Verwaltungsgericht Köln Beschluss, 03. Dez. 2018 - 1 L 2649/18
Tenor
1. a) Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen im Stadtteil Rodenkirchen der Antragsgegnerin nicht am Sonntag, dem 9. Dezember 2018, auf Grund der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Stadtteilen Severinsviertel, Neustadt-Süd, Rodenkirchen, Sürth, Sülz/Klettenberg, Braunsfeld, Lindenthal und Porz-Mitte vom 19. Oktober 2018 geöffnet sein dürfen.
b) Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1.a) umgehend öffentlich bekannt zu machen.
c) Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
1
Gründe
2Der auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gerichtete Antrag ist zulässig und begründet.
3Insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Für die Antragsbefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog genügt die Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Vorliegend kann sich die Antragstellerin auf eine Verletzung des § 6 Abs. 1, Abs. 4 S. 1 Ladenöffnungsgesetz – LÖG NRW – vom 16. November 2006 (GV. NRW. S. 516), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. März 2018 (GV. NRW. S. 172), der auf die hier in Rede stehende Verordnung gemäß § 13 Abs. 3 LÖG NRW Anwendung findet, berufen. Diese Regelung konkretisiert den objektivrechtlichen Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus der Sonn- und Feiertagsgarantie der Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV ergibt, und ist insoweit auch drittschützend. Dieser Schutzauftrag ist auf die Stärkung derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung sowie auf die damit verbundene synchrone Taktung des sozialen Lebens angewiesen sind. Betroffen ist hier die Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit nach Art. 9 GG. Die nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV geschützte Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens von Gewerkschaften und sonstigen Vereinigungen bedeutsam. Die Sonntagsöffnung kann zur Folge haben, dass Mitglieder der Antragstellerin an diesem Tag an der Teilnahme gemeinschaftlicher Veranstaltungen der Antragstellerin gehindert sind und/oder der Bereich der Mitgliederwerbung der Antragstellerin betroffen ist.
4Vgl. zum LadSchlG bereits BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, juris Rn. 15 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2018 – OVG 1 A 1.17 –, juris Rn. 24.
5Ob die Beschäftigten in den von der Sonntagsöffnung betroffenen Verkaufsstätten an dem hier streitigen Sonntag freiwillig arbeiten und damit aus eigenem Antrieb auf ihre gewerkschaftlichen Aktivitäten an diesem Tag verzichten, ist für die Frage der Antragsbefugnis der Antragstellerin unerheblich. Zwar mögen die in diesem Zusammenhang rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin, die eine konkrete Behinderung ihrer eigenen gewerkschaftlichen Arbeit an dem hier streitigen Sonntag im Übrigen bisher nicht vorgetragen hat, durch die einzelne Verkaufsöffnung nur geringfügig beeinträchtigt sein. Insoweit reicht jedoch die bloße Möglichkeit einer Verletzung in eigenen gewerkschaftlichen Rechten aus, denn hierbei ist entscheidend auf die Gesamtbelastung der Antragstellerin abzustellen, die sich für ihre landesweite Betätigung durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen insgesamt ergeben kann.
6Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. November 2015 – 8 CN 2.14 –, juris Rn. 18, und vom 17. Mai 2017 – 8 CN 1.16 –, juris Rn. 12; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2018 – OVG 1 A 1.17 –, juris Rn. 25.
7Davon abgesehen reicht der Vortrag der Antragstellerin, die kommunalen Regelungen zur Ladenöffnung seien mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 LÖG NRW nicht vereinbar, aus. Sie kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Verordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Norm. Es ist insbesondere ohne Belang, ob die Antragstellerin bereits eine konkrete Veranstaltung an einem der Sonntage geplant hat. Denn die Antragstellerin kann bereits dadurch in ihren subjektiven Rechten betroffen sein, dass durch die festgelegten verkaufsoffenen Sonntage im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin der Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe verändert wird.
8Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2014 – 6 CN 1.13 – juris Rn. 14 ff. (zu einer vergleichbaren Konstellation nach dem ArbZG); OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2018 – 4 B 524/18 –, juris Rn. 4, vom 15. August 2016 – 4 B 887/16 –, juris Rn. 8 ff., und vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris Rn. 15 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. März 2015 – OVG 1 S 19.15 –, juris Rn. 27.
9Der Antrag ist auch begründet.
10Nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Demgegenüber kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn sich die jeweilige untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als wirksam erweist.
11Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris Rn. 24 ff., m. w. N.; zuletzt bestätigt durch Beschluss vom 27. September 2018 – 4 B 1410/18 –, juris Rn. 16.
12Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung vor, da sich die Freigabe der Ladenöffnung am 9. Dezember 2018 bereits bei summarischer Prüfung als rechtswidrig erweist.
13Gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 LÖG NRW dürfen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW enthält einen nicht abschließenden („insbesondere“) Katalog von Fällen, in denen ein öffentliches Interesse vorliegt. § 6 Abs. 4 S. 1 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde unter anderem dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnung freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken; innerhalb einer Gemeinde dürfen nach Absatz 1 nicht mehr als 16 Sonn- und Feiertage je Kalenderjahr freigegeben werden (§ 6 Abs. 4 S. 2 und 3 LÖG NRW).
14Mit dem Erfordernis eines „öffentlichen Interesses“ will der Gesetzgeber erklärtermaßen dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 139 WRV i.V.m. Art. 140 GG und den hieraus vom Bundesverfassungsgericht,
15insbesondere in seinem Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 –, BVerfGE 125, 39,
16abgeleiteten Anforderungen Rechnung tragen. Danach bedarf eine Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag eines dem Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Ob ein dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund besteht, ist von der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und zu begründen. Von dieser Pflicht ist sie durch die gesetzliche Verankerung möglicher Sachgründe in § 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW nicht entbunden. Die Behörde muss bei ihrer Entscheidung dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen gerecht werden. Dazu hat sie anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls im Rahmen einer Abwägung zu prüfen und in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise zu begründen, ob einer der in § 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW aufgezählten Sachgründe oder ein sonstiger Sachgrund tatsächlich vorliegt und, gegebenenfalls in Kombination mit anderen, hinreichend gewichtig ist, um die konkrete Ladenöffnung – auch hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs – zu rechtfertigen.
17Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2018 – 4 B 590/18 –, juris Rn. 10, unter Hinweis auf die ausführliche Begründung im Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 –, juris Rn. 5 ff.
18Diesen Anforderungen genügt die hier streitige Freigabe der Verkaufsstellenöffnung am 9. Dezember 2018 im Stadtteil Rodenkirchen (innerhalb der Grenzlinien Kirchstr. bis Karlstr. – Hauptstr. ab Kirchstr. bis Rathausplatz – einschließlich Rheingalerie, Sommershof inkl. Barbarastr., Rathausplatz; Maternusstr. ab Hauptstr. bis einschließlich Wilhelmstr. inkl. Maternusplatz sowie Zuwegung zur Hauptstr.; Wilhelmstr. ab Maternusstr. bis östlich Hausnummer 53 und westlich Hausnummer 62) offensichtlich nicht. Die von der Antragsgegnerin für die Ladenöffnung angeführten Belange begründen weder für sich allein noch kumulativ ein öffentliches Interesse im Sinne des § 6 Abs. 1 S. 1 LÖG NRW.
19Auf den Sachgrund i.S.d. § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LÖG NRW – Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung – wird die Ladenöffnung ausweislich der Beschlussvor-lage vom 24. September 2018 ausdrücklich nicht gestützt, da der Anlass aus Sicht der Verwaltung kein öffentliches Interesse begründe. Eine andere Beurteilung ist auch aufgrund der Ausführungen in der Antragserwiderung nicht gerechtfertigt. Die Antragserwiderung wiederholt lediglich die Veranstaltungsbeschreibung der Aktionsgemeinschaft, ohne dass begründet wird, warum die ursprüngliche Einschätzung der Verwaltung fehlerhaft gewesen sein sollte. Insbesondere fehlen in der Antragserwiderung z.B. konkrete Angaben zur Zahl der Stände und zum Veranstaltungsprogramm am Sonntag. Es ist damit nicht hinreichend belegt und in der Kürze der Zeit bei summarischer Prüfung für das Gericht auch sonst nicht nachvollziehbar, dass die Anlassveranstaltung hinreichendes Gewicht hat, um die – in diesem Fall räumlich eng begrenzte – Ladenöffnung zu rechtfertigen.
