Verwaltungsgericht München Beschluss, 24. Okt. 2016 - M 17 S 16.3964, M 17 K 16.3962

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. April 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3.) und 4.), jedoch mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.) und 2.), die diese selbst tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer abfallrechtlichen  Beseitigungsanordnung.

Die Beigeladene zu 4.) ist Betreiberin einer in A. im Gebiet des beklagten Landkreises gelegenen Kiesgrube, die sich u. a. auf die Grundstücke Flur … Flurstück-Nrn. … und … erstreckt. Mit Bescheid des Beklagten vom 4. Oktober 1988 war ihr die wasserrechtliche Genehmigung zum Kiesabbau unter zahlreichen Nebenbestimmungen erteilt worden. Nach der Nebenbestimmung Nr. 5 waren die Flächen nach erfolgtem Kiesabbau wieder aufzufüllen und für eine landwirtschaftliche Nutzbarkeit zu rekultivieren. Ausweislich der Nebenbestimmung Nr. 6 sollte die Auffüllung grundsätzlich nur mit dem vorgefundenen Abraum erfolgen; soweit dieser nicht ausreichte, durfte "nachweislich reiner Erdaushub" verwendet werden. Diese Nebenbestimmung wurde mit Änderungsbescheid vom 4. November 2002 dahin neu gefasst, dass die Kiesgrube grundsätzlich nur mit Bodenaushub aufgefüllt werden darf, der den Vorsorgewerten nach Bodenschutzrecht bzw. – soweit dieses keine Vorsorgewerte festlegt - dem Zuordnungswert Z 0 der LAGA-Richtlinien entspricht; sofern nicht genügend Erdmassen zur Verfügung stehen, die diese Voraussetzungen erfüllen, darf Bodenaushub verwendet werden, dessen Schadstoffgehalt die doppelten Vorsorgewerte bzw. die doppelten Z 0-Werte der LAGA-Richtlinien nicht übersteigt. Die einzuhaltenden Grenzwerte wurden in einer beigefügten Tabelle aufgelistet.  

Die Klägerin ist ein als Entsorgungsfachbetrieb für das Lagern von Abfällen nach Abfallschlüssel-Nummer 19 12 09 zertifiziertes Entsorgungsunternehmen mit Sitz in K. Mit Bescheid vom 3. Februar 2003 wurde ihr u. a. die zeitweilige Lagerung von nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen mit einer Aufnahmekapazität von mehr als 10 Tonnen je Tag und einer Gesamtlagerkapazität von mehr als 100 Tonnen genehmigt; die Gesamtkapazität der Anlage beträgt danach ca. 31.000 Tonnen pro Jahr. Mit Bescheid vom 12. März 1997 in der Fassung eines Änderungsbescheides vom 20. November 2006 wurde der Klägerin die Genehmigung für die Vermittlung von Abfallverbringungen für Dritte gemäß § 50 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - erteilt.         

Nach vorbereitenden Gesprächen sowie Vorlage von Proben und Analysen von Material aus Sandhalden, die die durch den Beigeladenen zu 1.) vertretene Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) jeweils bei eigenen Kunden gezogen und der Klägerin zur Verfügung gestellt hatten, bot die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) mit Schreiben vom 17. September 2007 an, regelmäßig Siebsande aus der mechanischen Sortierung von Baumischabfällen (Abfallschlüssel-Nr. 19 12 09) zu liefern. Sie verwies dabei auf eine bestimmte, kontinuierlich anfallende Qualität der Materialien, die sich aus den zuvor zur Verfügung gestellten Analysen von Proben ergebe und die sie laufend überwachen werde. Wie sich aus den zur Verfügung gestellten Probenanalysen ergeben hatte, wiesen zwei der gezogenen Materialproben zum Teil erhebliche Überschreitungen der nach dem Genehmigungsbescheid vom 4. November 2002 einzuhaltenden Grenzwerte auf. Mit Schreiben vom 28. September 2007 erklärte die Beigeladene zu 4.) gegenüber der Klägerin die Annahme des angebotenen Materials auf ihrer "Deponie A.". Auf Aufforderung der Klägerin sandte sie unter dem 27. November 2007 vergleichbare Annahmeerklärungen über die Klägerin an die Beigeladenen zu 2.) und 3.) sowie an die - im Prozess durch den Beigeladenen zu 1.) als Insolvenzverwalter vertretene - Firma W. Entsorgungs-GmbH. Bei diesen Unternehmen handelt es sich um Entsorgungs- bzw. Recyclingbetriebe, die die zu liefernden Siebsande ihrerseits von eigenen Kunden erhielten. In einem Schreiben vom 7. September 2007 bestätigte die Beigeladene zu 3.) der Klägerin die Erteilung eines Auftrags zur "Abholung von Mineralien EAK 191209 zu einem Preis von 23,- €/t inkl. Frachtkosten" und setzte hinzu: "Sie sichern uns eine ordnungsgemäße Entsorgung zu". Hierzu bat sie um Übersendung eines Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb. Mit Schreiben vom 10. September 2007 bedankte die Klägerin sich für die Auftragsbestätigung und übersandte das gewünschte Zertifikat.   

Zwischen September 2007 und Februar 2008 wurden insgesamt rund 16.261 Tonnen des als Siebsande bezeichneten Materials – z. T. unter Einschaltung von Dritten als Transportunternehmen - in die Kiesgrube verbracht. Die Transporte von Material aus dem Bereich der Beigeladenen zu 2.) und 3.) liefen über den Betriebshof der Klägerin in K., wo die LKW-Ladungen zumindest teilweise verwogen wurden. Die Fa. W. lieferte, nachdem die Klägerin die aus deren Bereich stammenden Materialien zunächst rund 4 Wochen lang selbst von K. aus zur Kiesgrube verbracht hatte, aufgrund einer entsprechenden Absprache mit der Klägerin direkt zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) an. Ein geringer Teil des angelieferten Materials wurde dort oberhalb der Grubenkante gelagert. Der überwiegende Teil wurde nach der Anlieferung per LKW von Angestellten der Beigeladenen zu 4.) über eine Kippkante in die Grube geschoben. In der gleichen Zeit wurde auch Erdaushub über die Kippkante geschoben. Das fragliche Material befindet sich auf den Flurstücken … und … .   

Vereinbarungsgemäß stellte die Klägerin der Fa. W. 8,50 €/Tonne, der Beigeladenen zu 2.) 15,- €/Tonne und der Beigeladenen zu 3.) 23,- €/Tonne "incl. Fracht" in Rechnung. Die Beigeladene zu 4.) berechnete der Klägerin für Materiallieferungen von "Siebsand", "Grünschnitt" und "Mineralgemisch" sog. "Kippgebühren" i. H. v. 3,- ("Grünschnitt") bzw. 4,- € je cbm.          

Nachdem bei einer Ortsbesichtigung festgestellt worden war, dass in der Kiesgrube Abfälle, die nicht zur Verfüllung verwendet werden durften, abgelagert worden waren, untersagte der Beklagte der Beigeladenen zu 4.) mit Bescheid vom 8. Februar 2008 die weitere Annahme solcher Abfälle sowie die Vornahme von Geländeveränderungen.  

Das abgelagerte Material wurde in der Folgezeit mehrfach untersucht:  

- Das Landesamt für Geologie und Bergbau Rheinland-Pfalz kam in seinem Prüfbericht vom 26. März 2008 zu dem Ergebnis, dass es sich bei dem Material um ein Gemisch aus geschreddertem Müll mit untergeordnetem Anteil an mineralischer Bauschuttfraktion handele. Schon bei den Eingangsanalysen seien Überschreitungen der Zulassungswerte für PAK und MKW festzustellen. Die nun ermittelten Werte lägen um ein Vielfaches über denen der Eingangsanalytik.

- Die von der Beigeladenen zu 4.) beauftragte Dr. T. und Partner GmbH stellte in ihrem Sanierungskonzept vom 27. Februar 2008 in der Fassung einer Ergänzung vom 9. Mai 2008 fest, dass der gemessene CO2-Gehalt gegenüber der Bodenluft deutlich erhöht sei und auf einen aeroben Abbau organischer Substanzen hinweise. Hingegen ließen die gemessenen Methan-Werte eine massive Deponiegasbildung nicht befürchten. Die Gutachter schlugen als Sicherungsmaßnahme eine Abdichtung mittels einer Lehmschürze vor.    

- Das vom Beklagten beauftragte Chemisch-Technische Laboratorium H. H. stufte in seinem Untersuchungsbericht vom 7. April 2009 das abgelagerte Material als geschredderte Siedlungsabfälle ein. Neben mineralischen Bestandteilen seien u. a. Styropor, Schaumstoff, Plexiglas und organische Anteile festzustellen. Der darunterliegende Boden unterscheide sich deutlich in der Kornverteilung. Grundwasser sei bis zu einer Tiefe von 14,7 m unter dem Gelände nicht festgestellt worden. Die vom Landesamt ermittelten Schadstoffbelastungen ließen sich unterhalb der Deponiebasis nicht mehr in relevantem Ausmaß feststellen. Eine Schadstoffverlagerung in die Tiefe habe nicht stattgefunden. Allerdings deute die erhöhte Temperatur des Deponats auf einen wasserzehrenden Stoffumsatz hin. Deshalb bestehe gegenwärtig keine Grundwassergefährdung. Es sei aber zu beachten, dass der Wasserverbrauch nur eine begrenzte Dauer habe, so dass weiterhin Handlungsbedarf hinsichtlich einer Entfernung der Massen gegeben sei.  

In den Jahren 2008/2009 fanden umfangreiche Verhandlungen zwischen den Beteiligten mit dem Ziel des Abschlusses eines Entsorgungsvertrages statt, die aber letztlich ohne Ergebnis blieben.  

Nach Scheitern der Verhandlungen gab der Beklagte der Beigeladenen zu 4.) mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid vom 20. Oktober 2009 auf, das Auslaugverhalten des Deponats zu überwachen und die Entfernung der Abfälle zu dulden.  

Mit weiterem, hier streitgegenständlichen Bescheid vom 20. Oktober 2009 verpflichtete der Beklagte die Klägerin, die in der Kiesgrube in A. auf den Grundstücken Flur … Flurstücke … und … abgekippten 16.261 Megagramm (Mg) geschredderte Siedlungsabfälle aus der Kiesgrube zu entfernen. Mit der Entfernung der Abfälle sei spätestens 3 Monate nach Bestandskraft der Verfügung zu beginnen; die Entfernung müsse spätestens 6 Monate nach Bestandskraft abgeschlossen sein. Für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung innerhalb der gesetzten Fristen wurde die Ersatzvornahme angedroht, deren Kosten auf voraussichtlich 1,7 bis 3,5 Mio. € geschätzt wurden. Zur Begründung wurde ausgeführt: Rechtsgrundlage für die Anordnung sei zum einen § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes – LAbfWG -. Dessen Voraussetzungen lägen vor, denn in der Kiesgrube seien Abfälle rechtswidrig abgekippt worden, bei denen es sich nicht um Bodenaushub gehandelt habe und die zudem die maßgeblichen Schadstoffgrenzwerte nicht eingehalten hätten. Zur Beseitigung dieses rechtswidrigen Zustands sei die Klägerin verpflichtet, weil die Abfälle von ihr bzw. auf ihre Weisung und für ihre Rechnung in die Kiesgrube geliefert und dort abgekippt worden seien. Zwar komme als weitere Verantwortliche auch die Kiesgrubenbetreiberin in Betracht, doch sei diese im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr nicht heranzuziehen, weil sie nicht über eine Entsorgungslogistik wie die Klägerin verfüge und nach den vorliegenden Gutachten auch nicht in der Lage sei, die Abfälle aus der Böschung ohne Inanspruchnahme Dritter aufzunehmen; zudem müsse ernsthaft damit gerechnet werden, dass sie die Entfernungskosten von 1,7 bis 3,5 Mio. € nicht werde tragen können, weil sie zuletzt mit Verlust gearbeitet habe. Rechtsgrundlage der Anordnung sei auch § 93 Abs. 4 des Landeswassergesetzes – LWG -, da die Entfernung der Abfälle nach den Feststellungen des Laboratoriums H. zum Schutz des Grundwassers notwendig sei. Es werde lediglich das Entfernen der Abfälle aus der Kiesgrube angeordnet, was sowohl zur Beseitigung des abfallrechtswidrigen Zustands als auch zur wasserrechtlichen Gefahrenabwehr notwendig, aber auch hinreichend sei. Es bleibe der Klägerin überlassen, wie sie ihrer Entsorgungspflicht nach §§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1, 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nachkomme.             

Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 16. April 2010 zurück und führte noch ergänzend aus: § 17 Abs. 1 LAbfWG sei anwendbar, da das Material seine Abfalleigenschaft nicht verloren habe. Die Abfälle befänden sich unvermischt auf dem Kiesgrubengelände, eine Verbindung mit dem Erdboden sei nicht erfolgt. Bei wertender Betrachtung sei die Klägerin Handlungsstörerin. Die Lieferung der Abfälle sei durch sie veranlasst worden. Wie durch die verschiedenen Auftragsbestätigungen belegt werde, habe sich ihre Tätigkeit nicht auf die bloße Herstellung eines Geschäftskontakts zwischen den Beteiligten erschöpft; die Klägerin sei gegenüber ihren Geschäftspartnern nicht als bloße Vermittlerin aufgetreten. Hingegen habe es keinen unmittelbaren geschäftlichen Kontakt zwischen der Beigeladenen zu 4.) und den übrigen Beigeladenen gegeben. Eine Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) scheide wegen des Unmittelbarkeitserfordernisses aus. Die Beseitigungsanordnung sei auch verhältnismäßig, weil der Klägerin nur die Entfernung der Abfälle aufgegeben worden sei.  

Die auf Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 20. Oktober 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 gerichtete Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht Koblenz durch Urteil vom 5. April 2011 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 LAbfWG. Die Vorschrift finde Anwendung, weil das zu beseitigende Material dem abfallrechtlichen Regime unterfalle. Bei den abgelagerten Mengen handele es sich um Abfall i. S. v. § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG, der seine Abfalleigenschaft durch die Ablagerung in der Kiesgrube nicht verloren habe. Eine Verwachsung des Haushaltsmülls mit dem Erdboden, die zum Verlust der Abfalleigenschaft hätte führen können, sei nicht erfolgt, wie sich aus den vorliegenden Begutachtungen des Materials ergeben habe.  

Bundesrechtliche Vorschriften stünden der Anwendung des § 17 Abs. 1 LAbfWG nicht entgegen. § 17 LAbfWG sei als Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts und nicht als Ermächtigung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung von Abfällen zu verstehen. Während § 17 Abs. 1 LAbfWG der reinen Gefahrenabwehr diene, ziele § 21 KrW-/AbfG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87/86 – ausgeführt habe, lasse das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zu, mittels derer eine Person zur Begründung von Besitz an Abfällen verpflichtet werde, um sie dann zu entsorgen oder entsorgen zu lassen. Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 LAbfWG seien vom Beklagten zu Recht bejaht worden.

Die Verfügung leide auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere sei die Auswahl der Klägerin als Adressatin nicht zu beanstanden. Sie gehöre als Zweckveranlasserin der Ablagerung zum Kreis möglicher Adressaten einer abfallrechtlichen Gefahrenbeseitigungsverfügung. Sie sei als Zweckveranlasserin anzusehen, weil sie mit ihrem Verhalten, insbesondere mit den von ihr abgeschlossenen Verträgen die Abfallentsorgung in Gang gesetzt habe, die sich als rechtswidrig erwiesen habe. Sie sei die alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens gewesen, weil sie allein aufgrund der Vertragslage habe beeinflussen können, welche Ladungen zur Beigeladenen zu 4.) gefahren worden seien. Sämtliche Verträge seien mit ihr geschlossen worden, Verträge zwischen den Beigeladenen habe es nicht gegeben. Darauf, ob sie Besitz an den verfüllten Materialien erlangt habe, komme es nicht an. Entscheidend sei vielmehr gewesen, dass sie aufgrund der abgeschlossenen Verträge das Entsorgungsgeschehen regiert habe bzw. hätte regieren können. Überdies bilde ihr Verhalten selbst nach ihrem eigenen Vorbringen mit der Ablagerung in der Grube eine natürliche Einheit, denn ohne das Angebot des Kontingents, die abgeschlossenen Verträge sowie – teilweise - das Wiegen der Ladungen und die Organisation der Fahrten hätte es keine Ablagerungen in der Kiesgrube gegeben. Entgegen ihrem Vorbringen sei sie nicht nur als Abfallmaklerin aufgetreten. Bei einigen der Lieferungen der in die Kiesgrube verbrachten Abfälle habe sie wegen der Wiege- und Transportvorgänge sogar die Sachherrschaft über die Ladungen erlangt und damit Besitz erworben; eine Maklertätigkeit nach § 50 KrW-/AbfG setze aber Besitzlosigkeit voraus. Zudem habe die Klägerin nicht ausschließlich die Verbringung von Abfällen vermittelt, sondern sich nach dem Wortlaut der Verträge nicht nur zum Transport, sondern zur Entsorgung verpflichtet, was sich auch aus den mit den Beigeladenen zu 2.) und 3.) vereinbarten Preisen ergebe, denen gegenüber sie zudem durch Aushändigung ihres entsprechenden Zertifikats als Entsorger i.S.v. § 16 KrW-/AbfG aufgetreten sei. Im Übrigen würde es an ihrer Einstufung als Zweckveranlasserin nichts ändern, wenn sie tatsächlich nur als Maklerin aufgetreten wäre, denn sie habe gleichwohl den entscheidenden Einfluss auf den Entsorgungsablauf gehabt.

Es sei auch nicht ermessensfehlerhaft gewesen, gerade und ausschließlich die Klägerin zur Entfernung der abgelagerten Siedlungsabfälle heranzuziehen. Es habe genügt, eine Auswahl zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 4.) zu treffen. Nach dem das Abfallrecht prägenden Verursacherprinzip brauchten nur diejenigen Personen in den Blick genommen zu werden, die als Handlungsstörer bzw. Verursacher in Betracht kamen. Als Verursacher seien zwar zunächst die Baggerfahrer der Beigeladenen zu 4.) anzusehen; diese hätten jedoch nicht in die Auswahl einbezogen werden müssen, weil sie als Privatpersonen nicht imstande seien, die Entfernung von 16.261 Mg Abfall zu bewerkstelligen. Auch in der Entscheidung, die Klägerin statt der Beigeladenen zu 4.) heranzuziehen, liege kein Ermessensfehlgebrauch. Der Beklagte habe unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr in Betracht ziehen dürfen, dass die Klägerin anders als die Beigeladene zu 4.) ein zertifiziertes Abfallentsorgungsunternehmen sei, das über die notwendige Logistik verfüge, das fragliche Material auszubauen und abzutransportieren. Auch wenn ihre Kapazitäten zur Lagerung und Behandlung der fraglichen Abfälle begrenzt seien, so seien die von ihr angegebenen Kapazitäten jedenfalls größer als die der Beigeladenen zu 4.), die über keinerlei Kapazitäten zur Behandlung oder Lagerung des fraglichen Materials verfüge. Ebenso habe der Beklagte die begrenzten finanziellen Möglichkeiten der Beigeladenen zu 4.) berücksichtigen dürfen. Andererseits habe er auch beachten dürfen, dass die Verantwortlichkeit der übrigen Beteiligten oder sonstiger Firmen ungewiss oder schwer nachzuweisen wäre.  

Die Verfügung verstoße schließlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es sei nicht erkennbar, dass derzeit andere, aus Sicht der Klägerin weniger aufwendige Mittel die Gefahr der Grundwasserverunreinigung ebenso wirksam bannen könnten wie die Beseitigung der abgelagerten Siedlungsabfälle. Die von dem Gutachter Dr. T. vorgeschlagene Abdeckung sei nicht ebenso sicher wie die Abtragung. Überdies werde der Verstoß gegen die abfallrechtliche Pflicht zur ordnungsgemäßen Abfallentsorgung nur durch die Beseitigung der Massen ausgeräumt. Der Beklagte brauche diesen Verstoß nicht zu dulden oder sich mit einer weniger sicheren Maßnahme zur Abwehr der für das Grundwasser bestehenden Gefahr zufrieden zu geben.  

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung lässt die Klägerin im Wesentlichen vortragen: Das Verwaltungsgericht habe mit § 17 Abs. 1 LAbfWG bereits die falsche Rechtsgrundlage herangezogen. Abfallrecht sei im vorliegenden Fall unanwendbar, weil das streitgegenständliche Material infolge der Verfüllung mit dem Grund und Boden verwachsen sei und dadurch seine Abfalleigenschaft verloren habe. Das Verwaltungsgericht habe des Weiteren verkannt, dass § 17 Abs. 1 LAbfWG keinen Anordnungscharakter habe und somit keine Ermächtigungsgrundlage darstelle. Satz 1 dieser Norm enthalte eine bloße Störerdefinition; auch Satz 2 beinhalte keine Ermächtigungsgrundlage, sondern sei nur eine Zuständigkeitsnorm, die eine Anordnungsbefugnis voraussetze. Als Ermächtigungsgrundlage fungiere auf landesrechtlicher Ebene allein § 28 Abs. 1 LAbfWG, bei dessen Auslegung und Anwendung indessen bundesabfallrechtliche Vorgaben und Einschränkungen zu beachten seien. Diesen Vorrang des Bundesrechts habe das Verwaltungsgericht unbeachtet gelassen. Das spezifische, bundesrechtlich geregelte Pflichtenregime schließe es aus, durch Landesrecht oder dessen Vollzug anstelle der verantwortlichen Abfallerzeuger und –besitzer Dritte zur Entsorgung angefallener Abfälle heranzuziehen. Das Bundesverwaltungsgericht habe mehrfach entschieden, dass der Kreis der zur Abfallentsorgung Verpflichteten bundesrechtlich abschließend festgelegt werde und durch landesrechtliche Regelungen nicht erweitert werden könne. Soweit das Verwaltungsgericht meine, aus dem Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87/86 – allgemein ableiten zu können, dass das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zulasse, mittels derer eine Person zur Begründung von Besitz an Abfällen verpflichtet werden könne, habe es verkannt, dass der zitierte Beschluss im Lichte der inzwischen geänderten Rechtslage interpretiert werden müsse. Durch das am 7. Oktober 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sei die bisherige abfallrechtliche Systematik grundlegend geändert worden, indem nach § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG Erzeuger oder Besitzer von Abfällen vorrangig zur Verwertung von Abfällen und – falls eine Verwertung nicht in Betracht komme - nach § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung von Abfällen verpflichtet seien. Zur Durchsetzung dieser abfallrechtlichen Pflichten enthalte § 21 KrW-/AbfG die Befugnis der zuständigen Behörde, die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen zu treffen. Nach der heutigen Rechtslage sei ein schlichter und unbesehener Rückgriff auf eine vermeintliche Störerverantwortlichkeit nach allgemeinem Gefahrenabwehrrecht unzulässig. Zwar bestehe kein absoluter Vorrang des § 21 KrW-/AbfG. Sofern Maßnahmen gerade aus Gründen der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen, sei aber das bundesrechtlich geregelte Abfallregime einschließlich der Eingriffsermächtigung des § 21 KrW-/AbfG vorrangig und ausschließlich anwendbar. Nur wenn Anknüpfungspunkt landesordnungsrechtlicher Vorschriften und Anordnungen nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot umweltgerechter Abfallentsorgung, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter sei, bleibe Raum für eine landesrechtliche Inpflichtnahme. Damit habe sich das Verwaltungsgericht nicht nachvollziehbar auseinandergesetzt. Selbst wenn man unterstelle, dass die angefochtene Verfügung nicht in erster Linie zur Durchsetzung der umweltgerechten Abfallentsorgung, sondern zur Bekämpfung einer von den fraglichen Abfällen ausgehenden Gefahr für den Boden und das Grundwasser im Bereich der Kiesgrube dienen solle, müsse sich das Vorgehen gegen denjenigen richten, der als Handlungs- oder Zustandsstörer für die Abläufe und den Grundstückszustand der Kiesgrube verantwortlich sei. Das sei hier eindeutig die Beigeladene zu 4.) als Betreiberin der Kiesgrube und Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft über das Kiesgrubengrundstück, nicht aber die Klägerin, die insofern außenstehende Dritte sei. Zudem ergebe sich aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Abfallbesitzer, der einen Dritten mit der Entsorgung der Abfälle beauftrage und diesem hierzu den Besitz übertrage, weiterhin für deren ordnungsgemäße Entsorgung verantwortlich bleibe. Die Klägerin sei aber weder Erzeugerin noch Besitzerin der fraglichen Abfälle. Als Vermittlerin und Abfallmaklerin sei sie zu keinem Zeitpunkt Besitzerin der an oder in der Kiesgrube abgelagerten Abfälle gewesen. Als außenstehende Dritte unterliege sie nicht dem spezifischen Pflichtenregime des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Sie habe auch während der Verwiegung auf ihrem Gelände und erst recht während des Transports zur Beigeladenen zu 4.) keine Verfügungsgewalt und damit keine Sachherrschaft über firmenfremde Fahrzeuge oder deren Ladung erlangt. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ergebe sich auch aus der Übermittlung des Entsorgungsfachbetriebe-Zertifikats anstelle eines "Vermittler-Zertifikats" nicht, dass die Klägerin keine Abfallmaklerin sei. Vielmehr stelle die Vorlage des Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb auch bei Maklergeschäften eine in der Entsorgungswirtschaft anzutreffende Selbstverständlichkeit dar, mit der die Erwartung verbunden werde, dass für die jeweilige Tätigkeit alle erforderlichen Genehmigungen vorliegen. Selbst wenn man hilfsweise Abfallbesitz der Klägerin unterstelle, habe sie jedenfalls zum Zeitpunkt des als rechtswidrig gerügten Entsorgungsvorgangs keinen Abfallbesitz mehr gehabt, weil die Verfüllung ausschließlich und unstreitig durch die Beigeladene zu 4.) erfolgt sei.   

Das Verwaltungsgericht habe auch die Störereigenschaft der Klägerin zu Unrecht bejaht. Sei wegen der abschließenden bundesrechtlichen Regelung der abfallrechtlichen Verantwortlichkeiten der Rückgriff auf im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht geregelte Verantwortlichkeiten gesperrt, gelte dies insbesondere auch für die vom Verwaltungsgericht angewandte, umstrittene Figur der Zweckveranlassung. Selbst wenn man aber zu Lasten der Klägerin die Anwendung allgemeiner polizei- und ordnungsrechtlicher Verantwortlichkeiten neben den speziellen abfallrechtlichen Vorgaben bejahe, sei die Klägerin keine Zweckveranlasserin. Denn sie habe zu keiner Zeit durch irgendeine von ihr ausgeübte Tätigkeit die Gefahrenschwelle unmittelbar überschritten. Der festgestellte rechtswidrige Zustand sei erst mit der Verfüllung der Materialien durch die Beigeladene zu 4.) eingetreten. Sie sei auch weder nach subjektiven noch nach objektiven Zurechnungskriterien als geschehenssteuernder "Hintermann" zu qualifizieren. Das Verwaltungsgericht stelle nicht klar, auf welche "abgeschlossenen Verträge" es die von ihm angenommene Zweckveranlasserhaftung stützen wolle. Zwischen den Beteiligten sei streitig, zwischen wem und mit welchem Inhalt Vertragsbeziehungen bestehen. Aus ihrer Sicht habe sie die Verfüllung bei der Beigeladenen lediglich vermittelt. Die von der Beigeladenen zu 4.) unmittelbar gegenüber den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) abgegebenen Annahmeerklärungen seien nicht auf Anweisung der Klägerin erfolgt, sondern von den Beigeladenen, insbesondere der Beigeladenen zu 3.) ausdrücklich verlangt worden. Selbst wenn man zu Lasten der Klägerin unterstelle, dass sie Vertragspartnerin der Beigeladenen zu 4.) sei, sei sie nicht als Zweckveranlasserin anzusehen. Sie habe insbesondere den Transport für die Beigeladene zu 3.) zwar vermittelt, indem sie für diese ein Transportunternehmen beauftragt habe; die beauftragten Unternehmen hätten jedoch selbständig agiert und nicht den Weisungen der Klägerin unterlegen. Es bleibe unklar, weshalb durch den Transport zu einem bestimmten Entsorgungsort ausgerechnet durch die Klägerin die Gefahrenschwelle bereits unmittelbar überschritten worden sein solle. Der ordnungsgemäß durchgeführte Transport habe keine Gefahr und erst recht keinen rechtswidrigen Zustand begründet. Dieser sei erst durch die Beigeladene zu 4.) herbeigeführt worden, indem diese das von der Beigeladenen zu 3.) erzeugte Material verfüllt habe. Soweit das Verwaltungsgericht die Klägerin als "alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens" qualifiziere, verkenne es insbesondere die Rolle der Beigeladenen zu 4.), die als Adressatin der wasserrechtlichen Erlaubnis und der darin enthaltenen Nebenbestimmungen für den Betrieb der Kiesgrube sowie als Grundstückseigentümerin und Inhaberin der Sachherrschaft über die Kiesgrube eine entgeltliche unternehmerische Leistung erbracht habe, indem sie nicht nur gegenüber der Klägerin, sondern auch gegenüber den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) die Annahme der Abfälle erklärt und damit über ihre Verfüllungskapazitäten verfügt habe; allein die Beigeladene  zu 4.) habe schließlich die Abfälle über die Kippkante geschoben und somit bewusst und final eingebaut. Auch die Rolle der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) werde vom Verwaltungsgericht nicht hinreichend gewürdigt. Als Abfallerzeuger seien sie gemäß den §§ 5 und 11 KrW-/AbfG abfallrechtlich für eine ordnungsgemäße Entsorgung verantwortlich. Wie sich aus § 16 KrW-/AbfG ergebe, bleibe diese Verantwortlichkeit auch im Falle der Beauftragung eines Dritten bestehen. Die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) hätten sich daher im Rahmen der ihnen obliegen-den abfallrechtlichen Pflichten darüber informieren müssen, wo diese Materialien entsorgt werden sollten und ob diese Entsorgung zulässig sei. Selbst wenn sie die Genehmigungslage nicht gekannt haben sollten, stelle diese Unkenntnis einen erheblichen und deshalb zu würdigenden Verursachungsbeitrag für die rechtswidrige Verfüllung dar. Im Übrigen habe die Klägerin weder wissentlich noch willentlich eine Ursache für die genehmigungswidrige Ablagerung gesetzt. Sie habe im Gegenteil der Beigeladenen zu 4.) alle notwendigen Informationen zur Verfügung gestellt und diese zur Abstimmung mit den Behörden aufgefordert. Sie habe nach Bestätigung  durch die Beigeladene zu 4.) davon ausgehen dürfen, dass die Verfüllung mit dem bezeichneten Material zulässig gewesen sei. Es stelle ein vertragswidriges, schadenersatzpflichtiges Verhalten dar, wenn die im Auftrag der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) beförderten Abfälle nicht den zu Beginn der Verfüllung getroffenen und mit der Struktur- und Genehmigungsdirektion – SGD - Nord abgestimmten Bedingungen entsprochen hätten. Danach dränge sich die Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) als geschehensbeherrschender Störerin auf; daneben bestehe eine eindeutige abfallrechtliche Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu 1.) bis 3.). Hingegen sei die Inanspruchnahme der Klägerin sachwidrig und verfehlt, weil sich ihr Handeln als rechtmäßig und sozialadäquat darstelle.

Unabhängig von der Frage der Störereigenschaft der Klägerin sei die Bewertung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Störerauswahl nicht haltbar. Entgegen dessen Ansicht hätten die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) in die Störerauswahl mit einbezogen werden müssen, weil sie als Abfallerzeuger abfallrechtlich verantwortlich seien und deshalb unmittelbar zu der erfolgten Entsorgung beigetragen hätten. Sie könnten sich nicht darauf zurückziehen, die Genehmigung für die Verfüllung nicht gekannt zu haben. Als Entsorgungsfachbetriebe seien sie im Rahmen ihrer abfallrechtlichen Verantwortung verpflichtet gewesen, sich darüber zu informieren, wo und unter welchen Bedingungen ihre Abfälle entsorgt werden sollten. Ohne ihr Zutun wäre es zu der Entsorgung der Abfälle bei der Beigeladenen zu 4.) nicht gekommen.

Das Verwaltungsgericht stütze sich auch zu Unrecht auf die vermeintlich begrenzten finanziellen Möglichkeiten der Beigeladenen zu 4.). Diese habe im fraglichen Zeitraum aktiv und ungeschmälert am Entsorgungsmarkt teilgenommen und sei somit auch zahlungskräftig gewesen. Der Beklagte habe die lapidare Aussage der Beigeladenen zu 4.), sie sei nicht zahlungskräftig, nicht ausreichend im Rahmen seiner Amtsermittlungspflicht hinterfragt.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts erweise sich die Beseitigungsverfügung schließlich als unverhältnismäßig. Zunächst führe die von der Beigeladenen zu 4.) eingeräumte Vermischung des Materials mit Bodenaushub dazu, dass die Klägerin eine nicht verhältnismäßige Trennung von Materialien vornehmen bzw. Material mit entsorgen müsse, dessen Entfernung ihr nicht aufgegeben worden sei. Im Übrigen liege eine Gefährdung des Grundwassers, der nur mit einer Auskofferung  begegnet werden könnte, nicht vor, wie sich aus den vorliegenden Gutachten ergebe. Vielmehr führe bereits die vom Gutachter Dr. T. in seinem Sanierungskonzept vorgeschlagene Oberflächenabdeckung dazu, dass ein Lösen von Schadstoffen durch Niederschlagswasser ausgeschlossen werde. Es sei damit eine gegenüber der Entfernung der Materialien mildere Maßnahme möglich und nachgewiesen. Nicht hinreichend gewürdigt habe das Verwaltungsgericht ferner, dass die Klägerin nicht einmal ansatzweise über ausreichende Kapazitäten zur Zwischenlagerung der Abfälle verfüge. Da sie nur eine Kapazität zur Zwischenlagerung für maximal 80 Tonnen pro Tag habe, bedeute die hier in Rede stehende zu entsorgende Abfallmenge von 16.261 Tonnen eine 203,26-fache Überlastung ihrer Zwischenlagerkapazität. Die Verfügung führe daher zu einem eklatant rechtswidrigen Zustand, zumal die genannten Kapazitäten an dem Standort in K. bereits durch das Tagesgeschäft, das die wirtschaftliche Basis der Klägerin bilde, vollkommen ausgelastet seien.

Eine Überlagerung ihres Standorts in Befolgung der Verfügung hätte daher für sie straf- und ordnungsrechtliche Konsequenzen.

Die Klägerin beantragt,  

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. April 2010 nach ihrem in der ersten Instanz gestellten Antrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und meint insbesondere, die Anwendung von § 17 Abs. 1 LAbfWG sei nicht zu beanstanden. Die Vorschrift regele lediglich, inwieweit einem Nichtabfallbesitzer aufgrund vorangegangenen Tuns aufgegeben werden könne, an den als Abfall zu beseitigenden Sachen Besitz zu begründen und ihn so in die damit verbundene Pflichtenstellung nach Abfallrecht hineinzuzwingen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien derartige landesrechtliche Vorschriften mit höherrangigem Recht vereinbar. Da § 17 LAbfWG keine abfallrechtliche Regelungslücke schließe, bedürfe es auch keiner Neuinterpretation dieser Rechtsprechung. Ob § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG eine Anordnungsbefugnis enthalte oder nur die Zuständigkeit regele, könne offenbleiben, da sich die Anordnungsbefugnis letzterenfalls aus § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG ergebe. Da der Beklagte lediglich die Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube angeordnet habe, sich die Pflichten der Klägerin bezüglich der anschließenden Entsorgung also unmittelbar aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ergäben und ggf. durch Anordnungen nach § 21 KrW-/AbfG durchgesetzt werden müssten, sei der Klägerin nichts aufgegeben worden, was ihren aus dem Abfallbesitz folgenden Verpflichtungen zuwiderlaufe.  

Das Verwaltungsgericht habe die Klägerin auch zutreffend als Störerin angesehen. Gehe es darum, einem Nichtabfallbesitzer aufgrund vorangegangenen Tuns aufgeben zu können, an den als Abfall zu beseitigenden Sachen Besitz zu begründen, um ihn so in die damit verbundene Pflichtenstellung nach dem KrW-/AbfG hineinzuzwingen, könne nur der allgemeine polizeirechtliche Störerbegriff maßgeblich sein, womit auch der Zweckveranlasser als Störer in Betracht komme. Das Verwaltungsgericht habe die Klägerin zutreffend als alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens angesehen, weil zwischen der Beigeladenen zu 4.) und den übrigen Beigeladenen keinerlei vertragliche Beziehungen bestanden hätten, die Lieferungen auf ihr Kontingent erfolgt seien und sie die Anlieferungen teilweise sogar selbst organisiert habe, es also ohne die Klägerin nie zur illegalen Verfüllung der Kiesgrube mit dem Hausmüll-Bauschutt–Gemisch gekommen wäre. Die Klägerin sei im Übrigen hinsichtlich der Rechtswidrigkeit der Verfüllung keineswegs ahnungslos gewesen, da die Beigeladene zu 4.) ihr den die Verfüllungsbedingungen regelnden Erlaubnisbescheid vom 4. November 2002 bereits im August 2007 übersandt habe. Als Entsorgungsfachbetrieb hätte sie erkennen müssen, dass die Verfüllung aufgrund der vorgelegten Probenanalysen nicht zulässig gewesen sei. Dennoch habe sie die Verfüllung einen Monat später vorgenommen, ohne dass deren Zulässigkeit seitens der SGD Nord bestätigt worden sei.  

Auch die Störerauswahl sei vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet worden. Die Klägerin verkenne, dass mit der Störereigenschaft der Beigeladenen zu 4.) diejenige der Klägerin nicht ausgeschlossen sei, sondern lediglich eine Ermessensentscheidung über die Störerauswahl notwendig werde. Ein Ermessenfehlgebrauch liege nicht vor, weil § 17 LAbfWG eine effektive Gefahrenabwehr bezwecke und es daher nicht zu beanstanden sei, dass der Beklagte sich bei seiner Auswahlentscheidung vor allem von Effektivitätsgesichtspunkten habe leiten lassen. Im Verhältnis der Klägerin zu den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) stelle sich schon die Frage, ob letztere als Vorlieferanten der Klägerin noch als Zweckveranlasser angesehen werden könnten. Jedenfalls sei auch insoweit die Störerauswahl nicht zu beanstanden, weil den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) zwar die chemisch-analytische Zusammensetzung der von ihnen erzeugten Materialien bekannt gewesen sei, nicht jedoch die Verfüllungsbedingungen der wasserrechtlichen Erlaubnis zum Kiesgrubenbetrieb, die jedoch die Klägerin gekannt habe, und weil die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) auch nicht neben der Klägerin auf ein eigenes Verfüllkontingent angeliefert hätten, sondern für die Klägerin auf deren Kontingent.  

Das Verwaltungsgericht habe schließlich die Verfügung zu Recht als verhältnismäßig angesehen, weil nur die Entfernung der gutachterlich festgestellten 16.261 Mg Siedlungsabfälle angeordnet worden sei; deren Entfernung sei aber geboten, um einerseits Grundwassergefährdungen sicher auszuschließen und andererseits rechtmäßige Zustände herzustellen.  

 Der Beigeladene zu 1.) hat sich im Berufungsverfahren nicht zur Sache geäußert und keinen Antrag gestellt.

Die Beigeladene zu 2.) stellt keinen Antrag, nimmt aber zur Berufung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Beklagte Stellung. Insbesondere ist sie der Auffassung, die Klägerin sei deshalb zumindest Zweckveranlasserin, weil sie die Anlieferer akquiriert und ausgewählt, die Anlieferungen disponiert und über die Art der Anlieferung entschieden habe; sie habe die Anlieferungen stoppen oder bestimmten Erzeugern die Anlieferungen gänzlich verweigern können und sogar die Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte für die Verfüllung der Grube übernommen. Die Klägerin habe auch Abfallbesitz gehabt, da sie unstreitig Wiege- und Transportvorgänge übernommen und damit die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle erlangt habe. Gegenüber der Beigeladenen zu 2.) sei die Klägerin sogar vertraglich zu einer Zwischenlagerung verpflichtet gewesen. Es sei ausdrücklich vereinbart worden, dass die Klägerin Siebsande aus Krefeld zu ihrem Betriebsstandort in K. verbringen sollte, um sie dort umzuschlagen, ggf. mit Siebsanden aus eigener Herstellung oder von anderen Erzeugern zwischenzulagern und anschließend zur Beigeladenen zu 4.) zu transportieren. Dies habe auch zu einer höheren Vergütung der Klägerin durch die Beigeladene zu 2.) geführt.  

Die Beigeladene zu 3.) beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie äußert sich zur Berufung im Kern in gleicher Weise wie die Beigeladene zu 2.). Ergänzend führt sie noch aus, sie habe zu keinem Zeitpunkt eine Annahmeerklärung der Beigeladenen zu 4.) erhalten, sondern bis zuletzt nicht gewusst, wohin die von ihr der Klägerin zur Entsorgung überlassenen Materialien verbracht worden seien. Entsorgungsverträge hätten allein zwischen ihr und der Klägerin sowie zwischen dieser und der Beigeladenen zu 4.) bestanden. Dies werde dadurch bestätigt, dass alle ihre Materiallieferungen von der Klägerin zunächst zu deren Betriebsgrundstück in K. verbracht worden seien, von wo aus der Weitertransport organisiert worden sei.  

