Verwaltungsgericht München Urteil, 12. Juli 2018 - M 12 K 17.5704

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger begehrt eine um 327,48 Euro höhere Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015.

Mit dem Mehrfachantrag 2015 hat der Kläger u.a. die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten beantragt. Darin hat der Kläger auch versichert, dass er von den Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen hat, die in den Broschüren „Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland Ausgabe 2015“ und „Cross Compliance 2015“, im Merkblatt zum Mehrfachantrag, in den Merkblättern zu den beantragten Einzelmaßnahmen sowie in der Anleitung zum Ausfüllen des FNN genannt sind, und diese Verpflichtungen einhält bzw. die Fördervoraussetzungen erfüllt. Zudem bestätigte er, dass seine in diesem Antrag und den Anlagen enthaltenen Angaben richtig und vollständig sind sowie die Erklärungen im Antrag eingehalten werden.

Am … September 2015 fand beim Kläger eine Vor-Ort-Kontrolle statt, bei der lt. Prüfbericht Verstöße in den Bereichen Lebensmittelsicherheit und Rinderkennzeichnung und -registrierung festgestellt worden sind. Im Bereich der Lebensmittelsicherheit seien die eingetragenen Tierarzneimittelanwendungen nicht immer plausibel gewesen. Die Kuh DE … … …1 sei demnach vom 15. bis 19. September 2015 behandelt worden. Jedoch habe auf dem Betrieb keine Kuh mit der angegebenen Ohrmarkennummer existiert. Die Identität der behandelten Kuh sei daher nicht ersichtlich gewesen. Des Weiteren sei ein Kalb nach den Aufzeichnungen des Klägers vor der Geburt am 15. September 2015 gegen eine Nabelentzündung behandelt worden (DE … … …31). Auch hier sei die Identität des behandelten Tieres nicht gegeben gewesen. Von den Prüfern wurde dieser Verstoß als fahrlässiger, mittlerer Verstoß bewertet, der einen Kürzungssatz von 3% nach sich ziehe. Im Bereich der Rinderkennzeichnung und -registrierung sei das Bestandsregister des Klägers nicht aktuell, vollständig und chronologisch geführt gewesen. Vier Rinder seien fehlerhaft eingetragen gewesen. Bei dem Rind mit der Ohrmarkennummer DE … … …94 habe das eingetragene Geschlecht nicht gestimmt, bei den Tieren mit den Ohrmarkennummern DE … … …31, DE … … …37 und DE … … …38 habe das eingetragene Alter nicht mit dem vor Ort festgestellten Alter übereingestimmt. Diesen Verstoß haben die Prüfer als einen fahrlässigen, leichten Verstoß mit einem Kürzungssatz von 1% bewertet. Ein Rind sei zwar noch in der HIT-Datenbank geführt worden, aber im Bestand schon nicht mehr vorhanden gewesen. Bei sechs Rindern habe die HIT-Datenbank fehlerhafte Meldungen aufgewiesen. So habe bei den Rindern mit den Ohrmarkennummern DE … … …94, DE … … …10 und DE … … …22 das gemeldete Geschlecht nicht gestimmt. Bei mehreren Kälbern habe außerdem das festgestellte Alter nicht mit dem gemeldeten Alter übereingestimmt (DE … … …31, DE … … …37 und DE … … …38). Diesen Verstoß bewerteten die Kontrolleure als einen fahrlässigen, leichten Verstoß, der einen Kürzungssatz von 1% nach sich ziehe. 73,8% aller vom Kläger seit 1. Januar 2015 bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle abgegebenen Meldungen seien verfristet gewesen. Diesen Verstoß bewerteten die Prüfer als einen fahrlässigen, mittleren Verstoß, der zu einer Kürzung von 3% führe.

Bereits bei der Vor-Ort-Kontrolle am … Mai 2013 wurden Verstöße im Bereich Rinderkennzeichnung und -registrierung festgestellt. U.a. waren zwei Rinder zwar im Bestand, aber nicht im Register, und vier Tiere waren im Register, aber nicht im Bestand vorhanden. Acht Tiere waren zwar im Bestand, aber nicht in der HIT-Datenbank, fünf Tiere hingegen in der HIT-Datenbank, aber nicht im Bestand. Vom 1. Januar 2013 bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle waren 100% der vom Kläger abgegebenen Meldungen verfristet. Diese Verstöße wurden jeweils als fahrlässige, leichte Verstöße mit einem Kürzungssatz von 1% bewertet.

Auch bei der Vor-Ort-Kontrolle am … Juni 2014 wurden gleichgelagerte Verstöße festgestellt. Das Bestandsregister war nicht aktuell, vollständig und chronologisch, weil sechs Tiere zwar im Bestand, aber nicht im Register und drei Tiere zwar im Register, aber nicht im Bestand vorhanden waren. Sechs Tiere waren zwar im Bestand, aber nicht in der HIT-Datenbank, drei Tiere hingegen in der HIT-Datenbank, aber nicht im Bestand. Vom 1. Januar 2014 bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle waren 83,3% aller Meldungen nicht fristgerecht. Die Verstöße wurden jeweils als fahrlässige, leichte Verstöße mit einem Kürzungssatz von 1% bewertet. Nachdem im Jahr 2014 aber bei allen drei Prüfkriterien ein Verstoß vorlag, der bereits 2013 festgestellt worden war, handelte es sich um Wiederholungsverstöße, so dass die jeweiligen Kürzungssätze verdreifacht wurden.