20Die Ladenöffnung kann auch nicht auf § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bis 4 LÖG NRW gestützt werden. Um eine Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel der Sonn- und Feiertagsruhe zu rechtfertigen, genügt nicht eine pauschale Behauptung, die beabsichtigte Ladenöffnung diene den dort aufgeführten Zielen. Diese gesetzlich definierten öffentlichen Interessen sind in ihrer Zielrichtung sehr weit gefasst, daher letztlich stets in allgemeiner Weise berührt und insoweit nicht geeignet, einen als solchen für die Öffentlichkeit erkennbaren Ausnahmecharakter der Ladenöffnung zu begründen. Um dem verfassungsrechtlich gebotenen und vom Gesetzgeber vorausgesetzten Regel-Ausnahme-Verhältnis gerecht zu werden, müssen die in § 6 Abs. 1 S. 2 LÖG NRW genannten Ziele nach den konkreten Verhältnissen in der betreffenden Kommune in dem für die Ladenöffnung vorgesehenen Bereich zumindest in besonderer Weise betroffen sein, um eine Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe gegebenenfalls rechtfertigen zu können. Jedenfalls muss es sich dabei um Belange handeln, die tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehen. Die Öffnung muss zudem, um den genannten Zielen zu „dienen“, zur Zielerreichung geeignet, d.h. dem jeweiligen Zweck jedenfalls förderlich sein.
21Vgl. mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 –, juris; Be-schluss vom 4. Mai 2018 – 4 B 590/18 –, juris Rn. 18-20.
22Der Landesgesetzgeber hat dem Interesse der Verkaufsstelleninhaber und der Kunden durch die maximale Ausweitung der werktäglichen Öffnungszeiten in weitem Umfang Rechnung getragen, so dass dem Bedarfsdeckungs- und Versorgungsargument an Sonn- und Feiertagen nur noch geringe Bedeutung zukommt. Deshalb müssen insbesondere Maßnahmen zur Stärkung zentraler Versorgungsbereiche, gerade wenn sie darin bestehen oder sich gar darauf beschränken, Verkaufsstellen zu öffnen, grundsätzlich in erster Linie während der zulässigen wöchentlichen Ladenöffnungszeiten verfolgt werden (z.B. „Lange Einkaufsnacht“). Dies schließt nicht aus, dass die Gemeinden flankierend hierzu im Rahmen einer konzeptionellen Gesamtstrategie aus städtebaulichen und gesellschaftspolitischen Gründen verfolgte wirtschaftspolitische Stärkungs- und Entwicklungsmaßnahmen durch vereinzelte räumlich und zeitlich begrenzte verkaufsoffene Sonntage gezielt ergänzen. Das erforderliche Gewicht zur Rechtfertigung eines verkaufsoffenen Sonntags haben die Sachgründe nach § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW allerdings nur dann, wenn sich die örtliche Situation von der allgemeinen Lage des Einzelhandels im verstärkten Wettbewerb etwa angesichts der Zunahme des Online-Handels unterscheidet. Dazu müssen besondere örtliche Problemlagen (z.B. regional begrenzte Fehlentwicklungen oder standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen) belegbar gegeben sein, die eine Durchbrechung der Arbeitsruhe sowie eine Begünstigung bestimmter Verkaufsstellen auch unter dem Gesichtspunkt der gebotenen Wettbewerbsneutralität rechtfertigen können. Auch deshalb bedarf es zudem eines schlüssig verfolgten Gesamtkonzepts, im Rahmen dessen verkaufsoffene Sonntage geeignet erscheinen, den damit verfolgten legitimen Zielen jenseits des Umsatzinteresses des Handels zu dienen.
23OVG NRW, Beschlüsse vom 2. November 2018 ‒ 4 B 1580/18 und 4 B 1574 B 1577/18 –, juris Rn. 17 ff.; Beschluss vom 26. Oktober 2018 – 4 B 1546/18 –, juris Rn. 33 f.
24Ein solches Gewicht zur Rechtfertigung eines verkaufsoffenen Sonntags hat die Antragsgegnerin nicht dargelegt. Es kann offen bleiben, ob die Ausführungen zum Leerstand in Rodenkirchen geeignet sind, standortbedingte außergewöhnlich ungünstige Wettbewerbsbedingungen darzulegen. Denn jedenfalls ist die Ladenöffnung nicht Teil einer von der Verwaltung der Antragsgegnerin erarbeiteten konzeptionellen Gesamtstrategie, die durch vereinzelte räumlich und zeitlich begrenzte verkaufsoffene Sonntage gezielt ergänzt wird. Ausweislich der Stellungnahme der Verwaltung vom 4. September 2018 ist lediglich geplant, in der Fortschreibung des Einzelhandels- und Entwicklungskonzepts die grundsätzliche Eignung von Sonntagsöffnungen zur Belebung der Geschäftszentren und den Erhalt des vielfältigen Angebots und der polyzentrischen Struktur darzulegen; dies ist aber noch nicht erfolgt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird insofern auf die Ausführungen des OVG NRW zum „Südstadt-Kulturherbst“ Bezug genommen,
25Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2018 – 4 B 1577/18 –, juris Rn. 29.