Die Beigeladene zu 4.) beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt zur Begründung im Wesentlichen noch aus, das streitgegenständliche Material habe seine Abfalleigenschaft durch die Verfüllung nicht verloren. Es könne trotz des bereits begonnenen Zersetzungsprozesses nach wie vor optisch vom ursprünglichen, in der Kiesgrube vorhandenen Erdboden unterschieden werden und sei nach den gutachterlichen Feststellungen gerade keine Verbindung mit dem Boden eingegangen. Es sei auch nie in ihrem Sinne gewesen, geschredderten Hausmüll in der Grube abzulagern. Vielmehr sei sie aufgrund der Zusicherungen der Klägerin davon ausgegangen, dass es sich bei dem von der Klägerin angelieferten Material um Bodenaushub bzw. diesem gleichzusetzendes Material handele. Dies werde dadurch bestätigt, dass die Klägerin an sie für die in der Kiesgrube abgekippten Materialien lediglich den üblichen Preis für die Annahme von Bodenaushub gezahlt habe. Im Übrigen tritt sie der Berufung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Beklagte entgegen.   

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, der Sitzungsniederschrift vom 26. Januar 2012 und den beigezogenen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die abfallrechtliche Verfügung des Beklagten vom 20. Oktober 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).  

Der Beklagte hat die Verfügung zu Recht auf § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG) vom 2. April 1998 (GVBl., S. 97) gestützt (I.). Die Verfügung begegnet auch weder im Hinblick auf die Heranziehung der Klägerin als Verantwortliche für die rechtswidrige Abfallablagerung (II.) noch hinsichtlich der Auswahl der Klägerin unter mehreren in Betracht kommenden Verantwortlichen (III.) rechtlichen Bedenken. Schließlich sind Rechtsbedenken unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit der Verfügung ebenfalls nicht angezeigt (IV.).

I. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die angefochtene Verfügung - neben § 93 Abs. 4 des Landeswassergesetzes (LWG) – auf § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage gestützt hat.

Entgegen der Ansicht der Klägerin unterliegen die in der Kiesgrube abgelagerten Materialien mangels Verlusts ihrer Abfalleigenschaft weiterhin dem Abfallrecht (1.). Dabei bildet § 17 Abs. 1 LAbfWG – jedenfalls in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG – eine Befugnisnorm (2.), deren Anwendung in der vorliegenden Fallkonstellation nicht durch vorrangiges Bundesrecht ausgeschlossen ist (3.).  

1. Die Rüge der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht den Verlust der Abfalleigenschaft der in der Kiesgrube abgelagerten Materialien verneint, weil diese – entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts – infolge ihrer Vermischung mit Erdaushub und einer durch Zersetzung und Zeitablauf bedingten "Verwachsung" ihre Beweglichkeit verloren hätten, ist nicht stichhaltig.  

Zwar setzt der Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes – KrW-/AbfG –, an den auch § 17 Abs. 1 LAbfWG anknüpft, die Beweglichkeit der als Abfall einzustufenden Sache oder Sachen voraus (vgl. dazu z.B. Breuer, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 3 Rn. 26 und 33 ff.). Daran fehlt es bei Grundstücken oder Grundstücksbestandteilen, wobei die Frage, ob und inwieweit dabei auf die zivilrechtlichen Kriterien nach den §§ 93 ff. BGB abzustellen ist, im Einzelnen streitig ist (vgl. dazu Breuer, a.a.O., Rn. 34; Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl. 2002, § 3, Rn. 14; Müggenborg, NVwZ 1998, 1121, 1122; jeweils m.w.N.). Letztlich ist bei der Frage, ob Sachen dauerhaft fest mit einem Grundstück verbunden sind, auf die Verkehrsauffassung unter Berücksichtigung der stoffbezogenen Entsorgungspflichtigkeit abzustellen (so überzeugend Breuer und Frenz, jeweils a.a.O.). Von einer solchen Betrachtungsweise geht auch die einschlägige verwaltungsgerichtliche Judikatur in den Fällen der Verfüllung von Abfällen in natürlichen oder künstlich angelegten Vertiefungen aus. Danach ist zum Beispiel abgelagerter Sand eine bewegliche Sache, die auch durch Abdeckung nicht zu einem Grundstücksbestandteil wird, soweit und solange er mühelos entfernt werden kann (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 29. März 1994 – 2 EO 18/93 –, NVwZ-RR 1995, 253 und juris, Rn. 37). Gelagerte feste Gegenstände (z.B. Leichtfraktion aus einer Schredderanlage) bleiben auch dann beweglich, wenn sie mit Sand abgedeckt werden, solange sie nicht mit dem Boden vermengt worden sind (vgl. VGH BW, Urteil vom 18. März 1992 – 3 S 2223/91 –, NVwZ-RR 1992, 543 und juris, Rn. 26). Hingegen können Altabfälle, die nicht lediglich abgelagert und überdeckt wurden, sondern aufgrund fortgeschrittener Vermoderung oder Verwachsung mit dem Boden als solche nicht mehr abgrenzbar sind, ihre Abfalleigenschaft verlieren; ein langjähriges Verwachsen mit dem Grundstück lässt Abfälle zu wesentlichen Bestandteilen des Grundstücks werden; gegebenenfalls liegt dann eine Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 Nr. 1 des Bundesbodenschutzgesetzes – BBodSchG – vor, so dass dessen Regime eingreift (vgl. zum Ganzen: Breuer, a.a.O., Rn. 35, Frenz, a.a.O., Rn. 15; jeweils m.w.N.). Wurden Stoffe nicht nur lose in einen Steinbruch verfüllt, sondern die Oberfläche nach Abschluss der Verfüllung dem Geländeprofil angepasst, planiert und durch Aussaat bepflanzt, wobei auch der Wille des Grundstückseigentümers auf die Herstellung einer dauerhaften festen Verbindung mit dem Grundstück gerichtet ist, so haben die Stoffe mit dem Abschluss der Verfüllungsmaßnahme ihre Abfalleigenschaft verloren mit der Folge, dass Bodenschutzrecht anzuwenden ist (vgl. VG Gera, Beschluss vom 8. September 2001 – 600-8432-082/00 SOK GRZ – juris, Rn. 27 f.). Ebenso werden Stoffe, die in das Erdreich eingedrungen sind, erst mit der Auskofferung des verseuchten Erdreichs (wieder) zu einer bewegliche Sache und damit zu Abfall (vgl. Breuer, a.a.O., Rn. 35, m.w.N.). Hingegen handelt es sich bei Bodenmassen, die zur Verfüllung in eine künstlich geschaffene Vertiefung eingebracht werden, auch dann noch um Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG, wenn sie untrennbar mit Siebresten, Bauschutt und Straßenaufbruchmaterial vermischt sind; die Vermengung mehrerer beweglicher Sachen, bestehend aus an sich unbedenklichem Verfüllmaterial und Abfall, untersteht dem Abfallrecht, sofern für eine "Verwachsung" keine Anhaltspunkte bestehen (vgl. VG Aachen, Beschluss vom 16. Juli 2009 – 9 L 153/09 –, juris, Rn. 10 und 21 ff.; s.a. Urteil des Senats vom 23. Juni 2010 – 8 A 10139/10.OVG –, juris, Rn. 34).  

Hiervon ausgehend spricht nichts für die von der Klägerin nur behauptete, aber nicht näher belegte Vermischung und Verwachsung des abgelagerten Materials in einer Weise, die zum Verlust der Abfalleigenschaft geführt haben könnte. Zunächst hat die bloße Vermischung der abgelagerten geschredderten Siedlungsabfälle mit einer – eher geringfügigen – Menge von über dieselbe Kippkante geschobenem Erdaushub, die die Beigeladene zu 4.) grundsätzlich eingeräumt hat, nicht den Verlust der Abfalleigenschaft zur Folge gehabt: Eine Vermischung von Hausmüll mit Erdreich ändert nichts an der Abfalleigenschaft des entstehenden Gemischs, sondern führt nur dazu, dass auch das beigemischte Material entfernt werden muss (so zutreffend: BayVGH, Beschluss vom 2. April 1993 – 22 CS 93.941 –, BayVBl. 1994, S. 22, 23). Die Klägerin hat auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass eine zum Verlust der Abfalleigenschaft führende "Verwachsung" des Hausmülls mit dem Erdboden nicht eingetreten ist, nicht zu erschüttern vermocht. Unter einer "Verwachsung" dürften biologische Prozesse zu verstehen sein, bei denen Einzelstoffe eine Verbindung eingehen, durch die sie einen nicht mehr oder nur mit verhältnismäßigem Aufwand trennbare "Gesamtmasse" bilden. Von Relevanz für die Frage der Anwendbarkeit von Abfall- oder Bodenschutzrecht ist eine solche Verwachsung ohnehin nur dann, wenn die Stoffe dabei eine Verbindung mit dem (natürlichen) Erdboden eingehen, die sie zu einem wesentlichen Bestandteil des betreffenden Grundstücks machen mit der Folge, dass Bodenschutzrecht Anwendung findet. Für eine derartige Verbindung der abgelagerten Massen mit dem Erdboden ist von der Klägerin nichts vorgetragen worden. Sie kann nach den vorliegenden Gutachten sogar ausgeschlossen werden: Wie sich insbesondere aus dem im Auftrag des Beklagten eingeholten Gutachten des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. H. vom 7. April 2009 (Verwaltungsakte Band IV, Bl. 197 ff.) ergibt, bilden die über die Kippkante geschobenen geschredderten Siedlungsabfälle eine bis maximal 5,5 m dicke "Schicht I", die auf der bis zu 38 m dicken, aus Boden- und Bauschuttablagerungen bestehenden "Schicht II" am östlichen Grubenrand aufliegt. Die Schichten waren im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens im April 2009 in ihrer Mächtigkeit und Zusammensetzung aufgrund von Bohrungen klar unterscheidbar. Überdies handelt es sich auch bei der Schicht II nicht um natürlichen Boden, sondern um ältere, aber wohl unbedenkliche Ablagerungen zur Grubenverfüllung. Soweit im Untersuchungszeitpunkt Zersetzungsprozesse feststellbar waren, betrafen diese nur die Schicht I; ein Zustand der untrennbaren Verbindung beider Schichten aufgrund biologischer Zersetzungsprozesse konnte nicht festgestellt werden, erst recht keine "Verwachsung" der Hausmüllablagerung mit dem bis zu 38 m tiefer liegenden ursprünglichen Kiessandboden (Schicht III). Die Klägerin hat keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass sich daran bis zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 etwas Entscheidendes geändert haben könnte. Vielmehr lassen sich auch der von der Beigeladenen zu 4.) – in Befolgung der an sie gerichteten weiteren Verfügung des Beklagten vom 20. September 2009 – beauftragten Untersuchung der Schadstoffmobilität von Dr. T. und Partner GmbH vom 19. Mai 2010, die im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG zur Gerichtsakte gereicht wurde und der Klägerin bekannt ist, keine Anhaltspunkte für eine Verwachsung der abgelagerten Siedlungsabfälle in einer für die Abgrenzung von Abfall- und Bodenschutzrecht relevanten Weise entnehmen.  

2. Soweit die Klägerin weiter rügt, das Verwaltungsgericht habe – wie bereits der Beklagte im Bescheid vom 20. Oktober 2009 - rechtsirrig § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage herangezogen, obwohl § 17 Abs. 1 Satz 1 nur eine Störerdefinition und § 17 Abs. 1 Satz 2 lediglich eine Zuständigkeitsregelung, die eine Anordnungsbefugnis voraussetze, enthielten, vermag dies die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung nicht zu begründen.  

Zunächst enthält § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG nicht nur eine Störerdefinition, sondern begründet eine Grundpflicht desjenigen, der rechtswidrig Abfälle entsorgt:

Dieser ist zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verpflichtet (vgl. Reis/Gottschling, Das Abfall- und Bodenschutzrecht in Rheinland-Pfalz, Kommentar zum LAbfWG, § 17, Anm. 1). § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG regelt sodann zwar primär die Zuständigkeit für den Erlass erforderlicher Anordnungen dahingehend, dass, soweit die illegale Abfallentsorgung im Betrieb einer illegalen Anlage besteht, die für die Anlage zuständige Behörde zuständig ist, in allen anderen Fällen, in denen die rechtswidrige Entsorgung ohne derartigen Anlagenbezug ist, die Verwaltung des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (vgl. dazu Reis/Gottschling, a.a.O., Anm. 12); die Zuständigkeitsregelung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit als eine "andere Bestimmung" im Sinne von § 27 Abs. 2 LAbfWG anzusehen (so: OVG RP, Beschluss vom 13. Februar 1998 – 8 B 13077/97.OVG –, juris, Rn. 3, zu inhaltsgleichen Vorgängerbestimmungen). Dabei spricht aufgrund der Formulierung in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG, wonach "die erforderliche Anordnung durch die zuständige Behörde erlassen" wird, bereits vieles dafür, dass Satz 2 über die Zuständigkeitsbestimmung hinaus auch eine Befugnisnorm zum Erlass entsprechender Anordnungen im Einzelfall enthält (so jedenfalls: OVG RP, Beschluss vom 13. Februar 1998, a.a.O., zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung, allerdings i.V.m. § 21 KrW-/AbfG). Sieht man hingegen in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG nur eine auf anderweitige Befugnisnormen verweisende bzw. deren Existenz voraussetzende Zuständigkeitsregelung, so folgt die Anordnungsbefugnis des Beklagten aber jedenfalls aus der Zusammenschau von § 17 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LAbfWG mit § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG: Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße notwendigen Anordnungen (so auch: OVG RP, Urteil vom 23. Juni 2010, a.a.O. und VG Mainz, Beschluss vom 30. März 2009 – 3 L 175/09.MZ –, juris, Rn. 3; im Ergebnis auch: Reis/Gottschling, a.a.O., Anm. 12, a. E.). Letztlich geht auch die Klägerin davon aus, dass jedenfalls § 28 Abs. 1 LAbfWG die erforderliche Eingriffsermächtigung für die nach § 17 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes zuständige Behörde enthält. Die danach allenfalls unvollständige Angabe der Ermächtigungsgrundlage im Bescheid vom 20. Oktober 2009 vermag dessen Rechtswidrigkeit nicht zu begründen.

3. Der Senat vermag auch der Auffassung der Klägerin nicht zu folgen, das Verwaltungsgericht habe mit der Billigung der Heranziehung von § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage den Vorrang bundesabfallrechtlicher Vorschriften gegenüber dem Landesabfallrecht missachtet und verkannt, dass die im angegriffenen Urteil zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Lichte einer durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz grundlegend geänderten Systematik neu interpretiert werden müsse und danach eine Inanspruchnahme der Klägerin mangels Stellung als Abfallerzeugerin oder –besitzerin ausgeschlossen sei. Nach Überzeugung des Senats steht vielmehr das Bundesrecht einer Anwendung des § 17 Abs. 1 (i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3) LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallanordnungen zur Gefahrenabwehr bei rechtswidriger Abfallentsorgung in der hier vorliegenden Fallkonstellation nach wie vor nicht entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat zunächst zutreffend darauf hingewiesen, dass nach der einschlägigen (älteren) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Bundesabfallrecht einer Inanspruchnahme von Personen nach Landesabfallrecht nicht ausnahmslos entgegensteht. Das Bundesverwaltungsgericht hatte zunächst mit Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 45.80 – (BVerwGE 67, 8 und juris, Rn. 9) entschieden, dass der Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten durch die damaligen Regelungen in § 3 Abs. 1, 3 und 4 des Abfallbeseitigungsgesetzes - AbfG – i.d.F. vom 5. Januar 1977 (BGBl. I, S. 41) bundesrechtlich abschließend festgelegt worden sei und nicht durch einen Rückgriff auf landesrechtliche Vorschriften erweitert werden könne; deshalb könne zum Beispiel ein Grundstückseigentümer nicht nach Landesrecht als Zustandsstörer zur Beseitigung auf seinem Grundstück lagernder Abfälle verpflichtet werden. Mit weiterem Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 168.81 – (juris, Rn. 8) hatte das Gericht aber bereits einschränkend ausgeführt, auf landesrechtliches Ordnungsrecht gestützte Maßnahmen gegen Abfallbesitzer seien nicht ausgeschlossen, müssten aber stets die Grenzen respektieren, die durch die Regelung der Beseitigungspflicht in § 3 AbfG gezogen worden seien; Handlungen, die nach § 1 Abs. 2 AbfG zur Abfallbeseitigung gehörten, könnten daher dem Abfallbesitzer nur insoweit aufgegeben werden, als er selbst beseitigungspflichtig sei. Hieran anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht sodann in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87.86 – (NVwZ 1988, 1126 und juris, Rn. 3) klarstellend ausgeführt: Da § 3 AbfG (i.d.F. vom 27. August 1986, BGBl. I, S. 1410) den Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend festlege, könne eine landesabfallrechtliche Vorschrift, nach der derjenige, der in unzulässigerweise Abfälle behandele, lagere oder ablagere zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands verpflichtet sei, nicht so verstanden werden, als ob sie eine von der Pflichtenstellung des Abfallbesitzers unabhängige und neben dieser stehende "Handlungspflicht" des Verursachers begründe. Eine solche Vorschrift regele vielmehr, soweit sie sich an einen Adressatenkreis wende, der nicht zu den Abfallbesitzern gehöre, unter welchen Voraussetzungen ein solcher Dritter aufgrund vorangegangenen Tuns in die Position eines Abfallbesitzers und die damit verbundene Pflichtenstellung gewissermaßen "hineingezwungen" werden könne, indem ihm – sozusagen als Voraussetzung für die von ihm verlangten Beseitigungsmaßnahmen – aufgegeben werde, an dem Abfall Besitz zu begründen. Für eine solche durch die Vorschriften des Abfallgesetzes nicht ausgeschlossene landesrechtliche Regelung bestehe u.a. in den Fällen ein besonderes Bedürfnis, in denen ein früherer Abfallbesitzer im Zusammenhang mit unzulässigen Maßnahmen der Abfallbeseitigung den Besitz an Abfällen aufgegeben habe, ohne dass neuer Besitz an diesen Sachen begründet worden sei (z.B. Wegwerfen von Abfällen in der Feldflur); § 3 AbfG schließe aber auch eine landesrechtliche Regelung nicht generell aus, durch die jemand aus vorausgegangenem Tun gezwungen werde, an einer als Abfall anzusehenden beweglichen Sache Besitz zu begründen, die sich noch in Besitz eines anderen befinde. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 19. Januar 1989 – 7 C 82.87 – (NJW 1989, 1295 und juris, Rn. 11) bestätigt, wonach es mit Bundesrecht vereinbar sei, dass das Landesrecht gegenüber dem Verursacher einer unzulässigen Abfallablagerung zu der Anordnung ermächtige, unter Wiederaufnahme des unerlaubt aufgegebenen Besitzes die Überlassungs- oder Beseitigungspflicht gemäß § 3 Abs. 1 oder Abs. 4 AbfG zu erfüllen. Mit Urteil vom 18. Oktober 1991 – 7 C 2.91 – (BVerwGE 89, 138 und juris, Rn. 15 f.) hat es diese Grundsätze wiederholt und ausgeführt, insbesondere bei Sachverhalten, in denen der in Anspruch Genommene ursprünglich als Besitzer der Abfälle bereits eine abfallrechtliche Pflichtenstellung innegehabt und sich diesen Pflichten unerlaubt entzogen habe, verbiete es § 3 AbfG nicht, den Betreffenden dadurch wieder dem Abfallregime zu unterwerfen, dass ihm die Wiederaufnahme des Abfallbesitzes mit den daraus folgenden Rechtspflichten aufgegeben werde. Ergänzend hat es ausgeführt: Der Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes bestehe nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollten; sei Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot umweltgerechter Entsorgung von Abfällen, sondern die Bekämpfung konkreter Gefahren für anderweitig geschützte Rechtsgüter unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, so bleibe es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig – gewissermaßen "zufällig" – Abfälle seien; dann gälten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und für die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen der jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts.

Mit dieser Rechtsprechung steht das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts ersichtlich im Einklang. Denn es versteht § 17 Abs. 1 LAbfWG – in seiner auch von der Klägerin nicht beanstandeten Auslegung dieser landesabfallrechtlichen Vorschrift – als eine Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts und nicht als Ermächtigung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Beseitigung oder Verwertung von Abfällen. § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG erlaubt danach ausschließlich die Anordnung der Beseitigung des rechtswidrigen Zustands, der durch eine rechtswidrige Abfallentsorgung entstanden ist; dabei ist nicht eine Entsorgung im abfallrechtlichen Sinne, sondern das Sich-Entledigen von Abfallen gemeint. Zur Anordnung der – späteren – ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung ermächtigt die Vorschrift – wie sich aus ihrem sich an den gefahrenabwehrrechtlichen Störerbegriff anknüpfenden Wortlaut ergibt – hingegen nicht. Während § 17 Abs. 1 LAbfWG der reinen Gefahrenabwehr dient, zielt § 21 KrW-/AbfG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab; in diesem Sinne können Anordnungen nach § 17 Abs. 1 LAbfWG und solche nach § 21 KrW-/AbfG aufeinander aufbauen, indem eine Person zunächst über § 17 LAbfWG in die Rolle des Abfallbesitzers hineingezwungen wird und sie sodann – neben dem Abfallerzeuger – potentieller Adressat einer Verfügung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Entsorgung nach § 21 KrW-/AbfG ist. Die darin zum Ausdruck kommende Abschichtung der Anwendungsbereiche von Landes- und Bundesabfallrecht steht nicht in Widerspruch zu der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Im Übrigen hat auch der Senat § 17 Abs. 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG bereits als einschlägige Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten der unteren Landesabfallbehörde gegen eine rechtswidrige Abfallablagerung angesehen (vgl. das Urteil des Senats vom 23. Juni 2010, a.a.O., Rn. 34).

Zwar trifft es zu, dass die genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sämtlich noch auf der Grundlage des Abfallbeseitigungsgesetzes bzw. des Abfallgesetzes – AbfG – ergangen sind. Der Senat teilt jedoch die Auffassung der Klägerin nicht, dass durch das am 7. Oktober 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eine solche Änderung der Systematik abfallrechtlicher Verantwortlichkeiten bewirkt worden ist, die auf die hier in Rede stehende Heranziehung einer für eine rechtswidrige Abfallentsorgung verantwortlichen Person nach Landesabfallrecht durchschlägt und den Erlass einer Einzelfallanordnung nach den §§ 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG sperrt:

Zwar gab es im Abfallgesetz noch keine Ermächtigungsgrundlage für abfallbehördliche Einzelfallanordnungen, mit der Folge, dass die zuständigen Behörden – soweit nicht spezielles Ordnungsrecht des Bundes als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kam – nur auf landesrechtlicher Grundlage gegen abfallrechtswidrige Zustände einschreiten oder Gefahren, die von Abfällen ausgingen, bekämpfen konnten (vgl. Weidemann, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 21, Rn. 3 f.). Mit § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG wurde bundesabfallrechtlich erstmals eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen, aufgrund der grundsätzlich alle diejenigen in Anspruch genommen werden können, die durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes erlassener Rechtsverordnungen Pflichten zu erfüllen haben und diese nicht beachten, wozu in erster Linie die Abfallerzeuger und Abfallbesitzer gehören (vgl. Beckmann/Kersting, KrW-/AbfG, § 21, Rn. 11). Der Senat vermag indessen keinerlei Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass der Bundesgesetzgeber damit zugleich – in bewusster Abkehr von der seinerzeit vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – Einzelfallanordnungen nach Landesabfallrecht zum Zwecke der Gefahrenabwehr gegen Dritte, die für eine rechtswidrige Abfallablagerung verantwortlich gemacht werden können, ausschließen wollte.

So gibt zunächst die Entstehungsgeschichte des § 21 KrW-/AbfG für ein solches Verständnis der Vorschrift nichts her. Die Ermächtigung zu Einzelfallanordnungen war zunächst in Art. 1 § 19 des Regierungsentwurfes eines Gesetzes zur Vermeidung von Rückständen, Verwertung von Sekundärrohstoffen und Entsorgung von Abfällen (BT-Drucks. 12/5672 vom 15. September 1993, S. 14) enthalten, der im Wesentlichen dem heutigen § 21 KrW-/AbfG entsprach, jedoch noch den ausdrücklichen Vorbehalt enthielt, dass die "erforderlichen Anordnungen unbeschadet der Bestimmungen der Länder über die Rechts- und Fachaufsicht" getroffen werden können. Zur Begründung des § 19 Abs. 1 führte die Bundesregierung aus, die Vorschrift diene "der Durchsetzung von Pflichten nach dem KrW-/AbfG", wobei nach Abs. 1 insbesondere "Einzelfallanordnungen im Sinne einer Gefahrenabwehr getroffen werden" könnten; dies gelte "insbesondere für die Sicherstellung der Schadlosigkeit von Verwertungsmaßnahmen, die vielfach nur auf den einzelnen Erzeuger oder Besitzer bezogen erreichbar" sei (BT-Drucks. 12/5672, S. 47). Die heutige Fassung des § 21 KrW-/AbfG beruht auf dem Gesetzentwurf des Umweltausschusses (BT-Drucks. 12/7240 vom 13. April 1994), der den genannten Vorbehalt nicht mehr enthielt; der Umweltausschuss führt zur Begründung des von ihm vorgeschlagenen § 21 lediglich noch aus, die in der Vorschrift vorgenommenen Änderungen gegenüber § 19 des Regierungsentwurfs seien nur "klarstellender oder redaktioneller Natur" (BT-Drucks. 12/7284 vom 14. April 1994, S. 19). Aus den Gesetzgebungsmaterialien ist danach nichts dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einführung einer bundesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung die bestehenden landesrechtlichen Möglichkeiten einschränken wollte.

Aber auch aus dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 21 KrW-/AbfG ergibt sich eine solche Sperrwirkung nicht. Wie schon die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung belegt, zielt die Vorschrift darauf ab, die nach diesem Gesetz bestehenden Pflichten durchzusetzen, indem Einzelfallanordnungen im Sinne einer Gefahrenabwehr getroffen werden können, um z.B. die Sicherstellung der Schadlosigkeit von Verwertungsmaßnahmen gegenüber den einzelnen Erzeugern oder Besitzern von Abfällen zu erreichen. Soweit es daher um Verstöße gegen die spezifischen Pflichten nach dem KrW-/AbfG geht, ist § 21 dieses Gesetzes speziell und vorrangig anzuwenden; dabei besteht Einigkeit darüber, dass Anordnungen nach dieser Vorschrift ausschließlich gegen solche Personen in Betracht kommen, die gegen Rechtspflichten verstoßen, welche ihnen durch dieses Gesetz unmittelbar zugewiesen sind. Dazu zählen neben den Abfallerzeugern und –besitzern die Grundstückseigentümer und –besitzer, die privaten Entsorgungsträger und Produktverantwortliche. Hingegen können Anordnungen gegen Personen, die nach dem KrW-/AbfG nicht zur Entsorgung verpflichtet sind und denen das Gesetz auch nicht in anderer Weise konkrete Rechtspflichten auferlegt, nicht auf § 21 gestützt werden (vgl. Weidemann, a.a.O., Rn. 29). § 21 KrW-/AbfG lässt hingegen einen der eigentlichen Abfallentsorgung nach diesem Gesetz (Verwertung oder Beseitigung im Sinne der §§ 3 und 5 des Gesetzes) vorgelagerten Bereich unberührt, in dem es darum geht, Personen, die für eine rechtswidrige Abfallablagerung (mit-)verantwortlich sind, aus gefahrenabwehrrechtlichen Gründen in die Pflicht zu nehmen. In der Kommentarliteratur zum KrW-/AbfG besteht deshalb – soweit ersichtlich – weitgehende Einigkeit dahingehend, dass landesabfallrechtliche Vorschriften, die die zuständige Behörde zu Einzelfallanordnungen ermächtigen, in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich neben § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG anwendbar bleiben (vgl. z.B. Weidemann, a.a.O., Rn. 12; Frenz, a.a.O., § 21, Rn. 2; Beckmann/Kersting, a.a.O., Rn. 11). Da die Erweiterung des bundesabfallrechtlichen Pflichtenprogramms auf den Abfallerzeuger die Möglichkeiten der Behörden nicht einschränken, sondern verbessern sollte, kommt auch unter der Geltung des KrW-/AbfG zum Beispiel ein Vorgehen gegen frühere Abfallbesitzer, die nicht Abfallerzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 dieses Gesetzes sind, nach Landesabfallrecht weiterhin in Betracht (vgl. Weidemann, a.a.O.). Ist aber nichts dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einführung einer bundesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung die bestehenden landesrechtlichen Möglichkeiten einschränken wollte, so entfaltet das KrW-/AbfG keine Sperrwirkung dahingehend, dass Personen, die weder (frühere) Abfallbesitzer noch Abfallerzeuger sind, aber als Dritte aus vorangegangenem Tun für eine rechtswidrige Abfallentsorgung Verantwortung tragen, nicht landesrechtlich zur Rückgängigmachung illegaler Entsorgungsmaßnahmen in Anspruch genommen werden können. Dementsprechend bleibt die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung, nach der zum Beispiel gegen frühere Abfallbesitzer die Wiederbegründung des Abfallbesitzes angeordnet werden kann, auch unter Geltung des KrW-/AbfG anwendbar (so auch Weidemann, a.a.O., Rn. 32). Damit schließt das KrW-/AbfG zugleich auch die Möglichkeit nicht aus, auf der Grundlage einer landesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung einen sonstigen "Nichtabfallbesitzer", der aus vorangegangenem Tun für eine rechtswidrige Abfallentsorgung verantwortlich ist, zum Abfallbesitzer zu machen, um ihn gleichsam in die damit verbundene Pflichtenstellung nach dem KrW-/AbfG "hineinzuzwingen" und ihm sodann - etwa auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG - konkrete Abfallentsorgungspflichten (Verwertung oder Beseitigung im Sinne der §§ 3 und 5 dieses Gesetzes) aufzuerlegen.

Diese Zielrichtung wird – wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat – auch mit der angefochtenen Verfügung verfolgt. Sie ist nicht darauf gerichtet, die Klägerin als "Nichterzeugerin oder Nichtbesitzerin" von Abfällen deren Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG aufzugeben. Vielmehr knüpft sie an eine der Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG vorgelagerte Tätigkeit, nämlich die Ablagerung in der Kiesgrube, an mit dem Ziel der Entfernung dieser Abfälle aus der Kiesgrube, um sie so einer Zwischenlagerung und späteren ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen, zu der es dann gegebenenfalls weiterer, auf § 21 KrW/AbfG gestützter Verfügungen der hierfür örtlich und sachlich zuständigen Behörde bedarf.

Steht demnach das KrW/AbfG einer Anwendung der §§ 17 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallanordnungen zur Gefahrenabwehr bei rechtswidriger Abfallentsorgung hier nicht entgegen, so hat das Verwaltungsgericht im Übrigen das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG, insbesondere das Vorliegen einer rechtswidrigen Abfallentsorgung im Sinne dieser Vorschrift, zutreffend bejaht. Da die Klägerin diese Feststellungen im Berufungsverfahren nicht angegriffen hat, kann insoweit auf die entsprechenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen werden.

II. Es begegnet des Weiteren keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte die Klägerin als Verantwortliche für die rechtswidrige Ablagerung geschredderter Siedlungsabfälle in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) angesehen hat.

Ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat – davon auszugehen, dass es sich bei § 17 Abs. 1 LAbfWG um eine (bundesrechtlich nicht gesperrte) Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts handelt, so richtet sich die Frage, wer richtiger Adressat einer auf diese Vorschrift gestützten Verfügung ist, nach den Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts zur Verantwortlichkeit für die Beseitigung von Gefahren. Die Orientierung am gefahrenabwehrrechtlichen Störerbegriff kommt – worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat – bereits im Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG zum Ausdruck ("wer rechtswidrig Abfälle entsorgt, ist zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands verpflichtet"). Zugleich wird aus der Zusammenschau mit § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG, der lediglich zur Anordnung der "Beseitigung des rechtswidrigen Zustands" ermächtigt, deutlich, dass mit dem Begriff der "rechtswidrigen Abfallentsorgung" in Satz 1 nicht eine Abfallentsorgung (im Wege der Verwertung oder Beseitigung von Abfällen) im Sinne von § 3 Abs. 7 KrW-/AbfG gemeint ist, sondern das schlichte Sich-Entledigen von Abfällen. Dementsprechend ermächtigt § 17 Abs. 1 Satz 2 (i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3) LAbfWG nicht zur Anordnung von Maßnahmen zur Verwertung oder schadlosen Beseitigung von Abfällen im Sinne der §§ 5 und 11 KrW-/AbfG, sondern lediglich zur Rückgängigmachung des in der illegalen Ablagerung von Abfällen liegenden rechtswidrigen Zustandes, indem etwa die Inbesitznahme der Abfälle zum Zwecke der anschließenden Verwertung oder Beseitigung, gegebenenfalls nach Maßgabe auf § 21 KrW-/AbfG gestützter weiterer Verfügungen, angeordnet werden kann. Setzt § 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 LAbfWG somit auf einer der Abfallentsorgung durch Verwertung oder Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG vorgelagerten Stufe an, so kommt es auf die Frage, wer zur "Beseitigung des rechtswidrigen Zustands" als Verantwortlicher in die Pflicht genommen werden kann, nicht auf die Stellung als Abfallerzeuger oder Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG an; entscheidend ist vielmehr allein, ob die betreffende (natürliche oder juristische) Person nach Maßgabe des polizei- und ordnungsrechtlichen Störerbegriffs für das rechtswidrige Sich-Entledigen von Abfällen verantwortlich gemacht werden kann.

Nach Maßgabe der danach anzuwendenden polizei- und ordnungsrechtlichen Grundsätze ist die Klägerin zu Recht als Verantwortliche für die hier unstreitig vorliegende rechtswidrige Abfallablagerung eingestuft worden. Denn sie hat mit der Übernahme der Verantwortung für eine ordnungsgemäße Entsorgung gegenüber ihren Geschäftspartnern sowie mit der verantwortlichen Organisation der Abfalltransporte in die Kiesgrube eine nach polizeirechtlichen Grundsätzen wesentliche Ursache für die rechtswidrige Abfallablagerung gesetzt:  

Nach der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung ist die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung zu bestimmen; danach ist (Verhaltens-)Störer diejenige Person, die bei wertender Betrachtung unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles durch ihr Verhalten die Gefahrengrenze überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat (vgl. z.B. Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, Teil E I., Rn. 77; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 1995, § 9, Rn. 196; Friauf, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, S. 147, Rn. 76; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl. 2007, § 9, Rn. 11 ff.). Dabei liefert die Theorie der unmittelbaren Verursachung selbst keine Maßstäbe für die wertende Betrachtung zur Bestimmung der Gefahrengrenze. Es besteht aber Einigkeit, dass es bei Beteiligung mehrerer Verursacher nicht darauf ankommt, wer zeitlich die letzte Bedingung für den Gefahreneintritt gesetzt hat; im Übrigen besteht auch Übereinstimmung darin, dass derjenige, der nur von einem ihm ausdrücklich eingeräumten oder sonst zustehenden Recht Gebrauch macht und dabei eine Gefahr verursacht, grundsätzlich nicht als Störer in Anspruch genommen werden kann (vgl. Denninger, a.a.O. und Rn. 79, m.w.N.). Anders liegt es in den Fällen des sogenannten Zweckveranlassers: Danach soll derjenige, der – gleichsam als "Hintermann" – das Verhalten des eigentlichen Veranlassers, der eine Gefahr bzw. eine Störung unmittelbar verursacht hat, subjektiv oder objektiv bezweckt hat bzw. derjenige, als Folge von dessen Verhalten sich das Verhalten des unmittelbaren Verursachers zwangsläufig eingestellt hat bzw. dessen Verhalten mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr eine "natürliche Einheit" bildet, als "Zweckveranlasser" ebenfalls Störer sein (zusammenfassend und zugleich kritisch dazu: Denninger, a.a.O., Rn. 80 und Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 27, jeweils m.w.N.; aus der Rechtsprechung: BVerwG, Beschluss vom 12. April 2006 – 7 B 30.06 –, juris, Rn. 4; VGH BW, Urteil vom 22. November 2005 – 10 S 1208/04 –, juris, Rn. 45; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2007 – 7 A 678/07 –, NVwZ-RR 2008, 12 und juris Rn. 4). Die Rechtsfigur des Zweckveranlassers, auf die auch das Verwaltungsgericht abgestellt hat, ist wegen der Unschärfe der Kriterien der "objektiven Bezweckung", des "zwangsläufigen Sich-Einstellens einer Gefahr" sowie der "natürlichen Einheit" Kritik ausgesetzt (vgl. etwa Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 29; Denninger, a.a.O., Rn. 80). Letztlich besteht aber weitgehende Einigkeit darin, dass das Kriterium der unmittelbaren Verursachung durch Kriterien der Rechts- und Pflichtwidrigkeit eines Verhaltens zu ergänzen und eine Schadens- und Risikozurechnung aufgrund eines Rechtswidrigkeitsurteils vorzunehmen ist, um im Rahmen einer wertenden Betrachtung zu bestimmen, welche von mehreren ursächlichen Handlungen (ggf. auch) die Gefahrenschwelle überschritten hat und damit die Polizeipflichtigkeit nach sich zieht (vgl. z.B.: Denninger, a.a.O., Rn. 81; Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 19; Götz, a.a.O., Rn. 198 f.; jeweils m.w.N.). Eine solche wertende Betrachtung unter Berücksichtigung von Rechts- und Pflichtwidrigkeitskriterien nimmt auch die Rechtsprechung vielfach vor (vgl. die Rechtsprechungsbeispiele bei Denninger, a.a.O., Rn. 81, sowie OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2010 – 5 B 1475/10 –, NWVBl. 2011, 108 und juris, Rn. 9).

Aufgrund der danach gebotenen wertenden Betrachtung unter Berücksichtigung von Kriterien der Rechts- und Pflichtwidrigkeit ist festzustellen, dass die Klägerin mit ihrem Verhalten bei der Anbahnung und Abwicklung ihrer geschäftlichen Beziehungen zur Beigeladenen zu 4.) einerseits und zu den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) andererseits die Gefahrenschwelle überschritten hat und deshalb für die rechtswidrige Abfallablagerung (mit-)verantwortlich ist. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob sich die Klägerin selbst als bloße Abfallmaklerin im Sinne von § 50 KrW-/AbfG betrachtet hat und ob ihr Verhalten einem branchenüblichen Geschäftsgebaren auch bei der bloßen Vermittlung von Abfallverbringungen im Sinne dieser Vorschrift entsprach. Entscheidend ist vielmehr, ob die Klägerin über die bloße Vermittlung einer Abfallentsorgungsmöglichkeit hinaus die ordnungsgemäße Entsorgung des Materials zugesagt hat und für die Geeignetheit des anzuliefernden Materials zur Verfüllung in der Kiesgrube einstehen wollte, den sich daraus ergebenden Kontroll- und Überwachungspflichten aber nicht nachgekommen ist. Dies ist aufgrund der sich aus den Verwaltungsakten ergebenden vertraglichen Beziehungen der Beteiligten und ihrer konkreten Abwicklung zu bejahen:  

So haben sich zunächst die geschäftlichen Beziehungen der Klägerin zur Beigeladenen zu 4.) nicht in der bloßen Vermittlung von Gelegenheiten, durch Dritte Materialien zur Verfüllung der Kiesgrube zu erhalten, erschöpft. Die Geschäftsbeziehungen der Klägerin zur Beigeladenen zu 4.) wurden von der Klägerin angebahnt, nachdem diese – wie ihr Geschäftsführer in der mündlichen Verhandlung des Senats ausgeführt hat – aufgrund einer Marktrecherche darauf aufmerksam geworden war, dass in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) "auch mineralische Produkte angenommen werden". Nach vorherigen wohl telefonischen Kontakten und der Zurverfügungstellung von Materialproben und -analysen hat die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) mit Schreiben vom 17. September 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 27) die regelmäßige Lieferung ("liefern wir") von "Siebsanden aus der mechanischen Sortierung von Baumischabfällen" angeboten. Dabei hat sie auf eine bestimmte, sich aus den zuvor übersandten Probenanalysen ergebende Materialqualität verwiesen und zugesagt, die Materialqualität "laufend überwachen" und in regelmäßigen Abständen durch Vorlage einer Kontrollanalyse belegen zu wollen. Als Anlage zu diesem Schreiben hat sie der Beigeladenen zu 4.) zudem die Kopie eines Zertifikats, das sie als Entsorgungsfachbetrieb auswies, übersandt. Dabei ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Klägerin der wasserrechtliche Genehmigungsbescheid i.d.F. vom 4. November 2002 mit seinen Nebenbestimmungen, aus denen sich die Qualitätsanforderungen an das zur Verfüllung allein zugelassene Material ("Bodenaushub") und die dabei mindestens einzuhaltenden Schadstoffgrenzwerte ergaben, jedenfalls dem Inhalt nach bekannt war. Dabei kann offenbleiben, ob der Klägerin im August 2007 eine Kopie des Bescheides übermittelt oder ihr zu diesem Zeitpunkt die Verfüllungsbedingungen lediglich durch einen fachkundigen Mitarbeiter der Beigeladenen zu 4.) erläutert worden waren. Als zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb konnte sie jedenfalls erkennen, dass es sich bei den ihr von den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) übermittelten Materialproben aus Sandhalden nicht um "Bodenaushub" handelte und zudem die in den Analyseberichten der Labors A-Tec und B ausgewiesenen Schadstoffbelastungen die bei der Kiesgrubenverfüllung einzuhaltenden Grenzwerte zum Teil erheblich überschritten. Soweit die Klägerin – was nicht abschließend geklärt ist – die Beigeladene zu 4.) im August 2007 veranlasst haben will, bei der SGD Nord unter Vorlage einer Materialprobe eine zustimmende fachbehördliche Stellungnahme einzuholen, hat sie jedenfalls eine solche Stellungnahme – die im Übrigen nie erteilt wurde – nicht abgewartet. Stattdessen hat sie, nachdem die Beigeladene zu 4.) mit Schreiben vom 27. September 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 28) ihr gegenüber die "Annahme des oben genannten mineralischen Materials auf unserer Deponie" erklärt und dabei die Vereinbarung, dass die Klägerin "für eine gleichbleibende Materialqualität Sorge tragen und dieses mit regelmäßigen Kontrollanalysen vierteljährlich dokumentieren" werde, bestätigt hatte, diese mit Schreiben vom 26. November 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 25) veranlasst, gegenüber der Firma W. und den Beigeladenen zu 2.) und 3.) Annahmeerklärungen für Lieferungen von Siebsand zu versenden ("wir benötigen für folgende Lieferanten …"). Die daraufhin von der Beigeladenen zu 4.) versandten Annahmeerklärungen wurden von den Empfängern offenbar als eine Art "Unbedenklichkeitsbescheinigung" hinsichtlich der Geeignetheit des zur Verfügung gestellten Materials zur Verfüllung der Kiesgrube aufgefasst. Aus alledem ergibt sich, dass die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) über die Vermittlung von Materiallieferungen zur Kiesgrubenverfüllung hinaus unter Hinweis auf ihre Fachkunde und in Kenntnis der Nebenbestimmungen der wasserrechtlichen Genehmigung eine bestimmte Qualität des gelieferten Materials sowie dessen kontinuierliche Überwachung zugesagt hat, obwohl sie erkennen musste, dass das aus den Betrieben der Firma W. und der Beigeladenen zu 2.) bis 3.) stammende Material von vornherein zur Verfüllung in der Kiesgrube nicht zugelassen war. Schon durch dieses pflichtwidrige Verhalten hat sie die Gefahrgrenze überschritten. Bestätigt wird die über die Stellung einer bloßen Vermittlerin hinausgehende Geschäftsbeteiligung der Klägerin auch dadurch, dass sie von der Beigeladenen zu 4.) kein Vermittlungshonorar erhalten hat, sondern umgekehrt selbst ein Entgelt für die Entgegennahme von Abfalllieferungen zahlen musste (vgl. die von der Beigeladenen zu 4.) an die Klägerin im Zeitraum zwischen dem 14. September 2007 und dem 22. Februar 2008 gerichteten Rechnungen über "Kippgebühren" für "Materiallieferungen" in Form von "Siebsand, Grünschnitt und Mineralgemisch", Widerspruchsakte, Bl. 29 bis 58).