Mit Bescheid des Amtes für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF) Ingolstadt vom 16. November 2015 wurde dem Kläger eine Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten in Höhe von 1.855,73 Euro gewährt. Eine Kürzung um 15% aufgrund von CC-Verstößen war darin bereits enthalten.

Mit Schreiben vom … März 2016 hat der Kläger hiergegen Widerspruch erhoben.

Mit Bescheid des AELF Ingolstadt vom 10. Dezember 2015 wurden dem Kläger zudem Direktzahlungen in Höhe von 45.301,18 Euro gewährt, wobei wiederum eine Kürzung um 15% aufgrund Verstößen gegen die CC-Verpflichtungen enthalten war.

Hiergegen hat der Klägerbevollmächtigte mit Schreiben vom … März 2017 Widerspruch eingelegt und zur Begründung mit Schreiben vom … Juni 2017 im Wesentlichen ausgeführt, dass die Direktzahlungen zu Unrecht gekürzt worden seien. Die im Bescheid angegebenen mehrfachen Verstöße gegen die Cross-Compliance-Vorschriften seien in dieser Form nicht begründet. In Bezug auf Lebensmittelsicherheit sei bemängelt worden, dass eine Dokumentation über die verabreichten Tierarzneimittel nicht vorliege. Zu diesem Komplex sei auf Veranlassung des Landratsamts Eichstätt ein Ermittlungsverfahren gegen den Kläger wegen Vergehens nach dem Tierschutzgesetz und des Verdachts des Verstoßes gegen das Arzneimittelgesetz eingeleitet worden. Das damit befasste Amtsgericht Ingolstadt habe Nachermittlungen anstellen lassen, die mit einer Aussage des beschäftigten Tierarztes Dr. A. geendet hätten. Nach dem derzeitigen Stand der Ermittlungen und aufgrund der Aussage des Tierarztes werde das Verfahren wohl eingestellt werden. Somit dürfte festgestellt sein, dass ein Verstoß gegen die Arzneimittelvorschriften nicht gegeben gewesen sei. Unter Ziffer C.2 der Prüfdokumentation seien nachträglich von dem Prüfpersonal Ergänzungen im Prüfbericht vorgenommen worden, die unzulässig seien. Diese Ergänzungen entwerteten die Prüfdokumentation und führten dazu, dass die Prüfdokumentation insgesamt keine zu Lasten des Klägers verwendbaren Ergebnisse erbringen könne. Im Bereich Tierkennzeichnung/-registrierung der Rinder werde Bezug genommen auf diverse Korrespondenzen hinsichtlich Tierkennzeichnung und Bestandsregister. Auch dieses Verfahren habe zu einem Ermittlungsverfahren gegen den Kläger geführt, das ebenfalls vom Landratsamt Eichstätt veranlasst worden sei. Das Verfahren in Bezug auf diverse Vorwürfe wegen Verstoß gegen das Tierkennzeichnungsgesetz sei nach § 154 Abs. 2 StPO in Verbindung mit § 46 Abs. 1 OWiG eingestellt worden. Die Entscheidung werde in den nächsten Tagen ergehen. Bereits mit Schreiben vom … März 2017 hat der Klägerbevollmächtigte ausgeführt, dass am … September 2015 eine nicht angekündigte Vor-Ort-Kontrolle stattgefunden habe. Die Beanstandungen würden aus diesem Grund als unzulässig, da nicht mit EU-Recht vereinbar, angesehen. Die Kuh mit der Nr. DE … … …1 existiere im Bestand des Klägers nicht. Die Ehefrau des Klägers habe im Beisein von Dr. W. erklärt, dass es sich um die Kuh mit der Nummer DE … … …731 handle. Im Bestand des Klägers befänden sich … Rinder, so dass ein Zahlendreher durchaus möglich sei. Hinsichtlich der Kuh DE … … …31 sei das Geburtsdatum von den Prüfern falsch angegeben worden. Eine Behandlung einer Nabelentzündung sei nicht vor der Geburt durchgeführt worden. Die Ehefrau des Klägers sei aufgrund eines Arbeitsunfalls im Stall über Monate hinweg arbeitsunfähig gewesen und habe sich mit der Tierhaltung nicht in dem bisherigen Ausmaß beschäftigen können. Dies sei den Prüfern vor Ort bekannt gewesen. Eine Verfristung von Meldungen sei aufgrund dieser Umstände nicht auszuschließen. Im Übrigen falle auf, dass in dem Prüfbericht nachträglich Anmerkungen hinzugefügt worden seien, was den gesetzlichen Grundlagen für die Anfertigung des Prüfberichts in jedem Fall widerspreche. Solange nicht geklärt sei, wer diese Prüfdokumentation nachträglich verändert habe, werde hierzu keine Stellungnahme abgegeben.