26die auf derselben Stellungnahme der Verwaltung beruhten wie die vorliegende Ladenöffnung.
27Die Begründung zu § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 LÖG NRW gibt letztlich lediglich das Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber wieder und ist damit ebenfalls nicht geeignet, ein besonderes öffentliches Interesse im hier maßgeblichen Sinne darzulegen.
28Erweist sich die umstrittene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen.
29Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
30Der Streitwert wurde auf der Grundlage von §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG festgesetzt.
31Rechtsmittelbelehrung
32Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.
33Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.
34Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.
35Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.
36Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
37Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
38Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.
39Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
40Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Köln Beschluss, 03. Dez. 2018 - 1 L 2649/18 zitiert oder wird zitiert von 2 Urteil(en).
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.
(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.
Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.
Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.
(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.
(3) Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.
Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.
Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.
Tenor
1. Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster vom 27.7.2016 hinsichtlich seiner Ziffern 2 und 4 geändert.
Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass auch diejenigen Verkaufsstellen im Stadtbezirk N. -I. , Ortsteil I. , am Sonntag, den 21.8.2016, nicht aufgrund der Ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten der Verkaufsstellen im Stadtbezirk N. -I. , Ortsteil I. , für das Kalenderjahr 2016 vom 18.3.2016 (Amtsblatt der Stadt N. Nr. 7 vom 24.3.2016, S. 64) geöffnet sein dürfen, die sich in dem in der Verordnung ausgewiesenen Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ befinden.
2. Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1. binnen zwei Tagen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses öffentlich bekannt zu machen und desweiteren dem Wirtschaftsverbund I. e. V., 48165 N. -I. , binnen derselben Frist schriftlich den Beschlusstenor zu 1. bekannt zu geben.
3. Unter Einbeziehung der teilweise rechtskräftig gewordenen erstinstanzlichen Kostenentscheidung trägt die Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.
4. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 EUR festgesetzt.
1
1. Die Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg.
2Sie ist nicht deshalb teilweise unzulässig, weil damit der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts insgesamt und mithin auch insoweit angefochten worden wäre, als das Verwaltungsgericht die begehrte einstweilige Anordnung erlassen hat. Trotz Fehlens einer entsprechenden ausdrücklichen Beschränkung des Rechtsmittels in der Beschwerdeschrift ergibt sich aus der zugleich erfolgten Begründung der Beschwerde mit hinreichender Deutlichkeit, dass diese von Anfang nur insoweit eingelegt worden ist, als das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt hat. Das hat die Antragstellerin inzwischen auch ausdrücklich klargestellt.
3Die Beschwerde ist aus von der Antragstellerin dargelegten Gründen (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) begründet.
4Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (auch) insoweit stattgeben geben müssen, als sich die Antragstellerin dagegen wendet, dass aufgrund der umstrittenen Rechtsverordnung der Antragsgegnerin Verkaufsstellen, die sich in dem in der Rechtsverordnung ausgewiesenen Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ befinden, am Sonntag, den 21.8.2016, anlässlich des 6. I1. Weinfestes in der Zeit von 13:00 bis 18:00 Uhr geöffnet sein dürfen. Insoweit ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zulässig [dazu a)] und begründet [dazu b)].
5a) Der Antrag ist, wovon auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, zulässig.
6aa) Er ist statthaft. Nach der Rechtsprechung des Senats kann die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- oder Feiertage als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden und ist vorläufiger Rechtsschutz für derartige Feststellungsbegehren im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.
7Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m. w. N.
8bb) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar ist. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV. Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken.
9Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N.
10Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit kann auch mittelbaren Beeinträchtigungen der koalitionsmäßigen Betätigung entgegen gehalten werden.
11Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 47.
12Daher kann sich eine Gewerkschaft, die glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.
13Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N.