Aber auch die geschäftlichen Beziehungen der Klägerin zur Firma W. und  den Beigeladenen zu 2.) bis 3.) entsprechen nicht dem Bild einer bloßen Beziehung zwischen einer Abfallmaklerin und Dritten, denen lediglich Abfallverbringungen vermittelt wurden:

So hat zunächst die Beigeladene zu 3.) der Klägerin mit Schreiben vom 7. September 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 289) den an letzterer erteilten Auftrag wie folgt bestätigt: "Abholung von Mineralien mit der AVV-Schlüsselnummer 191209 zu einem Preis von 23,00 €/t inklusive Frachtkosten". Zugleich hat die Beigeladene zu 3.) die Erwartung geäußert, dass die Klägerin ihr eine "ordnungsgemäße Entsorgung" zusichern solle, und sie hat in diesem Zusammenhang um die Übersendung einer Zertifizierungsurkunde der Klägerin gebeten. Das daraufhin von der Klägerin an die Beigeladene zu 3.) übersandte Schreiben vom 10. September 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 288) beschränkte sich auf einen Dank für die "Auftragsbestätigung" und die Übersendung einer Kopie des gewünschten Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb.

Mit Schreiben vom 19. Oktober 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 294) hat die Klägerin sodann der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. mitgeteilt, "nachdem wir die von Ihnen übernommene Siebsandfraktion seit nunmehr 4 Wochen zu unserem Verwerter geliefert haben, können wir Ihnen die dauerhafte Annahme verbindlich zusagen, da wir keine Qualitätsschwankungen über den vorgenannten Zeitraum feststellen konnten." In der Folgezeit sollte die Anlieferung der Mengen durch die Firma W. direkt zur Beigeladenen zu 4.) erfolgen, die Abrechnung aber weiterhin im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Firma W. durchgeführt werden. Hierzu waren der Klägerin die Wiegebelege zu übermitteln.

Mit Schreiben vom 3. Dezember 2007 (Verwaltungsakte Band III, Bl. 280) sagte die Klägerin schließlich der Beigeladenen zu 2.) zu, dass die bei dieser anfallenden Siebsande als Mineralgemisch mit der Abfallnummer 191209 zur Beigeladenen zu 4.) verbracht werden könnten. Sodann wurden Preisvereinbarungen für die Lieferung "frei Anlage S." und "ab Station" getroffen.

Entsprechend einer von der Klägerin etwa im Schreiben vom 3. Dezember 2007 gegenüber der Beigeladenen zu 2.) zugesagten Annahme der Abfälle "zu unserem Betriebsstandort H.-J.-Straße …, K." wurden jedenfalls die von den Beigeladenen zu 2.) und 3.) angelieferten Materialien nicht von diesen oder in deren Auftrag von Transportunternehmen direkt zur Kiesgrube geliefert, sondern zunächst zum Betriebsstandort der Klägerin gebracht. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang am Betriebsstandort der Klägerin tatsächlich Verwiegungen der LKW-Ladungen stattgefunden haben und ob darüber hinaus Materialien zumindest teilweise auch umgeladen oder mit anderen Anlieferungen vermischt worden sind - was zwischen den Beteiligten streitig ist –, kann offenbleiben. Entscheidend ist, dass die Klägerin aufgrund der Abwicklung eines Großteils der Materialtransporte zur Beigeladenen zu 4.) über ihren Betriebshof Zugriffs- und Kontrollmöglichkeiten hinsichtlich der Beschaffenheit und Geeignetheit des Materials zur Kiesgrubenverfüllung hatte, von denen sie aber trotz Zusage einer "ordnungsgemäßen Entsorgung" offenbar keinen Gebrauch gemacht hat.

Schließlich belegen die in den Auftragsbestätigungen im Verhältnis zwischen der Klägerin und den Beigeladenen ausgewiesenen "Preise für Lieferung/Abholung von Abfällen" (zwischen 8,50 €/t und 23,00 €/t inklusive Frachtkosten), dass auch in diesen Geschäftsbeziehungen keine Honorare für die bloße Vermittlung von Abfallverbringungen, sondern Entgelte für Entsorgungsleistungen vereinbart wurden.

Aus alledem ergibt sich: Die Klägerin hat nicht lediglich als Abfallmaklerin Abfallverbringungen Dritter zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) vermittelt. Sie ist vielmehr darüber hinaus den anliefernden Firmen für eine ordnungsgemäße Entsorgung der über diese erhaltenen Materialien eingestanden, und sie hat die Abwicklung der Lieferungen weitgehend koordiniert: Im Falle der Beigeladenen zu 2.) und 3.), in dem die Lieferungen über ihren Betriebsstandort in K. als "Drehscheibe" abgewickelt wurden, im Falle der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma, in dem sie zunächst selbst die Transporte übernommen und später die Direktanlieferung zur Kiesgrube veranlasst hat. Aufgrund der eingegangenen vertraglichen  Bindungen und der gegenüber ihren Geschäftspartnern in Anspruch genommenen Fachkunde als Entsorgungsfachbetrieb einerseits, ihrer Kenntnis sowohl der Probenanalysen als auch der nach der Genehmigung vom 4. November 2002 einzuhaltenden Grenzwerte andererseits war die Klägerin verpflichtet, entweder eine abfallrechtskonforme Entsorgung der Materialien sicherzustellen oder aber von der Organisation der Anlieferungen zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) Abstand zu nehmen. Diesen Verpflichtungen ist sie nicht nachgekommen, sondern sie hat die Transporte ohne weitere Untersuchungen der jeweiligen Materialbeschaffenheit "einfach laufen lassen". In der Unterlassung gebotener regelmäßiger Kontrollen des Materials, deren Anlieferung sie organisiert hatte, liegt ein pflichtwidriges Verhalten der Klägerin, das – angesichts der mit Abfallablagerungen stets verbundenen Risiken – die Gefahrenschwelle überschritten hat. Infolge dessen ist es zutreffend, dass der Beklagte und ihm folgend das Verwaltungsgericht die Klägerin – jedenfalls neben der Beigeladenen zu 4.) – als weitere, nach gefahrenabwehrrechtlichen Grundsätzen Verhaltensverantwortliche für die rechtswidrige Abfallentsorgung im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG eingestuft haben.  

III. Das Verwaltungsgericht hat auch zutreffend entschieden, dass die Ermessensentscheidung des Beklagten, ausschließlich die Klägerin zur Entfernung der rechtswidrig abgelagerten Siedlungsabfälle heranzuziehen, nicht zu beanstanden ist.

Sowohl die Beschränkung der Adressatenauswahl auf die Klägerin und die Beigeladene zu 4.) (1.) als auch die Entscheidung, statt der Beigeladenen zu 4.) nur die Klägerin zur Entfernung der über 16.000 t Siedlungsabfälle aus der Kiesgrube zu verpflichten (2.), weisen keine Ermessensfehler auf.

1. Es begegnet zunächst keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte die durch den Beigeladenen zu 1.) vertretene Firma W. sowie die Beigeladenen zu 2.) bis 3.) nicht in seine Störerauswahlentscheidung einbezogen hat.  

Mit der Frage, ob neben der Klägerin und der Beigeladenen zu 4.) auch die Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) in die Störerauswahl einzubeziehen waren, hat sich der Widerspruchsbescheid vom 16. April 2010 auseinandergesetzt. Dabei hat er hinsichtlich der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. darauf abgestellt, dass bei dieser zwar das bei Anwendung des § 17 Abs. 1 LAbfWG für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit maßgebliche Unmittelbarkeitserfordernis erfüllt sei, weil diese selbst Transporte im "Streckengeschäft" unmittelbar zur Kiesgrube durchgeführt habe, ihre Heranziehung aber an der inzwischen eingetretenen Insolvenz scheitere. Hinsichtlich der Beigeladenen zu 2.) und 3.) hat der Widerspruchsbescheid darauf verwiesen, dass deren Verantwortlichkeit – anders als diejenige der Klägerin – nicht eindeutig gegeben sei, weil die Klägerin im Gegensatz zu den Beigeladenen zu 2.) und 3.) den Genehmigungsbescheid gekannt habe und daher anhand dessen sowie anhand des angegebenen Abfallschlüssels 191209 und der ihr vorliegenden chemischen Analysen hätte prüfen müssen und erkennen können, dass die Siebsande mangels Bodenaushubcharakters und wegen Überschreitung der zulässigen Schadstoffgrenzwerte nicht in der Kiesgrube hätten entsorgt werden dürfen.  

Diese Ermessenserwägungen sind nicht zu beanstanden. Dabei kann offenbleiben, ob die Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) durch ihr Verhalten ebenfalls bereits die polizeirechtliche Gefahrengrenze überschritten hatten. Zumindest bei der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. liegt dies nahe, weil diese selbst auf Veranlassung der Klägerin Transporte zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) durchgeführt hat. Ob und inwieweit auch den Beigeladenen zu 2.) und 3.) ein pflichtwidriges Verhalten im Hinblick auf ihre abfallrechtliche Verantwortung als Erzeuger oder zwischenzeitliche Besitzer von Abfällen, die unter Zwischenschaltung der Klägerin in der Kiesgrube rechtswidrig abgelagert wurden, anzulasten ist, konnte nach Aktenlage nicht abschließend geklärt werden.  

Doch selbst wenn man danach eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit insbesondere der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. und auch der Beigeladenen zu 2.) und 3.) nicht von vornherein ausschließen kann, spricht der im Widerspruchsbescheid mit angesprochene Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr entscheidend für eine vorrangige und alleinige Inanspruchnahme der Klägerin. Es entspricht allgemeiner Meinung, dass sich die Auswahlentscheidung zwischen mehreren in Betracht kommenden Störern - außer an den Erfordernissen der Verhältnismäßigkeit - insbesondere auch am Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr zu orientieren hat (vgl. z.B. Friauf, a.a.O., S. 161 f., m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 16. August 2005 - 8 A 11910/04.OVG -, juris Rn. 20, m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr liegt zunächst auf der Hand, dass eine Inanspruchnahme der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. - wie im Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt - wegen deren zwischenzeitlich eingetretener Insolvenz nicht ernsthaft in Betracht zu ziehen ist.

Für eine mögliche Inanspruchnahme der Beigeladenen zu 2.) und 3.) gilt, dass - wie vom Verwaltungsgericht bereits ausgeführt - die zum Nachweis ihrer eventuellen Mitverantwortlichkeit für die Rechtswidrigkeit der Abfallablagerung erforderlichen, aller Voraussicht nach langwierigen und hinsichtlich der Erfolgsaussichten ungewissen Ermittlungen - etwa zu der Frage, ob gerade das von ihnen angelieferte Material mit Siedlungsabfällen durchsetzt war, ob sie doch die Nebenbestimmungen zur Genehmigung kannten oder sonst Anhaltspunkte für die Unzulässigkeit einer Deponierung in der Kiesgrube bzw. Zweifel an der Zusicherung einer ordnungsgemäßen Entsorgung durch die Klägerin haben mussten - mit dem Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr unvereinbar sind. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass den Beigeladenen zu 2.) und 3.) ohnehin allenfalls eine Mitverantwortung im Umfang der jeweils ihnen zuzuordnenden Abfallmengen angelastet werden könnte (vgl. dazu das den Stand der Ermittlungen zur Herkunft der Abfallmengen wiedergebende Schaubild in Band 3 der Verwaltungsakte, Bl. 252). Demgegenüber trifft die Klägerin eine Gesamtverantwortung für die Ablagerung der 16.261 t Siedlungsabfälle, weil sie - wie oben dargelegt - die Entsorgungsmöglichkeit in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) ermittelt, den Geschäftskontakt zu dieser und zu den anderen Beigeladenen angebahnt, die Verfüllungsbedingungen gekannt, eine ordnungsgemäße Entsorgung und regelmäßige Kontrollen der Qualität des Materials zugesagt, die Transporte sämtlich organisiert und überwiegend über ihren Betriebsstandort abgewickelt hat.

2. Es ist des Weiteren nicht zu beanstanden, dass der Beklagte von einer Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) zur Entfernung der 16.261 t Siedlungsabfälle abgesehen und deren Inanspruchnahme auf eine Verpflichtung zur Überwachung des Auslaugverhaltens des Deponats mit weiterem Bescheid vom 20. Oktober 2009 beschränkt hat.

Dabei steht außer Zweifel und ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die Beigeladene zu 4) schon in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin der betroffenen Grundstücke und Betreiberin der Kiesgrube Zustandsverantwortliche im Sinne des Polizeirechts ist und ihr darüber hinaus auch eine Verhaltensverantwortlichkeit angelastet werden muss. Dies zum einen kraft Zurechnung des Verhaltens ihrer Mitarbeiter, die als weisungsabhängige Verrichtungsgehilfen die Abfälle über die Kippkante der Kiesgrube geschoben und damit die zeitlich letzte kausale Bedingung für den Eintritt der Gefahr gesetzt haben; zum anderen aber auch deshalb, weil sie sich in Kenntnis der Nebenbestimmungen der ihr erteilten wasserrechtlichen Genehmigung auf das Geschäft mit der Anlieferung erkennbar belasteter Siebsande eingelassen und zudem die Qualität des tatsächlich angelieferten Materials vor dem Einbau offenbar nicht einmal optisch kontrolliert hat (vgl. zur Offensichtlichkeit der Durchsetzung der Ablagerung mit Siedlungsabfällen das Foto in Band 4 der Verwaltungsakte, Bl. 206).

Der Beklagte hat - wie aus der Begründung sowohl des Ausgangs- als auch des Widerspruchsbescheids ersichtlich - die Störereigenschaft der Beigeladenen zu 4.) durchaus gewürdigt. Er hat sich aber ermessensfehlerfrei für eine alleinige Inanspruchnahme der Klägerin zur Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube entschieden. Denn eine Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) anstelle der Klägerin ruft im Hinblick auf das Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr Bedenken hervor:

Anders als die Klägerin handelt es sich bei der Beigeladenen zu 4.) nicht um einen Entsorgungsfachbetrieb; sie verfügt daher unstreitig nicht über das erforderliche Know-How und die Logistik zur Bergung, zum Transport und zur Zwischenlagerung von Materialien, die im Wesentlichen aus mit Bodenaushub vermischten geschredderten Siedlungsabfällen bestehen. Von der Klägerin ist auch nicht bestritten worden, dass die Beigeladene zu 4.) überhaupt nicht über geeignete Flächen verfügt, auf denen Siedlungsabfälle der bei der Bergung anfallenden Menge abfallrechtlich unbedenklich bis zur endgültigen Entsorgung zwischengelagert werden könnten. Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin - im Gegensatz zur Beigeladenen zu 4.) - aufgrund ihrer Erfahrungen in der Entsorgungsbranche über die erforderlichen Geschäftsbeziehungen verfügt, um die geborgenen Siedlungsabfälle einer nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zulässigen endgültigen Entsorgung in einer dafür zugelassenen Anlage zuführen zu können. Dies wird im Übrigen durch die von ihr im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG vorgelegten Angebote von Entsorgungsunternehmen bestätigt, die neben dem Aushub und dem Abtransport der Abfälle auch deren Entsorgung umfassen. Schließlich kann im Rahmen einer wertenden Betrachtung der Verursachungsbeitrag der Klägerin gegenüber demjenigen der Beigeladenen zu 4.) aufgrund ihrer Fachkunde als Entsorgungsfachbetrieb, ihrer zentralen Stellung im Entsorgungsgeschehen, ihrer Kontroll- und Einflussmöglichkeiten und der gegenüber ihren Vertragspartnern übernommenen, besonderen Verantwortung keinesfalls als geringer gewichtig angesehen werden.

War danach die alleinige Inanspruchnahme der Klägerin im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr angezeigt, so ist es nicht zu beanstanden, wenn sich der Beklagte auf deren Heranziehung beschränkt und damit die Klärung einer anteiligen Mithaftung der Beigeladenen zu 4.) sowie eventuell auch der Beigeladenen zu 2.) und 3.) für die Kosten der Entfernung der Siedlungsabfälle einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung zwischen diesen Beteiligten überlassen hat.

IV. Die der Klägerin aufgegebene Entfernung von 16.261 t Siedlungsabfällen aus der Kiesgrube verstößt schließlich auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Die Verfügung stößt weder gegen das Übermaßverbot, weil etwa ein zur Zweckerreichung ebenso geeignetes, die Klägerin aber weniger belastendes Mittel gegeben wäre (1.), noch wird der Klägerin eine unverhältnismäßige Trennung von Materialien aufgegeben (2.).; die Inanspruchnahme der Klägerin hat auch keine rechtswidrige Überlastung ihrer Kapazitäten zur Zwischenlagerung des Materials zur Folge (3.).

1. Die Klägerin kann gegen die angefochtene Verfügung nicht mit Erfolg einwenden, gegenüber der ihr darin aufgegebenen Entfernung des Materials aus der Kiesgrube sei eine Oberflächenabdeckung des Deponats das mildere und nachweislich ebenso wirksame Mittel, um eine Lösung von Schadstoffen durch Eindringen von Sickerwasser zu verhindern. Soweit sie hierzu auf das Gutachten der Dr. T. und P. GmbH vom 27. Februar 2008 (Bd. 2 der Verwaltungsakte, Bl. 302 ff.) verweist, demzufolge die im Feststoff des Deponats vorgefundenen Schadstoffkonzentrationen nur eine geringe Eluierbarkeit aufweisen und ein Eindringen von Sickerwasser durch eine Oberflächenabdeckung in Form einer Lehmschürze ausgeschlossen werden kann, kann offenbleiben, ob die vorgeschlagene Abdeckung - wie das Verwaltungsgericht gemeint hat - wegen der Gefahr seitlichen Eindringens von Sickerwasser nicht ebenso sicher wie eine Abtragung des Materials wäre. Denn es handelt sich bei einer solcher Oberflächenabdeckung schon deshalb nicht um ein ebenso geeignetes, aber milderes Mittel zur Zweckerreichung, weil sie auf einen anderen Zweck gerichtet wäre, als er mit der streitigen Verfügung zulässigerweise angestrebt wird. Da es sich bei den abgelagerten Materialien - wie dargelegt - nach wie vor um Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes handelt, unterfallen sie dem abfallrechtlichen Regime und den sich aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ergebenden Verpflichtungen, primär zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung (§ 5 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG), nachrangig zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung (§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG). Diesem Endzweck dient die Verfügung vom 20. Oktober 2009, indem sie auf einer vorgelagerten Stufe die nach gefahrenabwehrrechtlichen Grundsätzen für die illegale Abfallablagerung (mit)verantwortliche Klägerin durch Auferlegung der Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube in die Stellung eines Abfallbesitzers "hineinzwingt", um sie den für Abfallbesitzer geltenden Verpflichtungen zu unterwerfen und so letztlich eine abfallrechtskonforme Entsorgung der Abfälle sicherzustellen. Dieser abfallrechtlichen Zielsetzung kann die bloße Oberflächenabdeckung des Deponats von vornherein nicht dienen. Sie wäre daher nur dann eine Alternative, wenn das Material dem bodenschutzrechtlichen Regime unterläge; nur dann würde sich unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten etwa die Frage nach einer Auskofferung oder bloß wasserdichten Abdeckung des schadstoffbelasteten Bodens stellen.

Unabhängig davon hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass eine Abdeckung der Ablagerung im Hinblick auf eine langfristige Abwehr möglicher Gefahren durch Schadstoffverlagerung in die Tiefe für das Grundwasser und den Boden keine ebenso sichere Maßnahme darstellt. Dies ergibt sich aus dem Gutachten des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. vom 7. April 2009. Danach haben sich aufgrund der seinerzeit durchgeführten Untersuchungen zwar noch keine Hinweise auf eine maßgebliche Schadstoffverlagerung aus dem Deponat in die Basis hinein ergeben, so dass "gegenwärtig" eine Grundwassergefährdung nicht besteht. Da jedoch der Wasserverbrauch durch den organischen Stoffumsatz nur eine begrenzte Dauer habe, sei "weiterhin Handlungsbedarf hinsichtlich einer Entfernung der Massen gegeben". Mit anderen Worten: Eine Grundwassergefährdung durch Schadstoffverlagerung aus dem Deponat kann langfristig nur durch dessen Entfernung aus der Kiesgrube ausgeschlossen werden. Diese Feststellungen sind von der Klägerin als solche nicht angegriffen worden. Die Verfügung wäre daher selbst dann, wenn man als alternative Maßnahme zur Gefahrenbeseitigung die im Gutachten der Dr. T. und P. GmbH vorgeschlagene Abdeckung mittels einer Lehmschürze in Betracht zöge, nicht als unverhältnismäßig zu beanstanden, weil der Beklagte im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr auf einer endgültigen Abwendung einer Grundwassergefährdung bestehen durfte.

2. Allein der Umstand, dass die deponierten Siedlungsabfälle - wie die Beigeladene zu 4.) eingeräumt hat - in gewissem (eher geringem) Umfang mit Erdaushub vermischt sind, macht die Verfügung, 16.261 t geschredderte Siedlungsabfälle zu entfernen, nicht unverhältnismäßig. Die Verfügung ist nicht dahin zu verstehen, dass die Klägerin gehalten ist, bei dem Ausbau des abgelagerten Deponats eine Trennung der Materialien vorzunehmen und Erdaushub auszusondern. Wie oben ausgeführt, ändert eine Vermischung von Hausmüll mit Erdreich nichts an der Abfalleigenschaft des entstandenen Gemischs und führt nur dazu, dass - gerade auch unter dem Gesichtspunkt der Unverhältnismäßigkeit einer Trennung der Materialien - das beigemischte Material mitentfernt werden muss (so etwa BayVGH, Beschluss vom 2. April 1993, a.a.O.). Letzteres erfordert erkennbar keinen unverhältnismäßigen Aufwand.

3. Schließlich ist auch das Vorbringen der Klägerin, sie würde durch die auferlegte Verpflichtung, 16.261 t Material aus der Kiesgrube entfernen zu müssen, zu einer 203,26-fachen Überlastung ihrer Zwischenlagerkapazitäten und damit zu einem illegalen Anlagenbetrieb gezwungen, nicht stichhaltig:

Es ist nicht ersichtlich, weshalb der Klägerin eine Zwischenlagerung der aus der Kiesgrube jeweils per Lkw angelieferten Materialien bei kontinuierlicher Weiterbehandlung bzw. Weiterleitung zum Zwecke endgültiger Entsorgung auch unter Aufrechterhaltung ihres laufenden Geschäftsbetriebs von vornherein nicht möglich sein sollte. Sollten sich bei einer Zwischenlagerung auf ihrem eigenen Betriebsgelände Engpässe abzeichnen, ist es ihr nämlich zuzumuten, sich gegen Entgelt Zwischenlagerkapazitäten bei anderen Entsorgungsfachbetrieben einräumen zu lassen. Im Übrigen ergibt sich aber aus den von der Klägerin im Streitwertbeschwerdeverfahren vorgelegten Angeboten von Entsorgungsfirmen, dass sie offenbar über Geschäftskontrakte zu Unternehmen verfügt, die bereit wären, im Rahmen eines "Komplettangebots" den Aushub der Siedlungsabfälle, deren Abtransport und deren endgültige Entsorgung in einer dafür zugelassenen Anlage durchzuführen. Demzufolge bedarf es ohnehin nicht zwingend einer Inanspruchnahme von Kapazitäten des Betriebs der Klägerin zur Zwischenlagerung der zu entfernenden Siedlungsabfälle.  

V. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht billigem Ermessen im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.) und 2). aufzuerlegen, da diese mangels eigener Antragstellung selbst kein Kostenrisiko eingegangen sind. Hingegen waren der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3.) und 4.) anzulasten, da diese Beigeladenen Anträge gestellt und damit ein Kostenrisiko auf sich genommen haben.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 1.700.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 GKG; zur näheren Begründung wird auf den Beschluss des Senats vom 26. Januar 2012 im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG verwiesen).

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. April 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3.) und 4.), jedoch mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.) und 2.), die diese selbst tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer abfallrechtlichen  Beseitigungsanordnung.

Die Beigeladene zu 4.) ist Betreiberin einer in A. im Gebiet des beklagten Landkreises gelegenen Kiesgrube, die sich u. a. auf die Grundstücke Flur … Flurstück-Nrn. … und … erstreckt. Mit Bescheid des Beklagten vom 4. Oktober 1988 war ihr die wasserrechtliche Genehmigung zum Kiesabbau unter zahlreichen Nebenbestimmungen erteilt worden. Nach der Nebenbestimmung Nr. 5 waren die Flächen nach erfolgtem Kiesabbau wieder aufzufüllen und für eine landwirtschaftliche Nutzbarkeit zu rekultivieren. Ausweislich der Nebenbestimmung Nr. 6 sollte die Auffüllung grundsätzlich nur mit dem vorgefundenen Abraum erfolgen; soweit dieser nicht ausreichte, durfte "nachweislich reiner Erdaushub" verwendet werden. Diese Nebenbestimmung wurde mit Änderungsbescheid vom 4. November 2002 dahin neu gefasst, dass die Kiesgrube grundsätzlich nur mit Bodenaushub aufgefüllt werden darf, der den Vorsorgewerten nach Bodenschutzrecht bzw. – soweit dieses keine Vorsorgewerte festlegt - dem Zuordnungswert Z 0 der LAGA-Richtlinien entspricht; sofern nicht genügend Erdmassen zur Verfügung stehen, die diese Voraussetzungen erfüllen, darf Bodenaushub verwendet werden, dessen Schadstoffgehalt die doppelten Vorsorgewerte bzw. die doppelten Z 0-Werte der LAGA-Richtlinien nicht übersteigt. Die einzuhaltenden Grenzwerte wurden in einer beigefügten Tabelle aufgelistet.  

Die Klägerin ist ein als Entsorgungsfachbetrieb für das Lagern von Abfällen nach Abfallschlüssel-Nummer 19 12 09 zertifiziertes Entsorgungsunternehmen mit Sitz in K. Mit Bescheid vom 3. Februar 2003 wurde ihr u. a. die zeitweilige Lagerung von nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen mit einer Aufnahmekapazität von mehr als 10 Tonnen je Tag und einer Gesamtlagerkapazität von mehr als 100 Tonnen genehmigt; die Gesamtkapazität der Anlage beträgt danach ca. 31.000 Tonnen pro Jahr. Mit Bescheid vom 12. März 1997 in der Fassung eines Änderungsbescheides vom 20. November 2006 wurde der Klägerin die Genehmigung für die Vermittlung von Abfallverbringungen für Dritte gemäß § 50 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - erteilt.         

Nach vorbereitenden Gesprächen sowie Vorlage von Proben und Analysen von Material aus Sandhalden, die die durch den Beigeladenen zu 1.) vertretene Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) jeweils bei eigenen Kunden gezogen und der Klägerin zur Verfügung gestellt hatten, bot die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) mit Schreiben vom 17. September 2007 an, regelmäßig Siebsande aus der mechanischen Sortierung von Baumischabfällen (Abfallschlüssel-Nr. 19 12 09) zu liefern. Sie verwies dabei auf eine bestimmte, kontinuierlich anfallende Qualität der Materialien, die sich aus den zuvor zur Verfügung gestellten Analysen von Proben ergebe und die sie laufend überwachen werde. Wie sich aus den zur Verfügung gestellten Probenanalysen ergeben hatte, wiesen zwei der gezogenen Materialproben zum Teil erhebliche Überschreitungen der nach dem Genehmigungsbescheid vom 4. November 2002 einzuhaltenden Grenzwerte auf. Mit Schreiben vom 28. September 2007 erklärte die Beigeladene zu 4.) gegenüber der Klägerin die Annahme des angebotenen Materials auf ihrer "Deponie A.". Auf Aufforderung der Klägerin sandte sie unter dem 27. November 2007 vergleichbare Annahmeerklärungen über die Klägerin an die Beigeladenen zu 2.) und 3.) sowie an die - im Prozess durch den Beigeladenen zu 1.) als Insolvenzverwalter vertretene - Firma W. Entsorgungs-GmbH. Bei diesen Unternehmen handelt es sich um Entsorgungs- bzw. Recyclingbetriebe, die die zu liefernden Siebsande ihrerseits von eigenen Kunden erhielten. In einem Schreiben vom 7. September 2007 bestätigte die Beigeladene zu 3.) der Klägerin die Erteilung eines Auftrags zur "Abholung von Mineralien EAK 191209 zu einem Preis von 23,- €/t inkl. Frachtkosten" und setzte hinzu: "Sie sichern uns eine ordnungsgemäße Entsorgung zu". Hierzu bat sie um Übersendung eines Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb. Mit Schreiben vom 10. September 2007 bedankte die Klägerin sich für die Auftragsbestätigung und übersandte das gewünschte Zertifikat.   

Zwischen September 2007 und Februar 2008 wurden insgesamt rund 16.261 Tonnen des als Siebsande bezeichneten Materials – z. T. unter Einschaltung von Dritten als Transportunternehmen - in die Kiesgrube verbracht. Die Transporte von Material aus dem Bereich der Beigeladenen zu 2.) und 3.) liefen über den Betriebshof der Klägerin in K., wo die LKW-Ladungen zumindest teilweise verwogen wurden. Die Fa. W. lieferte, nachdem die Klägerin die aus deren Bereich stammenden Materialien zunächst rund 4 Wochen lang selbst von K. aus zur Kiesgrube verbracht hatte, aufgrund einer entsprechenden Absprache mit der Klägerin direkt zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) an. Ein geringer Teil des angelieferten Materials wurde dort oberhalb der Grubenkante gelagert. Der überwiegende Teil wurde nach der Anlieferung per LKW von Angestellten der Beigeladenen zu 4.) über eine Kippkante in die Grube geschoben. In der gleichen Zeit wurde auch Erdaushub über die Kippkante geschoben. Das fragliche Material befindet sich auf den Flurstücken … und … .   

Vereinbarungsgemäß stellte die Klägerin der Fa. W. 8,50 €/Tonne, der Beigeladenen zu 2.) 15,- €/Tonne und der Beigeladenen zu 3.) 23,- €/Tonne "incl. Fracht" in Rechnung. Die Beigeladene zu 4.) berechnete der Klägerin für Materiallieferungen von "Siebsand", "Grünschnitt" und "Mineralgemisch" sog. "Kippgebühren" i. H. v. 3,- ("Grünschnitt") bzw. 4,- € je cbm.          

Nachdem bei einer Ortsbesichtigung festgestellt worden war, dass in der Kiesgrube Abfälle, die nicht zur Verfüllung verwendet werden durften, abgelagert worden waren, untersagte der Beklagte der Beigeladenen zu 4.) mit Bescheid vom 8. Februar 2008 die weitere Annahme solcher Abfälle sowie die Vornahme von Geländeveränderungen.  

Das abgelagerte Material wurde in der Folgezeit mehrfach untersucht:  

- Das Landesamt für Geologie und Bergbau Rheinland-Pfalz kam in seinem Prüfbericht vom 26. März 2008 zu dem Ergebnis, dass es sich bei dem Material um ein Gemisch aus geschreddertem Müll mit untergeordnetem Anteil an mineralischer Bauschuttfraktion handele. Schon bei den Eingangsanalysen seien Überschreitungen der Zulassungswerte für PAK und MKW festzustellen. Die nun ermittelten Werte lägen um ein Vielfaches über denen der Eingangsanalytik.

- Die von der Beigeladenen zu 4.) beauftragte Dr. T. und Partner GmbH stellte in ihrem Sanierungskonzept vom 27. Februar 2008 in der Fassung einer Ergänzung vom 9. Mai 2008 fest, dass der gemessene CO2-Gehalt gegenüber der Bodenluft deutlich erhöht sei und auf einen aeroben Abbau organischer Substanzen hinweise. Hingegen ließen die gemessenen Methan-Werte eine massive Deponiegasbildung nicht befürchten. Die Gutachter schlugen als Sicherungsmaßnahme eine Abdichtung mittels einer Lehmschürze vor.    

- Das vom Beklagten beauftragte Chemisch-Technische Laboratorium H. H. stufte in seinem Untersuchungsbericht vom 7. April 2009 das abgelagerte Material als geschredderte Siedlungsabfälle ein. Neben mineralischen Bestandteilen seien u. a. Styropor, Schaumstoff, Plexiglas und organische Anteile festzustellen. Der darunterliegende Boden unterscheide sich deutlich in der Kornverteilung. Grundwasser sei bis zu einer Tiefe von 14,7 m unter dem Gelände nicht festgestellt worden. Die vom Landesamt ermittelten Schadstoffbelastungen ließen sich unterhalb der Deponiebasis nicht mehr in relevantem Ausmaß feststellen. Eine Schadstoffverlagerung in die Tiefe habe nicht stattgefunden. Allerdings deute die erhöhte Temperatur des Deponats auf einen wasserzehrenden Stoffumsatz hin. Deshalb bestehe gegenwärtig keine Grundwassergefährdung. Es sei aber zu beachten, dass der Wasserverbrauch nur eine begrenzte Dauer habe, so dass weiterhin Handlungsbedarf hinsichtlich einer Entfernung der Massen gegeben sei.  

In den Jahren 2008/2009 fanden umfangreiche Verhandlungen zwischen den Beteiligten mit dem Ziel des Abschlusses eines Entsorgungsvertrages statt, die aber letztlich ohne Ergebnis blieben.  

Nach Scheitern der Verhandlungen gab der Beklagte der Beigeladenen zu 4.) mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid vom 20. Oktober 2009 auf, das Auslaugverhalten des Deponats zu überwachen und die Entfernung der Abfälle zu dulden.  

Mit weiterem, hier streitgegenständlichen Bescheid vom 20. Oktober 2009 verpflichtete der Beklagte die Klägerin, die in der Kiesgrube in A. auf den Grundstücken Flur … Flurstücke … und … abgekippten 16.261 Megagramm (Mg) geschredderte Siedlungsabfälle aus der Kiesgrube zu entfernen. Mit der Entfernung der Abfälle sei spätestens 3 Monate nach Bestandskraft der Verfügung zu beginnen; die Entfernung müsse spätestens 6 Monate nach Bestandskraft abgeschlossen sein. Für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung innerhalb der gesetzten Fristen wurde die Ersatzvornahme angedroht, deren Kosten auf voraussichtlich 1,7 bis 3,5 Mio. € geschätzt wurden. Zur Begründung wurde ausgeführt: Rechtsgrundlage für die Anordnung sei zum einen § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes – LAbfWG -. Dessen Voraussetzungen lägen vor, denn in der Kiesgrube seien Abfälle rechtswidrig abgekippt worden, bei denen es sich nicht um Bodenaushub gehandelt habe und die zudem die maßgeblichen Schadstoffgrenzwerte nicht eingehalten hätten. Zur Beseitigung dieses rechtswidrigen Zustands sei die Klägerin verpflichtet, weil die Abfälle von ihr bzw. auf ihre Weisung und für ihre Rechnung in die Kiesgrube geliefert und dort abgekippt worden seien. Zwar komme als weitere Verantwortliche auch die Kiesgrubenbetreiberin in Betracht, doch sei diese im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr nicht heranzuziehen, weil sie nicht über eine Entsorgungslogistik wie die Klägerin verfüge und nach den vorliegenden Gutachten auch nicht in der Lage sei, die Abfälle aus der Böschung ohne Inanspruchnahme Dritter aufzunehmen; zudem müsse ernsthaft damit gerechnet werden, dass sie die Entfernungskosten von 1,7 bis 3,5 Mio. € nicht werde tragen können, weil sie zuletzt mit Verlust gearbeitet habe. Rechtsgrundlage der Anordnung sei auch § 93 Abs. 4 des Landeswassergesetzes – LWG -, da die Entfernung der Abfälle nach den Feststellungen des Laboratoriums H. zum Schutz des Grundwassers notwendig sei. Es werde lediglich das Entfernen der Abfälle aus der Kiesgrube angeordnet, was sowohl zur Beseitigung des abfallrechtswidrigen Zustands als auch zur wasserrechtlichen Gefahrenabwehr notwendig, aber auch hinreichend sei. Es bleibe der Klägerin überlassen, wie sie ihrer Entsorgungspflicht nach §§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1, 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nachkomme.             

Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 16. April 2010 zurück und führte noch ergänzend aus: § 17 Abs. 1 LAbfWG sei anwendbar, da das Material seine Abfalleigenschaft nicht verloren habe. Die Abfälle befänden sich unvermischt auf dem Kiesgrubengelände, eine Verbindung mit dem Erdboden sei nicht erfolgt. Bei wertender Betrachtung sei die Klägerin Handlungsstörerin. Die Lieferung der Abfälle sei durch sie veranlasst worden. Wie durch die verschiedenen Auftragsbestätigungen belegt werde, habe sich ihre Tätigkeit nicht auf die bloße Herstellung eines Geschäftskontakts zwischen den Beteiligten erschöpft; die Klägerin sei gegenüber ihren Geschäftspartnern nicht als bloße Vermittlerin aufgetreten. Hingegen habe es keinen unmittelbaren geschäftlichen Kontakt zwischen der Beigeladenen zu 4.) und den übrigen Beigeladenen gegeben. Eine Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) scheide wegen des Unmittelbarkeitserfordernisses aus. Die Beseitigungsanordnung sei auch verhältnismäßig, weil der Klägerin nur die Entfernung der Abfälle aufgegeben worden sei.  

Die auf Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 20. Oktober 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 gerichtete Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht Koblenz durch Urteil vom 5. April 2011 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 LAbfWG. Die Vorschrift finde Anwendung, weil das zu beseitigende Material dem abfallrechtlichen Regime unterfalle. Bei den abgelagerten Mengen handele es sich um Abfall i. S. v. § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG, der seine Abfalleigenschaft durch die Ablagerung in der Kiesgrube nicht verloren habe. Eine Verwachsung des Haushaltsmülls mit dem Erdboden, die zum Verlust der Abfalleigenschaft hätte führen können, sei nicht erfolgt, wie sich aus den vorliegenden Begutachtungen des Materials ergeben habe.  

Bundesrechtliche Vorschriften stünden der Anwendung des § 17 Abs. 1 LAbfWG nicht entgegen. § 17 LAbfWG sei als Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts und nicht als Ermächtigung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung von Abfällen zu verstehen. Während § 17 Abs. 1 LAbfWG der reinen Gefahrenabwehr diene, ziele § 21 KrW-/AbfG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87/86 – ausgeführt habe, lasse das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zu, mittels derer eine Person zur Begründung von Besitz an Abfällen verpflichtet werde, um sie dann zu entsorgen oder entsorgen zu lassen. Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 LAbfWG seien vom Beklagten zu Recht bejaht worden.