Mit Widerspruchsbescheid vom 3. November 2017 wurden die Widersprüche des Klägers zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Bescheide des AELF Ingolstadt vom 16. November 2015 und vom 10. Dezember 2015 seien rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, an den dokumentierten Feststellungen des Veterinäramtes Eichstätt zu zweifeln. Nach Art. 25 VO (EU) Nr. 809/2014 könnten Vor-Ort-Kontrollen angekündigt werden, sofern dies ihrem Zweck oder ihrer Wirksamkeit nicht zuwiderlaufe. Das bedeute, dass Vor-Ort-Kontrollen nicht angekündigt werden müssten, so dass die Nichtankündigung nicht dazu führe, dass die festgestellten Verstöße nicht haltbar wären. Im Übrigen sei die Kontrolle laut der Prüfdokumentation zwei Tage vorher, also am … September 2015, angekündigt worden. Nicht zu verwechseln seien außerdem der Prüfbericht, der dem Kläger zugesandt worden sei, und die Prüfdokumentation, die Teil der Verfahrensakten beim Veterinäramt Eichstätt sei. Aufgrund der Aufzeichnungen in der Dokumentation sei der Prüfbericht in der HIT-Datenbank erstellt worden, der dem Kläger ausgehändigt worden sei. Dies stelle eine Zusammenfassung der wichtigsten Punkte dar. Die Prüfdokumentation werde zu den Akten der Behörde genommen. Der Vortrag, dass nachträgliche Bewertungen in der Dokumentation vorgenommen worden seien, könne so nicht nachvollzogen werden. Des Weiteren begründe dieser Vorwurf – unterstellt er wäre richtig – kein Recht für den Kläger. Die Feststellungen seien mit ihm vor Ort bereits durchgegangen worden, nachträgliche Ergänzungen hinsichtlich der Feststellungen hätten nicht stattgefunden. Die nicht immer plausiblen und daher nicht immer nachvollziehbaren Tierarzneimittelanwendungen stellten einen Verstoß gegen die Dokumentationspflichten des Klägers aus Art. 91, 93 i.V.m. GAB 4 des Anhangs II der VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang I Teil A der VO (EG) Nr. 852/2004 dar. Wenn die Identifikation eines behandelten Tieres nicht gegeben sei und anhand der Dokumentation auch nicht nachvollzogen werden könne, seien die abgegebenen Lebensmittel nicht sicher. Zwar habe die Ehefrau des Klägers den Fehler mit einem Zahlendreher erklärt, dies sei jedoch nicht der Fall. Die drittletzte Zahl sei falsch und müsste statt einer drei eine sieben aufweisen. Bei der Kontrolle habe dies noch nicht geklärt werden können, allerdings sei auch nicht sicher, dass noch nach Wochen oder Monaten nachvollzogen werden könne, welches Tier wann behandelt worden sei. Auch stelle es keine Rechtfertigung dar, dass dies bei … Tieren schon einmal passieren könne. Genauso verhalte es sich mit der behaupteten Arbeitsunfähigkeit der Ehefrau des Klägers, die keinen außergewöhnlichen Umstand im Sinne von Art. 2 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 darstelle. Darin genannt sei eine länger andauernde Berufsunfähigkeit des Begünstigten und Umstände ähnlich schlimmen Ausmaßes. Wenn der Begünstigte arbeitsunfähig sei, sei dies ungleich schwerer, als wenn einer seiner Angehörigen arbeitsunfähig sei, weil davon ausgegangen werden könne und müsse, dass der Betriebsleiter die Hauptarbeiten leiste und sich auf seinem Betrieb auskenne wie kein anderer. Falle eine andere Person auf dem Betrieb aus, sei es regelmäßig möglich, durch eine Vertretung Abhilfe zu schaffen. Nachdem es sich bei dem Verstoß gegen die Tierarzneimittelaufzeichnungspflichten um einen weitreichenden Verstoß handele, weil die Sicherheit des Verbrauchers gefährdet werde, könne von einer Sanktion nicht abgesehen werden. Sie sei vielmehr im verfügten Umfang rechtmäßig. Selbst wenn das Strafverfahren eingestellt worden wäre, sei zu berücksichtigen, dass im Strafverfahren andere Maßstäbe angesetzt würden als im Verwaltungsverfahren, weil im Strafverfahren Vorsatz nachgewiesen werden müsse, wohingegen vorliegend fahrlässige Verstöße gegen die Cross-Compliance-Verpflichtungen verfahrensgegenständlich seien. Im Übrigen sei die Landwirtschaftsverwaltung nicht an die Bewertung der Strafverfolgungsorgane gebunden. Dass eine Behandlung gegen eine Nabelentzündung nicht vor der Geburt erfolgen könne, sei nur logisch. Als Behandlungsdatum sei aber ein Zeitpunkt vor der Geburt des Tieres angegeben worden bzw. habe die Identität des behandelten Tieres auch hier nicht nachvollzogen werden können, weil das angegebene Tier offensichtlich nicht das behandelte sein könne. Dies stelle einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 853/2004 i.V.m. Anhang III Abschnitt IX Kapitel I Teil II Buchstabe B i.V.m. Art. 17 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 dar. Indem der Kläger einer Kuh ein Tierarzneimittel ante partum verabreicht habe, das nur post partum zugelassen sei, habe er gegen Art. 91, 93 i.V.m. GAB 4 Anhang II der VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Nr. 4 j bzw. 5 h des Anhangs I Teil A. II. der VO (EG) Nr. 852/2004 verstoßen. Im Bereich der Lebensmittelsicherheit handele es sich um fahrlässige Erstverstöße, so dass der höchste dieser Kürzungssätze angewendet werden müsse, um alle Verstöße in diesem Bereich abzugelten. Vorliegend seien dies 3%. Indem der Kläger in seinem Bestandsregister bei einem Rind das falsche Geschlecht und bei drei Tieren jeweils das falsche Geburtsdatum eingetragen habe, habe er gegen Art. 91, 93 i.V.m. GAB 7 des Anhangs II der VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 1 VO (EG) Nr. 1760/2000 i.V.m. § 32 Abs. 1 ViehVerkV verstoßen. Indem der Kläger Rinder, die nicht mehr im Bestand waren, nicht aus der HIT-Datenbank entfernt habe, und bei drei Tieren jeweils ein falsches Geschlecht angegeben habe, habe er gegen Art. 91, 93 i.V.m. GAB 7 des Anhangs II der VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 VO (EG) Nr. 1760/2000 i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV verstoßen. Dadurch, dass der Kläger 73,8% aller seit 1. Januar 2015 bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle abgegebenen Meldungen verfristet eingegeben habe, habe er gegen Art. 91, 93 i.V.m. GAB 7 des Anhangs II VO (EU) Nr. 1306/2013 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 VO (EG) Nr. 1760/2000 i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV verstoßen. Diese drei Verstöße im Bereich der Rinderkennzeichnung und -registrierung seien bereits am … Mai 2013 und am … Juni 2014 von den Kontrolleuren des Veterinäramts Eichstätt festgestellt worden. Im Jahr 2013 seien die Verstöße mit jeweils 1% bewertet worden. Im Jahr 2014 habe es sich jeweils um Wiederholungsverstöße gehandelt, so dass der damals jeweils verfügte Kürzungssatz von 1% verdreifacht habe werden müssen. Im Jahr 2014 habe dies rechnerisch bereits eine Kürzung von 9% ergeben. Im verfahrensgegenständlichen Jahr 2015 müssten die sich rechnerisch aus dem Vorjahr ergebenen Kürzungssätze jeweils verdreifacht werden, so dass sich allein im Bereich Rinderkennzeichnung und -registrierung ein Kürzungssatz von 27% ergebe. Hier sei eine Kappung auf 15% für das Jahr 2015 durchzuführen. Die Addition der Kürzungssätze ergebe eine Summe von 18%, jedoch müsse der Gesamtunternehmenssatz vorliegend aufgrund von Art. 39 Abs. 4 UA 2 VO (EU) Nr. 640/2014 auf 15% gekappt werden. Die Kürzung der Ausgleichszulage und der Direktzahlungen im Jahr 2015 um 15% sei daher rechnerisch korrekt.