14Das ist bei der Antragstellerin, deren satzungsmäßiger Organisationsbereich u. a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst und die im Bezirk Münsterland 6.949 im Einzelhandel beschäftigte Mitglieder hat, von denen in N. 695 wohnhaft und 372 beschäftigt sind, nicht zweifelhaft.
15Außerdem kann sich die hier in Rede stehende Sonntagsöffnung jedenfalls insoweit negativ auf die Grundrechtsverwirklichung der Antragstellerin auswirken, als davon auch der Bereich ihrer Mitgliederwerbung bezogen auf solche im Einzelhandel tätigen und in den von der Sonntagsöffnung erfassten Verkaufsstellen beschäftigten Arbeitnehmer betroffen ist, die – ohne bereits bestehende Mitgliedschaft – an der gewerkschaftlichen Tätigkeit der Antragstellerin interessiert sind.
16Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 17.
17Auch kann die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten verletzt sein, dass durch den freigegebenen verkaufsoffenen Sonntag der Charakter des Sonntags als Tag der Arbeitsruhe verändert wird.
18Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 19.
19Die rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin werden mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die gemeindeübergreifende Betätigung der Antragstellerin durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage von § 6 LÖG NRW ergeben kann. Die vorgesehene Normsetzungsbefugnis der Gemeinden (§ 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 OBG NRW) birgt die Gefahr in sich, dass – über das Jahr gesehen – ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren kann.
20Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 19 f., m. w. N.
21cc) Der Senat sieht – in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht – von einer Beiladung von Verkaufsstelleninhabern, die von der umstrittenen Möglichkeit der Sonntagsöffnung möglicherweise Gebrauch machen werden, ab. Effektiver Eilrechtsschutz ist ohne eine solche Beiladung möglich, da auch jenseits einer prozessualen Bindungswirkung grundsätzlich rechtstreues Verhalten zu unterstellen ist: Entweder machen die Verkaufsstelleninhaber von einer gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung von sich aus keinen Gebrauch oder die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin geht ihnen gegenüber als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vor.
22Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 22.
23b) Der Antrag ist auch begründet.
24Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint.
25Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.3.2012 – 5 B 892/11 –, NVwZ-RR 2012, 516 = juris, Rn. 9 f., und vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f.; Thür. OVG, Beschluss vom 7.3.2016 – 3 EN 123/16 –, juris, Rn. 16 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.10.2002 – 8 S 2210/02 –, juris, Rn. 33, m. w. N.
26Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
27Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 26 ff., m. w. N.
28So liegt es hier.
29Die umstrittene Verordnungsbestimmung über die Zulässigkeit der Sonntagsöffnung am 21.8.2016 im Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ anlässlich des 6. I1. Weinfestes ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW offensichtlich nicht gedeckt. Die Antragsgegnerin ist dem Erfordernis, sich prognostisch Gewissheit darüber zu verschaffen, dass die öffentliche Wirkung des Weinfestes gegenüber der typischen werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht, offensichtlich nicht nachgekommen. Auf eine solche Prognose konnte offensichtlich auch nicht verzichtet werden, da eine Ergebnisrichtigkeit der umstrittenen Verordnungsbestimmung nicht offenkundig ist.
30Nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 4 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken.
31Diese Bestimmung hat, wie die bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 14 LadSchlG, den Anlassbezug für die Sonn- und Feiertagsöffnung ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den diesbezüglichen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes in seinem Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen.
32Vgl. hierzu um zum Folgenden OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 33 ff., m. w. N.
33Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.
34Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22.
35Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.
36Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff.
37Der Antragsgegnerin waren diese für eine verfassungskonforme Anwendung auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geltenden Maßstäbe bereits bei Erlass der umstrittenen Rechtsverordnung bekannt, nachdem sie bereits zuvor in dem eine weitere Sonntagsöffnungs-Verordnung betreffenden Anhörungsverfahren von der Antragstellerin auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.11.2015 und deren zentrale Aussagen hingewiesen worden war. Gleichwohl hat die Antragsgegnerin diese Vorgaben offensichtlich nicht beachtet und keine prognostische Einschätzung vorgenommen, ob das 6. I1. Weinfest, anlässlich dessen die umstrittene Sonntagsöffnung vorgesehen ist, für sich genommen einen Besucherstrom erwarten lässt, der die Zahl der Besucher übersteigt, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen.