Die Verfügung leide auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere sei die Auswahl der Klägerin als Adressatin nicht zu beanstanden. Sie gehöre als Zweckveranlasserin der Ablagerung zum Kreis möglicher Adressaten einer abfallrechtlichen Gefahrenbeseitigungsverfügung. Sie sei als Zweckveranlasserin anzusehen, weil sie mit ihrem Verhalten, insbesondere mit den von ihr abgeschlossenen Verträgen die Abfallentsorgung in Gang gesetzt habe, die sich als rechtswidrig erwiesen habe. Sie sei die alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens gewesen, weil sie allein aufgrund der Vertragslage habe beeinflussen können, welche Ladungen zur Beigeladenen zu 4.) gefahren worden seien. Sämtliche Verträge seien mit ihr geschlossen worden, Verträge zwischen den Beigeladenen habe es nicht gegeben. Darauf, ob sie Besitz an den verfüllten Materialien erlangt habe, komme es nicht an. Entscheidend sei vielmehr gewesen, dass sie aufgrund der abgeschlossenen Verträge das Entsorgungsgeschehen regiert habe bzw. hätte regieren können. Überdies bilde ihr Verhalten selbst nach ihrem eigenen Vorbringen mit der Ablagerung in der Grube eine natürliche Einheit, denn ohne das Angebot des Kontingents, die abgeschlossenen Verträge sowie – teilweise - das Wiegen der Ladungen und die Organisation der Fahrten hätte es keine Ablagerungen in der Kiesgrube gegeben. Entgegen ihrem Vorbringen sei sie nicht nur als Abfallmaklerin aufgetreten. Bei einigen der Lieferungen der in die Kiesgrube verbrachten Abfälle habe sie wegen der Wiege- und Transportvorgänge sogar die Sachherrschaft über die Ladungen erlangt und damit Besitz erworben; eine Maklertätigkeit nach § 50 KrW-/AbfG setze aber Besitzlosigkeit voraus. Zudem habe die Klägerin nicht ausschließlich die Verbringung von Abfällen vermittelt, sondern sich nach dem Wortlaut der Verträge nicht nur zum Transport, sondern zur Entsorgung verpflichtet, was sich auch aus den mit den Beigeladenen zu 2.) und 3.) vereinbarten Preisen ergebe, denen gegenüber sie zudem durch Aushändigung ihres entsprechenden Zertifikats als Entsorger i.S.v. § 16 KrW-/AbfG aufgetreten sei. Im Übrigen würde es an ihrer Einstufung als Zweckveranlasserin nichts ändern, wenn sie tatsächlich nur als Maklerin aufgetreten wäre, denn sie habe gleichwohl den entscheidenden Einfluss auf den Entsorgungsablauf gehabt.

Es sei auch nicht ermessensfehlerhaft gewesen, gerade und ausschließlich die Klägerin zur Entfernung der abgelagerten Siedlungsabfälle heranzuziehen. Es habe genügt, eine Auswahl zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 4.) zu treffen. Nach dem das Abfallrecht prägenden Verursacherprinzip brauchten nur diejenigen Personen in den Blick genommen zu werden, die als Handlungsstörer bzw. Verursacher in Betracht kamen. Als Verursacher seien zwar zunächst die Baggerfahrer der Beigeladenen zu 4.) anzusehen; diese hätten jedoch nicht in die Auswahl einbezogen werden müssen, weil sie als Privatpersonen nicht imstande seien, die Entfernung von 16.261 Mg Abfall zu bewerkstelligen. Auch in der Entscheidung, die Klägerin statt der Beigeladenen zu 4.) heranzuziehen, liege kein Ermessensfehlgebrauch. Der Beklagte habe unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr in Betracht ziehen dürfen, dass die Klägerin anders als die Beigeladene zu 4.) ein zertifiziertes Abfallentsorgungsunternehmen sei, das über die notwendige Logistik verfüge, das fragliche Material auszubauen und abzutransportieren. Auch wenn ihre Kapazitäten zur Lagerung und Behandlung der fraglichen Abfälle begrenzt seien, so seien die von ihr angegebenen Kapazitäten jedenfalls größer als die der Beigeladenen zu 4.), die über keinerlei Kapazitäten zur Behandlung oder Lagerung des fraglichen Materials verfüge. Ebenso habe der Beklagte die begrenzten finanziellen Möglichkeiten der Beigeladenen zu 4.) berücksichtigen dürfen. Andererseits habe er auch beachten dürfen, dass die Verantwortlichkeit der übrigen Beteiligten oder sonstiger Firmen ungewiss oder schwer nachzuweisen wäre.  

Die Verfügung verstoße schließlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es sei nicht erkennbar, dass derzeit andere, aus Sicht der Klägerin weniger aufwendige Mittel die Gefahr der Grundwasserverunreinigung ebenso wirksam bannen könnten wie die Beseitigung der abgelagerten Siedlungsabfälle. Die von dem Gutachter Dr. T. vorgeschlagene Abdeckung sei nicht ebenso sicher wie die Abtragung. Überdies werde der Verstoß gegen die abfallrechtliche Pflicht zur ordnungsgemäßen Abfallentsorgung nur durch die Beseitigung der Massen ausgeräumt. Der Beklagte brauche diesen Verstoß nicht zu dulden oder sich mit einer weniger sicheren Maßnahme zur Abwehr der für das Grundwasser bestehenden Gefahr zufrieden zu geben.  

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung lässt die Klägerin im Wesentlichen vortragen: Das Verwaltungsgericht habe mit § 17 Abs. 1 LAbfWG bereits die falsche Rechtsgrundlage herangezogen. Abfallrecht sei im vorliegenden Fall unanwendbar, weil das streitgegenständliche Material infolge der Verfüllung mit dem Grund und Boden verwachsen sei und dadurch seine Abfalleigenschaft verloren habe. Das Verwaltungsgericht habe des Weiteren verkannt, dass § 17 Abs. 1 LAbfWG keinen Anordnungscharakter habe und somit keine Ermächtigungsgrundlage darstelle. Satz 1 dieser Norm enthalte eine bloße Störerdefinition; auch Satz 2 beinhalte keine Ermächtigungsgrundlage, sondern sei nur eine Zuständigkeitsnorm, die eine Anordnungsbefugnis voraussetze. Als Ermächtigungsgrundlage fungiere auf landesrechtlicher Ebene allein § 28 Abs. 1 LAbfWG, bei dessen Auslegung und Anwendung indessen bundesabfallrechtliche Vorgaben und Einschränkungen zu beachten seien. Diesen Vorrang des Bundesrechts habe das Verwaltungsgericht unbeachtet gelassen. Das spezifische, bundesrechtlich geregelte Pflichtenregime schließe es aus, durch Landesrecht oder dessen Vollzug anstelle der verantwortlichen Abfallerzeuger und –besitzer Dritte zur Entsorgung angefallener Abfälle heranzuziehen. Das Bundesverwaltungsgericht habe mehrfach entschieden, dass der Kreis der zur Abfallentsorgung Verpflichteten bundesrechtlich abschließend festgelegt werde und durch landesrechtliche Regelungen nicht erweitert werden könne. Soweit das Verwaltungsgericht meine, aus dem Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87/86 – allgemein ableiten zu können, dass das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zulasse, mittels derer eine Person zur Begründung von Besitz an Abfällen verpflichtet werden könne, habe es verkannt, dass der zitierte Beschluss im Lichte der inzwischen geänderten Rechtslage interpretiert werden müsse. Durch das am 7. Oktober 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sei die bisherige abfallrechtliche Systematik grundlegend geändert worden, indem nach § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG Erzeuger oder Besitzer von Abfällen vorrangig zur Verwertung von Abfällen und – falls eine Verwertung nicht in Betracht komme - nach § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung von Abfällen verpflichtet seien. Zur Durchsetzung dieser abfallrechtlichen Pflichten enthalte § 21 KrW-/AbfG die Befugnis der zuständigen Behörde, die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen zu treffen. Nach der heutigen Rechtslage sei ein schlichter und unbesehener Rückgriff auf eine vermeintliche Störerverantwortlichkeit nach allgemeinem Gefahrenabwehrrecht unzulässig. Zwar bestehe kein absoluter Vorrang des § 21 KrW-/AbfG. Sofern Maßnahmen gerade aus Gründen der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen, sei aber das bundesrechtlich geregelte Abfallregime einschließlich der Eingriffsermächtigung des § 21 KrW-/AbfG vorrangig und ausschließlich anwendbar. Nur wenn Anknüpfungspunkt landesordnungsrechtlicher Vorschriften und Anordnungen nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot umweltgerechter Abfallentsorgung, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter sei, bleibe Raum für eine landesrechtliche Inpflichtnahme. Damit habe sich das Verwaltungsgericht nicht nachvollziehbar auseinandergesetzt. Selbst wenn man unterstelle, dass die angefochtene Verfügung nicht in erster Linie zur Durchsetzung der umweltgerechten Abfallentsorgung, sondern zur Bekämpfung einer von den fraglichen Abfällen ausgehenden Gefahr für den Boden und das Grundwasser im Bereich der Kiesgrube dienen solle, müsse sich das Vorgehen gegen denjenigen richten, der als Handlungs- oder Zustandsstörer für die Abläufe und den Grundstückszustand der Kiesgrube verantwortlich sei. Das sei hier eindeutig die Beigeladene zu 4.) als Betreiberin der Kiesgrube und Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft über das Kiesgrubengrundstück, nicht aber die Klägerin, die insofern außenstehende Dritte sei. Zudem ergebe sich aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Abfallbesitzer, der einen Dritten mit der Entsorgung der Abfälle beauftrage und diesem hierzu den Besitz übertrage, weiterhin für deren ordnungsgemäße Entsorgung verantwortlich bleibe. Die Klägerin sei aber weder Erzeugerin noch Besitzerin der fraglichen Abfälle. Als Vermittlerin und Abfallmaklerin sei sie zu keinem Zeitpunkt Besitzerin der an oder in der Kiesgrube abgelagerten Abfälle gewesen. Als außenstehende Dritte unterliege sie nicht dem spezifischen Pflichtenregime des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Sie habe auch während der Verwiegung auf ihrem Gelände und erst recht während des Transports zur Beigeladenen zu 4.) keine Verfügungsgewalt und damit keine Sachherrschaft über firmenfremde Fahrzeuge oder deren Ladung erlangt. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ergebe sich auch aus der Übermittlung des Entsorgungsfachbetriebe-Zertifikats anstelle eines "Vermittler-Zertifikats" nicht, dass die Klägerin keine Abfallmaklerin sei. Vielmehr stelle die Vorlage des Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb auch bei Maklergeschäften eine in der Entsorgungswirtschaft anzutreffende Selbstverständlichkeit dar, mit der die Erwartung verbunden werde, dass für die jeweilige Tätigkeit alle erforderlichen Genehmigungen vorliegen. Selbst wenn man hilfsweise Abfallbesitz der Klägerin unterstelle, habe sie jedenfalls zum Zeitpunkt des als rechtswidrig gerügten Entsorgungsvorgangs keinen Abfallbesitz mehr gehabt, weil die Verfüllung ausschließlich und unstreitig durch die Beigeladene zu 4.) erfolgt sei.   

Das Verwaltungsgericht habe auch die Störereigenschaft der Klägerin zu Unrecht bejaht. Sei wegen der abschließenden bundesrechtlichen Regelung der abfallrechtlichen Verantwortlichkeiten der Rückgriff auf im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht geregelte Verantwortlichkeiten gesperrt, gelte dies insbesondere auch für die vom Verwaltungsgericht angewandte, umstrittene Figur der Zweckveranlassung. Selbst wenn man aber zu Lasten der Klägerin die Anwendung allgemeiner polizei- und ordnungsrechtlicher Verantwortlichkeiten neben den speziellen abfallrechtlichen Vorgaben bejahe, sei die Klägerin keine Zweckveranlasserin. Denn sie habe zu keiner Zeit durch irgendeine von ihr ausgeübte Tätigkeit die Gefahrenschwelle unmittelbar überschritten. Der festgestellte rechtswidrige Zustand sei erst mit der Verfüllung der Materialien durch die Beigeladene zu 4.) eingetreten. Sie sei auch weder nach subjektiven noch nach objektiven Zurechnungskriterien als geschehenssteuernder "Hintermann" zu qualifizieren. Das Verwaltungsgericht stelle nicht klar, auf welche "abgeschlossenen Verträge" es die von ihm angenommene Zweckveranlasserhaftung stützen wolle. Zwischen den Beteiligten sei streitig, zwischen wem und mit welchem Inhalt Vertragsbeziehungen bestehen. Aus ihrer Sicht habe sie die Verfüllung bei der Beigeladenen lediglich vermittelt. Die von der Beigeladenen zu 4.) unmittelbar gegenüber den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) abgegebenen Annahmeerklärungen seien nicht auf Anweisung der Klägerin erfolgt, sondern von den Beigeladenen, insbesondere der Beigeladenen zu 3.) ausdrücklich verlangt worden. Selbst wenn man zu Lasten der Klägerin unterstelle, dass sie Vertragspartnerin der Beigeladenen zu 4.) sei, sei sie nicht als Zweckveranlasserin anzusehen. Sie habe insbesondere den Transport für die Beigeladene zu 3.) zwar vermittelt, indem sie für diese ein Transportunternehmen beauftragt habe; die beauftragten Unternehmen hätten jedoch selbständig agiert und nicht den Weisungen der Klägerin unterlegen. Es bleibe unklar, weshalb durch den Transport zu einem bestimmten Entsorgungsort ausgerechnet durch die Klägerin die Gefahrenschwelle bereits unmittelbar überschritten worden sein solle. Der ordnungsgemäß durchgeführte Transport habe keine Gefahr und erst recht keinen rechtswidrigen Zustand begründet. Dieser sei erst durch die Beigeladene zu 4.) herbeigeführt worden, indem diese das von der Beigeladenen zu 3.) erzeugte Material verfüllt habe. Soweit das Verwaltungsgericht die Klägerin als "alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens" qualifiziere, verkenne es insbesondere die Rolle der Beigeladenen zu 4.), die als Adressatin der wasserrechtlichen Erlaubnis und der darin enthaltenen Nebenbestimmungen für den Betrieb der Kiesgrube sowie als Grundstückseigentümerin und Inhaberin der Sachherrschaft über die Kiesgrube eine entgeltliche unternehmerische Leistung erbracht habe, indem sie nicht nur gegenüber der Klägerin, sondern auch gegenüber den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) die Annahme der Abfälle erklärt und damit über ihre Verfüllungskapazitäten verfügt habe; allein die Beigeladene  zu 4.) habe schließlich die Abfälle über die Kippkante geschoben und somit bewusst und final eingebaut. Auch die Rolle der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) werde vom Verwaltungsgericht nicht hinreichend gewürdigt. Als Abfallerzeuger seien sie gemäß den §§ 5 und 11 KrW-/AbfG abfallrechtlich für eine ordnungsgemäße Entsorgung verantwortlich. Wie sich aus § 16 KrW-/AbfG ergebe, bleibe diese Verantwortlichkeit auch im Falle der Beauftragung eines Dritten bestehen. Die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) hätten sich daher im Rahmen der ihnen obliegen-den abfallrechtlichen Pflichten darüber informieren müssen, wo diese Materialien entsorgt werden sollten und ob diese Entsorgung zulässig sei. Selbst wenn sie die Genehmigungslage nicht gekannt haben sollten, stelle diese Unkenntnis einen erheblichen und deshalb zu würdigenden Verursachungsbeitrag für die rechtswidrige Verfüllung dar. Im Übrigen habe die Klägerin weder wissentlich noch willentlich eine Ursache für die genehmigungswidrige Ablagerung gesetzt. Sie habe im Gegenteil der Beigeladenen zu 4.) alle notwendigen Informationen zur Verfügung gestellt und diese zur Abstimmung mit den Behörden aufgefordert. Sie habe nach Bestätigung  durch die Beigeladene zu 4.) davon ausgehen dürfen, dass die Verfüllung mit dem bezeichneten Material zulässig gewesen sei. Es stelle ein vertragswidriges, schadenersatzpflichtiges Verhalten dar, wenn die im Auftrag der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) beförderten Abfälle nicht den zu Beginn der Verfüllung getroffenen und mit der Struktur- und Genehmigungsdirektion – SGD - Nord abgestimmten Bedingungen entsprochen hätten. Danach dränge sich die Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) als geschehensbeherrschender Störerin auf; daneben bestehe eine eindeutige abfallrechtliche Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu 1.) bis 3.). Hingegen sei die Inanspruchnahme der Klägerin sachwidrig und verfehlt, weil sich ihr Handeln als rechtmäßig und sozialadäquat darstelle.

Unabhängig von der Frage der Störereigenschaft der Klägerin sei die Bewertung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Störerauswahl nicht haltbar. Entgegen dessen Ansicht hätten die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) in die Störerauswahl mit einbezogen werden müssen, weil sie als Abfallerzeuger abfallrechtlich verantwortlich seien und deshalb unmittelbar zu der erfolgten Entsorgung beigetragen hätten. Sie könnten sich nicht darauf zurückziehen, die Genehmigung für die Verfüllung nicht gekannt zu haben. Als Entsorgungsfachbetriebe seien sie im Rahmen ihrer abfallrechtlichen Verantwortung verpflichtet gewesen, sich darüber zu informieren, wo und unter welchen Bedingungen ihre Abfälle entsorgt werden sollten. Ohne ihr Zutun wäre es zu der Entsorgung der Abfälle bei der Beigeladenen zu 4.) nicht gekommen.

Das Verwaltungsgericht stütze sich auch zu Unrecht auf die vermeintlich begrenzten finanziellen Möglichkeiten der Beigeladenen zu 4.). Diese habe im fraglichen Zeitraum aktiv und ungeschmälert am Entsorgungsmarkt teilgenommen und sei somit auch zahlungskräftig gewesen. Der Beklagte habe die lapidare Aussage der Beigeladenen zu 4.), sie sei nicht zahlungskräftig, nicht ausreichend im Rahmen seiner Amtsermittlungspflicht hinterfragt.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts erweise sich die Beseitigungsverfügung schließlich als unverhältnismäßig. Zunächst führe die von der Beigeladenen zu 4.) eingeräumte Vermischung des Materials mit Bodenaushub dazu, dass die Klägerin eine nicht verhältnismäßige Trennung von Materialien vornehmen bzw. Material mit entsorgen müsse, dessen Entfernung ihr nicht aufgegeben worden sei. Im Übrigen liege eine Gefährdung des Grundwassers, der nur mit einer Auskofferung  begegnet werden könnte, nicht vor, wie sich aus den vorliegenden Gutachten ergebe. Vielmehr führe bereits die vom Gutachter Dr. T. in seinem Sanierungskonzept vorgeschlagene Oberflächenabdeckung dazu, dass ein Lösen von Schadstoffen durch Niederschlagswasser ausgeschlossen werde. Es sei damit eine gegenüber der Entfernung der Materialien mildere Maßnahme möglich und nachgewiesen. Nicht hinreichend gewürdigt habe das Verwaltungsgericht ferner, dass die Klägerin nicht einmal ansatzweise über ausreichende Kapazitäten zur Zwischenlagerung der Abfälle verfüge. Da sie nur eine Kapazität zur Zwischenlagerung für maximal 80 Tonnen pro Tag habe, bedeute die hier in Rede stehende zu entsorgende Abfallmenge von 16.261 Tonnen eine 203,26-fache Überlastung ihrer Zwischenlagerkapazität. Die Verfügung führe daher zu einem eklatant rechtswidrigen Zustand, zumal die genannten Kapazitäten an dem Standort in K. bereits durch das Tagesgeschäft, das die wirtschaftliche Basis der Klägerin bilde, vollkommen ausgelastet seien.

Eine Überlagerung ihres Standorts in Befolgung der Verfügung hätte daher für sie straf- und ordnungsrechtliche Konsequenzen.

Die Klägerin beantragt,  

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. April 2010 nach ihrem in der ersten Instanz gestellten Antrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und meint insbesondere, die Anwendung von § 17 Abs. 1 LAbfWG sei nicht zu beanstanden. Die Vorschrift regele lediglich, inwieweit einem Nichtabfallbesitzer aufgrund vorangegangenen Tuns aufgegeben werden könne, an den als Abfall zu beseitigenden Sachen Besitz zu begründen und ihn so in die damit verbundene Pflichtenstellung nach Abfallrecht hineinzuzwingen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien derartige landesrechtliche Vorschriften mit höherrangigem Recht vereinbar. Da § 17 LAbfWG keine abfallrechtliche Regelungslücke schließe, bedürfe es auch keiner Neuinterpretation dieser Rechtsprechung. Ob § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG eine Anordnungsbefugnis enthalte oder nur die Zuständigkeit regele, könne offenbleiben, da sich die Anordnungsbefugnis letzterenfalls aus § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG ergebe. Da der Beklagte lediglich die Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube angeordnet habe, sich die Pflichten der Klägerin bezüglich der anschließenden Entsorgung also unmittelbar aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ergäben und ggf. durch Anordnungen nach § 21 KrW-/AbfG durchgesetzt werden müssten, sei der Klägerin nichts aufgegeben worden, was ihren aus dem Abfallbesitz folgenden Verpflichtungen zuwiderlaufe.  

Das Verwaltungsgericht habe die Klägerin auch zutreffend als Störerin angesehen. Gehe es darum, einem Nichtabfallbesitzer aufgrund vorangegangenen Tuns aufgeben zu können, an den als Abfall zu beseitigenden Sachen Besitz zu begründen, um ihn so in die damit verbundene Pflichtenstellung nach dem KrW-/AbfG hineinzuzwingen, könne nur der allgemeine polizeirechtliche Störerbegriff maßgeblich sein, womit auch der Zweckveranlasser als Störer in Betracht komme. Das Verwaltungsgericht habe die Klägerin zutreffend als alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens angesehen, weil zwischen der Beigeladenen zu 4.) und den übrigen Beigeladenen keinerlei vertragliche Beziehungen bestanden hätten, die Lieferungen auf ihr Kontingent erfolgt seien und sie die Anlieferungen teilweise sogar selbst organisiert habe, es also ohne die Klägerin nie zur illegalen Verfüllung der Kiesgrube mit dem Hausmüll-Bauschutt–Gemisch gekommen wäre. Die Klägerin sei im Übrigen hinsichtlich der Rechtswidrigkeit der Verfüllung keineswegs ahnungslos gewesen, da die Beigeladene zu 4.) ihr den die Verfüllungsbedingungen regelnden Erlaubnisbescheid vom 4. November 2002 bereits im August 2007 übersandt habe. Als Entsorgungsfachbetrieb hätte sie erkennen müssen, dass die Verfüllung aufgrund der vorgelegten Probenanalysen nicht zulässig gewesen sei. Dennoch habe sie die Verfüllung einen Monat später vorgenommen, ohne dass deren Zulässigkeit seitens der SGD Nord bestätigt worden sei.  

Auch die Störerauswahl sei vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet worden. Die Klägerin verkenne, dass mit der Störereigenschaft der Beigeladenen zu 4.) diejenige der Klägerin nicht ausgeschlossen sei, sondern lediglich eine Ermessensentscheidung über die Störerauswahl notwendig werde. Ein Ermessenfehlgebrauch liege nicht vor, weil § 17 LAbfWG eine effektive Gefahrenabwehr bezwecke und es daher nicht zu beanstanden sei, dass der Beklagte sich bei seiner Auswahlentscheidung vor allem von Effektivitätsgesichtspunkten habe leiten lassen. Im Verhältnis der Klägerin zu den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) stelle sich schon die Frage, ob letztere als Vorlieferanten der Klägerin noch als Zweckveranlasser angesehen werden könnten. Jedenfalls sei auch insoweit die Störerauswahl nicht zu beanstanden, weil den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) zwar die chemisch-analytische Zusammensetzung der von ihnen erzeugten Materialien bekannt gewesen sei, nicht jedoch die Verfüllungsbedingungen der wasserrechtlichen Erlaubnis zum Kiesgrubenbetrieb, die jedoch die Klägerin gekannt habe, und weil die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) auch nicht neben der Klägerin auf ein eigenes Verfüllkontingent angeliefert hätten, sondern für die Klägerin auf deren Kontingent.  

Das Verwaltungsgericht habe schließlich die Verfügung zu Recht als verhältnismäßig angesehen, weil nur die Entfernung der gutachterlich festgestellten 16.261 Mg Siedlungsabfälle angeordnet worden sei; deren Entfernung sei aber geboten, um einerseits Grundwassergefährdungen sicher auszuschließen und andererseits rechtmäßige Zustände herzustellen.  

 Der Beigeladene zu 1.) hat sich im Berufungsverfahren nicht zur Sache geäußert und keinen Antrag gestellt.

Die Beigeladene zu 2.) stellt keinen Antrag, nimmt aber zur Berufung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Beklagte Stellung. Insbesondere ist sie der Auffassung, die Klägerin sei deshalb zumindest Zweckveranlasserin, weil sie die Anlieferer akquiriert und ausgewählt, die Anlieferungen disponiert und über die Art der Anlieferung entschieden habe; sie habe die Anlieferungen stoppen oder bestimmten Erzeugern die Anlieferungen gänzlich verweigern können und sogar die Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte für die Verfüllung der Grube übernommen. Die Klägerin habe auch Abfallbesitz gehabt, da sie unstreitig Wiege- und Transportvorgänge übernommen und damit die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle erlangt habe. Gegenüber der Beigeladenen zu 2.) sei die Klägerin sogar vertraglich zu einer Zwischenlagerung verpflichtet gewesen. Es sei ausdrücklich vereinbart worden, dass die Klägerin Siebsande aus Krefeld zu ihrem Betriebsstandort in K. verbringen sollte, um sie dort umzuschlagen, ggf. mit Siebsanden aus eigener Herstellung oder von anderen Erzeugern zwischenzulagern und anschließend zur Beigeladenen zu 4.) zu transportieren. Dies habe auch zu einer höheren Vergütung der Klägerin durch die Beigeladene zu 2.) geführt.  

Die Beigeladene zu 3.) beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie äußert sich zur Berufung im Kern in gleicher Weise wie die Beigeladene zu 2.). Ergänzend führt sie noch aus, sie habe zu keinem Zeitpunkt eine Annahmeerklärung der Beigeladenen zu 4.) erhalten, sondern bis zuletzt nicht gewusst, wohin die von ihr der Klägerin zur Entsorgung überlassenen Materialien verbracht worden seien. Entsorgungsverträge hätten allein zwischen ihr und der Klägerin sowie zwischen dieser und der Beigeladenen zu 4.) bestanden. Dies werde dadurch bestätigt, dass alle ihre Materiallieferungen von der Klägerin zunächst zu deren Betriebsgrundstück in K. verbracht worden seien, von wo aus der Weitertransport organisiert worden sei.  

Die Beigeladene zu 4.) beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt zur Begründung im Wesentlichen noch aus, das streitgegenständliche Material habe seine Abfalleigenschaft durch die Verfüllung nicht verloren. Es könne trotz des bereits begonnenen Zersetzungsprozesses nach wie vor optisch vom ursprünglichen, in der Kiesgrube vorhandenen Erdboden unterschieden werden und sei nach den gutachterlichen Feststellungen gerade keine Verbindung mit dem Boden eingegangen. Es sei auch nie in ihrem Sinne gewesen, geschredderten Hausmüll in der Grube abzulagern. Vielmehr sei sie aufgrund der Zusicherungen der Klägerin davon ausgegangen, dass es sich bei dem von der Klägerin angelieferten Material um Bodenaushub bzw. diesem gleichzusetzendes Material handele. Dies werde dadurch bestätigt, dass die Klägerin an sie für die in der Kiesgrube abgekippten Materialien lediglich den üblichen Preis für die Annahme von Bodenaushub gezahlt habe. Im Übrigen tritt sie der Berufung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Beklagte entgegen.   

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, der Sitzungsniederschrift vom 26. Januar 2012 und den beigezogenen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die abfallrechtliche Verfügung des Beklagten vom 20. Oktober 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).  

Der Beklagte hat die Verfügung zu Recht auf § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG) vom 2. April 1998 (GVBl., S. 97) gestützt (I.). Die Verfügung begegnet auch weder im Hinblick auf die Heranziehung der Klägerin als Verantwortliche für die rechtswidrige Abfallablagerung (II.) noch hinsichtlich der Auswahl der Klägerin unter mehreren in Betracht kommenden Verantwortlichen (III.) rechtlichen Bedenken. Schließlich sind Rechtsbedenken unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit der Verfügung ebenfalls nicht angezeigt (IV.).

I. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die angefochtene Verfügung - neben § 93 Abs. 4 des Landeswassergesetzes (LWG) – auf § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage gestützt hat.

Entgegen der Ansicht der Klägerin unterliegen die in der Kiesgrube abgelagerten Materialien mangels Verlusts ihrer Abfalleigenschaft weiterhin dem Abfallrecht (1.). Dabei bildet § 17 Abs. 1 LAbfWG – jedenfalls in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG – eine Befugnisnorm (2.), deren Anwendung in der vorliegenden Fallkonstellation nicht durch vorrangiges Bundesrecht ausgeschlossen ist (3.).  

1. Die Rüge der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht den Verlust der Abfalleigenschaft der in der Kiesgrube abgelagerten Materialien verneint, weil diese – entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts – infolge ihrer Vermischung mit Erdaushub und einer durch Zersetzung und Zeitablauf bedingten "Verwachsung" ihre Beweglichkeit verloren hätten, ist nicht stichhaltig.  

Zwar setzt der Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes – KrW-/AbfG –, an den auch § 17 Abs. 1 LAbfWG anknüpft, die Beweglichkeit der als Abfall einzustufenden Sache oder Sachen voraus (vgl. dazu z.B. Breuer, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 3 Rn. 26 und 33 ff.). Daran fehlt es bei Grundstücken oder Grundstücksbestandteilen, wobei die Frage, ob und inwieweit dabei auf die zivilrechtlichen Kriterien nach den §§ 93 ff. BGB abzustellen ist, im Einzelnen streitig ist (vgl. dazu Breuer, a.a.O., Rn. 34; Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl. 2002, § 3, Rn. 14; Müggenborg, NVwZ 1998, 1121, 1122; jeweils m.w.N.). Letztlich ist bei der Frage, ob Sachen dauerhaft fest mit einem Grundstück verbunden sind, auf die Verkehrsauffassung unter Berücksichtigung der stoffbezogenen Entsorgungspflichtigkeit abzustellen (so überzeugend Breuer und Frenz, jeweils a.a.O.). Von einer solchen Betrachtungsweise geht auch die einschlägige verwaltungsgerichtliche Judikatur in den Fällen der Verfüllung von Abfällen in natürlichen oder künstlich angelegten Vertiefungen aus. Danach ist zum Beispiel abgelagerter Sand eine bewegliche Sache, die auch durch Abdeckung nicht zu einem Grundstücksbestandteil wird, soweit und solange er mühelos entfernt werden kann (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 29. März 1994 – 2 EO 18/93 –, NVwZ-RR 1995, 253 und juris, Rn. 37). Gelagerte feste Gegenstände (z.B. Leichtfraktion aus einer Schredderanlage) bleiben auch dann beweglich, wenn sie mit Sand abgedeckt werden, solange sie nicht mit dem Boden vermengt worden sind (vgl. VGH BW, Urteil vom 18. März 1992 – 3 S 2223/91 –, NVwZ-RR 1992, 543 und juris, Rn. 26). Hingegen können Altabfälle, die nicht lediglich abgelagert und überdeckt wurden, sondern aufgrund fortgeschrittener Vermoderung oder Verwachsung mit dem Boden als solche nicht mehr abgrenzbar sind, ihre Abfalleigenschaft verlieren; ein langjähriges Verwachsen mit dem Grundstück lässt Abfälle zu wesentlichen Bestandteilen des Grundstücks werden; gegebenenfalls liegt dann eine Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 Nr. 1 des Bundesbodenschutzgesetzes – BBodSchG – vor, so dass dessen Regime eingreift (vgl. zum Ganzen: Breuer, a.a.O., Rn. 35, Frenz, a.a.O., Rn. 15; jeweils m.w.N.). Wurden Stoffe nicht nur lose in einen Steinbruch verfüllt, sondern die Oberfläche nach Abschluss der Verfüllung dem Geländeprofil angepasst, planiert und durch Aussaat bepflanzt, wobei auch der Wille des Grundstückseigentümers auf die Herstellung einer dauerhaften festen Verbindung mit dem Grundstück gerichtet ist, so haben die Stoffe mit dem Abschluss der Verfüllungsmaßnahme ihre Abfalleigenschaft verloren mit der Folge, dass Bodenschutzrecht anzuwenden ist (vgl. VG Gera, Beschluss vom 8. September 2001 – 600-8432-082/00 SOK GRZ – juris, Rn. 27 f.). Ebenso werden Stoffe, die in das Erdreich eingedrungen sind, erst mit der Auskofferung des verseuchten Erdreichs (wieder) zu einer bewegliche Sache und damit zu Abfall (vgl. Breuer, a.a.O., Rn. 35, m.w.N.). Hingegen handelt es sich bei Bodenmassen, die zur Verfüllung in eine künstlich geschaffene Vertiefung eingebracht werden, auch dann noch um Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG, wenn sie untrennbar mit Siebresten, Bauschutt und Straßenaufbruchmaterial vermischt sind; die Vermengung mehrerer beweglicher Sachen, bestehend aus an sich unbedenklichem Verfüllmaterial und Abfall, untersteht dem Abfallrecht, sofern für eine "Verwachsung" keine Anhaltspunkte bestehen (vgl. VG Aachen, Beschluss vom 16. Juli 2009 – 9 L 153/09 –, juris, Rn. 10 und 21 ff.; s.a. Urteil des Senats vom 23. Juni 2010 – 8 A 10139/10.OVG –, juris, Rn. 34).  

Hiervon ausgehend spricht nichts für die von der Klägerin nur behauptete, aber nicht näher belegte Vermischung und Verwachsung des abgelagerten Materials in einer Weise, die zum Verlust der Abfalleigenschaft geführt haben könnte. Zunächst hat die bloße Vermischung der abgelagerten geschredderten Siedlungsabfälle mit einer – eher geringfügigen – Menge von über dieselbe Kippkante geschobenem Erdaushub, die die Beigeladene zu 4.) grundsätzlich eingeräumt hat, nicht den Verlust der Abfalleigenschaft zur Folge gehabt: Eine Vermischung von Hausmüll mit Erdreich ändert nichts an der Abfalleigenschaft des entstehenden Gemischs, sondern führt nur dazu, dass auch das beigemischte Material entfernt werden muss (so zutreffend: BayVGH, Beschluss vom 2. April 1993 – 22 CS 93.941 –, BayVBl. 1994, S. 22, 23). Die Klägerin hat auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass eine zum Verlust der Abfalleigenschaft führende "Verwachsung" des Hausmülls mit dem Erdboden nicht eingetreten ist, nicht zu erschüttern vermocht. Unter einer "Verwachsung" dürften biologische Prozesse zu verstehen sein, bei denen Einzelstoffe eine Verbindung eingehen, durch die sie einen nicht mehr oder nur mit verhältnismäßigem Aufwand trennbare "Gesamtmasse" bilden. Von Relevanz für die Frage der Anwendbarkeit von Abfall- oder Bodenschutzrecht ist eine solche Verwachsung ohnehin nur dann, wenn die Stoffe dabei eine Verbindung mit dem (natürlichen) Erdboden eingehen, die sie zu einem wesentlichen Bestandteil des betreffenden Grundstücks machen mit der Folge, dass Bodenschutzrecht Anwendung findet. Für eine derartige Verbindung der abgelagerten Massen mit dem Erdboden ist von der Klägerin nichts vorgetragen worden. Sie kann nach den vorliegenden Gutachten sogar ausgeschlossen werden: Wie sich insbesondere aus dem im Auftrag des Beklagten eingeholten Gutachten des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. H. vom 7. April 2009 (Verwaltungsakte Band IV, Bl. 197 ff.) ergibt, bilden die über die Kippkante geschobenen geschredderten Siedlungsabfälle eine bis maximal 5,5 m dicke "Schicht I", die auf der bis zu 38 m dicken, aus Boden- und Bauschuttablagerungen bestehenden "Schicht II" am östlichen Grubenrand aufliegt. Die Schichten waren im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens im April 2009 in ihrer Mächtigkeit und Zusammensetzung aufgrund von Bohrungen klar unterscheidbar. Überdies handelt es sich auch bei der Schicht II nicht um natürlichen Boden, sondern um ältere, aber wohl unbedenkliche Ablagerungen zur Grubenverfüllung. Soweit im Untersuchungszeitpunkt Zersetzungsprozesse feststellbar waren, betrafen diese nur die Schicht I; ein Zustand der untrennbaren Verbindung beider Schichten aufgrund biologischer Zersetzungsprozesse konnte nicht festgestellt werden, erst recht keine "Verwachsung" der Hausmüllablagerung mit dem bis zu 38 m tiefer liegenden ursprünglichen Kiessandboden (Schicht III). Die Klägerin hat keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass sich daran bis zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 etwas Entscheidendes geändert haben könnte. Vielmehr lassen sich auch der von der Beigeladenen zu 4.) – in Befolgung der an sie gerichteten weiteren Verfügung des Beklagten vom 20. September 2009 – beauftragten Untersuchung der Schadstoffmobilität von Dr. T. und Partner GmbH vom 19. Mai 2010, die im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG zur Gerichtsakte gereicht wurde und der Klägerin bekannt ist, keine Anhaltspunkte für eine Verwachsung der abgelagerten Siedlungsabfälle in einer für die Abgrenzung von Abfall- und Bodenschutzrecht relevanten Weise entnehmen.  

2. Soweit die Klägerin weiter rügt, das Verwaltungsgericht habe – wie bereits der Beklagte im Bescheid vom 20. Oktober 2009 - rechtsirrig § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage herangezogen, obwohl § 17 Abs. 1 Satz 1 nur eine Störerdefinition und § 17 Abs. 1 Satz 2 lediglich eine Zuständigkeitsregelung, die eine Anordnungsbefugnis voraussetze, enthielten, vermag dies die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung nicht zu begründen.  

Zunächst enthält § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG nicht nur eine Störerdefinition, sondern begründet eine Grundpflicht desjenigen, der rechtswidrig Abfälle entsorgt:

Dieser ist zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verpflichtet (vgl. Reis/Gottschling, Das Abfall- und Bodenschutzrecht in Rheinland-Pfalz, Kommentar zum LAbfWG, § 17, Anm. 1). § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG regelt sodann zwar primär die Zuständigkeit für den Erlass erforderlicher Anordnungen dahingehend, dass, soweit die illegale Abfallentsorgung im Betrieb einer illegalen Anlage besteht, die für die Anlage zuständige Behörde zuständig ist, in allen anderen Fällen, in denen die rechtswidrige Entsorgung ohne derartigen Anlagenbezug ist, die Verwaltung des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (vgl. dazu Reis/Gottschling, a.a.O., Anm. 12); die Zuständigkeitsregelung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit als eine "andere Bestimmung" im Sinne von § 27 Abs. 2 LAbfWG anzusehen (so: OVG RP, Beschluss vom 13. Februar 1998 – 8 B 13077/97.OVG –, juris, Rn. 3, zu inhaltsgleichen Vorgängerbestimmungen). Dabei spricht aufgrund der Formulierung in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG, wonach "die erforderliche Anordnung durch die zuständige Behörde erlassen" wird, bereits vieles dafür, dass Satz 2 über die Zuständigkeitsbestimmung hinaus auch eine Befugnisnorm zum Erlass entsprechender Anordnungen im Einzelfall enthält (so jedenfalls: OVG RP, Beschluss vom 13. Februar 1998, a.a.O., zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung, allerdings i.V.m. § 21 KrW-/AbfG). Sieht man hingegen in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG nur eine auf anderweitige Befugnisnormen verweisende bzw. deren Existenz voraussetzende Zuständigkeitsregelung, so folgt die Anordnungsbefugnis des Beklagten aber jedenfalls aus der Zusammenschau von § 17 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LAbfWG mit § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG: Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße notwendigen Anordnungen (so auch: OVG RP, Urteil vom 23. Juni 2010, a.a.O. und VG Mainz, Beschluss vom 30. März 2009 – 3 L 175/09.MZ –, juris, Rn. 3; im Ergebnis auch: Reis/Gottschling, a.a.O., Anm. 12, a. E.). Letztlich geht auch die Klägerin davon aus, dass jedenfalls § 28 Abs. 1 LAbfWG die erforderliche Eingriffsermächtigung für die nach § 17 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes zuständige Behörde enthält. Die danach allenfalls unvollständige Angabe der Ermächtigungsgrundlage im Bescheid vom 20. Oktober 2009 vermag dessen Rechtswidrigkeit nicht zu begründen.