Mit Schriftsatz vom ... Dezember 2017, bei Gericht am selben Tag eingegangen, hat der Bevollmächtigte des Klägers Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erhoben und beantragt,

die Bescheide des AELF vom 16. November 2016 in der Form des Widerspruchbescheids vom 3. November 2017 aufzuheben und dem Kläger die beantragte Ausgleichszulage zu gewähren.

Zur Begründung wurde ausgeführt, der Kläger wende sich gegen die Ablehnung der beantragten Ausgleichszulage. Mit Schriftsatz vom … Januar 2018 wurde weiter ausgeführt, die Bescheide seien aufgrund falscher Tatsachen ergangen. Die Kuh mit der Ohrmarkennummer DE … … …1 existiere im Tierbestand des Klägers nicht. Die Ehefrau des Klägers habe erklärt, dass es sich um die Kuh mit der Ohrmarkennummer DE … … …731 handle. Dieser Zahlendreher, der sich durch eine Vertauschung der letzten drei Zahlen ergebe, sei nachvollziehbar, da sich im Tierbestand des Klägers zum damaligen Zeitpunkt … Rinder befunden hätten. Außerdem sei dieser Zahlendreher dadurch ausgeräumt worden, dass die genannte Kuh mit der Endnummer 731 am Fuß mit einem Fußband gekennzeichnet worden sei. Das Geburtsdatum der Kuh mit der Ohrmarkennummer DE … … …31 sei von den Prüfern falsch angegeben worden und eine Behandlung einer Nabelentzündung sei nicht vor der Geburt durchgeführt worden. Im Bereich der Rinderkennzeichnung und -registrierung werde mitgeteilt, dass die Ehefrau des Klägers aufgrund eines Arbeitsunfalls im Stall im Prüfzeitraum einen komplizierten Unterschenkel- und Fußbruch erlitten habe und daher ihre Tätigkeit im Stall, die sie für den Kläger bis dahin und auch danach zuverlässig ausgeführt habe, nicht mit der bisherigen Sorgfalt habe durchführen können. Dieser Umstand sei den Vor-Ort-Prüfern mitgeteilt worden. Es lägen Umstände vor, die nicht im Verantwortungsbereich des Klägers lägen bzw. eine sorgfältige Dokumentation für den Zeitraum der Krankheit nicht immer ermöglicht hätten. Es sei möglich, dass eine Verfristung von Meldungen der Änderungen des Tierbestands aufgrund dieses Umstands erfolgt sei. Für besondere Irritation sorge zudem, dass der Prüfbericht, den der Kläger für die Überprüfungen erhalten habe, nachträglich mit Anmerkungen versehen sei, die nach den gesetzlichen Grundlagen unzulässig seien. Nachträgliche Korrekturen oder Ergänzungen eines Prüfberichts führten zu einer Unwirksamkeit der Prüfdokumentation.

