen Geschwindigkeitsbeschränkung zu erzielen gewesen, nur dann nachgegangen werden müsse, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hätte. Das meint nicht die Verteilung der Darlegungslast - sie liegt, da es sich dabei um Eingriffsvoraussetzungen handelt, grundsätzlich beim Beklagten -, sondern die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Berufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der Darlegungslast verkannt.

38

(1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die "Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser Autobahnabschnitte in Bayern" vom 21. September 2007 dargestellt wird.

39

Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maßnahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.

40

Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Berufungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachverständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Beweisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revisionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.

41

Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaftlich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden, nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54 und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefangenheit des Sachverständigen dartun.

42

(2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Mindestgeschwindigkeit auf der Überholspur hat das Berufungsurteil mit Recht verworfen.

43

Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse, als milderes Mittel einzustufen ist, trifft nicht zu. Das ergibt sich aus ihrer gegenüber einem Lkw-Überholverbot erheblich größeren Breitenwirkung in Bezug auf den Adressatenkreis. Mit einem solchen Abstellen auf den Kreis der von einem Eingriff Betroffenen ist keine Aufrechnung von Grundrechten verbunden. Hinzu kommt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit - folgte man den Vorstellungen des Klägers - in erheblichem Umfang herabgesetzt werden müsste, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Durch die von ihm propagierte allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung sollen erklärtermaßen die Gefahren ausgeschaltet oder verringert werden, die aus der Geschwindigkeitsdifferenz zwischen Überholendem und Überholtem resultieren. Geht man aber von der für Lastkraftwagen zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h aus, dürfte die für alle anderen Fahrzeuge einzuführende Höchstgeschwindigkeit nicht weit darüber liegen. Dementsprechend einschneidend wäre der Eingriff für die anderen Verkehrsteilnehmer. Umgekehrt relativiert diese für Lastkraftwagen ohnehin geltende Höchstgeschwindigkeit die vom Kläger hervorgehobene Eingriffstiefe eines Lkw-Überholverbotes. Im Zusammenwirken mit dem Gebot eines deutlichen Geschwindigkeitsüberschusses beim überholenden Fahrzeug (vgl. § 5 Abs. 2 StVO) und bei Berücksichtigung der starken Motorisierung moderner Lastkraftwagen müsste sie dazu führen, dass Überholvorgänge zwischen Lastkraftwagen ohnehin eher die Ausnahme bleiben. Dass die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei einem unübersichtlichen Straßenverlauf, die Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen empfiehlt, schließt nicht aus, dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überholverbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse für wirksamer hält.

44

Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenverkehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-Fahrer, sondern in erster Linie gegen die Pkw-Fahrer als Störer zu richten habe. Die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen richtet sich nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne. Weder sind Pkw-Fahrer wegen ihrer regelmäßig höheren Fahrgeschwindigkeit noch überholende Lkw-Fahrer per se Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.

45

Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gesehen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt. Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlastverkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ohne Weiteres erreichen kann, was es für die überholenden Lastkraftwagen ohnehin schwierig macht, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 StVO erforderliche Differenzgeschwindigkeit zu erreichen. Es scheidet jedoch aus, für Lastkraftwagen eine höhere Mindestgeschwindigkeit als die zulässige Höchstgeschwindigkeit anzuordnen. Sollte es - worauf der Kläger abstellt - auf dem rechten Fahrstreifen tatsächlich einmal ein besonders langsam fahrendes Fahrzeug geben, das ein Lastkraftwagen unter Beachtung dieser straßenverkehrsrechtlichen Vorgaben überholen könnte, bleibt es gleichwohl bei einem Fahrstreifenwechsel, der aufgrund der gegenüber herannahenden Personenkraftwagen bestehenden Differenzgeschwindigkeit zu einer Gefahrensituation führen kann. Zudem ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Kontrolle, ob die Geschwindigkeitsvorgaben eingehalten wurden, schwieriger und aufwendiger ist als die Kontrolle der Einhaltung eines Lkw-Überholverbotes.

46

Auf die Umgestaltung und Erweiterung der Fahrbahnen als gegenüber Lkw-Überholverboten vorrangige Maßnahme kann der Kläger den Beklagten schon deshalb nicht verweisen, weil er keinen Anspruch auf Erweiterung der vorhandenen Autobahnkapazitäten hat.

47

(3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die Lkw-Überholverbote angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sind und den Kläger nicht in seinen Grundrechten verletzen. Abwägungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen des Klägers, also solche, die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Freiheit möglichst wenig beschränkt zu werden (Urteil vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 und 40> m.w.N.).

48

Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet schon deshalb aus, weil das angegriffene Lkw-Überholverbot ersichtlich keine berufsregelnde Tendenz aufweist. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die eher als geringfügig anzusehende Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit durch abschnittsweise verhängte Lkw-Überholverbote findet ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der zur Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung gehört, und ist in Hinblick auf den damit bezweckten Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer fraglos angemessen.

49

Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der Lkw-Überholverbote nicht verbunden (vgl. zur Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts etwa Urteil vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 11.97 - BVerwGE 107, 38 <44>). Die Lkw-Überholverbote bezwecken die Erhöhung der Verkehrssicherheit und dienen der Gefahrenabwehr. Soweit dadurch zugleich der Verkehrsfluss auf der Überholspur verbessert wird, was im Ergebnis insbesondere den Pkw-Fahrern nutzen mag, handelt es sich um eine mittelbare Folgewirkung, nicht aber um eine gezielte Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

50

Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschränkung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbestimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu dienen (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG), ändert sich dadurch nichts. Vielmehr bewirken die Verbote eine nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG grundsätzlich zulässige straßenverkehrsrechtliche Beschränkung des Gemeingebrauchs.

51

Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alternativen gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugswürdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwägungen dazu finden.