3. Der Senat vermag auch der Auffassung der Klägerin nicht zu folgen, das Verwaltungsgericht habe mit der Billigung der Heranziehung von § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage den Vorrang bundesabfallrechtlicher Vorschriften gegenüber dem Landesabfallrecht missachtet und verkannt, dass die im angegriffenen Urteil zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Lichte einer durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz grundlegend geänderten Systematik neu interpretiert werden müsse und danach eine Inanspruchnahme der Klägerin mangels Stellung als Abfallerzeugerin oder –besitzerin ausgeschlossen sei. Nach Überzeugung des Senats steht vielmehr das Bundesrecht einer Anwendung des § 17 Abs. 1 (i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3) LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallanordnungen zur Gefahrenabwehr bei rechtswidriger Abfallentsorgung in der hier vorliegenden Fallkonstellation nach wie vor nicht entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat zunächst zutreffend darauf hingewiesen, dass nach der einschlägigen (älteren) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Bundesabfallrecht einer Inanspruchnahme von Personen nach Landesabfallrecht nicht ausnahmslos entgegensteht. Das Bundesverwaltungsgericht hatte zunächst mit Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 45.80 – (BVerwGE 67, 8 und juris, Rn. 9) entschieden, dass der Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten durch die damaligen Regelungen in § 3 Abs. 1, 3 und 4 des Abfallbeseitigungsgesetzes - AbfG – i.d.F. vom 5. Januar 1977 (BGBl. I, S. 41) bundesrechtlich abschließend festgelegt worden sei und nicht durch einen Rückgriff auf landesrechtliche Vorschriften erweitert werden könne; deshalb könne zum Beispiel ein Grundstückseigentümer nicht nach Landesrecht als Zustandsstörer zur Beseitigung auf seinem Grundstück lagernder Abfälle verpflichtet werden. Mit weiterem Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 168.81 – (juris, Rn. 8) hatte das Gericht aber bereits einschränkend ausgeführt, auf landesrechtliches Ordnungsrecht gestützte Maßnahmen gegen Abfallbesitzer seien nicht ausgeschlossen, müssten aber stets die Grenzen respektieren, die durch die Regelung der Beseitigungspflicht in § 3 AbfG gezogen worden seien; Handlungen, die nach § 1 Abs. 2 AbfG zur Abfallbeseitigung gehörten, könnten daher dem Abfallbesitzer nur insoweit aufgegeben werden, als er selbst beseitigungspflichtig sei. Hieran anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht sodann in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87.86 – (NVwZ 1988, 1126 und juris, Rn. 3) klarstellend ausgeführt: Da § 3 AbfG (i.d.F. vom 27. August 1986, BGBl. I, S. 1410) den Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend festlege, könne eine landesabfallrechtliche Vorschrift, nach der derjenige, der in unzulässigerweise Abfälle behandele, lagere oder ablagere zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands verpflichtet sei, nicht so verstanden werden, als ob sie eine von der Pflichtenstellung des Abfallbesitzers unabhängige und neben dieser stehende "Handlungspflicht" des Verursachers begründe. Eine solche Vorschrift regele vielmehr, soweit sie sich an einen Adressatenkreis wende, der nicht zu den Abfallbesitzern gehöre, unter welchen Voraussetzungen ein solcher Dritter aufgrund vorangegangenen Tuns in die Position eines Abfallbesitzers und die damit verbundene Pflichtenstellung gewissermaßen "hineingezwungen" werden könne, indem ihm – sozusagen als Voraussetzung für die von ihm verlangten Beseitigungsmaßnahmen – aufgegeben werde, an dem Abfall Besitz zu begründen. Für eine solche durch die Vorschriften des Abfallgesetzes nicht ausgeschlossene landesrechtliche Regelung bestehe u.a. in den Fällen ein besonderes Bedürfnis, in denen ein früherer Abfallbesitzer im Zusammenhang mit unzulässigen Maßnahmen der Abfallbeseitigung den Besitz an Abfällen aufgegeben habe, ohne dass neuer Besitz an diesen Sachen begründet worden sei (z.B. Wegwerfen von Abfällen in der Feldflur); § 3 AbfG schließe aber auch eine landesrechtliche Regelung nicht generell aus, durch die jemand aus vorausgegangenem Tun gezwungen werde, an einer als Abfall anzusehenden beweglichen Sache Besitz zu begründen, die sich noch in Besitz eines anderen befinde. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 19. Januar 1989 – 7 C 82.87 – (NJW 1989, 1295 und juris, Rn. 11) bestätigt, wonach es mit Bundesrecht vereinbar sei, dass das Landesrecht gegenüber dem Verursacher einer unzulässigen Abfallablagerung zu der Anordnung ermächtige, unter Wiederaufnahme des unerlaubt aufgegebenen Besitzes die Überlassungs- oder Beseitigungspflicht gemäß § 3 Abs. 1 oder Abs. 4 AbfG zu erfüllen. Mit Urteil vom 18. Oktober 1991 – 7 C 2.91 – (BVerwGE 89, 138 und juris, Rn. 15 f.) hat es diese Grundsätze wiederholt und ausgeführt, insbesondere bei Sachverhalten, in denen der in Anspruch Genommene ursprünglich als Besitzer der Abfälle bereits eine abfallrechtliche Pflichtenstellung innegehabt und sich diesen Pflichten unerlaubt entzogen habe, verbiete es § 3 AbfG nicht, den Betreffenden dadurch wieder dem Abfallregime zu unterwerfen, dass ihm die Wiederaufnahme des Abfallbesitzes mit den daraus folgenden Rechtspflichten aufgegeben werde. Ergänzend hat es ausgeführt: Der Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes bestehe nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollten; sei Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot umweltgerechter Entsorgung von Abfällen, sondern die Bekämpfung konkreter Gefahren für anderweitig geschützte Rechtsgüter unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, so bleibe es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig – gewissermaßen "zufällig" – Abfälle seien; dann gälten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und für die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen der jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts.

Mit dieser Rechtsprechung steht das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts ersichtlich im Einklang. Denn es versteht § 17 Abs. 1 LAbfWG – in seiner auch von der Klägerin nicht beanstandeten Auslegung dieser landesabfallrechtlichen Vorschrift – als eine Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts und nicht als Ermächtigung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Beseitigung oder Verwertung von Abfällen. § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG erlaubt danach ausschließlich die Anordnung der Beseitigung des rechtswidrigen Zustands, der durch eine rechtswidrige Abfallentsorgung entstanden ist; dabei ist nicht eine Entsorgung im abfallrechtlichen Sinne, sondern das Sich-Entledigen von Abfallen gemeint. Zur Anordnung der – späteren – ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung ermächtigt die Vorschrift – wie sich aus ihrem sich an den gefahrenabwehrrechtlichen Störerbegriff anknüpfenden Wortlaut ergibt – hingegen nicht. Während § 17 Abs. 1 LAbfWG der reinen Gefahrenabwehr dient, zielt § 21 KrW-/AbfG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab; in diesem Sinne können Anordnungen nach § 17 Abs. 1 LAbfWG und solche nach § 21 KrW-/AbfG aufeinander aufbauen, indem eine Person zunächst über § 17 LAbfWG in die Rolle des Abfallbesitzers hineingezwungen wird und sie sodann – neben dem Abfallerzeuger – potentieller Adressat einer Verfügung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Entsorgung nach § 21 KrW-/AbfG ist. Die darin zum Ausdruck kommende Abschichtung der Anwendungsbereiche von Landes- und Bundesabfallrecht steht nicht in Widerspruch zu der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Im Übrigen hat auch der Senat § 17 Abs. 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG bereits als einschlägige Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten der unteren Landesabfallbehörde gegen eine rechtswidrige Abfallablagerung angesehen (vgl. das Urteil des Senats vom 23. Juni 2010, a.a.O., Rn. 34).

Zwar trifft es zu, dass die genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sämtlich noch auf der Grundlage des Abfallbeseitigungsgesetzes bzw. des Abfallgesetzes – AbfG – ergangen sind. Der Senat teilt jedoch die Auffassung der Klägerin nicht, dass durch das am 7. Oktober 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eine solche Änderung der Systematik abfallrechtlicher Verantwortlichkeiten bewirkt worden ist, die auf die hier in Rede stehende Heranziehung einer für eine rechtswidrige Abfallentsorgung verantwortlichen Person nach Landesabfallrecht durchschlägt und den Erlass einer Einzelfallanordnung nach den §§ 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG sperrt:

Zwar gab es im Abfallgesetz noch keine Ermächtigungsgrundlage für abfallbehördliche Einzelfallanordnungen, mit der Folge, dass die zuständigen Behörden – soweit nicht spezielles Ordnungsrecht des Bundes als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kam – nur auf landesrechtlicher Grundlage gegen abfallrechtswidrige Zustände einschreiten oder Gefahren, die von Abfällen ausgingen, bekämpfen konnten (vgl. Weidemann, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 21, Rn. 3 f.). Mit § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG wurde bundesabfallrechtlich erstmals eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen, aufgrund der grundsätzlich alle diejenigen in Anspruch genommen werden können, die durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes erlassener Rechtsverordnungen Pflichten zu erfüllen haben und diese nicht beachten, wozu in erster Linie die Abfallerzeuger und Abfallbesitzer gehören (vgl. Beckmann/Kersting, KrW-/AbfG, § 21, Rn. 11). Der Senat vermag indessen keinerlei Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass der Bundesgesetzgeber damit zugleich – in bewusster Abkehr von der seinerzeit vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – Einzelfallanordnungen nach Landesabfallrecht zum Zwecke der Gefahrenabwehr gegen Dritte, die für eine rechtswidrige Abfallablagerung verantwortlich gemacht werden können, ausschließen wollte.

So gibt zunächst die Entstehungsgeschichte des § 21 KrW-/AbfG für ein solches Verständnis der Vorschrift nichts her. Die Ermächtigung zu Einzelfallanordnungen war zunächst in Art. 1 § 19 des Regierungsentwurfes eines Gesetzes zur Vermeidung von Rückständen, Verwertung von Sekundärrohstoffen und Entsorgung von Abfällen (BT-Drucks. 12/5672 vom 15. September 1993, S. 14) enthalten, der im Wesentlichen dem heutigen § 21 KrW-/AbfG entsprach, jedoch noch den ausdrücklichen Vorbehalt enthielt, dass die "erforderlichen Anordnungen unbeschadet der Bestimmungen der Länder über die Rechts- und Fachaufsicht" getroffen werden können. Zur Begründung des § 19 Abs. 1 führte die Bundesregierung aus, die Vorschrift diene "der Durchsetzung von Pflichten nach dem KrW-/AbfG", wobei nach Abs. 1 insbesondere "Einzelfallanordnungen im Sinne einer Gefahrenabwehr getroffen werden" könnten; dies gelte "insbesondere für die Sicherstellung der Schadlosigkeit von Verwertungsmaßnahmen, die vielfach nur auf den einzelnen Erzeuger oder Besitzer bezogen erreichbar" sei (BT-Drucks. 12/5672, S. 47). Die heutige Fassung des § 21 KrW-/AbfG beruht auf dem Gesetzentwurf des Umweltausschusses (BT-Drucks. 12/7240 vom 13. April 1994), der den genannten Vorbehalt nicht mehr enthielt; der Umweltausschuss führt zur Begründung des von ihm vorgeschlagenen § 21 lediglich noch aus, die in der Vorschrift vorgenommenen Änderungen gegenüber § 19 des Regierungsentwurfs seien nur "klarstellender oder redaktioneller Natur" (BT-Drucks. 12/7284 vom 14. April 1994, S. 19). Aus den Gesetzgebungsmaterialien ist danach nichts dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einführung einer bundesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung die bestehenden landesrechtlichen Möglichkeiten einschränken wollte.

Aber auch aus dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 21 KrW-/AbfG ergibt sich eine solche Sperrwirkung nicht. Wie schon die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung belegt, zielt die Vorschrift darauf ab, die nach diesem Gesetz bestehenden Pflichten durchzusetzen, indem Einzelfallanordnungen im Sinne einer Gefahrenabwehr getroffen werden können, um z.B. die Sicherstellung der Schadlosigkeit von Verwertungsmaßnahmen gegenüber den einzelnen Erzeugern oder Besitzern von Abfällen zu erreichen. Soweit es daher um Verstöße gegen die spezifischen Pflichten nach dem KrW-/AbfG geht, ist § 21 dieses Gesetzes speziell und vorrangig anzuwenden; dabei besteht Einigkeit darüber, dass Anordnungen nach dieser Vorschrift ausschließlich gegen solche Personen in Betracht kommen, die gegen Rechtspflichten verstoßen, welche ihnen durch dieses Gesetz unmittelbar zugewiesen sind. Dazu zählen neben den Abfallerzeugern und –besitzern die Grundstückseigentümer und –besitzer, die privaten Entsorgungsträger und Produktverantwortliche. Hingegen können Anordnungen gegen Personen, die nach dem KrW-/AbfG nicht zur Entsorgung verpflichtet sind und denen das Gesetz auch nicht in anderer Weise konkrete Rechtspflichten auferlegt, nicht auf § 21 gestützt werden (vgl. Weidemann, a.a.O., Rn. 29). § 21 KrW-/AbfG lässt hingegen einen der eigentlichen Abfallentsorgung nach diesem Gesetz (Verwertung oder Beseitigung im Sinne der §§ 3 und 5 des Gesetzes) vorgelagerten Bereich unberührt, in dem es darum geht, Personen, die für eine rechtswidrige Abfallablagerung (mit-)verantwortlich sind, aus gefahrenabwehrrechtlichen Gründen in die Pflicht zu nehmen. In der Kommentarliteratur zum KrW-/AbfG besteht deshalb – soweit ersichtlich – weitgehende Einigkeit dahingehend, dass landesabfallrechtliche Vorschriften, die die zuständige Behörde zu Einzelfallanordnungen ermächtigen, in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich neben § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG anwendbar bleiben (vgl. z.B. Weidemann, a.a.O., Rn. 12; Frenz, a.a.O., § 21, Rn. 2; Beckmann/Kersting, a.a.O., Rn. 11). Da die Erweiterung des bundesabfallrechtlichen Pflichtenprogramms auf den Abfallerzeuger die Möglichkeiten der Behörden nicht einschränken, sondern verbessern sollte, kommt auch unter der Geltung des KrW-/AbfG zum Beispiel ein Vorgehen gegen frühere Abfallbesitzer, die nicht Abfallerzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 dieses Gesetzes sind, nach Landesabfallrecht weiterhin in Betracht (vgl. Weidemann, a.a.O.). Ist aber nichts dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einführung einer bundesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung die bestehenden landesrechtlichen Möglichkeiten einschränken wollte, so entfaltet das KrW-/AbfG keine Sperrwirkung dahingehend, dass Personen, die weder (frühere) Abfallbesitzer noch Abfallerzeuger sind, aber als Dritte aus vorangegangenem Tun für eine rechtswidrige Abfallentsorgung Verantwortung tragen, nicht landesrechtlich zur Rückgängigmachung illegaler Entsorgungsmaßnahmen in Anspruch genommen werden können. Dementsprechend bleibt die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung, nach der zum Beispiel gegen frühere Abfallbesitzer die Wiederbegründung des Abfallbesitzes angeordnet werden kann, auch unter Geltung des KrW-/AbfG anwendbar (so auch Weidemann, a.a.O., Rn. 32). Damit schließt das KrW-/AbfG zugleich auch die Möglichkeit nicht aus, auf der Grundlage einer landesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung einen sonstigen "Nichtabfallbesitzer", der aus vorangegangenem Tun für eine rechtswidrige Abfallentsorgung verantwortlich ist, zum Abfallbesitzer zu machen, um ihn gleichsam in die damit verbundene Pflichtenstellung nach dem KrW-/AbfG "hineinzuzwingen" und ihm sodann - etwa auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG - konkrete Abfallentsorgungspflichten (Verwertung oder Beseitigung im Sinne der §§ 3 und 5 dieses Gesetzes) aufzuerlegen.

Diese Zielrichtung wird – wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat – auch mit der angefochtenen Verfügung verfolgt. Sie ist nicht darauf gerichtet, die Klägerin als "Nichterzeugerin oder Nichtbesitzerin" von Abfällen deren Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG aufzugeben. Vielmehr knüpft sie an eine der Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG vorgelagerte Tätigkeit, nämlich die Ablagerung in der Kiesgrube, an mit dem Ziel der Entfernung dieser Abfälle aus der Kiesgrube, um sie so einer Zwischenlagerung und späteren ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen, zu der es dann gegebenenfalls weiterer, auf § 21 KrW/AbfG gestützter Verfügungen der hierfür örtlich und sachlich zuständigen Behörde bedarf.

Steht demnach das KrW/AbfG einer Anwendung der §§ 17 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallanordnungen zur Gefahrenabwehr bei rechtswidriger Abfallentsorgung hier nicht entgegen, so hat das Verwaltungsgericht im Übrigen das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG, insbesondere das Vorliegen einer rechtswidrigen Abfallentsorgung im Sinne dieser Vorschrift, zutreffend bejaht. Da die Klägerin diese Feststellungen im Berufungsverfahren nicht angegriffen hat, kann insoweit auf die entsprechenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen werden.

II. Es begegnet des Weiteren keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte die Klägerin als Verantwortliche für die rechtswidrige Ablagerung geschredderter Siedlungsabfälle in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) angesehen hat.

Ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat – davon auszugehen, dass es sich bei § 17 Abs. 1 LAbfWG um eine (bundesrechtlich nicht gesperrte) Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts handelt, so richtet sich die Frage, wer richtiger Adressat einer auf diese Vorschrift gestützten Verfügung ist, nach den Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts zur Verantwortlichkeit für die Beseitigung von Gefahren. Die Orientierung am gefahrenabwehrrechtlichen Störerbegriff kommt – worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat – bereits im Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG zum Ausdruck ("wer rechtswidrig Abfälle entsorgt, ist zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands verpflichtet"). Zugleich wird aus der Zusammenschau mit § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG, der lediglich zur Anordnung der "Beseitigung des rechtswidrigen Zustands" ermächtigt, deutlich, dass mit dem Begriff der "rechtswidrigen Abfallentsorgung" in Satz 1 nicht eine Abfallentsorgung (im Wege der Verwertung oder Beseitigung von Abfällen) im Sinne von § 3 Abs. 7 KrW-/AbfG gemeint ist, sondern das schlichte Sich-Entledigen von Abfällen. Dementsprechend ermächtigt § 17 Abs. 1 Satz 2 (i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3) LAbfWG nicht zur Anordnung von Maßnahmen zur Verwertung oder schadlosen Beseitigung von Abfällen im Sinne der §§ 5 und 11 KrW-/AbfG, sondern lediglich zur Rückgängigmachung des in der illegalen Ablagerung von Abfällen liegenden rechtswidrigen Zustandes, indem etwa die Inbesitznahme der Abfälle zum Zwecke der anschließenden Verwertung oder Beseitigung, gegebenenfalls nach Maßgabe auf § 21 KrW-/AbfG gestützter weiterer Verfügungen, angeordnet werden kann. Setzt § 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 LAbfWG somit auf einer der Abfallentsorgung durch Verwertung oder Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG vorgelagerten Stufe an, so kommt es auf die Frage, wer zur "Beseitigung des rechtswidrigen Zustands" als Verantwortlicher in die Pflicht genommen werden kann, nicht auf die Stellung als Abfallerzeuger oder Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG an; entscheidend ist vielmehr allein, ob die betreffende (natürliche oder juristische) Person nach Maßgabe des polizei- und ordnungsrechtlichen Störerbegriffs für das rechtswidrige Sich-Entledigen von Abfällen verantwortlich gemacht werden kann.

Nach Maßgabe der danach anzuwendenden polizei- und ordnungsrechtlichen Grundsätze ist die Klägerin zu Recht als Verantwortliche für die hier unstreitig vorliegende rechtswidrige Abfallablagerung eingestuft worden. Denn sie hat mit der Übernahme der Verantwortung für eine ordnungsgemäße Entsorgung gegenüber ihren Geschäftspartnern sowie mit der verantwortlichen Organisation der Abfalltransporte in die Kiesgrube eine nach polizeirechtlichen Grundsätzen wesentliche Ursache für die rechtswidrige Abfallablagerung gesetzt:  

Nach der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung ist die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung zu bestimmen; danach ist (Verhaltens-)Störer diejenige Person, die bei wertender Betrachtung unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles durch ihr Verhalten die Gefahrengrenze überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat (vgl. z.B. Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, Teil E I., Rn. 77; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 1995, § 9, Rn. 196; Friauf, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, S. 147, Rn. 76; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl. 2007, § 9, Rn. 11 ff.). Dabei liefert die Theorie der unmittelbaren Verursachung selbst keine Maßstäbe für die wertende Betrachtung zur Bestimmung der Gefahrengrenze. Es besteht aber Einigkeit, dass es bei Beteiligung mehrerer Verursacher nicht darauf ankommt, wer zeitlich die letzte Bedingung für den Gefahreneintritt gesetzt hat; im Übrigen besteht auch Übereinstimmung darin, dass derjenige, der nur von einem ihm ausdrücklich eingeräumten oder sonst zustehenden Recht Gebrauch macht und dabei eine Gefahr verursacht, grundsätzlich nicht als Störer in Anspruch genommen werden kann (vgl. Denninger, a.a.O. und Rn. 79, m.w.N.). Anders liegt es in den Fällen des sogenannten Zweckveranlassers: Danach soll derjenige, der – gleichsam als "Hintermann" – das Verhalten des eigentlichen Veranlassers, der eine Gefahr bzw. eine Störung unmittelbar verursacht hat, subjektiv oder objektiv bezweckt hat bzw. derjenige, als Folge von dessen Verhalten sich das Verhalten des unmittelbaren Verursachers zwangsläufig eingestellt hat bzw. dessen Verhalten mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr eine "natürliche Einheit" bildet, als "Zweckveranlasser" ebenfalls Störer sein (zusammenfassend und zugleich kritisch dazu: Denninger, a.a.O., Rn. 80 und Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 27, jeweils m.w.N.; aus der Rechtsprechung: BVerwG, Beschluss vom 12. April 2006 – 7 B 30.06 –, juris, Rn. 4; VGH BW, Urteil vom 22. November 2005 – 10 S 1208/04 –, juris, Rn. 45; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2007 – 7 A 678/07 –, NVwZ-RR 2008, 12 und juris Rn. 4). Die Rechtsfigur des Zweckveranlassers, auf die auch das Verwaltungsgericht abgestellt hat, ist wegen der Unschärfe der Kriterien der "objektiven Bezweckung", des "zwangsläufigen Sich-Einstellens einer Gefahr" sowie der "natürlichen Einheit" Kritik ausgesetzt (vgl. etwa Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 29; Denninger, a.a.O., Rn. 80). Letztlich besteht aber weitgehende Einigkeit darin, dass das Kriterium der unmittelbaren Verursachung durch Kriterien der Rechts- und Pflichtwidrigkeit eines Verhaltens zu ergänzen und eine Schadens- und Risikozurechnung aufgrund eines Rechtswidrigkeitsurteils vorzunehmen ist, um im Rahmen einer wertenden Betrachtung zu bestimmen, welche von mehreren ursächlichen Handlungen (ggf. auch) die Gefahrenschwelle überschritten hat und damit die Polizeipflichtigkeit nach sich zieht (vgl. z.B.: Denninger, a.a.O., Rn. 81; Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 19; Götz, a.a.O., Rn. 198 f.; jeweils m.w.N.). Eine solche wertende Betrachtung unter Berücksichtigung von Rechts- und Pflichtwidrigkeitskriterien nimmt auch die Rechtsprechung vielfach vor (vgl. die Rechtsprechungsbeispiele bei Denninger, a.a.O., Rn. 81, sowie OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2010 – 5 B 1475/10 –, NWVBl. 2011, 108 und juris, Rn. 9).

Aufgrund der danach gebotenen wertenden Betrachtung unter Berücksichtigung von Kriterien der Rechts- und Pflichtwidrigkeit ist festzustellen, dass die Klägerin mit ihrem Verhalten bei der Anbahnung und Abwicklung ihrer geschäftlichen Beziehungen zur Beigeladenen zu 4.) einerseits und zu den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) andererseits die Gefahrenschwelle überschritten hat und deshalb für die rechtswidrige Abfallablagerung (mit-)verantwortlich ist. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob sich die Klägerin selbst als bloße Abfallmaklerin im Sinne von § 50 KrW-/AbfG betrachtet hat und ob ihr Verhalten einem branchenüblichen Geschäftsgebaren auch bei der bloßen Vermittlung von Abfallverbringungen im Sinne dieser Vorschrift entsprach. Entscheidend ist vielmehr, ob die Klägerin über die bloße Vermittlung einer Abfallentsorgungsmöglichkeit hinaus die ordnungsgemäße Entsorgung des Materials zugesagt hat und für die Geeignetheit des anzuliefernden Materials zur Verfüllung in der Kiesgrube einstehen wollte, den sich daraus ergebenden Kontroll- und Überwachungspflichten aber nicht nachgekommen ist. Dies ist aufgrund der sich aus den Verwaltungsakten ergebenden vertraglichen Beziehungen der Beteiligten und ihrer konkreten Abwicklung zu bejahen:  

So haben sich zunächst die geschäftlichen Beziehungen der Klägerin zur Beigeladenen zu 4.) nicht in der bloßen Vermittlung von Gelegenheiten, durch Dritte Materialien zur Verfüllung der Kiesgrube zu erhalten, erschöpft. Die Geschäftsbeziehungen der Klägerin zur Beigeladenen zu 4.) wurden von der Klägerin angebahnt, nachdem diese – wie ihr Geschäftsführer in der mündlichen Verhandlung des Senats ausgeführt hat – aufgrund einer Marktrecherche darauf aufmerksam geworden war, dass in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) "auch mineralische Produkte angenommen werden". Nach vorherigen wohl telefonischen Kontakten und der Zurverfügungstellung von Materialproben und -analysen hat die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) mit Schreiben vom 17. September 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 27) die regelmäßige Lieferung ("liefern wir") von "Siebsanden aus der mechanischen Sortierung von Baumischabfällen" angeboten. Dabei hat sie auf eine bestimmte, sich aus den zuvor übersandten Probenanalysen ergebende Materialqualität verwiesen und zugesagt, die Materialqualität "laufend überwachen" und in regelmäßigen Abständen durch Vorlage einer Kontrollanalyse belegen zu wollen. Als Anlage zu diesem Schreiben hat sie der Beigeladenen zu 4.) zudem die Kopie eines Zertifikats, das sie als Entsorgungsfachbetrieb auswies, übersandt. Dabei ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Klägerin der wasserrechtliche Genehmigungsbescheid i.d.F. vom 4. November 2002 mit seinen Nebenbestimmungen, aus denen sich die Qualitätsanforderungen an das zur Verfüllung allein zugelassene Material ("Bodenaushub") und die dabei mindestens einzuhaltenden Schadstoffgrenzwerte ergaben, jedenfalls dem Inhalt nach bekannt war. Dabei kann offenbleiben, ob der Klägerin im August 2007 eine Kopie des Bescheides übermittelt oder ihr zu diesem Zeitpunkt die Verfüllungsbedingungen lediglich durch einen fachkundigen Mitarbeiter der Beigeladenen zu 4.) erläutert worden waren. Als zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb konnte sie jedenfalls erkennen, dass es sich bei den ihr von den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) übermittelten Materialproben aus Sandhalden nicht um "Bodenaushub" handelte und zudem die in den Analyseberichten der Labors A-Tec und B ausgewiesenen Schadstoffbelastungen die bei der Kiesgrubenverfüllung einzuhaltenden Grenzwerte zum Teil erheblich überschritten. Soweit die Klägerin – was nicht abschließend geklärt ist – die Beigeladene zu 4.) im August 2007 veranlasst haben will, bei der SGD Nord unter Vorlage einer Materialprobe eine zustimmende fachbehördliche Stellungnahme einzuholen, hat sie jedenfalls eine solche Stellungnahme – die im Übrigen nie erteilt wurde – nicht abgewartet. Stattdessen hat sie, nachdem die Beigeladene zu 4.) mit Schreiben vom 27. September 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 28) ihr gegenüber die "Annahme des oben genannten mineralischen Materials auf unserer Deponie" erklärt und dabei die Vereinbarung, dass die Klägerin "für eine gleichbleibende Materialqualität Sorge tragen und dieses mit regelmäßigen Kontrollanalysen vierteljährlich dokumentieren" werde, bestätigt hatte, diese mit Schreiben vom 26. November 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 25) veranlasst, gegenüber der Firma W. und den Beigeladenen zu 2.) und 3.) Annahmeerklärungen für Lieferungen von Siebsand zu versenden ("wir benötigen für folgende Lieferanten …"). Die daraufhin von der Beigeladenen zu 4.) versandten Annahmeerklärungen wurden von den Empfängern offenbar als eine Art "Unbedenklichkeitsbescheinigung" hinsichtlich der Geeignetheit des zur Verfügung gestellten Materials zur Verfüllung der Kiesgrube aufgefasst. Aus alledem ergibt sich, dass die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) über die Vermittlung von Materiallieferungen zur Kiesgrubenverfüllung hinaus unter Hinweis auf ihre Fachkunde und in Kenntnis der Nebenbestimmungen der wasserrechtlichen Genehmigung eine bestimmte Qualität des gelieferten Materials sowie dessen kontinuierliche Überwachung zugesagt hat, obwohl sie erkennen musste, dass das aus den Betrieben der Firma W. und der Beigeladenen zu 2.) bis 3.) stammende Material von vornherein zur Verfüllung in der Kiesgrube nicht zugelassen war. Schon durch dieses pflichtwidrige Verhalten hat sie die Gefahrgrenze überschritten. Bestätigt wird die über die Stellung einer bloßen Vermittlerin hinausgehende Geschäftsbeteiligung der Klägerin auch dadurch, dass sie von der Beigeladenen zu 4.) kein Vermittlungshonorar erhalten hat, sondern umgekehrt selbst ein Entgelt für die Entgegennahme von Abfalllieferungen zahlen musste (vgl. die von der Beigeladenen zu 4.) an die Klägerin im Zeitraum zwischen dem 14. September 2007 und dem 22. Februar 2008 gerichteten Rechnungen über "Kippgebühren" für "Materiallieferungen" in Form von "Siebsand, Grünschnitt und Mineralgemisch", Widerspruchsakte, Bl. 29 bis 58).

Aber auch die geschäftlichen Beziehungen der Klägerin zur Firma W. und  den Beigeladenen zu 2.) bis 3.) entsprechen nicht dem Bild einer bloßen Beziehung zwischen einer Abfallmaklerin und Dritten, denen lediglich Abfallverbringungen vermittelt wurden:

So hat zunächst die Beigeladene zu 3.) der Klägerin mit Schreiben vom 7. September 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 289) den an letzterer erteilten Auftrag wie folgt bestätigt: "Abholung von Mineralien mit der AVV-Schlüsselnummer 191209 zu einem Preis von 23,00 €/t inklusive Frachtkosten". Zugleich hat die Beigeladene zu 3.) die Erwartung geäußert, dass die Klägerin ihr eine "ordnungsgemäße Entsorgung" zusichern solle, und sie hat in diesem Zusammenhang um die Übersendung einer Zertifizierungsurkunde der Klägerin gebeten. Das daraufhin von der Klägerin an die Beigeladene zu 3.) übersandte Schreiben vom 10. September 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 288) beschränkte sich auf einen Dank für die "Auftragsbestätigung" und die Übersendung einer Kopie des gewünschten Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb.

Mit Schreiben vom 19. Oktober 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 294) hat die Klägerin sodann der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. mitgeteilt, "nachdem wir die von Ihnen übernommene Siebsandfraktion seit nunmehr 4 Wochen zu unserem Verwerter geliefert haben, können wir Ihnen die dauerhafte Annahme verbindlich zusagen, da wir keine Qualitätsschwankungen über den vorgenannten Zeitraum feststellen konnten." In der Folgezeit sollte die Anlieferung der Mengen durch die Firma W. direkt zur Beigeladenen zu 4.) erfolgen, die Abrechnung aber weiterhin im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Firma W. durchgeführt werden. Hierzu waren der Klägerin die Wiegebelege zu übermitteln.

Mit Schreiben vom 3. Dezember 2007 (Verwaltungsakte Band III, Bl. 280) sagte die Klägerin schließlich der Beigeladenen zu 2.) zu, dass die bei dieser anfallenden Siebsande als Mineralgemisch mit der Abfallnummer 191209 zur Beigeladenen zu 4.) verbracht werden könnten. Sodann wurden Preisvereinbarungen für die Lieferung "frei Anlage S." und "ab Station" getroffen.

Entsprechend einer von der Klägerin etwa im Schreiben vom 3. Dezember 2007 gegenüber der Beigeladenen zu 2.) zugesagten Annahme der Abfälle "zu unserem Betriebsstandort H.-J.-Straße …, K." wurden jedenfalls die von den Beigeladenen zu 2.) und 3.) angelieferten Materialien nicht von diesen oder in deren Auftrag von Transportunternehmen direkt zur Kiesgrube geliefert, sondern zunächst zum Betriebsstandort der Klägerin gebracht. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang am Betriebsstandort der Klägerin tatsächlich Verwiegungen der LKW-Ladungen stattgefunden haben und ob darüber hinaus Materialien zumindest teilweise auch umgeladen oder mit anderen Anlieferungen vermischt worden sind - was zwischen den Beteiligten streitig ist –, kann offenbleiben. Entscheidend ist, dass die Klägerin aufgrund der Abwicklung eines Großteils der Materialtransporte zur Beigeladenen zu 4.) über ihren Betriebshof Zugriffs- und Kontrollmöglichkeiten hinsichtlich der Beschaffenheit und Geeignetheit des Materials zur Kiesgrubenverfüllung hatte, von denen sie aber trotz Zusage einer "ordnungsgemäßen Entsorgung" offenbar keinen Gebrauch gemacht hat.

Schließlich belegen die in den Auftragsbestätigungen im Verhältnis zwischen der Klägerin und den Beigeladenen ausgewiesenen "Preise für Lieferung/Abholung von Abfällen" (zwischen 8,50 €/t und 23,00 €/t inklusive Frachtkosten), dass auch in diesen Geschäftsbeziehungen keine Honorare für die bloße Vermittlung von Abfallverbringungen, sondern Entgelte für Entsorgungsleistungen vereinbart wurden.

Aus alledem ergibt sich: Die Klägerin hat nicht lediglich als Abfallmaklerin Abfallverbringungen Dritter zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) vermittelt. Sie ist vielmehr darüber hinaus den anliefernden Firmen für eine ordnungsgemäße Entsorgung der über diese erhaltenen Materialien eingestanden, und sie hat die Abwicklung der Lieferungen weitgehend koordiniert: Im Falle der Beigeladenen zu 2.) und 3.), in dem die Lieferungen über ihren Betriebsstandort in K. als "Drehscheibe" abgewickelt wurden, im Falle der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma, in dem sie zunächst selbst die Transporte übernommen und später die Direktanlieferung zur Kiesgrube veranlasst hat. Aufgrund der eingegangenen vertraglichen  Bindungen und der gegenüber ihren Geschäftspartnern in Anspruch genommenen Fachkunde als Entsorgungsfachbetrieb einerseits, ihrer Kenntnis sowohl der Probenanalysen als auch der nach der Genehmigung vom 4. November 2002 einzuhaltenden Grenzwerte andererseits war die Klägerin verpflichtet, entweder eine abfallrechtskonforme Entsorgung der Materialien sicherzustellen oder aber von der Organisation der Anlieferungen zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) Abstand zu nehmen. Diesen Verpflichtungen ist sie nicht nachgekommen, sondern sie hat die Transporte ohne weitere Untersuchungen der jeweiligen Materialbeschaffenheit "einfach laufen lassen". In der Unterlassung gebotener regelmäßiger Kontrollen des Materials, deren Anlieferung sie organisiert hatte, liegt ein pflichtwidriges Verhalten der Klägerin, das – angesichts der mit Abfallablagerungen stets verbundenen Risiken – die Gefahrenschwelle überschritten hat. Infolge dessen ist es zutreffend, dass der Beklagte und ihm folgend das Verwaltungsgericht die Klägerin – jedenfalls neben der Beigeladenen zu 4.) – als weitere, nach gefahrenabwehrrechtlichen Grundsätzen Verhaltensverantwortliche für die rechtswidrige Abfallentsorgung im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG eingestuft haben.  

III. Das Verwaltungsgericht hat auch zutreffend entschieden, dass die Ermessensentscheidung des Beklagten, ausschließlich die Klägerin zur Entfernung der rechtswidrig abgelagerten Siedlungsabfälle heranzuziehen, nicht zu beanstanden ist.

Sowohl die Beschränkung der Adressatenauswahl auf die Klägerin und die Beigeladene zu 4.) (1.) als auch die Entscheidung, statt der Beigeladenen zu 4.) nur die Klägerin zur Entfernung der über 16.000 t Siedlungsabfälle aus der Kiesgrube zu verpflichten (2.), weisen keine Ermessensfehler auf.

1. Es begegnet zunächst keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte die durch den Beigeladenen zu 1.) vertretene Firma W. sowie die Beigeladenen zu 2.) bis 3.) nicht in seine Störerauswahlentscheidung einbezogen hat.  

Mit der Frage, ob neben der Klägerin und der Beigeladenen zu 4.) auch die Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) in die Störerauswahl einzubeziehen waren, hat sich der Widerspruchsbescheid vom 16. April 2010 auseinandergesetzt. Dabei hat er hinsichtlich der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. darauf abgestellt, dass bei dieser zwar das bei Anwendung des § 17 Abs. 1 LAbfWG für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit maßgebliche Unmittelbarkeitserfordernis erfüllt sei, weil diese selbst Transporte im "Streckengeschäft" unmittelbar zur Kiesgrube durchgeführt habe, ihre Heranziehung aber an der inzwischen eingetretenen Insolvenz scheitere. Hinsichtlich der Beigeladenen zu 2.) und 3.) hat der Widerspruchsbescheid darauf verwiesen, dass deren Verantwortlichkeit – anders als diejenige der Klägerin – nicht eindeutig gegeben sei, weil die Klägerin im Gegensatz zu den Beigeladenen zu 2.) und 3.) den Genehmigungsbescheid gekannt habe und daher anhand dessen sowie anhand des angegebenen Abfallschlüssels 191209 und der ihr vorliegenden chemischen Analysen hätte prüfen müssen und erkennen können, dass die Siebsande mangels Bodenaushubcharakters und wegen Überschreitung der zulässigen Schadstoffgrenzwerte nicht in der Kiesgrube hätten entsorgt werden dürfen.  

Diese Ermessenserwägungen sind nicht zu beanstanden. Dabei kann offenbleiben, ob die Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) durch ihr Verhalten ebenfalls bereits die polizeirechtliche Gefahrengrenze überschritten hatten. Zumindest bei der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. liegt dies nahe, weil diese selbst auf Veranlassung der Klägerin Transporte zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) durchgeführt hat. Ob und inwieweit auch den Beigeladenen zu 2.) und 3.) ein pflichtwidriges Verhalten im Hinblick auf ihre abfallrechtliche Verantwortung als Erzeuger oder zwischenzeitliche Besitzer von Abfällen, die unter Zwischenschaltung der Klägerin in der Kiesgrube rechtswidrig abgelagert wurden, anzulasten ist, konnte nach Aktenlage nicht abschließend geklärt werden.  

Doch selbst wenn man danach eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit insbesondere der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. und auch der Beigeladenen zu 2.) und 3.) nicht von vornherein ausschließen kann, spricht der im Widerspruchsbescheid mit angesprochene Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr entscheidend für eine vorrangige und alleinige Inanspruchnahme der Klägerin. Es entspricht allgemeiner Meinung, dass sich die Auswahlentscheidung zwischen mehreren in Betracht kommenden Störern - außer an den Erfordernissen der Verhältnismäßigkeit - insbesondere auch am Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr zu orientieren hat (vgl. z.B. Friauf, a.a.O., S. 161 f., m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 16. August 2005 - 8 A 11910/04.OVG -, juris Rn. 20, m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr liegt zunächst auf der Hand, dass eine Inanspruchnahme der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. - wie im Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt - wegen deren zwischenzeitlich eingetretener Insolvenz nicht ernsthaft in Betracht zu ziehen ist.

Für eine mögliche Inanspruchnahme der Beigeladenen zu 2.) und 3.) gilt, dass - wie vom Verwaltungsgericht bereits ausgeführt - die zum Nachweis ihrer eventuellen Mitverantwortlichkeit für die Rechtswidrigkeit der Abfallablagerung erforderlichen, aller Voraussicht nach langwierigen und hinsichtlich der Erfolgsaussichten ungewissen Ermittlungen - etwa zu der Frage, ob gerade das von ihnen angelieferte Material mit Siedlungsabfällen durchsetzt war, ob sie doch die Nebenbestimmungen zur Genehmigung kannten oder sonst Anhaltspunkte für die Unzulässigkeit einer Deponierung in der Kiesgrube bzw. Zweifel an der Zusicherung einer ordnungsgemäßen Entsorgung durch die Klägerin haben mussten - mit dem Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr unvereinbar sind. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass den Beigeladenen zu 2.) und 3.) ohnehin allenfalls eine Mitverantwortung im Umfang der jeweils ihnen zuzuordnenden Abfallmengen angelastet werden könnte (vgl. dazu das den Stand der Ermittlungen zur Herkunft der Abfallmengen wiedergebende Schaubild in Band 3 der Verwaltungsakte, Bl. 252). Demgegenüber trifft die Klägerin eine Gesamtverantwortung für die Ablagerung der 16.261 t Siedlungsabfälle, weil sie - wie oben dargelegt - die Entsorgungsmöglichkeit in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) ermittelt, den Geschäftskontakt zu dieser und zu den anderen Beigeladenen angebahnt, die Verfüllungsbedingungen gekannt, eine ordnungsgemäße Entsorgung und regelmäßige Kontrollen der Qualität des Materials zugesagt, die Transporte sämtlich organisiert und überwiegend über ihren Betriebsstandort abgewickelt hat.