Mit Schriftsatz vom 10. Januar 2018 hat der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger wende sich laut Klageschrift gegen den Widerspruchsbescheid vom 3. November 2017, der die Direktzahlungen 2015 und die Ausgleichszulage 2015 zum Gegenstand habe. Hinsichtlich des Jahres 2015 liege kein Ablehnungsbescheid vor, sondern ein Bescheid, mit dem dem Kläger die Ausgleichszulage 2015 mit 15% Kürzung aufgrund eines CC-Verstoßes gewährt worden sei. Da der Kläger ausdrücklich nur auf die Ausgleichszulage Bezug nehme, sei davon auszugehen, dass die Direktzahlungen 2015 nicht streitgegenständlich seien.

In der mündlichen Verhandlung erklärte der Klägerbevollmächtigte, dass bei einer Vor-Ort-Kontrolle ein … der Ehefrau des Klägers anwesend gewesen sei. Mit diesem bestünden Erbstreitigkeiten, so dass dieser bei der Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle befangen sei. Die Beklagtenvertreter erklärten hierzu, bei der Vor-Ort-Kontrolle vom September 2015 sei der … der Ehefrau des Klägers nicht anwesend gewesen. Ein Jahr zuvor habe dieser festgestellt, dass seine … mittlerweile die Ehefrau des Klägers sei und habe an dem Fall seither nicht mehr gearbeitet. Der Klägerbevollmächtigte führte weiter aus, dass die Protokolle von der Behörde nicht nachträglich verändert werden dürften. Er verweise auf Bl. 54 der Behördenakte. Dass darin handschriftliche Notizen nachträglich angebracht worden seien, schließe der Kläger daraus, dass es eine andere Schrift als im übrigen Protokoll sei. Ein Protokoll ohne diesen handschriftlichen Zusatz habe er nicht im Besitz und auch nicht gesehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichts- und Behördenakte Bezug genommen.

Der Klageantrag ist gem. § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass der Kläger die Verpflichtung des Beklagten begehrt, eine um 327,48 Euro höhere Ausgleichzulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015 festzusetzen.

1. Die so verstandene Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Festsetzung einer ungekürzten Ausgleichzulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Denn die mit Bescheid vom 16. November 2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 3. November 2017, vorgenommene Kürzung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015 um 15% (= 327,48 Euro) wegen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Vorschriften ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Rechtsgrundlage für die Kürzung der Ausgleichzulage in benachteiligten Gebieten ist Art. 91 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (im Folgenden: VO (EU) Nr. 1306/2013). Erfüllt danach ein in Art. 92 VO (EU) Nr. 1306/2013 genannter Begünstigter die Cross-Compliance-Vorschriften gem. Art. 93 VO (EU) Nr. 1306/2013 nicht, so wird gegen ihn eine Verwaltungssanktion verhängt.

aa) Der Kläger ist Begünstigter i.S.d. Art. 92 UAbs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013, da er Direktzahlungen gem. Art. 48 ff. der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Form der Ausgleichzulage in benachteiligten Gebieten erhält.

bb) Werden die Cross-Compliance-Vorschriften in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt und ist dieser Verstoß dem Begünstigten, der den Beihilfe- oder den Zahlungsantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat, unmittelbar anzulasten, so wird nach Art. 97 Abs. 1 UAbs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Verwaltungssanktion gem. Art. 91 VO (EU) Nr. 1306/2013 verhängt.

Die in Anhang II VO (EU) Nr. 1306/2013 aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften umfassen gem. Art. 93 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Grundanforderungen an die Betriebsführung.

Der Beklagte hat zutreffend eine Nichteinhaltung dieser Grundanforderungen an die Betriebsführung festgestellt:

(1) Nach GAB 4 der Anlage II der VO (EU) Nr. 1306/2013 umfassen die Grundanforderungen an die Betriebsführung die Einhaltung von Art. 17 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit. Danach sorgen die Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Unternehmen dafür, dass die Lebensmittel oder Futtermittel die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen, die für ihre Tätigkeit gelten, und überprüfen die Einhaltung dieser Anforderungen. Nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang I Teil A. II. 4. j VO (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene haben Lebensmittelunternehmer, die Tiere halten, die jeweils angemessenen Maßnahmen zu treffen, um Tierarzneimittel nach den einschlägigen Rechtsvorschriften korrekt zu verwenden. Hierzu zählt auch eine entsprechende Dokumentation der Arzneimittelgabe. Denn ist das behandelte Tier nicht ordnungsgemäß dokumentiert, sind die abgegebenen Lebensmittel nicht sicher. So muss etwa nach Anhang III Abschnitt IX Kap. 1 II.B.1.d Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit speziellen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs gewährleistet sein, dass Tiere, die infolge einer tierärztlichen Behandlung Rückstände in die Milch übertragen können, identifiziert werden. Nach den vom Kläger eingetragenen Tierarzneimittelanwendungen wurde die Kuh DE … … …1 vom 15. bis 19. September 2015 behandelt. Die Wartezeit hinsichtlich der Milchabgabe war daher zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle am … September 2015 noch nicht abgelaufen. Unbestrittenermaßen existiert im Betrieb des Klägers keine Kuh mit der angegebenen Ohrmarkennummer. Die Identität der behandelten Kuh war daher nicht nachvollziehbar. Unabhängig von der weiteren Ungereimtheit der dokumentierten prästatt postnatalen Behandlung eines Kalbes wegen Nabelentzündung rechtfertigt bereits dieser Verstoß gem. Art. 39 Abs. 1 Satz 2 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (im Folgenden: VO (EU) Nr. 640/2014) die vorgenommene Bewertung mit 3% im Bereich Lebensmittelsicherheit.