2. Es ist des Weiteren nicht zu beanstanden, dass der Beklagte von einer Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) zur Entfernung der 16.261 t Siedlungsabfälle abgesehen und deren Inanspruchnahme auf eine Verpflichtung zur Überwachung des Auslaugverhaltens des Deponats mit weiterem Bescheid vom 20. Oktober 2009 beschränkt hat.

Dabei steht außer Zweifel und ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die Beigeladene zu 4) schon in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin der betroffenen Grundstücke und Betreiberin der Kiesgrube Zustandsverantwortliche im Sinne des Polizeirechts ist und ihr darüber hinaus auch eine Verhaltensverantwortlichkeit angelastet werden muss. Dies zum einen kraft Zurechnung des Verhaltens ihrer Mitarbeiter, die als weisungsabhängige Verrichtungsgehilfen die Abfälle über die Kippkante der Kiesgrube geschoben und damit die zeitlich letzte kausale Bedingung für den Eintritt der Gefahr gesetzt haben; zum anderen aber auch deshalb, weil sie sich in Kenntnis der Nebenbestimmungen der ihr erteilten wasserrechtlichen Genehmigung auf das Geschäft mit der Anlieferung erkennbar belasteter Siebsande eingelassen und zudem die Qualität des tatsächlich angelieferten Materials vor dem Einbau offenbar nicht einmal optisch kontrolliert hat (vgl. zur Offensichtlichkeit der Durchsetzung der Ablagerung mit Siedlungsabfällen das Foto in Band 4 der Verwaltungsakte, Bl. 206).

Der Beklagte hat - wie aus der Begründung sowohl des Ausgangs- als auch des Widerspruchsbescheids ersichtlich - die Störereigenschaft der Beigeladenen zu 4.) durchaus gewürdigt. Er hat sich aber ermessensfehlerfrei für eine alleinige Inanspruchnahme der Klägerin zur Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube entschieden. Denn eine Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) anstelle der Klägerin ruft im Hinblick auf das Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr Bedenken hervor:

Anders als die Klägerin handelt es sich bei der Beigeladenen zu 4.) nicht um einen Entsorgungsfachbetrieb; sie verfügt daher unstreitig nicht über das erforderliche Know-How und die Logistik zur Bergung, zum Transport und zur Zwischenlagerung von Materialien, die im Wesentlichen aus mit Bodenaushub vermischten geschredderten Siedlungsabfällen bestehen. Von der Klägerin ist auch nicht bestritten worden, dass die Beigeladene zu 4.) überhaupt nicht über geeignete Flächen verfügt, auf denen Siedlungsabfälle der bei der Bergung anfallenden Menge abfallrechtlich unbedenklich bis zur endgültigen Entsorgung zwischengelagert werden könnten. Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin - im Gegensatz zur Beigeladenen zu 4.) - aufgrund ihrer Erfahrungen in der Entsorgungsbranche über die erforderlichen Geschäftsbeziehungen verfügt, um die geborgenen Siedlungsabfälle einer nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zulässigen endgültigen Entsorgung in einer dafür zugelassenen Anlage zuführen zu können. Dies wird im Übrigen durch die von ihr im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG vorgelegten Angebote von Entsorgungsunternehmen bestätigt, die neben dem Aushub und dem Abtransport der Abfälle auch deren Entsorgung umfassen. Schließlich kann im Rahmen einer wertenden Betrachtung der Verursachungsbeitrag der Klägerin gegenüber demjenigen der Beigeladenen zu 4.) aufgrund ihrer Fachkunde als Entsorgungsfachbetrieb, ihrer zentralen Stellung im Entsorgungsgeschehen, ihrer Kontroll- und Einflussmöglichkeiten und der gegenüber ihren Vertragspartnern übernommenen, besonderen Verantwortung keinesfalls als geringer gewichtig angesehen werden.

War danach die alleinige Inanspruchnahme der Klägerin im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr angezeigt, so ist es nicht zu beanstanden, wenn sich der Beklagte auf deren Heranziehung beschränkt und damit die Klärung einer anteiligen Mithaftung der Beigeladenen zu 4.) sowie eventuell auch der Beigeladenen zu 2.) und 3.) für die Kosten der Entfernung der Siedlungsabfälle einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung zwischen diesen Beteiligten überlassen hat.

IV. Die der Klägerin aufgegebene Entfernung von 16.261 t Siedlungsabfällen aus der Kiesgrube verstößt schließlich auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Die Verfügung stößt weder gegen das Übermaßverbot, weil etwa ein zur Zweckerreichung ebenso geeignetes, die Klägerin aber weniger belastendes Mittel gegeben wäre (1.), noch wird der Klägerin eine unverhältnismäßige Trennung von Materialien aufgegeben (2.).; die Inanspruchnahme der Klägerin hat auch keine rechtswidrige Überlastung ihrer Kapazitäten zur Zwischenlagerung des Materials zur Folge (3.).

1. Die Klägerin kann gegen die angefochtene Verfügung nicht mit Erfolg einwenden, gegenüber der ihr darin aufgegebenen Entfernung des Materials aus der Kiesgrube sei eine Oberflächenabdeckung des Deponats das mildere und nachweislich ebenso wirksame Mittel, um eine Lösung von Schadstoffen durch Eindringen von Sickerwasser zu verhindern. Soweit sie hierzu auf das Gutachten der Dr. T. und P. GmbH vom 27. Februar 2008 (Bd. 2 der Verwaltungsakte, Bl. 302 ff.) verweist, demzufolge die im Feststoff des Deponats vorgefundenen Schadstoffkonzentrationen nur eine geringe Eluierbarkeit aufweisen und ein Eindringen von Sickerwasser durch eine Oberflächenabdeckung in Form einer Lehmschürze ausgeschlossen werden kann, kann offenbleiben, ob die vorgeschlagene Abdeckung - wie das Verwaltungsgericht gemeint hat - wegen der Gefahr seitlichen Eindringens von Sickerwasser nicht ebenso sicher wie eine Abtragung des Materials wäre. Denn es handelt sich bei einer solcher Oberflächenabdeckung schon deshalb nicht um ein ebenso geeignetes, aber milderes Mittel zur Zweckerreichung, weil sie auf einen anderen Zweck gerichtet wäre, als er mit der streitigen Verfügung zulässigerweise angestrebt wird. Da es sich bei den abgelagerten Materialien - wie dargelegt - nach wie vor um Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes handelt, unterfallen sie dem abfallrechtlichen Regime und den sich aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ergebenden Verpflichtungen, primär zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung (§ 5 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG), nachrangig zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung (§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG). Diesem Endzweck dient die Verfügung vom 20. Oktober 2009, indem sie auf einer vorgelagerten Stufe die nach gefahrenabwehrrechtlichen Grundsätzen für die illegale Abfallablagerung (mit)verantwortliche Klägerin durch Auferlegung der Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube in die Stellung eines Abfallbesitzers "hineinzwingt", um sie den für Abfallbesitzer geltenden Verpflichtungen zu unterwerfen und so letztlich eine abfallrechtskonforme Entsorgung der Abfälle sicherzustellen. Dieser abfallrechtlichen Zielsetzung kann die bloße Oberflächenabdeckung des Deponats von vornherein nicht dienen. Sie wäre daher nur dann eine Alternative, wenn das Material dem bodenschutzrechtlichen Regime unterläge; nur dann würde sich unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten etwa die Frage nach einer Auskofferung oder bloß wasserdichten Abdeckung des schadstoffbelasteten Bodens stellen.

Unabhängig davon hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass eine Abdeckung der Ablagerung im Hinblick auf eine langfristige Abwehr möglicher Gefahren durch Schadstoffverlagerung in die Tiefe für das Grundwasser und den Boden keine ebenso sichere Maßnahme darstellt. Dies ergibt sich aus dem Gutachten des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. vom 7. April 2009. Danach haben sich aufgrund der seinerzeit durchgeführten Untersuchungen zwar noch keine Hinweise auf eine maßgebliche Schadstoffverlagerung aus dem Deponat in die Basis hinein ergeben, so dass "gegenwärtig" eine Grundwassergefährdung nicht besteht. Da jedoch der Wasserverbrauch durch den organischen Stoffumsatz nur eine begrenzte Dauer habe, sei "weiterhin Handlungsbedarf hinsichtlich einer Entfernung der Massen gegeben". Mit anderen Worten: Eine Grundwassergefährdung durch Schadstoffverlagerung aus dem Deponat kann langfristig nur durch dessen Entfernung aus der Kiesgrube ausgeschlossen werden. Diese Feststellungen sind von der Klägerin als solche nicht angegriffen worden. Die Verfügung wäre daher selbst dann, wenn man als alternative Maßnahme zur Gefahrenbeseitigung die im Gutachten der Dr. T. und P. GmbH vorgeschlagene Abdeckung mittels einer Lehmschürze in Betracht zöge, nicht als unverhältnismäßig zu beanstanden, weil der Beklagte im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr auf einer endgültigen Abwendung einer Grundwassergefährdung bestehen durfte.

2. Allein der Umstand, dass die deponierten Siedlungsabfälle - wie die Beigeladene zu 4.) eingeräumt hat - in gewissem (eher geringem) Umfang mit Erdaushub vermischt sind, macht die Verfügung, 16.261 t geschredderte Siedlungsabfälle zu entfernen, nicht unverhältnismäßig. Die Verfügung ist nicht dahin zu verstehen, dass die Klägerin gehalten ist, bei dem Ausbau des abgelagerten Deponats eine Trennung der Materialien vorzunehmen und Erdaushub auszusondern. Wie oben ausgeführt, ändert eine Vermischung von Hausmüll mit Erdreich nichts an der Abfalleigenschaft des entstandenen Gemischs und führt nur dazu, dass - gerade auch unter dem Gesichtspunkt der Unverhältnismäßigkeit einer Trennung der Materialien - das beigemischte Material mitentfernt werden muss (so etwa BayVGH, Beschluss vom 2. April 1993, a.a.O.). Letzteres erfordert erkennbar keinen unverhältnismäßigen Aufwand.

3. Schließlich ist auch das Vorbringen der Klägerin, sie würde durch die auferlegte Verpflichtung, 16.261 t Material aus der Kiesgrube entfernen zu müssen, zu einer 203,26-fachen Überlastung ihrer Zwischenlagerkapazitäten und damit zu einem illegalen Anlagenbetrieb gezwungen, nicht stichhaltig:

Es ist nicht ersichtlich, weshalb der Klägerin eine Zwischenlagerung der aus der Kiesgrube jeweils per Lkw angelieferten Materialien bei kontinuierlicher Weiterbehandlung bzw. Weiterleitung zum Zwecke endgültiger Entsorgung auch unter Aufrechterhaltung ihres laufenden Geschäftsbetriebs von vornherein nicht möglich sein sollte. Sollten sich bei einer Zwischenlagerung auf ihrem eigenen Betriebsgelände Engpässe abzeichnen, ist es ihr nämlich zuzumuten, sich gegen Entgelt Zwischenlagerkapazitäten bei anderen Entsorgungsfachbetrieben einräumen zu lassen. Im Übrigen ergibt sich aber aus den von der Klägerin im Streitwertbeschwerdeverfahren vorgelegten Angeboten von Entsorgungsfirmen, dass sie offenbar über Geschäftskontrakte zu Unternehmen verfügt, die bereit wären, im Rahmen eines "Komplettangebots" den Aushub der Siedlungsabfälle, deren Abtransport und deren endgültige Entsorgung in einer dafür zugelassenen Anlage durchzuführen. Demzufolge bedarf es ohnehin nicht zwingend einer Inanspruchnahme von Kapazitäten des Betriebs der Klägerin zur Zwischenlagerung der zu entfernenden Siedlungsabfälle.  

V. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht billigem Ermessen im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.) und 2). aufzuerlegen, da diese mangels eigener Antragstellung selbst kein Kostenrisiko eingegangen sind. Hingegen waren der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3.) und 4.) anzulasten, da diese Beigeladenen Anträge gestellt und damit ein Kostenrisiko auf sich genommen haben.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 1.700.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 GKG; zur näheren Begründung wird auf den Beschluss des Senats vom 26. Januar 2012 im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG verwiesen).

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. April 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3.) und 4.), jedoch mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.) und 2.), die diese selbst tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer abfallrechtlichen  Beseitigungsanordnung.

Die Beigeladene zu 4.) ist Betreiberin einer in A. im Gebiet des beklagten Landkreises gelegenen Kiesgrube, die sich u. a. auf die Grundstücke Flur … Flurstück-Nrn. … und … erstreckt. Mit Bescheid des Beklagten vom 4. Oktober 1988 war ihr die wasserrechtliche Genehmigung zum Kiesabbau unter zahlreichen Nebenbestimmungen erteilt worden. Nach der Nebenbestimmung Nr. 5 waren die Flächen nach erfolgtem Kiesabbau wieder aufzufüllen und für eine landwirtschaftliche Nutzbarkeit zu rekultivieren. Ausweislich der Nebenbestimmung Nr. 6 sollte die Auffüllung grundsätzlich nur mit dem vorgefundenen Abraum erfolgen; soweit dieser nicht ausreichte, durfte "nachweislich reiner Erdaushub" verwendet werden. Diese Nebenbestimmung wurde mit Änderungsbescheid vom 4. November 2002 dahin neu gefasst, dass die Kiesgrube grundsätzlich nur mit Bodenaushub aufgefüllt werden darf, der den Vorsorgewerten nach Bodenschutzrecht bzw. – soweit dieses keine Vorsorgewerte festlegt - dem Zuordnungswert Z 0 der LAGA-Richtlinien entspricht; sofern nicht genügend Erdmassen zur Verfügung stehen, die diese Voraussetzungen erfüllen, darf Bodenaushub verwendet werden, dessen Schadstoffgehalt die doppelten Vorsorgewerte bzw. die doppelten Z 0-Werte der LAGA-Richtlinien nicht übersteigt. Die einzuhaltenden Grenzwerte wurden in einer beigefügten Tabelle aufgelistet.  

Die Klägerin ist ein als Entsorgungsfachbetrieb für das Lagern von Abfällen nach Abfallschlüssel-Nummer 19 12 09 zertifiziertes Entsorgungsunternehmen mit Sitz in K. Mit Bescheid vom 3. Februar 2003 wurde ihr u. a. die zeitweilige Lagerung von nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen mit einer Aufnahmekapazität von mehr als 10 Tonnen je Tag und einer Gesamtlagerkapazität von mehr als 100 Tonnen genehmigt; die Gesamtkapazität der Anlage beträgt danach ca. 31.000 Tonnen pro Jahr. Mit Bescheid vom 12. März 1997 in der Fassung eines Änderungsbescheides vom 20. November 2006 wurde der Klägerin die Genehmigung für die Vermittlung von Abfallverbringungen für Dritte gemäß § 50 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - erteilt.         

Nach vorbereitenden Gesprächen sowie Vorlage von Proben und Analysen von Material aus Sandhalden, die die durch den Beigeladenen zu 1.) vertretene Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) jeweils bei eigenen Kunden gezogen und der Klägerin zur Verfügung gestellt hatten, bot die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) mit Schreiben vom 17. September 2007 an, regelmäßig Siebsande aus der mechanischen Sortierung von Baumischabfällen (Abfallschlüssel-Nr. 19 12 09) zu liefern. Sie verwies dabei auf eine bestimmte, kontinuierlich anfallende Qualität der Materialien, die sich aus den zuvor zur Verfügung gestellten Analysen von Proben ergebe und die sie laufend überwachen werde. Wie sich aus den zur Verfügung gestellten Probenanalysen ergeben hatte, wiesen zwei der gezogenen Materialproben zum Teil erhebliche Überschreitungen der nach dem Genehmigungsbescheid vom 4. November 2002 einzuhaltenden Grenzwerte auf. Mit Schreiben vom 28. September 2007 erklärte die Beigeladene zu 4.) gegenüber der Klägerin die Annahme des angebotenen Materials auf ihrer "Deponie A.". Auf Aufforderung der Klägerin sandte sie unter dem 27. November 2007 vergleichbare Annahmeerklärungen über die Klägerin an die Beigeladenen zu 2.) und 3.) sowie an die - im Prozess durch den Beigeladenen zu 1.) als Insolvenzverwalter vertretene - Firma W. Entsorgungs-GmbH. Bei diesen Unternehmen handelt es sich um Entsorgungs- bzw. Recyclingbetriebe, die die zu liefernden Siebsande ihrerseits von eigenen Kunden erhielten. In einem Schreiben vom 7. September 2007 bestätigte die Beigeladene zu 3.) der Klägerin die Erteilung eines Auftrags zur "Abholung von Mineralien EAK 191209 zu einem Preis von 23,- €/t inkl. Frachtkosten" und setzte hinzu: "Sie sichern uns eine ordnungsgemäße Entsorgung zu". Hierzu bat sie um Übersendung eines Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb. Mit Schreiben vom 10. September 2007 bedankte die Klägerin sich für die Auftragsbestätigung und übersandte das gewünschte Zertifikat.   

Zwischen September 2007 und Februar 2008 wurden insgesamt rund 16.261 Tonnen des als Siebsande bezeichneten Materials – z. T. unter Einschaltung von Dritten als Transportunternehmen - in die Kiesgrube verbracht. Die Transporte von Material aus dem Bereich der Beigeladenen zu 2.) und 3.) liefen über den Betriebshof der Klägerin in K., wo die LKW-Ladungen zumindest teilweise verwogen wurden. Die Fa. W. lieferte, nachdem die Klägerin die aus deren Bereich stammenden Materialien zunächst rund 4 Wochen lang selbst von K. aus zur Kiesgrube verbracht hatte, aufgrund einer entsprechenden Absprache mit der Klägerin direkt zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) an. Ein geringer Teil des angelieferten Materials wurde dort oberhalb der Grubenkante gelagert. Der überwiegende Teil wurde nach der Anlieferung per LKW von Angestellten der Beigeladenen zu 4.) über eine Kippkante in die Grube geschoben. In der gleichen Zeit wurde auch Erdaushub über die Kippkante geschoben. Das fragliche Material befindet sich auf den Flurstücken … und … .   

Vereinbarungsgemäß stellte die Klägerin der Fa. W. 8,50 €/Tonne, der Beigeladenen zu 2.) 15,- €/Tonne und der Beigeladenen zu 3.) 23,- €/Tonne "incl. Fracht" in Rechnung. Die Beigeladene zu 4.) berechnete der Klägerin für Materiallieferungen von "Siebsand", "Grünschnitt" und "Mineralgemisch" sog. "Kippgebühren" i. H. v. 3,- ("Grünschnitt") bzw. 4,- € je cbm.          

Nachdem bei einer Ortsbesichtigung festgestellt worden war, dass in der Kiesgrube Abfälle, die nicht zur Verfüllung verwendet werden durften, abgelagert worden waren, untersagte der Beklagte der Beigeladenen zu 4.) mit Bescheid vom 8. Februar 2008 die weitere Annahme solcher Abfälle sowie die Vornahme von Geländeveränderungen.  

Das abgelagerte Material wurde in der Folgezeit mehrfach untersucht:  

- Das Landesamt für Geologie und Bergbau Rheinland-Pfalz kam in seinem Prüfbericht vom 26. März 2008 zu dem Ergebnis, dass es sich bei dem Material um ein Gemisch aus geschreddertem Müll mit untergeordnetem Anteil an mineralischer Bauschuttfraktion handele. Schon bei den Eingangsanalysen seien Überschreitungen der Zulassungswerte für PAK und MKW festzustellen. Die nun ermittelten Werte lägen um ein Vielfaches über denen der Eingangsanalytik.

- Die von der Beigeladenen zu 4.) beauftragte Dr. T. und Partner GmbH stellte in ihrem Sanierungskonzept vom 27. Februar 2008 in der Fassung einer Ergänzung vom 9. Mai 2008 fest, dass der gemessene CO2-Gehalt gegenüber der Bodenluft deutlich erhöht sei und auf einen aeroben Abbau organischer Substanzen hinweise. Hingegen ließen die gemessenen Methan-Werte eine massive Deponiegasbildung nicht befürchten. Die Gutachter schlugen als Sicherungsmaßnahme eine Abdichtung mittels einer Lehmschürze vor.    

- Das vom Beklagten beauftragte Chemisch-Technische Laboratorium H. H. stufte in seinem Untersuchungsbericht vom 7. April 2009 das abgelagerte Material als geschredderte Siedlungsabfälle ein. Neben mineralischen Bestandteilen seien u. a. Styropor, Schaumstoff, Plexiglas und organische Anteile festzustellen. Der darunterliegende Boden unterscheide sich deutlich in der Kornverteilung. Grundwasser sei bis zu einer Tiefe von 14,7 m unter dem Gelände nicht festgestellt worden. Die vom Landesamt ermittelten Schadstoffbelastungen ließen sich unterhalb der Deponiebasis nicht mehr in relevantem Ausmaß feststellen. Eine Schadstoffverlagerung in die Tiefe habe nicht stattgefunden. Allerdings deute die erhöhte Temperatur des Deponats auf einen wasserzehrenden Stoffumsatz hin. Deshalb bestehe gegenwärtig keine Grundwassergefährdung. Es sei aber zu beachten, dass der Wasserverbrauch nur eine begrenzte Dauer habe, so dass weiterhin Handlungsbedarf hinsichtlich einer Entfernung der Massen gegeben sei.  

In den Jahren 2008/2009 fanden umfangreiche Verhandlungen zwischen den Beteiligten mit dem Ziel des Abschlusses eines Entsorgungsvertrages statt, die aber letztlich ohne Ergebnis blieben.  

Nach Scheitern der Verhandlungen gab der Beklagte der Beigeladenen zu 4.) mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid vom 20. Oktober 2009 auf, das Auslaugverhalten des Deponats zu überwachen und die Entfernung der Abfälle zu dulden.  

Mit weiterem, hier streitgegenständlichen Bescheid vom 20. Oktober 2009 verpflichtete der Beklagte die Klägerin, die in der Kiesgrube in A. auf den Grundstücken Flur … Flurstücke … und … abgekippten 16.261 Megagramm (Mg) geschredderte Siedlungsabfälle aus der Kiesgrube zu entfernen. Mit der Entfernung der Abfälle sei spätestens 3 Monate nach Bestandskraft der Verfügung zu beginnen; die Entfernung müsse spätestens 6 Monate nach Bestandskraft abgeschlossen sein. Für den Fall der Nichtbefolgung der Verfügung innerhalb der gesetzten Fristen wurde die Ersatzvornahme angedroht, deren Kosten auf voraussichtlich 1,7 bis 3,5 Mio. € geschätzt wurden. Zur Begründung wurde ausgeführt: Rechtsgrundlage für die Anordnung sei zum einen § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes – LAbfWG -. Dessen Voraussetzungen lägen vor, denn in der Kiesgrube seien Abfälle rechtswidrig abgekippt worden, bei denen es sich nicht um Bodenaushub gehandelt habe und die zudem die maßgeblichen Schadstoffgrenzwerte nicht eingehalten hätten. Zur Beseitigung dieses rechtswidrigen Zustands sei die Klägerin verpflichtet, weil die Abfälle von ihr bzw. auf ihre Weisung und für ihre Rechnung in die Kiesgrube geliefert und dort abgekippt worden seien. Zwar komme als weitere Verantwortliche auch die Kiesgrubenbetreiberin in Betracht, doch sei diese im Interesse einer möglichst effektiven Gefahrenabwehr nicht heranzuziehen, weil sie nicht über eine Entsorgungslogistik wie die Klägerin verfüge und nach den vorliegenden Gutachten auch nicht in der Lage sei, die Abfälle aus der Böschung ohne Inanspruchnahme Dritter aufzunehmen; zudem müsse ernsthaft damit gerechnet werden, dass sie die Entfernungskosten von 1,7 bis 3,5 Mio. € nicht werde tragen können, weil sie zuletzt mit Verlust gearbeitet habe. Rechtsgrundlage der Anordnung sei auch § 93 Abs. 4 des Landeswassergesetzes – LWG -, da die Entfernung der Abfälle nach den Feststellungen des Laboratoriums H. zum Schutz des Grundwassers notwendig sei. Es werde lediglich das Entfernen der Abfälle aus der Kiesgrube angeordnet, was sowohl zur Beseitigung des abfallrechtswidrigen Zustands als auch zur wasserrechtlichen Gefahrenabwehr notwendig, aber auch hinreichend sei. Es bleibe der Klägerin überlassen, wie sie ihrer Entsorgungspflicht nach §§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1, 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nachkomme.             

Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 16. April 2010 zurück und führte noch ergänzend aus: § 17 Abs. 1 LAbfWG sei anwendbar, da das Material seine Abfalleigenschaft nicht verloren habe. Die Abfälle befänden sich unvermischt auf dem Kiesgrubengelände, eine Verbindung mit dem Erdboden sei nicht erfolgt. Bei wertender Betrachtung sei die Klägerin Handlungsstörerin. Die Lieferung der Abfälle sei durch sie veranlasst worden. Wie durch die verschiedenen Auftragsbestätigungen belegt werde, habe sich ihre Tätigkeit nicht auf die bloße Herstellung eines Geschäftskontakts zwischen den Beteiligten erschöpft; die Klägerin sei gegenüber ihren Geschäftspartnern nicht als bloße Vermittlerin aufgetreten. Hingegen habe es keinen unmittelbaren geschäftlichen Kontakt zwischen der Beigeladenen zu 4.) und den übrigen Beigeladenen gegeben. Eine Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) scheide wegen des Unmittelbarkeitserfordernisses aus. Die Beseitigungsanordnung sei auch verhältnismäßig, weil der Klägerin nur die Entfernung der Abfälle aufgegeben worden sei.  

Die auf Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 20. Oktober 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 gerichtete Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht Koblenz durch Urteil vom 5. April 2011 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 LAbfWG. Die Vorschrift finde Anwendung, weil das zu beseitigende Material dem abfallrechtlichen Regime unterfalle. Bei den abgelagerten Mengen handele es sich um Abfall i. S. v. § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG, der seine Abfalleigenschaft durch die Ablagerung in der Kiesgrube nicht verloren habe. Eine Verwachsung des Haushaltsmülls mit dem Erdboden, die zum Verlust der Abfalleigenschaft hätte führen können, sei nicht erfolgt, wie sich aus den vorliegenden Begutachtungen des Materials ergeben habe.  

Bundesrechtliche Vorschriften stünden der Anwendung des § 17 Abs. 1 LAbfWG nicht entgegen. § 17 LAbfWG sei als Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts und nicht als Ermächtigung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung von Abfällen zu verstehen. Während § 17 Abs. 1 LAbfWG der reinen Gefahrenabwehr diene, ziele § 21 KrW-/AbfG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87/86 – ausgeführt habe, lasse das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zu, mittels derer eine Person zur Begründung von Besitz an Abfällen verpflichtet werde, um sie dann zu entsorgen oder entsorgen zu lassen. Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 LAbfWG seien vom Beklagten zu Recht bejaht worden.

Die Verfügung leide auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere sei die Auswahl der Klägerin als Adressatin nicht zu beanstanden. Sie gehöre als Zweckveranlasserin der Ablagerung zum Kreis möglicher Adressaten einer abfallrechtlichen Gefahrenbeseitigungsverfügung. Sie sei als Zweckveranlasserin anzusehen, weil sie mit ihrem Verhalten, insbesondere mit den von ihr abgeschlossenen Verträgen die Abfallentsorgung in Gang gesetzt habe, die sich als rechtswidrig erwiesen habe. Sie sei die alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens gewesen, weil sie allein aufgrund der Vertragslage habe beeinflussen können, welche Ladungen zur Beigeladenen zu 4.) gefahren worden seien. Sämtliche Verträge seien mit ihr geschlossen worden, Verträge zwischen den Beigeladenen habe es nicht gegeben. Darauf, ob sie Besitz an den verfüllten Materialien erlangt habe, komme es nicht an. Entscheidend sei vielmehr gewesen, dass sie aufgrund der abgeschlossenen Verträge das Entsorgungsgeschehen regiert habe bzw. hätte regieren können. Überdies bilde ihr Verhalten selbst nach ihrem eigenen Vorbringen mit der Ablagerung in der Grube eine natürliche Einheit, denn ohne das Angebot des Kontingents, die abgeschlossenen Verträge sowie – teilweise - das Wiegen der Ladungen und die Organisation der Fahrten hätte es keine Ablagerungen in der Kiesgrube gegeben. Entgegen ihrem Vorbringen sei sie nicht nur als Abfallmaklerin aufgetreten. Bei einigen der Lieferungen der in die Kiesgrube verbrachten Abfälle habe sie wegen der Wiege- und Transportvorgänge sogar die Sachherrschaft über die Ladungen erlangt und damit Besitz erworben; eine Maklertätigkeit nach § 50 KrW-/AbfG setze aber Besitzlosigkeit voraus. Zudem habe die Klägerin nicht ausschließlich die Verbringung von Abfällen vermittelt, sondern sich nach dem Wortlaut der Verträge nicht nur zum Transport, sondern zur Entsorgung verpflichtet, was sich auch aus den mit den Beigeladenen zu 2.) und 3.) vereinbarten Preisen ergebe, denen gegenüber sie zudem durch Aushändigung ihres entsprechenden Zertifikats als Entsorger i.S.v. § 16 KrW-/AbfG aufgetreten sei. Im Übrigen würde es an ihrer Einstufung als Zweckveranlasserin nichts ändern, wenn sie tatsächlich nur als Maklerin aufgetreten wäre, denn sie habe gleichwohl den entscheidenden Einfluss auf den Entsorgungsablauf gehabt.

Es sei auch nicht ermessensfehlerhaft gewesen, gerade und ausschließlich die Klägerin zur Entfernung der abgelagerten Siedlungsabfälle heranzuziehen. Es habe genügt, eine Auswahl zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 4.) zu treffen. Nach dem das Abfallrecht prägenden Verursacherprinzip brauchten nur diejenigen Personen in den Blick genommen zu werden, die als Handlungsstörer bzw. Verursacher in Betracht kamen. Als Verursacher seien zwar zunächst die Baggerfahrer der Beigeladenen zu 4.) anzusehen; diese hätten jedoch nicht in die Auswahl einbezogen werden müssen, weil sie als Privatpersonen nicht imstande seien, die Entfernung von 16.261 Mg Abfall zu bewerkstelligen. Auch in der Entscheidung, die Klägerin statt der Beigeladenen zu 4.) heranzuziehen, liege kein Ermessensfehlgebrauch. Der Beklagte habe unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr in Betracht ziehen dürfen, dass die Klägerin anders als die Beigeladene zu 4.) ein zertifiziertes Abfallentsorgungsunternehmen sei, das über die notwendige Logistik verfüge, das fragliche Material auszubauen und abzutransportieren. Auch wenn ihre Kapazitäten zur Lagerung und Behandlung der fraglichen Abfälle begrenzt seien, so seien die von ihr angegebenen Kapazitäten jedenfalls größer als die der Beigeladenen zu 4.), die über keinerlei Kapazitäten zur Behandlung oder Lagerung des fraglichen Materials verfüge. Ebenso habe der Beklagte die begrenzten finanziellen Möglichkeiten der Beigeladenen zu 4.) berücksichtigen dürfen. Andererseits habe er auch beachten dürfen, dass die Verantwortlichkeit der übrigen Beteiligten oder sonstiger Firmen ungewiss oder schwer nachzuweisen wäre.  

Die Verfügung verstoße schließlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es sei nicht erkennbar, dass derzeit andere, aus Sicht der Klägerin weniger aufwendige Mittel die Gefahr der Grundwasserverunreinigung ebenso wirksam bannen könnten wie die Beseitigung der abgelagerten Siedlungsabfälle. Die von dem Gutachter Dr. T. vorgeschlagene Abdeckung sei nicht ebenso sicher wie die Abtragung. Überdies werde der Verstoß gegen die abfallrechtliche Pflicht zur ordnungsgemäßen Abfallentsorgung nur durch die Beseitigung der Massen ausgeräumt. Der Beklagte brauche diesen Verstoß nicht zu dulden oder sich mit einer weniger sicheren Maßnahme zur Abwehr der für das Grundwasser bestehenden Gefahr zufrieden zu geben.  

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung lässt die Klägerin im Wesentlichen vortragen: Das Verwaltungsgericht habe mit § 17 Abs. 1 LAbfWG bereits die falsche Rechtsgrundlage herangezogen. Abfallrecht sei im vorliegenden Fall unanwendbar, weil das streitgegenständliche Material infolge der Verfüllung mit dem Grund und Boden verwachsen sei und dadurch seine Abfalleigenschaft verloren habe. Das Verwaltungsgericht habe des Weiteren verkannt, dass § 17 Abs. 1 LAbfWG keinen Anordnungscharakter habe und somit keine Ermächtigungsgrundlage darstelle. Satz 1 dieser Norm enthalte eine bloße Störerdefinition; auch Satz 2 beinhalte keine Ermächtigungsgrundlage, sondern sei nur eine Zuständigkeitsnorm, die eine Anordnungsbefugnis voraussetze. Als Ermächtigungsgrundlage fungiere auf landesrechtlicher Ebene allein § 28 Abs. 1 LAbfWG, bei dessen Auslegung und Anwendung indessen bundesabfallrechtliche Vorgaben und Einschränkungen zu beachten seien. Diesen Vorrang des Bundesrechts habe das Verwaltungsgericht unbeachtet gelassen. Das spezifische, bundesrechtlich geregelte Pflichtenregime schließe es aus, durch Landesrecht oder dessen Vollzug anstelle der verantwortlichen Abfallerzeuger und –besitzer Dritte zur Entsorgung angefallener Abfälle heranzuziehen. Das Bundesverwaltungsgericht habe mehrfach entschieden, dass der Kreis der zur Abfallentsorgung Verpflichteten bundesrechtlich abschließend festgelegt werde und durch landesrechtliche Regelungen nicht erweitert werden könne. Soweit das Verwaltungsgericht meine, aus dem Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87/86 – allgemein ableiten zu können, dass das Bundesrecht landesrechtliche Regelungen zulasse, mittels derer eine Person zur Begründung von Besitz an Abfällen verpflichtet werden könne, habe es verkannt, dass der zitierte Beschluss im Lichte der inzwischen geänderten Rechtslage interpretiert werden müsse. Durch das am 7. Oktober 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sei die bisherige abfallrechtliche Systematik grundlegend geändert worden, indem nach § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG Erzeuger oder Besitzer von Abfällen vorrangig zur Verwertung von Abfällen und – falls eine Verwertung nicht in Betracht komme - nach § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung von Abfällen verpflichtet seien. Zur Durchsetzung dieser abfallrechtlichen Pflichten enthalte § 21 KrW-/AbfG die Befugnis der zuständigen Behörde, die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen zu treffen. Nach der heutigen Rechtslage sei ein schlichter und unbesehener Rückgriff auf eine vermeintliche Störerverantwortlichkeit nach allgemeinem Gefahrenabwehrrecht unzulässig. Zwar bestehe kein absoluter Vorrang des § 21 KrW-/AbfG. Sofern Maßnahmen gerade aus Gründen der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen, sei aber das bundesrechtlich geregelte Abfallregime einschließlich der Eingriffsermächtigung des § 21 KrW-/AbfG vorrangig und ausschließlich anwendbar. Nur wenn Anknüpfungspunkt landesordnungsrechtlicher Vorschriften und Anordnungen nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot umweltgerechter Abfallentsorgung, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter sei, bleibe Raum für eine landesrechtliche Inpflichtnahme. Damit habe sich das Verwaltungsgericht nicht nachvollziehbar auseinandergesetzt. Selbst wenn man unterstelle, dass die angefochtene Verfügung nicht in erster Linie zur Durchsetzung der umweltgerechten Abfallentsorgung, sondern zur Bekämpfung einer von den fraglichen Abfällen ausgehenden Gefahr für den Boden und das Grundwasser im Bereich der Kiesgrube dienen solle, müsse sich das Vorgehen gegen denjenigen richten, der als Handlungs- oder Zustandsstörer für die Abläufe und den Grundstückszustand der Kiesgrube verantwortlich sei. Das sei hier eindeutig die Beigeladene zu 4.) als Betreiberin der Kiesgrube und Inhaberin der tatsächlichen Sachherrschaft über das Kiesgrubengrundstück, nicht aber die Klägerin, die insofern außenstehende Dritte sei. Zudem ergebe sich aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Abfallbesitzer, der einen Dritten mit der Entsorgung der Abfälle beauftrage und diesem hierzu den Besitz übertrage, weiterhin für deren ordnungsgemäße Entsorgung verantwortlich bleibe. Die Klägerin sei aber weder Erzeugerin noch Besitzerin der fraglichen Abfälle. Als Vermittlerin und Abfallmaklerin sei sie zu keinem Zeitpunkt Besitzerin der an oder in der Kiesgrube abgelagerten Abfälle gewesen. Als außenstehende Dritte unterliege sie nicht dem spezifischen Pflichtenregime des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Sie habe auch während der Verwiegung auf ihrem Gelände und erst recht während des Transports zur Beigeladenen zu 4.) keine Verfügungsgewalt und damit keine Sachherrschaft über firmenfremde Fahrzeuge oder deren Ladung erlangt. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ergebe sich auch aus der Übermittlung des Entsorgungsfachbetriebe-Zertifikats anstelle eines "Vermittler-Zertifikats" nicht, dass die Klägerin keine Abfallmaklerin sei. Vielmehr stelle die Vorlage des Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb auch bei Maklergeschäften eine in der Entsorgungswirtschaft anzutreffende Selbstverständlichkeit dar, mit der die Erwartung verbunden werde, dass für die jeweilige Tätigkeit alle erforderlichen Genehmigungen vorliegen. Selbst wenn man hilfsweise Abfallbesitz der Klägerin unterstelle, habe sie jedenfalls zum Zeitpunkt des als rechtswidrig gerügten Entsorgungsvorgangs keinen Abfallbesitz mehr gehabt, weil die Verfüllung ausschließlich und unstreitig durch die Beigeladene zu 4.) erfolgt sei.   

Das Verwaltungsgericht habe auch die Störereigenschaft der Klägerin zu Unrecht bejaht. Sei wegen der abschließenden bundesrechtlichen Regelung der abfallrechtlichen Verantwortlichkeiten der Rückgriff auf im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht geregelte Verantwortlichkeiten gesperrt, gelte dies insbesondere auch für die vom Verwaltungsgericht angewandte, umstrittene Figur der Zweckveranlassung. Selbst wenn man aber zu Lasten der Klägerin die Anwendung allgemeiner polizei- und ordnungsrechtlicher Verantwortlichkeiten neben den speziellen abfallrechtlichen Vorgaben bejahe, sei die Klägerin keine Zweckveranlasserin. Denn sie habe zu keiner Zeit durch irgendeine von ihr ausgeübte Tätigkeit die Gefahrenschwelle unmittelbar überschritten. Der festgestellte rechtswidrige Zustand sei erst mit der Verfüllung der Materialien durch die Beigeladene zu 4.) eingetreten. Sie sei auch weder nach subjektiven noch nach objektiven Zurechnungskriterien als geschehenssteuernder "Hintermann" zu qualifizieren. Das Verwaltungsgericht stelle nicht klar, auf welche "abgeschlossenen Verträge" es die von ihm angenommene Zweckveranlasserhaftung stützen wolle. Zwischen den Beteiligten sei streitig, zwischen wem und mit welchem Inhalt Vertragsbeziehungen bestehen. Aus ihrer Sicht habe sie die Verfüllung bei der Beigeladenen lediglich vermittelt. Die von der Beigeladenen zu 4.) unmittelbar gegenüber den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) abgegebenen Annahmeerklärungen seien nicht auf Anweisung der Klägerin erfolgt, sondern von den Beigeladenen, insbesondere der Beigeladenen zu 3.) ausdrücklich verlangt worden. Selbst wenn man zu Lasten der Klägerin unterstelle, dass sie Vertragspartnerin der Beigeladenen zu 4.) sei, sei sie nicht als Zweckveranlasserin anzusehen. Sie habe insbesondere den Transport für die Beigeladene zu 3.) zwar vermittelt, indem sie für diese ein Transportunternehmen beauftragt habe; die beauftragten Unternehmen hätten jedoch selbständig agiert und nicht den Weisungen der Klägerin unterlegen. Es bleibe unklar, weshalb durch den Transport zu einem bestimmten Entsorgungsort ausgerechnet durch die Klägerin die Gefahrenschwelle bereits unmittelbar überschritten worden sein solle. Der ordnungsgemäß durchgeführte Transport habe keine Gefahr und erst recht keinen rechtswidrigen Zustand begründet. Dieser sei erst durch die Beigeladene zu 4.) herbeigeführt worden, indem diese das von der Beigeladenen zu 3.) erzeugte Material verfüllt habe. Soweit das Verwaltungsgericht die Klägerin als "alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens" qualifiziere, verkenne es insbesondere die Rolle der Beigeladenen zu 4.), die als Adressatin der wasserrechtlichen Erlaubnis und der darin enthaltenen Nebenbestimmungen für den Betrieb der Kiesgrube sowie als Grundstückseigentümerin und Inhaberin der Sachherrschaft über die Kiesgrube eine entgeltliche unternehmerische Leistung erbracht habe, indem sie nicht nur gegenüber der Klägerin, sondern auch gegenüber den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) die Annahme der Abfälle erklärt und damit über ihre Verfüllungskapazitäten verfügt habe; allein die Beigeladene  zu 4.) habe schließlich die Abfälle über die Kippkante geschoben und somit bewusst und final eingebaut. Auch die Rolle der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) werde vom Verwaltungsgericht nicht hinreichend gewürdigt. Als Abfallerzeuger seien sie gemäß den §§ 5 und 11 KrW-/AbfG abfallrechtlich für eine ordnungsgemäße Entsorgung verantwortlich. Wie sich aus § 16 KrW-/AbfG ergebe, bleibe diese Verantwortlichkeit auch im Falle der Beauftragung eines Dritten bestehen. Die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) hätten sich daher im Rahmen der ihnen obliegen-den abfallrechtlichen Pflichten darüber informieren müssen, wo diese Materialien entsorgt werden sollten und ob diese Entsorgung zulässig sei. Selbst wenn sie die Genehmigungslage nicht gekannt haben sollten, stelle diese Unkenntnis einen erheblichen und deshalb zu würdigenden Verursachungsbeitrag für die rechtswidrige Verfüllung dar. Im Übrigen habe die Klägerin weder wissentlich noch willentlich eine Ursache für die genehmigungswidrige Ablagerung gesetzt. Sie habe im Gegenteil der Beigeladenen zu 4.) alle notwendigen Informationen zur Verfügung gestellt und diese zur Abstimmung mit den Behörden aufgefordert. Sie habe nach Bestätigung  durch die Beigeladene zu 4.) davon ausgehen dürfen, dass die Verfüllung mit dem bezeichneten Material zulässig gewesen sei. Es stelle ein vertragswidriges, schadenersatzpflichtiges Verhalten dar, wenn die im Auftrag der Beigeladenen zu 1.) bis 3.) beförderten Abfälle nicht den zu Beginn der Verfüllung getroffenen und mit der Struktur- und Genehmigungsdirektion – SGD - Nord abgestimmten Bedingungen entsprochen hätten. Danach dränge sich die Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) als geschehensbeherrschender Störerin auf; daneben bestehe eine eindeutige abfallrechtliche Verantwortlichkeit der Beigeladenen zu 1.) bis 3.). Hingegen sei die Inanspruchnahme der Klägerin sachwidrig und verfehlt, weil sich ihr Handeln als rechtmäßig und sozialadäquat darstelle.