(2) Nach GAB 7 der Anlage II der VO (EU) Nr. 1306/2013 umfassen die Grundanforderungen an die Betriebsführung ferner die Einhaltung von Art. 7 Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates (im Folgenden: VO (EG) Nr. 1760/2000).

Nach Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 1 VO (EG) Nr. 1760/2000 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 2 Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr vom 6. Juli 1997, neugefasst durch Bekanntmachung vom 3. März 2010 (Viehverkehrsverordnung – ViehVerkV) müssen Tierhalter ein Register auf dem neuesten Stand halten. Hiergegen hat der Kläger dadurch verstoßen, dass bei dem Rind mit der Ohrmarkennummer DE … … …94 das falsche Geschlecht und bei den Tieren mit den Ohrmarkennummern DE … … …31, DE … … …37 und DE … … …38 das falsche Geburtsdatum eingetragen war.

Nach Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 VO (EG) Nr. 1760/2000 i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 und § 29 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV sind die genauen Daten jeder Umsetzung von Tieren in den oder aus dem Betrieb sowie die Daten aller Tiergeburten und Todesfälle innerhalb von sieben Tagen nach dem betreffenden Ereignis mitteilen. Hiergegen hat der Kläger zum einen dadurch verstoßen, dass ein Rind noch in der HIT-Datenbank geführt war, obwohl es nicht mehr im Bestand vorhanden war, und bei sechs Tieren die Meldungen in der HIT-Datenbank fehlerhaft waren. So hat bei den Rindern mit den Ohrmarkennummern DE … … …94, DE … … …10 und DE … … …22 das gemeldete Geschlecht nicht gestimmt. Bei mehreren Kälbern hat außerdem das festgestellte Alter nicht mit dem gemeldeten Alter übereingestimmt (DE … … …31, DE … … …37 und DE … … …38).

Darüber hinaus hat der Kläger gegen die o.g. Vorschriften dadurch verstoßen, dass er seit 1. Januar 2015 bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle 73,8% aller Meldungen nicht innerhalb der Frist von sieben Tagen und somit verfristet abgegeben hat.

Der Kläger hat die festgestellten Verstöße nicht substantiiert bestritten. Soweit vorgetragen wurde, dass die Prüfdokumentation nachträglich verändert worden sei, ist schon nicht nachvollziehbar, worauf sich dieser Vorwurf gründet. Selbst wenn es zuträfe, dass Eintragungen mit unterschiedlichen Handschriften vorgenommen wurden, wäre dies schon kein Hinweis auf eine nachträgliche Manipulation, da die Vor-Ort-Kontrolle von zwei Prüfpersonen durchgeführt wurde. Eine Prüfdokumentation ohne die handschriftlichen Eintragungen unter C.2 (Bl. 54 der BA) liegt dem Kläger auch weder vor noch hat er eine solche gesehen. Im Übrigen stellen die Eintragungen unter C.2 lediglich die notwendigen Abhilfemaßnahmen des Klägers für die bereits anderweitig dokumentierten Cross-Compliance-Verstöße dar. Soweit vorgetragen wurde, dass ein Verstoß gegen die Arzneimittelvorschriften nicht gegeben sei, da das Amtsgericht Ingolstadt ein diesbzgl. strafrechtliches Verfahren wohl einstellen werde, wurde der Verstoß im Bereich Lebensmittelsicherheit nicht substantiiert bestritten. Denn entgegen der Auffassung des Klägers ist die strafrechtliche Relevanz des Sachverhalts, deren Bewertung anderen Kriterien folgt, für die verwaltungsrechtliche Einordnung als fahrlässiger Cross-Compliance-Verstoß nicht bindend. Gleiches gilt hinsichtlich des Vortrags, dass das Verfahren in Bezug auf diverse Vorwürfe wegen Verstoß gegen das „Tierkennzeichnungsgesetz“ nach § 154 Abs. 2 StPO in Verbindung mit § 46 Abs. 1 OWiG eingestellt worden sei. Aus einer Einstellung nach §§ 153 ff. StPO folgt gerade nicht, dass der Vorwurf als solcher unbegründet war.

cc) Die Verstöße betreffen die landwirtschaftliche Tätigkeit des Klägers und sind ihm als Betriebsinhaber auch unmittelbar anzulasten i.S.v. Art. 91 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013. Mit der Verwendung des Begriffs „anzulasten“ wird in stärkerem Umfang als früher, als von einer dem Betriebsinhaber unmittelbar zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung die Rede war, auf einen gegen den Betriebsinhaber zu erhebenden Schuldvorwurf verwiesen (vgl. VG Hannover, U.v. 8.2.2008 - 11 A 338/07 - juris; VG Braunschweig, U.v. 21.8.2009 - 2 A 22/09 - juris; VG Augsburg, U.v. 22.3.2011 - Au 3 K 10.1782 - juris). Dieser liegt hier auch vor.

Dem Kläger waren seine Pflichten bekannt und die Verstöße waren zu vermeiden. Auf die jeweiligen Verpflichtungen wird in den Merkblättern und insbesondere in der Cross-Compliance-Broschüre hingewiesen. Der Kläger hat bei Antragstellung deren Kenntnis bestätigt und deren Einhaltung versichert. Zudem wurde der Kläger auch im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen 2013 und 2014 auf seine Verpflichtungen im Bereich der Rinderkennzeichnung und -registrierung hingewiesen.

Dass der Kläger … Tiere hält, stellt keine Rechtfertigung für eine fehlerhafte Dokumentation der mit Tierarzneimitteln behandelten Tiere dar. Der Kläger hat insoweit die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht gelassen und somit fahrlässig gehandelt. Soweit der Kläger erklärt hat, es handele sich um einen Zahlendreher, bei dem die letzten drei Zahlen vertauscht worden seien, ist dies zum einen schon nicht richtig, da die drittletzte Zahl der vom Kläger nunmehr als behandelt benannten Kuh nicht vertauscht wurde, sondern schlicht falsch war. Zum anderen ändert dies nichts daran, dass die behandelte Kuh anhand der Dokumentation des Klägers nicht identifizierbar ist und dem Kläger der Vorwurf der Fahrlässigkeit zu machen ist.

Der Schuldvorwurf entfällt auch nicht deshalb, weil nach Vortrag des Klägers seine Ehefrau aufgrund eines Arbeitsunfalls im Stall im Prüfzeitraum einen komplizierten Unterschenkel- und Fußbruch erlitten habe und daher ihre Tätigkeit im Stall, die sie bis dahin und auch danach zuverlässig ausgeführt habe, nicht mit der bisherigen Sorgfalt habe durchführen können. Zum einen ist in Art. 2 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 als Fall höherer Gewalt und eines außergewöhnlichen Umstands lediglich eine länger dauernde Berufsunfähigkeit des Begünstigten, sprich des Klägers als Betriebsinhabers, genannt. Auch wenn die Aufzählung in Art. 2 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1306/2013 nicht abschließend ist („insbesondere“), kann die Erkrankung eines im Betrieb mitarbeitenden Familienangehörigen dem Fall der Erkrankung des Betriebsinhabers nicht gleichgestellt werden, da dessen Erkrankung wesentlich schwerer wiegt, da er in der Regel den Betrieb leitet, die Hauptarbeit leistet und den Betrieb wie kein anderer kennt. Der Ausfall mitarbeitender Familienangehöriger ist hingegen wie der Ausfall angestellter Mitarbeiter durch Organisation einer entsprechenden Vertretung zu kompensieren. Zum anderen ist es auch nicht nachvollziehbar, weshalb der Ausfall der Ehefrau bei der Mitarbeit im Stall den Schuldvorwurf hinsichtlich der Verstöße im Bereich der tierarzneimittelrechtlichen Dokumentation und der Rinderregistrierung entkräften sollte. Vielmehr wäre es der Ehefrau des Klägers doch umso mehr möglich gewesen, sich während dieser Zeit von zu Hause aus den Dokumentationspflichten per Computer zu widmen. Der Kläger hätte ihr hierzu lediglich das notwendige Datenmaterial liefern müssen. Im Übrigen kann auch deshalb nicht von einer Ursächlichkeit der Erkrankung der Ehefrau des Klägers ausgegangen werden, da bereits in den Jahren 2013 und 2014 dieselben Verstöße im Bereich der Rinderregistrierung festgestellt wurden. Demnach handelt es sich nicht um eine einmalige Problematik aufgrund einer Ausnahmesituation, sondern um ein grundlegendes Organisationsdefizit im Betrieb des Klägers.

dd) Die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015 wurde auch zu Recht um 15% gekürzt.

Zur Anwendung der Verwaltungssanktion wird gem. Art. 99 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013 der Gesamtbetrag der in Art. 92 VO (EU) Nr. 1306/2013 genannten Zahlungen, der dem betroffenen Begünstigten gewährt wurde bzw. zu gewähren ist, für die Beihilfeanträge, die er in dem Kalenderjahr, in dem der Verstoß festgestellt wurde, eingereicht hat oder einreichen wird, gekürzt oder gestrichen. Bei der Berechnung dieser Kürzungen und Ausschlüsse werden Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4 berücksichtigt. Bei einem Verstoß aufgrund von Fahrlässigkeit beträgt die Kürzung höchstens 5%, im Wiederholungsfall höchstens 15% (Art. 99 Abs. 2 UAbs. 1 VO (EU) Nr. 1306/2013.

Näher präzisiert wird der Modus der Verwaltungssanktionen in Art. 38 und 39 VO (EU) Nr. 640/2014. Ist der festgestellte Verstoß auf Fahrlässigkeit des Begünstigten zurückzuführen, so wird eine Kürzung vorgenommen, die sich gem. Art. 39 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 in der Regel auf 3% des Gesamtbetrags der Zahlungen und jährlichen Prämien gemäß Art. 92 VO (EU) Nr. 1306/2013 beläuft. Nach Art. 39 Abs. 4 VO (EU) Nr. 640/2014 ist bei einem Verstoß im ersten Wiederholungsfall die gem. Absatz 1 angewendete Kürzung mit dem Faktor drei zu multiplizieren. Bei weiteren Wiederholungsfällen wird der Multiplikationsfaktor drei jeweils auf das Kürzungsergebnis für den vorangegangenen wiederholten Verstoß angewendet. Die höchstmögliche Kürzung darf jedoch 15% des in Absatz 1 genannten Gesamtbetrags nicht übersteigen.