Unabhängig von der Frage der Störereigenschaft der Klägerin sei die Bewertung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Störerauswahl nicht haltbar. Entgegen dessen Ansicht hätten die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) in die Störerauswahl mit einbezogen werden müssen, weil sie als Abfallerzeuger abfallrechtlich verantwortlich seien und deshalb unmittelbar zu der erfolgten Entsorgung beigetragen hätten. Sie könnten sich nicht darauf zurückziehen, die Genehmigung für die Verfüllung nicht gekannt zu haben. Als Entsorgungsfachbetriebe seien sie im Rahmen ihrer abfallrechtlichen Verantwortung verpflichtet gewesen, sich darüber zu informieren, wo und unter welchen Bedingungen ihre Abfälle entsorgt werden sollten. Ohne ihr Zutun wäre es zu der Entsorgung der Abfälle bei der Beigeladenen zu 4.) nicht gekommen.

Das Verwaltungsgericht stütze sich auch zu Unrecht auf die vermeintlich begrenzten finanziellen Möglichkeiten der Beigeladenen zu 4.). Diese habe im fraglichen Zeitraum aktiv und ungeschmälert am Entsorgungsmarkt teilgenommen und sei somit auch zahlungskräftig gewesen. Der Beklagte habe die lapidare Aussage der Beigeladenen zu 4.), sie sei nicht zahlungskräftig, nicht ausreichend im Rahmen seiner Amtsermittlungspflicht hinterfragt.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts erweise sich die Beseitigungsverfügung schließlich als unverhältnismäßig. Zunächst führe die von der Beigeladenen zu 4.) eingeräumte Vermischung des Materials mit Bodenaushub dazu, dass die Klägerin eine nicht verhältnismäßige Trennung von Materialien vornehmen bzw. Material mit entsorgen müsse, dessen Entfernung ihr nicht aufgegeben worden sei. Im Übrigen liege eine Gefährdung des Grundwassers, der nur mit einer Auskofferung  begegnet werden könnte, nicht vor, wie sich aus den vorliegenden Gutachten ergebe. Vielmehr führe bereits die vom Gutachter Dr. T. in seinem Sanierungskonzept vorgeschlagene Oberflächenabdeckung dazu, dass ein Lösen von Schadstoffen durch Niederschlagswasser ausgeschlossen werde. Es sei damit eine gegenüber der Entfernung der Materialien mildere Maßnahme möglich und nachgewiesen. Nicht hinreichend gewürdigt habe das Verwaltungsgericht ferner, dass die Klägerin nicht einmal ansatzweise über ausreichende Kapazitäten zur Zwischenlagerung der Abfälle verfüge. Da sie nur eine Kapazität zur Zwischenlagerung für maximal 80 Tonnen pro Tag habe, bedeute die hier in Rede stehende zu entsorgende Abfallmenge von 16.261 Tonnen eine 203,26-fache Überlastung ihrer Zwischenlagerkapazität. Die Verfügung führe daher zu einem eklatant rechtswidrigen Zustand, zumal die genannten Kapazitäten an dem Standort in K. bereits durch das Tagesgeschäft, das die wirtschaftliche Basis der Klägerin bilde, vollkommen ausgelastet seien.

Eine Überlagerung ihres Standorts in Befolgung der Verfügung hätte daher für sie straf- und ordnungsrechtliche Konsequenzen.

Die Klägerin beantragt,  

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. April 2010 nach ihrem in der ersten Instanz gestellten Antrag zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und meint insbesondere, die Anwendung von § 17 Abs. 1 LAbfWG sei nicht zu beanstanden. Die Vorschrift regele lediglich, inwieweit einem Nichtabfallbesitzer aufgrund vorangegangenen Tuns aufgegeben werden könne, an den als Abfall zu beseitigenden Sachen Besitz zu begründen und ihn so in die damit verbundene Pflichtenstellung nach Abfallrecht hineinzuzwingen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien derartige landesrechtliche Vorschriften mit höherrangigem Recht vereinbar. Da § 17 LAbfWG keine abfallrechtliche Regelungslücke schließe, bedürfe es auch keiner Neuinterpretation dieser Rechtsprechung. Ob § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG eine Anordnungsbefugnis enthalte oder nur die Zuständigkeit regele, könne offenbleiben, da sich die Anordnungsbefugnis letzterenfalls aus § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG ergebe. Da der Beklagte lediglich die Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube angeordnet habe, sich die Pflichten der Klägerin bezüglich der anschließenden Entsorgung also unmittelbar aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ergäben und ggf. durch Anordnungen nach § 21 KrW-/AbfG durchgesetzt werden müssten, sei der Klägerin nichts aufgegeben worden, was ihren aus dem Abfallbesitz folgenden Verpflichtungen zuwiderlaufe.  

Das Verwaltungsgericht habe die Klägerin auch zutreffend als Störerin angesehen. Gehe es darum, einem Nichtabfallbesitzer aufgrund vorangegangenen Tuns aufgeben zu können, an den als Abfall zu beseitigenden Sachen Besitz zu begründen, um ihn so in die damit verbundene Pflichtenstellung nach dem KrW-/AbfG hineinzuzwingen, könne nur der allgemeine polizeirechtliche Störerbegriff maßgeblich sein, womit auch der Zweckveranlasser als Störer in Betracht komme. Das Verwaltungsgericht habe die Klägerin zutreffend als alleinige Herrin des gesamten Entsorgungsgeschehens angesehen, weil zwischen der Beigeladenen zu 4.) und den übrigen Beigeladenen keinerlei vertragliche Beziehungen bestanden hätten, die Lieferungen auf ihr Kontingent erfolgt seien und sie die Anlieferungen teilweise sogar selbst organisiert habe, es also ohne die Klägerin nie zur illegalen Verfüllung der Kiesgrube mit dem Hausmüll-Bauschutt–Gemisch gekommen wäre. Die Klägerin sei im Übrigen hinsichtlich der Rechtswidrigkeit der Verfüllung keineswegs ahnungslos gewesen, da die Beigeladene zu 4.) ihr den die Verfüllungsbedingungen regelnden Erlaubnisbescheid vom 4. November 2002 bereits im August 2007 übersandt habe. Als Entsorgungsfachbetrieb hätte sie erkennen müssen, dass die Verfüllung aufgrund der vorgelegten Probenanalysen nicht zulässig gewesen sei. Dennoch habe sie die Verfüllung einen Monat später vorgenommen, ohne dass deren Zulässigkeit seitens der SGD Nord bestätigt worden sei.  

Auch die Störerauswahl sei vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht beanstandet worden. Die Klägerin verkenne, dass mit der Störereigenschaft der Beigeladenen zu 4.) diejenige der Klägerin nicht ausgeschlossen sei, sondern lediglich eine Ermessensentscheidung über die Störerauswahl notwendig werde. Ein Ermessenfehlgebrauch liege nicht vor, weil § 17 LAbfWG eine effektive Gefahrenabwehr bezwecke und es daher nicht zu beanstanden sei, dass der Beklagte sich bei seiner Auswahlentscheidung vor allem von Effektivitätsgesichtspunkten habe leiten lassen. Im Verhältnis der Klägerin zu den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) stelle sich schon die Frage, ob letztere als Vorlieferanten der Klägerin noch als Zweckveranlasser angesehen werden könnten. Jedenfalls sei auch insoweit die Störerauswahl nicht zu beanstanden, weil den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) zwar die chemisch-analytische Zusammensetzung der von ihnen erzeugten Materialien bekannt gewesen sei, nicht jedoch die Verfüllungsbedingungen der wasserrechtlichen Erlaubnis zum Kiesgrubenbetrieb, die jedoch die Klägerin gekannt habe, und weil die Beigeladenen zu 1.) bis 3.) auch nicht neben der Klägerin auf ein eigenes Verfüllkontingent angeliefert hätten, sondern für die Klägerin auf deren Kontingent.  

Das Verwaltungsgericht habe schließlich die Verfügung zu Recht als verhältnismäßig angesehen, weil nur die Entfernung der gutachterlich festgestellten 16.261 Mg Siedlungsabfälle angeordnet worden sei; deren Entfernung sei aber geboten, um einerseits Grundwassergefährdungen sicher auszuschließen und andererseits rechtmäßige Zustände herzustellen.  

 Der Beigeladene zu 1.) hat sich im Berufungsverfahren nicht zur Sache geäußert und keinen Antrag gestellt.

Die Beigeladene zu 2.) stellt keinen Antrag, nimmt aber zur Berufung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Beklagte Stellung. Insbesondere ist sie der Auffassung, die Klägerin sei deshalb zumindest Zweckveranlasserin, weil sie die Anlieferer akquiriert und ausgewählt, die Anlieferungen disponiert und über die Art der Anlieferung entschieden habe; sie habe die Anlieferungen stoppen oder bestimmten Erzeugern die Anlieferungen gänzlich verweigern können und sogar die Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte für die Verfüllung der Grube übernommen. Die Klägerin habe auch Abfallbesitz gehabt, da sie unstreitig Wiege- und Transportvorgänge übernommen und damit die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle erlangt habe. Gegenüber der Beigeladenen zu 2.) sei die Klägerin sogar vertraglich zu einer Zwischenlagerung verpflichtet gewesen. Es sei ausdrücklich vereinbart worden, dass die Klägerin Siebsande aus Krefeld zu ihrem Betriebsstandort in K. verbringen sollte, um sie dort umzuschlagen, ggf. mit Siebsanden aus eigener Herstellung oder von anderen Erzeugern zwischenzulagern und anschließend zur Beigeladenen zu 4.) zu transportieren. Dies habe auch zu einer höheren Vergütung der Klägerin durch die Beigeladene zu 2.) geführt.  

Die Beigeladene zu 3.) beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie äußert sich zur Berufung im Kern in gleicher Weise wie die Beigeladene zu 2.). Ergänzend führt sie noch aus, sie habe zu keinem Zeitpunkt eine Annahmeerklärung der Beigeladenen zu 4.) erhalten, sondern bis zuletzt nicht gewusst, wohin die von ihr der Klägerin zur Entsorgung überlassenen Materialien verbracht worden seien. Entsorgungsverträge hätten allein zwischen ihr und der Klägerin sowie zwischen dieser und der Beigeladenen zu 4.) bestanden. Dies werde dadurch bestätigt, dass alle ihre Materiallieferungen von der Klägerin zunächst zu deren Betriebsgrundstück in K. verbracht worden seien, von wo aus der Weitertransport organisiert worden sei.  

Die Beigeladene zu 4.) beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt zur Begründung im Wesentlichen noch aus, das streitgegenständliche Material habe seine Abfalleigenschaft durch die Verfüllung nicht verloren. Es könne trotz des bereits begonnenen Zersetzungsprozesses nach wie vor optisch vom ursprünglichen, in der Kiesgrube vorhandenen Erdboden unterschieden werden und sei nach den gutachterlichen Feststellungen gerade keine Verbindung mit dem Boden eingegangen. Es sei auch nie in ihrem Sinne gewesen, geschredderten Hausmüll in der Grube abzulagern. Vielmehr sei sie aufgrund der Zusicherungen der Klägerin davon ausgegangen, dass es sich bei dem von der Klägerin angelieferten Material um Bodenaushub bzw. diesem gleichzusetzendes Material handele. Dies werde dadurch bestätigt, dass die Klägerin an sie für die in der Kiesgrube abgekippten Materialien lediglich den üblichen Preis für die Annahme von Bodenaushub gezahlt habe. Im Übrigen tritt sie der Berufung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Beklagte entgegen.   

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, der Sitzungsniederschrift vom 26. Januar 2012 und den beigezogenen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die abfallrechtliche Verfügung des Beklagten vom 20. Oktober 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).  

Der Beklagte hat die Verfügung zu Recht auf § 17 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG) vom 2. April 1998 (GVBl., S. 97) gestützt (I.). Die Verfügung begegnet auch weder im Hinblick auf die Heranziehung der Klägerin als Verantwortliche für die rechtswidrige Abfallablagerung (II.) noch hinsichtlich der Auswahl der Klägerin unter mehreren in Betracht kommenden Verantwortlichen (III.) rechtlichen Bedenken. Schließlich sind Rechtsbedenken unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit der Verfügung ebenfalls nicht angezeigt (IV.).

I. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die angefochtene Verfügung - neben § 93 Abs. 4 des Landeswassergesetzes (LWG) – auf § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage gestützt hat.

Entgegen der Ansicht der Klägerin unterliegen die in der Kiesgrube abgelagerten Materialien mangels Verlusts ihrer Abfalleigenschaft weiterhin dem Abfallrecht (1.). Dabei bildet § 17 Abs. 1 LAbfWG – jedenfalls in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG – eine Befugnisnorm (2.), deren Anwendung in der vorliegenden Fallkonstellation nicht durch vorrangiges Bundesrecht ausgeschlossen ist (3.).  

1. Die Rüge der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht den Verlust der Abfalleigenschaft der in der Kiesgrube abgelagerten Materialien verneint, weil diese – entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts – infolge ihrer Vermischung mit Erdaushub und einer durch Zersetzung und Zeitablauf bedingten "Verwachsung" ihre Beweglichkeit verloren hätten, ist nicht stichhaltig.  

Zwar setzt der Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes – KrW-/AbfG –, an den auch § 17 Abs. 1 LAbfWG anknüpft, die Beweglichkeit der als Abfall einzustufenden Sache oder Sachen voraus (vgl. dazu z.B. Breuer, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 3 Rn. 26 und 33 ff.). Daran fehlt es bei Grundstücken oder Grundstücksbestandteilen, wobei die Frage, ob und inwieweit dabei auf die zivilrechtlichen Kriterien nach den §§ 93 ff. BGB abzustellen ist, im Einzelnen streitig ist (vgl. dazu Breuer, a.a.O., Rn. 34; Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl. 2002, § 3, Rn. 14; Müggenborg, NVwZ 1998, 1121, 1122; jeweils m.w.N.). Letztlich ist bei der Frage, ob Sachen dauerhaft fest mit einem Grundstück verbunden sind, auf die Verkehrsauffassung unter Berücksichtigung der stoffbezogenen Entsorgungspflichtigkeit abzustellen (so überzeugend Breuer und Frenz, jeweils a.a.O.). Von einer solchen Betrachtungsweise geht auch die einschlägige verwaltungsgerichtliche Judikatur in den Fällen der Verfüllung von Abfällen in natürlichen oder künstlich angelegten Vertiefungen aus. Danach ist zum Beispiel abgelagerter Sand eine bewegliche Sache, die auch durch Abdeckung nicht zu einem Grundstücksbestandteil wird, soweit und solange er mühelos entfernt werden kann (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 29. März 1994 – 2 EO 18/93 –, NVwZ-RR 1995, 253 und juris, Rn. 37). Gelagerte feste Gegenstände (z.B. Leichtfraktion aus einer Schredderanlage) bleiben auch dann beweglich, wenn sie mit Sand abgedeckt werden, solange sie nicht mit dem Boden vermengt worden sind (vgl. VGH BW, Urteil vom 18. März 1992 – 3 S 2223/91 –, NVwZ-RR 1992, 543 und juris, Rn. 26). Hingegen können Altabfälle, die nicht lediglich abgelagert und überdeckt wurden, sondern aufgrund fortgeschrittener Vermoderung oder Verwachsung mit dem Boden als solche nicht mehr abgrenzbar sind, ihre Abfalleigenschaft verlieren; ein langjähriges Verwachsen mit dem Grundstück lässt Abfälle zu wesentlichen Bestandteilen des Grundstücks werden; gegebenenfalls liegt dann eine Altlast im Sinne von § 2 Abs. 5 Nr. 1 des Bundesbodenschutzgesetzes – BBodSchG – vor, so dass dessen Regime eingreift (vgl. zum Ganzen: Breuer, a.a.O., Rn. 35, Frenz, a.a.O., Rn. 15; jeweils m.w.N.). Wurden Stoffe nicht nur lose in einen Steinbruch verfüllt, sondern die Oberfläche nach Abschluss der Verfüllung dem Geländeprofil angepasst, planiert und durch Aussaat bepflanzt, wobei auch der Wille des Grundstückseigentümers auf die Herstellung einer dauerhaften festen Verbindung mit dem Grundstück gerichtet ist, so haben die Stoffe mit dem Abschluss der Verfüllungsmaßnahme ihre Abfalleigenschaft verloren mit der Folge, dass Bodenschutzrecht anzuwenden ist (vgl. VG Gera, Beschluss vom 8. September 2001 – 600-8432-082/00 SOK GRZ – juris, Rn. 27 f.). Ebenso werden Stoffe, die in das Erdreich eingedrungen sind, erst mit der Auskofferung des verseuchten Erdreichs (wieder) zu einer bewegliche Sache und damit zu Abfall (vgl. Breuer, a.a.O., Rn. 35, m.w.N.). Hingegen handelt es sich bei Bodenmassen, die zur Verfüllung in eine künstlich geschaffene Vertiefung eingebracht werden, auch dann noch um Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrW-/AbfG, wenn sie untrennbar mit Siebresten, Bauschutt und Straßenaufbruchmaterial vermischt sind; die Vermengung mehrerer beweglicher Sachen, bestehend aus an sich unbedenklichem Verfüllmaterial und Abfall, untersteht dem Abfallrecht, sofern für eine "Verwachsung" keine Anhaltspunkte bestehen (vgl. VG Aachen, Beschluss vom 16. Juli 2009 – 9 L 153/09 –, juris, Rn. 10 und 21 ff.; s.a. Urteil des Senats vom 23. Juni 2010 – 8 A 10139/10.OVG –, juris, Rn. 34).  

Hiervon ausgehend spricht nichts für die von der Klägerin nur behauptete, aber nicht näher belegte Vermischung und Verwachsung des abgelagerten Materials in einer Weise, die zum Verlust der Abfalleigenschaft geführt haben könnte. Zunächst hat die bloße Vermischung der abgelagerten geschredderten Siedlungsabfälle mit einer – eher geringfügigen – Menge von über dieselbe Kippkante geschobenem Erdaushub, die die Beigeladene zu 4.) grundsätzlich eingeräumt hat, nicht den Verlust der Abfalleigenschaft zur Folge gehabt: Eine Vermischung von Hausmüll mit Erdreich ändert nichts an der Abfalleigenschaft des entstehenden Gemischs, sondern führt nur dazu, dass auch das beigemischte Material entfernt werden muss (so zutreffend: BayVGH, Beschluss vom 2. April 1993 – 22 CS 93.941 –, BayVBl. 1994, S. 22, 23). Die Klägerin hat auch die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass eine zum Verlust der Abfalleigenschaft führende "Verwachsung" des Hausmülls mit dem Erdboden nicht eingetreten ist, nicht zu erschüttern vermocht. Unter einer "Verwachsung" dürften biologische Prozesse zu verstehen sein, bei denen Einzelstoffe eine Verbindung eingehen, durch die sie einen nicht mehr oder nur mit verhältnismäßigem Aufwand trennbare "Gesamtmasse" bilden. Von Relevanz für die Frage der Anwendbarkeit von Abfall- oder Bodenschutzrecht ist eine solche Verwachsung ohnehin nur dann, wenn die Stoffe dabei eine Verbindung mit dem (natürlichen) Erdboden eingehen, die sie zu einem wesentlichen Bestandteil des betreffenden Grundstücks machen mit der Folge, dass Bodenschutzrecht Anwendung findet. Für eine derartige Verbindung der abgelagerten Massen mit dem Erdboden ist von der Klägerin nichts vorgetragen worden. Sie kann nach den vorliegenden Gutachten sogar ausgeschlossen werden: Wie sich insbesondere aus dem im Auftrag des Beklagten eingeholten Gutachten des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. H. vom 7. April 2009 (Verwaltungsakte Band IV, Bl. 197 ff.) ergibt, bilden die über die Kippkante geschobenen geschredderten Siedlungsabfälle eine bis maximal 5,5 m dicke "Schicht I", die auf der bis zu 38 m dicken, aus Boden- und Bauschuttablagerungen bestehenden "Schicht II" am östlichen Grubenrand aufliegt. Die Schichten waren im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens im April 2009 in ihrer Mächtigkeit und Zusammensetzung aufgrund von Bohrungen klar unterscheidbar. Überdies handelt es sich auch bei der Schicht II nicht um natürlichen Boden, sondern um ältere, aber wohl unbedenkliche Ablagerungen zur Grubenverfüllung. Soweit im Untersuchungszeitpunkt Zersetzungsprozesse feststellbar waren, betrafen diese nur die Schicht I; ein Zustand der untrennbaren Verbindung beider Schichten aufgrund biologischer Zersetzungsprozesse konnte nicht festgestellt werden, erst recht keine "Verwachsung" der Hausmüllablagerung mit dem bis zu 38 m tiefer liegenden ursprünglichen Kiessandboden (Schicht III). Die Klägerin hat keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass sich daran bis zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 16. April 2010 etwas Entscheidendes geändert haben könnte. Vielmehr lassen sich auch der von der Beigeladenen zu 4.) – in Befolgung der an sie gerichteten weiteren Verfügung des Beklagten vom 20. September 2009 – beauftragten Untersuchung der Schadstoffmobilität von Dr. T. und Partner GmbH vom 19. Mai 2010, die im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG zur Gerichtsakte gereicht wurde und der Klägerin bekannt ist, keine Anhaltspunkte für eine Verwachsung der abgelagerten Siedlungsabfälle in einer für die Abgrenzung von Abfall- und Bodenschutzrecht relevanten Weise entnehmen.  

2. Soweit die Klägerin weiter rügt, das Verwaltungsgericht habe – wie bereits der Beklagte im Bescheid vom 20. Oktober 2009 - rechtsirrig § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage herangezogen, obwohl § 17 Abs. 1 Satz 1 nur eine Störerdefinition und § 17 Abs. 1 Satz 2 lediglich eine Zuständigkeitsregelung, die eine Anordnungsbefugnis voraussetze, enthielten, vermag dies die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung nicht zu begründen.  

Zunächst enthält § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG nicht nur eine Störerdefinition, sondern begründet eine Grundpflicht desjenigen, der rechtswidrig Abfälle entsorgt:

Dieser ist zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verpflichtet (vgl. Reis/Gottschling, Das Abfall- und Bodenschutzrecht in Rheinland-Pfalz, Kommentar zum LAbfWG, § 17, Anm. 1). § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG regelt sodann zwar primär die Zuständigkeit für den Erlass erforderlicher Anordnungen dahingehend, dass, soweit die illegale Abfallentsorgung im Betrieb einer illegalen Anlage besteht, die für die Anlage zuständige Behörde zuständig ist, in allen anderen Fällen, in denen die rechtswidrige Entsorgung ohne derartigen Anlagenbezug ist, die Verwaltung des jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (vgl. dazu Reis/Gottschling, a.a.O., Anm. 12); die Zuständigkeitsregelung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit als eine "andere Bestimmung" im Sinne von § 27 Abs. 2 LAbfWG anzusehen (so: OVG RP, Beschluss vom 13. Februar 1998 – 8 B 13077/97.OVG –, juris, Rn. 3, zu inhaltsgleichen Vorgängerbestimmungen). Dabei spricht aufgrund der Formulierung in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG, wonach "die erforderliche Anordnung durch die zuständige Behörde erlassen" wird, bereits vieles dafür, dass Satz 2 über die Zuständigkeitsbestimmung hinaus auch eine Befugnisnorm zum Erlass entsprechender Anordnungen im Einzelfall enthält (so jedenfalls: OVG RP, Beschluss vom 13. Februar 1998, a.a.O., zur inhaltsgleichen Vorgängerbestimmung, allerdings i.V.m. § 21 KrW-/AbfG). Sieht man hingegen in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG nur eine auf anderweitige Befugnisnormen verweisende bzw. deren Existenz voraussetzende Zuständigkeitsregelung, so folgt die Anordnungsbefugnis des Beklagten aber jedenfalls aus der Zusammenschau von § 17 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LAbfWG mit § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG: Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße notwendigen Anordnungen (so auch: OVG RP, Urteil vom 23. Juni 2010, a.a.O. und VG Mainz, Beschluss vom 30. März 2009 – 3 L 175/09.MZ –, juris, Rn. 3; im Ergebnis auch: Reis/Gottschling, a.a.O., Anm. 12, a. E.). Letztlich geht auch die Klägerin davon aus, dass jedenfalls § 28 Abs. 1 LAbfWG die erforderliche Eingriffsermächtigung für die nach § 17 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes zuständige Behörde enthält. Die danach allenfalls unvollständige Angabe der Ermächtigungsgrundlage im Bescheid vom 20. Oktober 2009 vermag dessen Rechtswidrigkeit nicht zu begründen.

3. Der Senat vermag auch der Auffassung der Klägerin nicht zu folgen, das Verwaltungsgericht habe mit der Billigung der Heranziehung von § 17 Abs. 1 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage den Vorrang bundesabfallrechtlicher Vorschriften gegenüber dem Landesabfallrecht missachtet und verkannt, dass die im angegriffenen Urteil zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Lichte einer durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz grundlegend geänderten Systematik neu interpretiert werden müsse und danach eine Inanspruchnahme der Klägerin mangels Stellung als Abfallerzeugerin oder –besitzerin ausgeschlossen sei. Nach Überzeugung des Senats steht vielmehr das Bundesrecht einer Anwendung des § 17 Abs. 1 (i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3) LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallanordnungen zur Gefahrenabwehr bei rechtswidriger Abfallentsorgung in der hier vorliegenden Fallkonstellation nach wie vor nicht entgegen.

Das Verwaltungsgericht hat zunächst zutreffend darauf hingewiesen, dass nach der einschlägigen (älteren) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Bundesabfallrecht einer Inanspruchnahme von Personen nach Landesabfallrecht nicht ausnahmslos entgegensteht. Das Bundesverwaltungsgericht hatte zunächst mit Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 45.80 – (BVerwGE 67, 8 und juris, Rn. 9) entschieden, dass der Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten durch die damaligen Regelungen in § 3 Abs. 1, 3 und 4 des Abfallbeseitigungsgesetzes - AbfG – i.d.F. vom 5. Januar 1977 (BGBl. I, S. 41) bundesrechtlich abschließend festgelegt worden sei und nicht durch einen Rückgriff auf landesrechtliche Vorschriften erweitert werden könne; deshalb könne zum Beispiel ein Grundstückseigentümer nicht nach Landesrecht als Zustandsstörer zur Beseitigung auf seinem Grundstück lagernder Abfälle verpflichtet werden. Mit weiterem Urteil vom 11. Februar 1983 – 7 C 168.81 – (juris, Rn. 8) hatte das Gericht aber bereits einschränkend ausgeführt, auf landesrechtliches Ordnungsrecht gestützte Maßnahmen gegen Abfallbesitzer seien nicht ausgeschlossen, müssten aber stets die Grenzen respektieren, die durch die Regelung der Beseitigungspflicht in § 3 AbfG gezogen worden seien; Handlungen, die nach § 1 Abs. 2 AbfG zur Abfallbeseitigung gehörten, könnten daher dem Abfallbesitzer nur insoweit aufgegeben werden, als er selbst beseitigungspflichtig sei. Hieran anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht sodann in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 30. Oktober 1987 – 7 C 87.86 – (NVwZ 1988, 1126 und juris, Rn. 3) klarstellend ausgeführt: Da § 3 AbfG (i.d.F. vom 27. August 1986, BGBl. I, S. 1410) den Kreis der zur Abfallbeseitigung Verpflichteten abschließend festlege, könne eine landesabfallrechtliche Vorschrift, nach der derjenige, der in unzulässigerweise Abfälle behandele, lagere oder ablagere zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands verpflichtet sei, nicht so verstanden werden, als ob sie eine von der Pflichtenstellung des Abfallbesitzers unabhängige und neben dieser stehende "Handlungspflicht" des Verursachers begründe. Eine solche Vorschrift regele vielmehr, soweit sie sich an einen Adressatenkreis wende, der nicht zu den Abfallbesitzern gehöre, unter welchen Voraussetzungen ein solcher Dritter aufgrund vorangegangenen Tuns in die Position eines Abfallbesitzers und die damit verbundene Pflichtenstellung gewissermaßen "hineingezwungen" werden könne, indem ihm – sozusagen als Voraussetzung für die von ihm verlangten Beseitigungsmaßnahmen – aufgegeben werde, an dem Abfall Besitz zu begründen. Für eine solche durch die Vorschriften des Abfallgesetzes nicht ausgeschlossene landesrechtliche Regelung bestehe u.a. in den Fällen ein besonderes Bedürfnis, in denen ein früherer Abfallbesitzer im Zusammenhang mit unzulässigen Maßnahmen der Abfallbeseitigung den Besitz an Abfällen aufgegeben habe, ohne dass neuer Besitz an diesen Sachen begründet worden sei (z.B. Wegwerfen von Abfällen in der Feldflur); § 3 AbfG schließe aber auch eine landesrechtliche Regelung nicht generell aus, durch die jemand aus vorausgegangenem Tun gezwungen werde, an einer als Abfall anzusehenden beweglichen Sache Besitz zu begründen, die sich noch in Besitz eines anderen befinde. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 19. Januar 1989 – 7 C 82.87 – (NJW 1989, 1295 und juris, Rn. 11) bestätigt, wonach es mit Bundesrecht vereinbar sei, dass das Landesrecht gegenüber dem Verursacher einer unzulässigen Abfallablagerung zu der Anordnung ermächtige, unter Wiederaufnahme des unerlaubt aufgegebenen Besitzes die Überlassungs- oder Beseitigungspflicht gemäß § 3 Abs. 1 oder Abs. 4 AbfG zu erfüllen. Mit Urteil vom 18. Oktober 1991 – 7 C 2.91 – (BVerwGE 89, 138 und juris, Rn. 15 f.) hat es diese Grundsätze wiederholt und ausgeführt, insbesondere bei Sachverhalten, in denen der in Anspruch Genommene ursprünglich als Besitzer der Abfälle bereits eine abfallrechtliche Pflichtenstellung innegehabt und sich diesen Pflichten unerlaubt entzogen habe, verbiete es § 3 AbfG nicht, den Betreffenden dadurch wieder dem Abfallregime zu unterwerfen, dass ihm die Wiederaufnahme des Abfallbesitzes mit den daraus folgenden Rechtspflichten aufgegeben werde. Ergänzend hat es ausgeführt: Der Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes bestehe nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollten; sei Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot umweltgerechter Entsorgung von Abfällen, sondern die Bekämpfung konkreter Gefahren für anderweitig geschützte Rechtsgüter unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, so bleibe es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig – gewissermaßen "zufällig" – Abfälle seien; dann gälten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und für die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen der jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, gegebenenfalls auch des allgemeinen Polizeirechts.

Mit dieser Rechtsprechung steht das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts ersichtlich im Einklang. Denn es versteht § 17 Abs. 1 LAbfWG – in seiner auch von der Klägerin nicht beanstandeten Auslegung dieser landesabfallrechtlichen Vorschrift – als eine Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts und nicht als Ermächtigung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Beseitigung oder Verwertung von Abfällen. § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG erlaubt danach ausschließlich die Anordnung der Beseitigung des rechtswidrigen Zustands, der durch eine rechtswidrige Abfallentsorgung entstanden ist; dabei ist nicht eine Entsorgung im abfallrechtlichen Sinne, sondern das Sich-Entledigen von Abfallen gemeint. Zur Anordnung der – späteren – ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung ermächtigt die Vorschrift – wie sich aus ihrem sich an den gefahrenabwehrrechtlichen Störerbegriff anknüpfenden Wortlaut ergibt – hingegen nicht. Während § 17 Abs. 1 LAbfWG der reinen Gefahrenabwehr dient, zielt § 21 KrW-/AbfG auf die Sicherstellung der Erfüllung abfallrechtlicher Entsorgungspflichten ab; in diesem Sinne können Anordnungen nach § 17 Abs. 1 LAbfWG und solche nach § 21 KrW-/AbfG aufeinander aufbauen, indem eine Person zunächst über § 17 LAbfWG in die Rolle des Abfallbesitzers hineingezwungen wird und sie sodann – neben dem Abfallerzeuger – potentieller Adressat einer Verfügung zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Entsorgung nach § 21 KrW-/AbfG ist. Die darin zum Ausdruck kommende Abschichtung der Anwendungsbereiche von Landes- und Bundesabfallrecht steht nicht in Widerspruch zu der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Im Übrigen hat auch der Senat § 17 Abs. 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG bereits als einschlägige Ermächtigungsgrundlage für ein Einschreiten der unteren Landesabfallbehörde gegen eine rechtswidrige Abfallablagerung angesehen (vgl. das Urteil des Senats vom 23. Juni 2010, a.a.O., Rn. 34).

Zwar trifft es zu, dass die genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts sämtlich noch auf der Grundlage des Abfallbeseitigungsgesetzes bzw. des Abfallgesetzes – AbfG – ergangen sind. Der Senat teilt jedoch die Auffassung der Klägerin nicht, dass durch das am 7. Oktober 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eine solche Änderung der Systematik abfallrechtlicher Verantwortlichkeiten bewirkt worden ist, die auf die hier in Rede stehende Heranziehung einer für eine rechtswidrige Abfallentsorgung verantwortlichen Person nach Landesabfallrecht durchschlägt und den Erlass einer Einzelfallanordnung nach den §§ 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG sperrt:

Zwar gab es im Abfallgesetz noch keine Ermächtigungsgrundlage für abfallbehördliche Einzelfallanordnungen, mit der Folge, dass die zuständigen Behörden – soweit nicht spezielles Ordnungsrecht des Bundes als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kam – nur auf landesrechtlicher Grundlage gegen abfallrechtswidrige Zustände einschreiten oder Gefahren, die von Abfällen ausgingen, bekämpfen konnten (vgl. Weidemann, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, § 21, Rn. 3 f.). Mit § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG wurde bundesabfallrechtlich erstmals eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen, aufgrund der grundsätzlich alle diejenigen in Anspruch genommen werden können, die durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes erlassener Rechtsverordnungen Pflichten zu erfüllen haben und diese nicht beachten, wozu in erster Linie die Abfallerzeuger und Abfallbesitzer gehören (vgl. Beckmann/Kersting, KrW-/AbfG, § 21, Rn. 11). Der Senat vermag indessen keinerlei Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass der Bundesgesetzgeber damit zugleich – in bewusster Abkehr von der seinerzeit vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – Einzelfallanordnungen nach Landesabfallrecht zum Zwecke der Gefahrenabwehr gegen Dritte, die für eine rechtswidrige Abfallablagerung verantwortlich gemacht werden können, ausschließen wollte.

So gibt zunächst die Entstehungsgeschichte des § 21 KrW-/AbfG für ein solches Verständnis der Vorschrift nichts her. Die Ermächtigung zu Einzelfallanordnungen war zunächst in Art. 1 § 19 des Regierungsentwurfes eines Gesetzes zur Vermeidung von Rückständen, Verwertung von Sekundärrohstoffen und Entsorgung von Abfällen (BT-Drucks. 12/5672 vom 15. September 1993, S. 14) enthalten, der im Wesentlichen dem heutigen § 21 KrW-/AbfG entsprach, jedoch noch den ausdrücklichen Vorbehalt enthielt, dass die "erforderlichen Anordnungen unbeschadet der Bestimmungen der Länder über die Rechts- und Fachaufsicht" getroffen werden können. Zur Begründung des § 19 Abs. 1 führte die Bundesregierung aus, die Vorschrift diene "der Durchsetzung von Pflichten nach dem KrW-/AbfG", wobei nach Abs. 1 insbesondere "Einzelfallanordnungen im Sinne einer Gefahrenabwehr getroffen werden" könnten; dies gelte "insbesondere für die Sicherstellung der Schadlosigkeit von Verwertungsmaßnahmen, die vielfach nur auf den einzelnen Erzeuger oder Besitzer bezogen erreichbar" sei (BT-Drucks. 12/5672, S. 47). Die heutige Fassung des § 21 KrW-/AbfG beruht auf dem Gesetzentwurf des Umweltausschusses (BT-Drucks. 12/7240 vom 13. April 1994), der den genannten Vorbehalt nicht mehr enthielt; der Umweltausschuss führt zur Begründung des von ihm vorgeschlagenen § 21 lediglich noch aus, die in der Vorschrift vorgenommenen Änderungen gegenüber § 19 des Regierungsentwurfs seien nur "klarstellender oder redaktioneller Natur" (BT-Drucks. 12/7284 vom 14. April 1994, S. 19). Aus den Gesetzgebungsmaterialien ist danach nichts dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einführung einer bundesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung die bestehenden landesrechtlichen Möglichkeiten einschränken wollte.

Aber auch aus dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 21 KrW-/AbfG ergibt sich eine solche Sperrwirkung nicht. Wie schon die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung belegt, zielt die Vorschrift darauf ab, die nach diesem Gesetz bestehenden Pflichten durchzusetzen, indem Einzelfallanordnungen im Sinne einer Gefahrenabwehr getroffen werden können, um z.B. die Sicherstellung der Schadlosigkeit von Verwertungsmaßnahmen gegenüber den einzelnen Erzeugern oder Besitzern von Abfällen zu erreichen. Soweit es daher um Verstöße gegen die spezifischen Pflichten nach dem KrW-/AbfG geht, ist § 21 dieses Gesetzes speziell und vorrangig anzuwenden; dabei besteht Einigkeit darüber, dass Anordnungen nach dieser Vorschrift ausschließlich gegen solche Personen in Betracht kommen, die gegen Rechtspflichten verstoßen, welche ihnen durch dieses Gesetz unmittelbar zugewiesen sind. Dazu zählen neben den Abfallerzeugern und –besitzern die Grundstückseigentümer und –besitzer, die privaten Entsorgungsträger und Produktverantwortliche. Hingegen können Anordnungen gegen Personen, die nach dem KrW-/AbfG nicht zur Entsorgung verpflichtet sind und denen das Gesetz auch nicht in anderer Weise konkrete Rechtspflichten auferlegt, nicht auf § 21 gestützt werden (vgl. Weidemann, a.a.O., Rn. 29). § 21 KrW-/AbfG lässt hingegen einen der eigentlichen Abfallentsorgung nach diesem Gesetz (Verwertung oder Beseitigung im Sinne der §§ 3 und 5 des Gesetzes) vorgelagerten Bereich unberührt, in dem es darum geht, Personen, die für eine rechtswidrige Abfallablagerung (mit-)verantwortlich sind, aus gefahrenabwehrrechtlichen Gründen in die Pflicht zu nehmen. In der Kommentarliteratur zum KrW-/AbfG besteht deshalb – soweit ersichtlich – weitgehende Einigkeit dahingehend, dass landesabfallrechtliche Vorschriften, die die zuständige Behörde zu Einzelfallanordnungen ermächtigen, in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich neben § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG anwendbar bleiben (vgl. z.B. Weidemann, a.a.O., Rn. 12; Frenz, a.a.O., § 21, Rn. 2; Beckmann/Kersting, a.a.O., Rn. 11). Da die Erweiterung des bundesabfallrechtlichen Pflichtenprogramms auf den Abfallerzeuger die Möglichkeiten der Behörden nicht einschränken, sondern verbessern sollte, kommt auch unter der Geltung des KrW-/AbfG zum Beispiel ein Vorgehen gegen frühere Abfallbesitzer, die nicht Abfallerzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 dieses Gesetzes sind, nach Landesabfallrecht weiterhin in Betracht (vgl. Weidemann, a.a.O.). Ist aber nichts dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Einführung einer bundesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung die bestehenden landesrechtlichen Möglichkeiten einschränken wollte, so entfaltet das KrW-/AbfG keine Sperrwirkung dahingehend, dass Personen, die weder (frühere) Abfallbesitzer noch Abfallerzeuger sind, aber als Dritte aus vorangegangenem Tun für eine rechtswidrige Abfallentsorgung Verantwortung tragen, nicht landesrechtlich zur Rückgängigmachung illegaler Entsorgungsmaßnahmen in Anspruch genommen werden können. Dementsprechend bleibt die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung, nach der zum Beispiel gegen frühere Abfallbesitzer die Wiederbegründung des Abfallbesitzes angeordnet werden kann, auch unter Geltung des KrW-/AbfG anwendbar (so auch Weidemann, a.a.O., Rn. 32). Damit schließt das KrW-/AbfG zugleich auch die Möglichkeit nicht aus, auf der Grundlage einer landesabfallrechtlichen Eingriffsermächtigung einen sonstigen "Nichtabfallbesitzer", der aus vorangegangenem Tun für eine rechtswidrige Abfallentsorgung verantwortlich ist, zum Abfallbesitzer zu machen, um ihn gleichsam in die damit verbundene Pflichtenstellung nach dem KrW-/AbfG "hineinzuzwingen" und ihm sodann - etwa auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG - konkrete Abfallentsorgungspflichten (Verwertung oder Beseitigung im Sinne der §§ 3 und 5 dieses Gesetzes) aufzuerlegen.