Bei den o.g. drei Verstößen im Bereich der Rinderkennzeichnung und –registrierung handelt es sich jeweils um Wiederholungsverstöße. Das wiederholte Auftreten eines Verstoßes liegt gem. Art. 38 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 vor, wenn dieselbe Anforderung oder derselbe Standard mehr als einmal innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von drei Kalenderjahren nicht eingehalten wurde, sofern der Begünstigte auf den vorangegangenen Verstoß hingewiesen wurde und er je nach Fall die Möglichkeit hatte, die erforderlichen Maßnahmen zur Abstellung des vorangegangenen Verstoßes zu ergreifen. Für den Zweck der Bestimmung des wiederholten Auftretens eines Verstoßes sind die gem. der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 festgestellten Verstöße, d.h. Verstöße vor dem Jahr 2015, zu berücksichtigen.

Bereits bei der Vor-Ort-Kontrolle am … Mai 2013 wurde festgestellt, dass zwei Rinder zwar im Bestand, aber nicht im Register, vier Tiere im Register, aber nicht im Bestand waren. Acht Tiere waren zwar im Bestand, aber nicht in der HIT-Datenbank, fünf Tiere hingegen in der HIT-Datenbank, aber nicht im Bestand. Vom 1. Januar bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle waren 100% der Meldungen verfristet. Die Verstöße wurden damals mit jeweils 1%, insgesamt 3%, bewertet.

Auch bei der Vor-Ort-Kontrolle am … Juni 2014 wurde festgestellt, dass sechs Tiere im Bestand, aber nicht im Register, drei Tiere im Register, aber nicht im Bestand waren Sechs Tiere waren im Bestand, aber nicht in der HIT-Datenbank, dafür drei Tiere in der HIT-Datenbank, aber nicht im Bestand. Seit 1. Januar 2014 bis zur Ankündigung der Vor-Ort-Kontrolle waren 83,3% der Meldungen verfristet. Für die drei wiederholten Verstöße wurde der festgesetzte Prozentsatz (hier jeweils 1%) bei der ersten Wiederholung nach dem damals einschlägigen Art. 71 Abs. 5 UAbs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 mit dem Faktor drei multipliziert, so dass sich für die Wiederholungsverstöße ein Kürzungssatz von 9% (3x3x1%) ergab.

Nach § 39 Abs. 4 UAbs. 2 Satz 1 VO (EU) Nr. 640/2014 war der Multiplikationsfaktor drei nunmehr jeweils auf das Kürzungsergebnis (hier 3%) für den vorangegangenen wiederholten Verstoß anzuwenden, so dass sich für die aktuellen weiteren drei Wiederholungsverstöße ein Kürzungssatz von 27% (3x3x3%) ergibt, der jedoch gem. Art. 39 Abs. 4 UAbs. 2 Satz 2 VO (EU) Nr. 640/2014 auf den Höchstsatz von 15% zu kappen ist.

Der Kläger wurde bei sämtlichen Vor-Ort-Kontrollen auf die Verstöße hingewiesen und hatte bis zur nächsten Vor-Ort-Kontrolle ausreichend Zeit, organisatorische Maßnahmen zu treffen, um die festgestellten Verstöße abzustellen.

Die Berücksichtigung der bei der Vor-Ort-Kontrolle am … Juni 2014 festgestellten Verstöße ist auch nicht deshalb unzulässig, weil - wie im gerichtlichen Verfahren erstmals ausgeführt wurde - der … der Ehefrau des Klägers an der Vor-Ort-Kontrolle auf Seiten des Beklagten beteiligt war. Der … der Ehefrau des Klägers war in dem Verwaltungsverfahren nicht gem. Art. 20 Abs. 1 BayVwVfG ausgeschlossen. Zwar darf gem. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde nicht tätig werden, wer Angehöriger eines Beteiligten ist. Wer Angehöriger ist, wird jedoch in Art. 20 Abs. 5 BayVwVfG legal definiert. Der … der Ehefrau ist darin nicht als Angehöriger genannt, so dass er nicht kraft Gesetzes an der Mitwirkung bei der Vor-Ort-Kontrolle ausgeschlossen war. Der Kläger hat in dem vorangegangenen und mittlerweile auch bestandskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahren auch nicht das Vorliegen eines Grundes behauptet, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen. Im Übrigen erfolgt der Ausschluss des betroffenen Behördenmitarbeiters i.R.d. Art. 21 BayVwVfG nicht kraft Gesetzes, sondern allein aufgrund der Entscheidung des Behördenleiters. Das bedingt, dass bis zum Vorliegen dieser Entscheidung der Amtswalter an dem Verwaltungsverfahren weiterhin mitwirken darf (Heßhaus in Bader/Ronellenfitsch BeckOK VwVfG, 40. Edition Stand: 1.4.2018, § 21 Rn. 9, beck-online).

Der festgesetzte Kürzungssatz von 15% wird somit bereits durch die wiederholten Verstöße im Bereich Rinderkennzeichnung und -registrierung erreicht. Auf den mit weiteren 3% bewerteten Verstoß im Bereich Lebensmittelsicherheit kommt es daher nicht mehr an.

2. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

3. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.