Diese Zielrichtung wird – wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat – auch mit der angefochtenen Verfügung verfolgt. Sie ist nicht darauf gerichtet, die Klägerin als "Nichterzeugerin oder Nichtbesitzerin" von Abfällen deren Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG aufzugeben. Vielmehr knüpft sie an eine der Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG vorgelagerte Tätigkeit, nämlich die Ablagerung in der Kiesgrube, an mit dem Ziel der Entfernung dieser Abfälle aus der Kiesgrube, um sie so einer Zwischenlagerung und späteren ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen, zu der es dann gegebenenfalls weiterer, auf § 21 KrW/AbfG gestützter Verfügungen der hierfür örtlich und sachlich zuständigen Behörde bedarf.

Steht demnach das KrW/AbfG einer Anwendung der §§ 17 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 3 LAbfWG als Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallanordnungen zur Gefahrenabwehr bei rechtswidriger Abfallentsorgung hier nicht entgegen, so hat das Verwaltungsgericht im Übrigen das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG, insbesondere das Vorliegen einer rechtswidrigen Abfallentsorgung im Sinne dieser Vorschrift, zutreffend bejaht. Da die Klägerin diese Feststellungen im Berufungsverfahren nicht angegriffen hat, kann insoweit auf die entsprechenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen werden.

II. Es begegnet des Weiteren keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte die Klägerin als Verantwortliche für die rechtswidrige Ablagerung geschredderter Siedlungsabfälle in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) angesehen hat.

Ist – wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat – davon auszugehen, dass es sich bei § 17 Abs. 1 LAbfWG um eine (bundesrechtlich nicht gesperrte) Regelung zur Gefahrenabwehr auf dem Gebiet des Abfallrechts handelt, so richtet sich die Frage, wer richtiger Adressat einer auf diese Vorschrift gestützten Verfügung ist, nach den Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts zur Verantwortlichkeit für die Beseitigung von Gefahren. Die Orientierung am gefahrenabwehrrechtlichen Störerbegriff kommt – worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat – bereits im Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG zum Ausdruck ("wer rechtswidrig Abfälle entsorgt, ist zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands verpflichtet"). Zugleich wird aus der Zusammenschau mit § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfWG, der lediglich zur Anordnung der "Beseitigung des rechtswidrigen Zustands" ermächtigt, deutlich, dass mit dem Begriff der "rechtswidrigen Abfallentsorgung" in Satz 1 nicht eine Abfallentsorgung (im Wege der Verwertung oder Beseitigung von Abfällen) im Sinne von § 3 Abs. 7 KrW-/AbfG gemeint ist, sondern das schlichte Sich-Entledigen von Abfällen. Dementsprechend ermächtigt § 17 Abs. 1 Satz 2 (i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 3) LAbfWG nicht zur Anordnung von Maßnahmen zur Verwertung oder schadlosen Beseitigung von Abfällen im Sinne der §§ 5 und 11 KrW-/AbfG, sondern lediglich zur Rückgängigmachung des in der illegalen Ablagerung von Abfällen liegenden rechtswidrigen Zustandes, indem etwa die Inbesitznahme der Abfälle zum Zwecke der anschließenden Verwertung oder Beseitigung, gegebenenfalls nach Maßgabe auf § 21 KrW-/AbfG gestützter weiterer Verfügungen, angeordnet werden kann. Setzt § 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 LAbfWG somit auf einer der Abfallentsorgung durch Verwertung oder Beseitigung im Sinne des KrW-/AbfG vorgelagerten Stufe an, so kommt es auf die Frage, wer zur "Beseitigung des rechtswidrigen Zustands" als Verantwortlicher in die Pflicht genommen werden kann, nicht auf die Stellung als Abfallerzeuger oder Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG an; entscheidend ist vielmehr allein, ob die betreffende (natürliche oder juristische) Person nach Maßgabe des polizei- und ordnungsrechtlichen Störerbegriffs für das rechtswidrige Sich-Entledigen von Abfällen verantwortlich gemacht werden kann.

Nach Maßgabe der danach anzuwendenden polizei- und ordnungsrechtlichen Grundsätze ist die Klägerin zu Recht als Verantwortliche für die hier unstreitig vorliegende rechtswidrige Abfallablagerung eingestuft worden. Denn sie hat mit der Übernahme der Verantwortung für eine ordnungsgemäße Entsorgung gegenüber ihren Geschäftspartnern sowie mit der verantwortlichen Organisation der Abfalltransporte in die Kiesgrube eine nach polizeirechtlichen Grundsätzen wesentliche Ursache für die rechtswidrige Abfallablagerung gesetzt:  

Nach der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung ist die polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung zu bestimmen; danach ist (Verhaltens-)Störer diejenige Person, die bei wertender Betrachtung unter Einbeziehung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles durch ihr Verhalten die Gefahrengrenze überschritten und damit die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt hat (vgl. z.B. Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, Teil E I., Rn. 77; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 1995, § 9, Rn. 196; Friauf, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, S. 147, Rn. 76; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl. 2007, § 9, Rn. 11 ff.). Dabei liefert die Theorie der unmittelbaren Verursachung selbst keine Maßstäbe für die wertende Betrachtung zur Bestimmung der Gefahrengrenze. Es besteht aber Einigkeit, dass es bei Beteiligung mehrerer Verursacher nicht darauf ankommt, wer zeitlich die letzte Bedingung für den Gefahreneintritt gesetzt hat; im Übrigen besteht auch Übereinstimmung darin, dass derjenige, der nur von einem ihm ausdrücklich eingeräumten oder sonst zustehenden Recht Gebrauch macht und dabei eine Gefahr verursacht, grundsätzlich nicht als Störer in Anspruch genommen werden kann (vgl. Denninger, a.a.O. und Rn. 79, m.w.N.). Anders liegt es in den Fällen des sogenannten Zweckveranlassers: Danach soll derjenige, der – gleichsam als "Hintermann" – das Verhalten des eigentlichen Veranlassers, der eine Gefahr bzw. eine Störung unmittelbar verursacht hat, subjektiv oder objektiv bezweckt hat bzw. derjenige, als Folge von dessen Verhalten sich das Verhalten des unmittelbaren Verursachers zwangsläufig eingestellt hat bzw. dessen Verhalten mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr eine "natürliche Einheit" bildet, als "Zweckveranlasser" ebenfalls Störer sein (zusammenfassend und zugleich kritisch dazu: Denninger, a.a.O., Rn. 80 und Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 27, jeweils m.w.N.; aus der Rechtsprechung: BVerwG, Beschluss vom 12. April 2006 – 7 B 30.06 –, juris, Rn. 4; VGH BW, Urteil vom 22. November 2005 – 10 S 1208/04 –, juris, Rn. 45; OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2007 – 7 A 678/07 –, NVwZ-RR 2008, 12 und juris Rn. 4). Die Rechtsfigur des Zweckveranlassers, auf die auch das Verwaltungsgericht abgestellt hat, ist wegen der Unschärfe der Kriterien der "objektiven Bezweckung", des "zwangsläufigen Sich-Einstellens einer Gefahr" sowie der "natürlichen Einheit" Kritik ausgesetzt (vgl. etwa Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 29; Denninger, a.a.O., Rn. 80). Letztlich besteht aber weitgehende Einigkeit darin, dass das Kriterium der unmittelbaren Verursachung durch Kriterien der Rechts- und Pflichtwidrigkeit eines Verhaltens zu ergänzen und eine Schadens- und Risikozurechnung aufgrund eines Rechtswidrigkeitsurteils vorzunehmen ist, um im Rahmen einer wertenden Betrachtung zu bestimmen, welche von mehreren ursächlichen Handlungen (ggf. auch) die Gefahrenschwelle überschritten hat und damit die Polizeipflichtigkeit nach sich zieht (vgl. z.B.: Denninger, a.a.O., Rn. 81; Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O., Rn. 19; Götz, a.a.O., Rn. 198 f.; jeweils m.w.N.). Eine solche wertende Betrachtung unter Berücksichtigung von Rechts- und Pflichtwidrigkeitskriterien nimmt auch die Rechtsprechung vielfach vor (vgl. die Rechtsprechungsbeispiele bei Denninger, a.a.O., Rn. 81, sowie OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2010 – 5 B 1475/10 –, NWVBl. 2011, 108 und juris, Rn. 9).

Aufgrund der danach gebotenen wertenden Betrachtung unter Berücksichtigung von Kriterien der Rechts- und Pflichtwidrigkeit ist festzustellen, dass die Klägerin mit ihrem Verhalten bei der Anbahnung und Abwicklung ihrer geschäftlichen Beziehungen zur Beigeladenen zu 4.) einerseits und zu den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) andererseits die Gefahrenschwelle überschritten hat und deshalb für die rechtswidrige Abfallablagerung (mit-)verantwortlich ist. Dabei kommt es nicht entscheidend darauf an, ob sich die Klägerin selbst als bloße Abfallmaklerin im Sinne von § 50 KrW-/AbfG betrachtet hat und ob ihr Verhalten einem branchenüblichen Geschäftsgebaren auch bei der bloßen Vermittlung von Abfallverbringungen im Sinne dieser Vorschrift entsprach. Entscheidend ist vielmehr, ob die Klägerin über die bloße Vermittlung einer Abfallentsorgungsmöglichkeit hinaus die ordnungsgemäße Entsorgung des Materials zugesagt hat und für die Geeignetheit des anzuliefernden Materials zur Verfüllung in der Kiesgrube einstehen wollte, den sich daraus ergebenden Kontroll- und Überwachungspflichten aber nicht nachgekommen ist. Dies ist aufgrund der sich aus den Verwaltungsakten ergebenden vertraglichen Beziehungen der Beteiligten und ihrer konkreten Abwicklung zu bejahen:  

So haben sich zunächst die geschäftlichen Beziehungen der Klägerin zur Beigeladenen zu 4.) nicht in der bloßen Vermittlung von Gelegenheiten, durch Dritte Materialien zur Verfüllung der Kiesgrube zu erhalten, erschöpft. Die Geschäftsbeziehungen der Klägerin zur Beigeladenen zu 4.) wurden von der Klägerin angebahnt, nachdem diese – wie ihr Geschäftsführer in der mündlichen Verhandlung des Senats ausgeführt hat – aufgrund einer Marktrecherche darauf aufmerksam geworden war, dass in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) "auch mineralische Produkte angenommen werden". Nach vorherigen wohl telefonischen Kontakten und der Zurverfügungstellung von Materialproben und -analysen hat die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) mit Schreiben vom 17. September 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 27) die regelmäßige Lieferung ("liefern wir") von "Siebsanden aus der mechanischen Sortierung von Baumischabfällen" angeboten. Dabei hat sie auf eine bestimmte, sich aus den zuvor übersandten Probenanalysen ergebende Materialqualität verwiesen und zugesagt, die Materialqualität "laufend überwachen" und in regelmäßigen Abständen durch Vorlage einer Kontrollanalyse belegen zu wollen. Als Anlage zu diesem Schreiben hat sie der Beigeladenen zu 4.) zudem die Kopie eines Zertifikats, das sie als Entsorgungsfachbetrieb auswies, übersandt. Dabei ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Klägerin der wasserrechtliche Genehmigungsbescheid i.d.F. vom 4. November 2002 mit seinen Nebenbestimmungen, aus denen sich die Qualitätsanforderungen an das zur Verfüllung allein zugelassene Material ("Bodenaushub") und die dabei mindestens einzuhaltenden Schadstoffgrenzwerte ergaben, jedenfalls dem Inhalt nach bekannt war. Dabei kann offenbleiben, ob der Klägerin im August 2007 eine Kopie des Bescheides übermittelt oder ihr zu diesem Zeitpunkt die Verfüllungsbedingungen lediglich durch einen fachkundigen Mitarbeiter der Beigeladenen zu 4.) erläutert worden waren. Als zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb konnte sie jedenfalls erkennen, dass es sich bei den ihr von den Beigeladenen zu 1.) bis 3.) übermittelten Materialproben aus Sandhalden nicht um "Bodenaushub" handelte und zudem die in den Analyseberichten der Labors A-Tec und B ausgewiesenen Schadstoffbelastungen die bei der Kiesgrubenverfüllung einzuhaltenden Grenzwerte zum Teil erheblich überschritten. Soweit die Klägerin – was nicht abschließend geklärt ist – die Beigeladene zu 4.) im August 2007 veranlasst haben will, bei der SGD Nord unter Vorlage einer Materialprobe eine zustimmende fachbehördliche Stellungnahme einzuholen, hat sie jedenfalls eine solche Stellungnahme – die im Übrigen nie erteilt wurde – nicht abgewartet. Stattdessen hat sie, nachdem die Beigeladene zu 4.) mit Schreiben vom 27. September 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 28) ihr gegenüber die "Annahme des oben genannten mineralischen Materials auf unserer Deponie" erklärt und dabei die Vereinbarung, dass die Klägerin "für eine gleichbleibende Materialqualität Sorge tragen und dieses mit regelmäßigen Kontrollanalysen vierteljährlich dokumentieren" werde, bestätigt hatte, diese mit Schreiben vom 26. November 2007 (vgl. Widerspruchsakte, Bl. 25) veranlasst, gegenüber der Firma W. und den Beigeladenen zu 2.) und 3.) Annahmeerklärungen für Lieferungen von Siebsand zu versenden ("wir benötigen für folgende Lieferanten …"). Die daraufhin von der Beigeladenen zu 4.) versandten Annahmeerklärungen wurden von den Empfängern offenbar als eine Art "Unbedenklichkeitsbescheinigung" hinsichtlich der Geeignetheit des zur Verfügung gestellten Materials zur Verfüllung der Kiesgrube aufgefasst. Aus alledem ergibt sich, dass die Klägerin der Beigeladenen zu 4.) über die Vermittlung von Materiallieferungen zur Kiesgrubenverfüllung hinaus unter Hinweis auf ihre Fachkunde und in Kenntnis der Nebenbestimmungen der wasserrechtlichen Genehmigung eine bestimmte Qualität des gelieferten Materials sowie dessen kontinuierliche Überwachung zugesagt hat, obwohl sie erkennen musste, dass das aus den Betrieben der Firma W. und der Beigeladenen zu 2.) bis 3.) stammende Material von vornherein zur Verfüllung in der Kiesgrube nicht zugelassen war. Schon durch dieses pflichtwidrige Verhalten hat sie die Gefahrgrenze überschritten. Bestätigt wird die über die Stellung einer bloßen Vermittlerin hinausgehende Geschäftsbeteiligung der Klägerin auch dadurch, dass sie von der Beigeladenen zu 4.) kein Vermittlungshonorar erhalten hat, sondern umgekehrt selbst ein Entgelt für die Entgegennahme von Abfalllieferungen zahlen musste (vgl. die von der Beigeladenen zu 4.) an die Klägerin im Zeitraum zwischen dem 14. September 2007 und dem 22. Februar 2008 gerichteten Rechnungen über "Kippgebühren" für "Materiallieferungen" in Form von "Siebsand, Grünschnitt und Mineralgemisch", Widerspruchsakte, Bl. 29 bis 58).

Aber auch die geschäftlichen Beziehungen der Klägerin zur Firma W. und  den Beigeladenen zu 2.) bis 3.) entsprechen nicht dem Bild einer bloßen Beziehung zwischen einer Abfallmaklerin und Dritten, denen lediglich Abfallverbringungen vermittelt wurden:

So hat zunächst die Beigeladene zu 3.) der Klägerin mit Schreiben vom 7. September 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 289) den an letzterer erteilten Auftrag wie folgt bestätigt: "Abholung von Mineralien mit der AVV-Schlüsselnummer 191209 zu einem Preis von 23,00 €/t inklusive Frachtkosten". Zugleich hat die Beigeladene zu 3.) die Erwartung geäußert, dass die Klägerin ihr eine "ordnungsgemäße Entsorgung" zusichern solle, und sie hat in diesem Zusammenhang um die Übersendung einer Zertifizierungsurkunde der Klägerin gebeten. Das daraufhin von der Klägerin an die Beigeladene zu 3.) übersandte Schreiben vom 10. September 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 288) beschränkte sich auf einen Dank für die "Auftragsbestätigung" und die Übersendung einer Kopie des gewünschten Zertifikats als Entsorgungsfachbetrieb.

Mit Schreiben vom 19. Oktober 2007 (vgl. Verwaltungsakte Band III, Bl. 294) hat die Klägerin sodann der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. mitgeteilt, "nachdem wir die von Ihnen übernommene Siebsandfraktion seit nunmehr 4 Wochen zu unserem Verwerter geliefert haben, können wir Ihnen die dauerhafte Annahme verbindlich zusagen, da wir keine Qualitätsschwankungen über den vorgenannten Zeitraum feststellen konnten." In der Folgezeit sollte die Anlieferung der Mengen durch die Firma W. direkt zur Beigeladenen zu 4.) erfolgen, die Abrechnung aber weiterhin im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Firma W. durchgeführt werden. Hierzu waren der Klägerin die Wiegebelege zu übermitteln.

Mit Schreiben vom 3. Dezember 2007 (Verwaltungsakte Band III, Bl. 280) sagte die Klägerin schließlich der Beigeladenen zu 2.) zu, dass die bei dieser anfallenden Siebsande als Mineralgemisch mit der Abfallnummer 191209 zur Beigeladenen zu 4.) verbracht werden könnten. Sodann wurden Preisvereinbarungen für die Lieferung "frei Anlage S." und "ab Station" getroffen.

Entsprechend einer von der Klägerin etwa im Schreiben vom 3. Dezember 2007 gegenüber der Beigeladenen zu 2.) zugesagten Annahme der Abfälle "zu unserem Betriebsstandort H.-J.-Straße …, K." wurden jedenfalls die von den Beigeladenen zu 2.) und 3.) angelieferten Materialien nicht von diesen oder in deren Auftrag von Transportunternehmen direkt zur Kiesgrube geliefert, sondern zunächst zum Betriebsstandort der Klägerin gebracht. Ob und gegebenenfalls in welchem Umfang am Betriebsstandort der Klägerin tatsächlich Verwiegungen der LKW-Ladungen stattgefunden haben und ob darüber hinaus Materialien zumindest teilweise auch umgeladen oder mit anderen Anlieferungen vermischt worden sind - was zwischen den Beteiligten streitig ist –, kann offenbleiben. Entscheidend ist, dass die Klägerin aufgrund der Abwicklung eines Großteils der Materialtransporte zur Beigeladenen zu 4.) über ihren Betriebshof Zugriffs- und Kontrollmöglichkeiten hinsichtlich der Beschaffenheit und Geeignetheit des Materials zur Kiesgrubenverfüllung hatte, von denen sie aber trotz Zusage einer "ordnungsgemäßen Entsorgung" offenbar keinen Gebrauch gemacht hat.

Schließlich belegen die in den Auftragsbestätigungen im Verhältnis zwischen der Klägerin und den Beigeladenen ausgewiesenen "Preise für Lieferung/Abholung von Abfällen" (zwischen 8,50 €/t und 23,00 €/t inklusive Frachtkosten), dass auch in diesen Geschäftsbeziehungen keine Honorare für die bloße Vermittlung von Abfallverbringungen, sondern Entgelte für Entsorgungsleistungen vereinbart wurden.

Aus alledem ergibt sich: Die Klägerin hat nicht lediglich als Abfallmaklerin Abfallverbringungen Dritter zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) vermittelt. Sie ist vielmehr darüber hinaus den anliefernden Firmen für eine ordnungsgemäße Entsorgung der über diese erhaltenen Materialien eingestanden, und sie hat die Abwicklung der Lieferungen weitgehend koordiniert: Im Falle der Beigeladenen zu 2.) und 3.), in dem die Lieferungen über ihren Betriebsstandort in K. als "Drehscheibe" abgewickelt wurden, im Falle der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma, in dem sie zunächst selbst die Transporte übernommen und später die Direktanlieferung zur Kiesgrube veranlasst hat. Aufgrund der eingegangenen vertraglichen  Bindungen und der gegenüber ihren Geschäftspartnern in Anspruch genommenen Fachkunde als Entsorgungsfachbetrieb einerseits, ihrer Kenntnis sowohl der Probenanalysen als auch der nach der Genehmigung vom 4. November 2002 einzuhaltenden Grenzwerte andererseits war die Klägerin verpflichtet, entweder eine abfallrechtskonforme Entsorgung der Materialien sicherzustellen oder aber von der Organisation der Anlieferungen zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) Abstand zu nehmen. Diesen Verpflichtungen ist sie nicht nachgekommen, sondern sie hat die Transporte ohne weitere Untersuchungen der jeweiligen Materialbeschaffenheit "einfach laufen lassen". In der Unterlassung gebotener regelmäßiger Kontrollen des Materials, deren Anlieferung sie organisiert hatte, liegt ein pflichtwidriges Verhalten der Klägerin, das – angesichts der mit Abfallablagerungen stets verbundenen Risiken – die Gefahrenschwelle überschritten hat. Infolge dessen ist es zutreffend, dass der Beklagte und ihm folgend das Verwaltungsgericht die Klägerin – jedenfalls neben der Beigeladenen zu 4.) – als weitere, nach gefahrenabwehrrechtlichen Grundsätzen Verhaltensverantwortliche für die rechtswidrige Abfallentsorgung im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG eingestuft haben.  

III. Das Verwaltungsgericht hat auch zutreffend entschieden, dass die Ermessensentscheidung des Beklagten, ausschließlich die Klägerin zur Entfernung der rechtswidrig abgelagerten Siedlungsabfälle heranzuziehen, nicht zu beanstanden ist.

Sowohl die Beschränkung der Adressatenauswahl auf die Klägerin und die Beigeladene zu 4.) (1.) als auch die Entscheidung, statt der Beigeladenen zu 4.) nur die Klägerin zur Entfernung der über 16.000 t Siedlungsabfälle aus der Kiesgrube zu verpflichten (2.), weisen keine Ermessensfehler auf.

1. Es begegnet zunächst keinen rechtlichen Bedenken, dass der Beklagte die durch den Beigeladenen zu 1.) vertretene Firma W. sowie die Beigeladenen zu 2.) bis 3.) nicht in seine Störerauswahlentscheidung einbezogen hat.  

Mit der Frage, ob neben der Klägerin und der Beigeladenen zu 4.) auch die Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) in die Störerauswahl einzubeziehen waren, hat sich der Widerspruchsbescheid vom 16. April 2010 auseinandergesetzt. Dabei hat er hinsichtlich der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. darauf abgestellt, dass bei dieser zwar das bei Anwendung des § 17 Abs. 1 LAbfWG für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit maßgebliche Unmittelbarkeitserfordernis erfüllt sei, weil diese selbst Transporte im "Streckengeschäft" unmittelbar zur Kiesgrube durchgeführt habe, ihre Heranziehung aber an der inzwischen eingetretenen Insolvenz scheitere. Hinsichtlich der Beigeladenen zu 2.) und 3.) hat der Widerspruchsbescheid darauf verwiesen, dass deren Verantwortlichkeit – anders als diejenige der Klägerin – nicht eindeutig gegeben sei, weil die Klägerin im Gegensatz zu den Beigeladenen zu 2.) und 3.) den Genehmigungsbescheid gekannt habe und daher anhand dessen sowie anhand des angegebenen Abfallschlüssels 191209 und der ihr vorliegenden chemischen Analysen hätte prüfen müssen und erkennen können, dass die Siebsande mangels Bodenaushubcharakters und wegen Überschreitung der zulässigen Schadstoffgrenzwerte nicht in der Kiesgrube hätten entsorgt werden dürfen.  

Diese Ermessenserwägungen sind nicht zu beanstanden. Dabei kann offenbleiben, ob die Firma W. und die Beigeladenen zu 2.) und 3.) durch ihr Verhalten ebenfalls bereits die polizeirechtliche Gefahrengrenze überschritten hatten. Zumindest bei der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. liegt dies nahe, weil diese selbst auf Veranlassung der Klägerin Transporte zur Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) durchgeführt hat. Ob und inwieweit auch den Beigeladenen zu 2.) und 3.) ein pflichtwidriges Verhalten im Hinblick auf ihre abfallrechtliche Verantwortung als Erzeuger oder zwischenzeitliche Besitzer von Abfällen, die unter Zwischenschaltung der Klägerin in der Kiesgrube rechtswidrig abgelagert wurden, anzulasten ist, konnte nach Aktenlage nicht abschließend geklärt werden.  

Doch selbst wenn man danach eine polizeirechtliche Verantwortlichkeit insbesondere der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. und auch der Beigeladenen zu 2.) und 3.) nicht von vornherein ausschließen kann, spricht der im Widerspruchsbescheid mit angesprochene Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr entscheidend für eine vorrangige und alleinige Inanspruchnahme der Klägerin. Es entspricht allgemeiner Meinung, dass sich die Auswahlentscheidung zwischen mehreren in Betracht kommenden Störern - außer an den Erfordernissen der Verhältnismäßigkeit - insbesondere auch am Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr zu orientieren hat (vgl. z.B. Friauf, a.a.O., S. 161 f., m.w.N.; OVG RP, Urteil vom 16. August 2005 - 8 A 11910/04.OVG -, juris Rn. 20, m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr liegt zunächst auf der Hand, dass eine Inanspruchnahme der durch den Beigeladenen zu 1.) vertretenen Firma W. - wie im Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt - wegen deren zwischenzeitlich eingetretener Insolvenz nicht ernsthaft in Betracht zu ziehen ist.

Für eine mögliche Inanspruchnahme der Beigeladenen zu 2.) und 3.) gilt, dass - wie vom Verwaltungsgericht bereits ausgeführt - die zum Nachweis ihrer eventuellen Mitverantwortlichkeit für die Rechtswidrigkeit der Abfallablagerung erforderlichen, aller Voraussicht nach langwierigen und hinsichtlich der Erfolgsaussichten ungewissen Ermittlungen - etwa zu der Frage, ob gerade das von ihnen angelieferte Material mit Siedlungsabfällen durchsetzt war, ob sie doch die Nebenbestimmungen zur Genehmigung kannten oder sonst Anhaltspunkte für die Unzulässigkeit einer Deponierung in der Kiesgrube bzw. Zweifel an der Zusicherung einer ordnungsgemäßen Entsorgung durch die Klägerin haben mussten - mit dem Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr unvereinbar sind. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass den Beigeladenen zu 2.) und 3.) ohnehin allenfalls eine Mitverantwortung im Umfang der jeweils ihnen zuzuordnenden Abfallmengen angelastet werden könnte (vgl. dazu das den Stand der Ermittlungen zur Herkunft der Abfallmengen wiedergebende Schaubild in Band 3 der Verwaltungsakte, Bl. 252). Demgegenüber trifft die Klägerin eine Gesamtverantwortung für die Ablagerung der 16.261 t Siedlungsabfälle, weil sie - wie oben dargelegt - die Entsorgungsmöglichkeit in der Kiesgrube der Beigeladenen zu 4.) ermittelt, den Geschäftskontakt zu dieser und zu den anderen Beigeladenen angebahnt, die Verfüllungsbedingungen gekannt, eine ordnungsgemäße Entsorgung und regelmäßige Kontrollen der Qualität des Materials zugesagt, die Transporte sämtlich organisiert und überwiegend über ihren Betriebsstandort abgewickelt hat.

2. Es ist des Weiteren nicht zu beanstanden, dass der Beklagte von einer Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) zur Entfernung der 16.261 t Siedlungsabfälle abgesehen und deren Inanspruchnahme auf eine Verpflichtung zur Überwachung des Auslaugverhaltens des Deponats mit weiterem Bescheid vom 20. Oktober 2009 beschränkt hat.

Dabei steht außer Zweifel und ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig, dass die Beigeladene zu 4) schon in ihrer Eigenschaft als Eigentümerin der betroffenen Grundstücke und Betreiberin der Kiesgrube Zustandsverantwortliche im Sinne des Polizeirechts ist und ihr darüber hinaus auch eine Verhaltensverantwortlichkeit angelastet werden muss. Dies zum einen kraft Zurechnung des Verhaltens ihrer Mitarbeiter, die als weisungsabhängige Verrichtungsgehilfen die Abfälle über die Kippkante der Kiesgrube geschoben und damit die zeitlich letzte kausale Bedingung für den Eintritt der Gefahr gesetzt haben; zum anderen aber auch deshalb, weil sie sich in Kenntnis der Nebenbestimmungen der ihr erteilten wasserrechtlichen Genehmigung auf das Geschäft mit der Anlieferung erkennbar belasteter Siebsande eingelassen und zudem die Qualität des tatsächlich angelieferten Materials vor dem Einbau offenbar nicht einmal optisch kontrolliert hat (vgl. zur Offensichtlichkeit der Durchsetzung der Ablagerung mit Siedlungsabfällen das Foto in Band 4 der Verwaltungsakte, Bl. 206).

Der Beklagte hat - wie aus der Begründung sowohl des Ausgangs- als auch des Widerspruchsbescheids ersichtlich - die Störereigenschaft der Beigeladenen zu 4.) durchaus gewürdigt. Er hat sich aber ermessensfehlerfrei für eine alleinige Inanspruchnahme der Klägerin zur Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube entschieden. Denn eine Heranziehung der Beigeladenen zu 4.) anstelle der Klägerin ruft im Hinblick auf das Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr Bedenken hervor:

Anders als die Klägerin handelt es sich bei der Beigeladenen zu 4.) nicht um einen Entsorgungsfachbetrieb; sie verfügt daher unstreitig nicht über das erforderliche Know-How und die Logistik zur Bergung, zum Transport und zur Zwischenlagerung von Materialien, die im Wesentlichen aus mit Bodenaushub vermischten geschredderten Siedlungsabfällen bestehen. Von der Klägerin ist auch nicht bestritten worden, dass die Beigeladene zu 4.) überhaupt nicht über geeignete Flächen verfügt, auf denen Siedlungsabfälle der bei der Bergung anfallenden Menge abfallrechtlich unbedenklich bis zur endgültigen Entsorgung zwischengelagert werden könnten. Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass die Klägerin - im Gegensatz zur Beigeladenen zu 4.) - aufgrund ihrer Erfahrungen in der Entsorgungsbranche über die erforderlichen Geschäftsbeziehungen verfügt, um die geborgenen Siedlungsabfälle einer nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zulässigen endgültigen Entsorgung in einer dafür zugelassenen Anlage zuführen zu können. Dies wird im Übrigen durch die von ihr im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG vorgelegten Angebote von Entsorgungsunternehmen bestätigt, die neben dem Aushub und dem Abtransport der Abfälle auch deren Entsorgung umfassen. Schließlich kann im Rahmen einer wertenden Betrachtung der Verursachungsbeitrag der Klägerin gegenüber demjenigen der Beigeladenen zu 4.) aufgrund ihrer Fachkunde als Entsorgungsfachbetrieb, ihrer zentralen Stellung im Entsorgungsgeschehen, ihrer Kontroll- und Einflussmöglichkeiten und der gegenüber ihren Vertragspartnern übernommenen, besonderen Verantwortung keinesfalls als geringer gewichtig angesehen werden.

War danach die alleinige Inanspruchnahme der Klägerin im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr angezeigt, so ist es nicht zu beanstanden, wenn sich der Beklagte auf deren Heranziehung beschränkt und damit die Klärung einer anteiligen Mithaftung der Beigeladenen zu 4.) sowie eventuell auch der Beigeladenen zu 2.) und 3.) für die Kosten der Entfernung der Siedlungsabfälle einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung zwischen diesen Beteiligten überlassen hat.

IV. Die der Klägerin aufgegebene Entfernung von 16.261 t Siedlungsabfällen aus der Kiesgrube verstößt schließlich auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Die Verfügung stößt weder gegen das Übermaßverbot, weil etwa ein zur Zweckerreichung ebenso geeignetes, die Klägerin aber weniger belastendes Mittel gegeben wäre (1.), noch wird der Klägerin eine unverhältnismäßige Trennung von Materialien aufgegeben (2.).; die Inanspruchnahme der Klägerin hat auch keine rechtswidrige Überlastung ihrer Kapazitäten zur Zwischenlagerung des Materials zur Folge (3.).

1. Die Klägerin kann gegen die angefochtene Verfügung nicht mit Erfolg einwenden, gegenüber der ihr darin aufgegebenen Entfernung des Materials aus der Kiesgrube sei eine Oberflächenabdeckung des Deponats das mildere und nachweislich ebenso wirksame Mittel, um eine Lösung von Schadstoffen durch Eindringen von Sickerwasser zu verhindern. Soweit sie hierzu auf das Gutachten der Dr. T. und P. GmbH vom 27. Februar 2008 (Bd. 2 der Verwaltungsakte, Bl. 302 ff.) verweist, demzufolge die im Feststoff des Deponats vorgefundenen Schadstoffkonzentrationen nur eine geringe Eluierbarkeit aufweisen und ein Eindringen von Sickerwasser durch eine Oberflächenabdeckung in Form einer Lehmschürze ausgeschlossen werden kann, kann offenbleiben, ob die vorgeschlagene Abdeckung - wie das Verwaltungsgericht gemeint hat - wegen der Gefahr seitlichen Eindringens von Sickerwasser nicht ebenso sicher wie eine Abtragung des Materials wäre. Denn es handelt sich bei einer solcher Oberflächenabdeckung schon deshalb nicht um ein ebenso geeignetes, aber milderes Mittel zur Zweckerreichung, weil sie auf einen anderen Zweck gerichtet wäre, als er mit der streitigen Verfügung zulässigerweise angestrebt wird. Da es sich bei den abgelagerten Materialien - wie dargelegt - nach wie vor um Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes handelt, unterfallen sie dem abfallrechtlichen Regime und den sich aus dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ergebenden Verpflichtungen, primär zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung (§ 5 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG), nachrangig zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung (§ 11 Abs. 1 KrW-/AbfG). Diesem Endzweck dient die Verfügung vom 20. Oktober 2009, indem sie auf einer vorgelagerten Stufe die nach gefahrenabwehrrechtlichen Grundsätzen für die illegale Abfallablagerung (mit)verantwortliche Klägerin durch Auferlegung der Entfernung der Abfälle aus der Kiesgrube in die Stellung eines Abfallbesitzers "hineinzwingt", um sie den für Abfallbesitzer geltenden Verpflichtungen zu unterwerfen und so letztlich eine abfallrechtskonforme Entsorgung der Abfälle sicherzustellen. Dieser abfallrechtlichen Zielsetzung kann die bloße Oberflächenabdeckung des Deponats von vornherein nicht dienen. Sie wäre daher nur dann eine Alternative, wenn das Material dem bodenschutzrechtlichen Regime unterläge; nur dann würde sich unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten etwa die Frage nach einer Auskofferung oder bloß wasserdichten Abdeckung des schadstoffbelasteten Bodens stellen.

Unabhängig davon hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass eine Abdeckung der Ablagerung im Hinblick auf eine langfristige Abwehr möglicher Gefahren durch Schadstoffverlagerung in die Tiefe für das Grundwasser und den Boden keine ebenso sichere Maßnahme darstellt. Dies ergibt sich aus dem Gutachten des Chemisch-Technischen Laboratoriums H. vom 7. April 2009. Danach haben sich aufgrund der seinerzeit durchgeführten Untersuchungen zwar noch keine Hinweise auf eine maßgebliche Schadstoffverlagerung aus dem Deponat in die Basis hinein ergeben, so dass "gegenwärtig" eine Grundwassergefährdung nicht besteht. Da jedoch der Wasserverbrauch durch den organischen Stoffumsatz nur eine begrenzte Dauer habe, sei "weiterhin Handlungsbedarf hinsichtlich einer Entfernung der Massen gegeben". Mit anderen Worten: Eine Grundwassergefährdung durch Schadstoffverlagerung aus dem Deponat kann langfristig nur durch dessen Entfernung aus der Kiesgrube ausgeschlossen werden. Diese Feststellungen sind von der Klägerin als solche nicht angegriffen worden. Die Verfügung wäre daher selbst dann, wenn man als alternative Maßnahme zur Gefahrenbeseitigung die im Gutachten der Dr. T. und P. GmbH vorgeschlagene Abdeckung mittels einer Lehmschürze in Betracht zöge, nicht als unverhältnismäßig zu beanstanden, weil der Beklagte im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr auf einer endgültigen Abwendung einer Grundwassergefährdung bestehen durfte.

2. Allein der Umstand, dass die deponierten Siedlungsabfälle - wie die Beigeladene zu 4.) eingeräumt hat - in gewissem (eher geringem) Umfang mit Erdaushub vermischt sind, macht die Verfügung, 16.261 t geschredderte Siedlungsabfälle zu entfernen, nicht unverhältnismäßig. Die Verfügung ist nicht dahin zu verstehen, dass die Klägerin gehalten ist, bei dem Ausbau des abgelagerten Deponats eine Trennung der Materialien vorzunehmen und Erdaushub auszusondern. Wie oben ausgeführt, ändert eine Vermischung von Hausmüll mit Erdreich nichts an der Abfalleigenschaft des entstandenen Gemischs und führt nur dazu, dass - gerade auch unter dem Gesichtspunkt der Unverhältnismäßigkeit einer Trennung der Materialien - das beigemischte Material mitentfernt werden muss (so etwa BayVGH, Beschluss vom 2. April 1993, a.a.O.). Letzteres erfordert erkennbar keinen unverhältnismäßigen Aufwand.

3. Schließlich ist auch das Vorbringen der Klägerin, sie würde durch die auferlegte Verpflichtung, 16.261 t Material aus der Kiesgrube entfernen zu müssen, zu einer 203,26-fachen Überlastung ihrer Zwischenlagerkapazitäten und damit zu einem illegalen Anlagenbetrieb gezwungen, nicht stichhaltig:

Es ist nicht ersichtlich, weshalb der Klägerin eine Zwischenlagerung der aus der Kiesgrube jeweils per Lkw angelieferten Materialien bei kontinuierlicher Weiterbehandlung bzw. Weiterleitung zum Zwecke endgültiger Entsorgung auch unter Aufrechterhaltung ihres laufenden Geschäftsbetriebs von vornherein nicht möglich sein sollte. Sollten sich bei einer Zwischenlagerung auf ihrem eigenen Betriebsgelände Engpässe abzeichnen, ist es ihr nämlich zuzumuten, sich gegen Entgelt Zwischenlagerkapazitäten bei anderen Entsorgungsfachbetrieben einräumen zu lassen. Im Übrigen ergibt sich aber aus den von der Klägerin im Streitwertbeschwerdeverfahren vorgelegten Angeboten von Entsorgungsfirmen, dass sie offenbar über Geschäftskontrakte zu Unternehmen verfügt, die bereit wären, im Rahmen eines "Komplettangebots" den Aushub der Siedlungsabfälle, deren Abtransport und deren endgültige Entsorgung in einer dafür zugelassenen Anlage durchzuführen. Demzufolge bedarf es ohnehin nicht zwingend einer Inanspruchnahme von Kapazitäten des Betriebs der Klägerin zur Zwischenlagerung der zu entfernenden Siedlungsabfälle.  

V. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht billigem Ermessen im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.) und 2). aufzuerlegen, da diese mangels eigener Antragstellung selbst kein Kostenrisiko eingegangen sind. Hingegen waren der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3.) und 4.) anzulasten, da diese Beigeladenen Anträge gestellt und damit ein Kostenrisiko auf sich genommen haben.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 1.700.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 GKG; zur näheren Begründung wird auf den Beschluss des Senats vom 26. Januar 2012 im Streitwertbeschwerdeverfahren 8 E 10839/11.OVG verwiesen).