38Dass sie eine derartige Prognose nicht angestellt hat, räumt die Antragsgegnerin ausdrücklich ein. Dies ergibt sich auch aus den zum Normerlassverfahren vorgelegten Verwaltungsvorgängen. Diese enthalten keinen Hinweis darauf, dass die durch das Weinfest einerseits und eine Ladenöffnung anderseits jeweils für sich ausgelösten Besucherströme auch nur ihrer ungefähren Größenordnung nach abgeschätzt und in Relation zueinander gesetzt worden wären. Das gilt namentlich auch insoweit, als in der der Rechtsverordnung zugrunde liegenden Beschlussvorlage festgestellt wird, die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 6 LÖG NRW würden erfüllt, insbesondere seien Anlässe vorhanden. Die mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Sonn- und Feiertagsschutz bestehende Anforderungen an die prägende Wirkung anlassgebender Veranstaltungen finden sich darin nicht wieder. Sie haben auch keinen Niederschlag in der von der Antragsgegnerin im Jahr 2005 aufgestellten und später fortgeschriebenen „Leitlinie zur Genehmigungspraxis bei der Freigabe von Verkaufssonntagen nach dem Ladenschlussgesetz“ gefunden, zu der es in der Beschlussvorlage zu der streitigen Rechtsverordnung heißt, ihre Eckpunkte seien eingehalten. Die Leitlinie formuliert als „rechtliche Rahmenbedingungen“ einer Freigabe der Sonntagsöffnung, dass
39„die jeweiligen Veranstaltungen allerdings einen hohen auswärtigen Besucherstrom anziehen [müssen], der es erwarten lässt, dass die Angebote der geöffneten Verkaufsstellen in einem auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten relevanten Maße in Anspruch genommen werden. Dies bedeutet, dass nicht jedes Straßenfest oder jeder Markt gleichzeitig Grundlage für eine Sonntagsöffnung sein kann, vielmehr muss der Veranstalter glaubhaft den hohen zu erwartenden Besucherstrom begründen.“
40Abgesehen davon, dass danach nicht der durch die anlassgebende Veranstaltung ausgelöste Besucherstrom als solcher, sondern die bei gleichzeitiger Ladenöffnung zu erwartenden Geschäftsumsätze bzw. -erträge ausschlaggebend sein sollen, werden die gesetzlichen Anforderungen an die zu stellende Prognose damit auch deshalb schon im Ansatz verfehlt, weil keine vergleichende Gegenüberstellung des zu erwartenden veranstaltungsbedingten Besucheraufkommens mit der Anzahl der Personen erfolgt, die voraussichtlich allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen käme.
41Der Senat lässt offen, ob allein schon das vollständige Fehlen einer eigenen prognostischen Abschätzung der Antragsgegnerin dazu, ob das Weinfest für den öffentlichen Charakter des betroffenen Sonntags prägend sein wird, weil es selbst und nicht erst die Ladenöffnung einen beträchtlichen Besucherstrom auslöst, der die Zahl der Besucher bei alleiniger Öffnung übersteigt, die Rechtswidrigkeit und Ungültigkeit der umstrittenen Verordnungsbestimmung zur Folge hat. Davon wäre auszugehen, wenn es sich bei der zu treffenden gemeindlichen Prognose um eine zwingende Anforderung an den Normsetzungsvorgang handelte, die ungeachtet einer etwaigen Ergebnisrichtigkeit der jeweiligen Rechtsverordnung stets gewahrt sein müsste.
42Vgl. auch – gleichfalls offenlassend – Bay. VGH, Urteil vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 38 (zu § 14 LadSchlG).
43Hier konnte auf eine solche Prognose jedenfalls deshalb nicht verzichtet werden, weil nicht offenkundig ist, dass die gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 LÖG NRW an eine anlassgebende Veranstaltung zumindest im Ergebnis eingehalten sind.
44Der Senat ist insoweit auf die Feststellung offenkundiger Ergebnisrichtigkeit beschränkt.
45Vgl. im Ergebnis ebenso Bay. VGH, Urteil vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 32, 39, 51 ff. (zu § 14 LadSchlG).
46Er hat nur zu prüfen, ob die Voraussetzungen, die eine Veranstaltung erfüllen muss, um aufgrund ihrer prägenden Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages einen hinreichenden Anlass für eine sonntägliche Ladenöffnung zu liefern, trotz Fehlens einer diesbezüglichen prognostischen Abschätzung der Antragsgegenerin offenkundig erfüllt sind. Denn das Gericht darf insoweit keine eigene Prognose vornehmen, sondern hat lediglich zu prüfen, ob die bei Erlass der Rechtsverordnung über der Freigabe der Ladenöffnung vorgenommene gemeindliche Prognose schlüssig und vertretbar ist.
47Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 36 (zu § 14 LadSchlG).
48Danach ist es nicht Aufgabe des Gerichts, nachträglich die Grundlage für die dem Normgeber bei Erlass der Rechtsverordnung obliegende Prognose zu schaffen. Lediglich dann, wenn der gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung nachgeordnete (Annex-)Charakter der sonntäglichen Ladenöffnung offen zu Tage liegt und deshalb das Fehlen einer eigenen prognostischen Abschätzung der Gemeinde auf das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens ersichtlich ohne Einfluss gewesen ist, lässt sich die Ergebnisrichtigkeit der Rechtsverordnung im gerichtlichen Verfahren feststellen.
49Vorliegend kann bereits auf der Grundlage der dem Senat im Eilverfahren zur Verfügung stehenden Informationen sicher beurteilt werden, dass jedenfalls nicht offenkundig ist, dass das 6. I1. Weinfest einen hinreichen Anlass für die am 21.8.2016 zwischen 13:00 bis 18:00 Uhr vorgesehene Sonntagsöffnung sämtlicher Verkaufsstellen in dem in der Rechtsverordnung ausgewiesenen Standortbereich B „I. -Mitte (N1.----allee )“ darstellt.
50Ausweislich seiner Ankündigung im Internet (www.muenster-hiltrup.de/freizeit-kultur-tourismus/hiltruper-hoehepunkte, letzter Zugriff am 11.8.2016) handelt es sich bei dem 6. I1. Weinfest um eine zweitägige Veranstaltung, die am Samstag, den 20.8.2016, von 12:00 bis 23:55 Uhr und am Sonntag, den 21.8.2016, von 13:00 Uhr bis 18:00 Uhr auf dem Platz vor der St. D. -Kirche in N. -I. stattfindet. Angekündigt werden „Gaumenschmaus für jedermann und am Samstagabend mit Live-Musik im herrlichen Ambiente der Clemenskirche an der N1.----allee .“ Veranstalter ist der Wirtschaftsverbund I. e. V., ein der gemeinsamen Interessenwahrnehmung dienender Zusammenschluss ortsansässiger Gewerbetreibender und Freiberufler (www.wirtschaftsverbund-hiltrup.de, letzter Zugriff am 11.8.2016). Dieser hat in seinem an die Antragsgegnerin gerichteten Antrag auf Freigabe u. a. der hier in Rede stehenden Sonntagsöffnung das Weinfest wie folgt beschrieben:
51„Wie auch in den letzten Jahren wollen wir das Weinfest in 6. Auflage feiern. Die Erfolge und Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass dieses Fest mit seinen kulinarischen Köstlichkeiten passend zum und rund um das Thema Wein die I1. Bürgerinnen und Bürger in sommerlicher Atmosphäre unterhält und begeistert. Zusätzlich sorgt dafür Live Musik auf der Bühne an der St. D1. . Das Motto ‚Genuss für alle Sinne‘ findet nicht nur auf dem Weinfest an der St. D1. statt, sondern zieht sich über die komplette N1.----allee . Unsere Mitglieder und Kaufleute begeistern auch hier die Besucher an zwei Tagen mit besonderen Aktionen und außergewöhnlichem Ambiente.“
52Angaben zur Anzahl der auf dem diesjährigen Weinfest auftretenden Anbieter sowie der zu erwartenden Besucher enthält der Antrag nicht. Auch im Übrigen ist den Verwaltungsvorgängen hierzu nichts zu entnehmen. Zur Vorjahresauflage der Veranstaltung, dem 5. I1. Weinfest, berichtete die Presse von sechs Anbietern von Getränken und Speisen (www.wn.de/Muenster/Stadtteile/I. /2077849-Am-Wochenende-lockt-das-5.-I1. -Weinfest-Erlesene-Tropfen-im-Schatten-alter-Baeume, letzter Zugriff am 11.8.2016). Zu den Besucherzahlen hat die Antragsgegnerin mitgeteilt, laut Medienberichten seien bislang ca. 2.500 Besucher gekommen. In der Presseberichterstattung zum 4. I1. Weinfest im Jahr 2014 ist davon die Rede, „gut 2.500 Besucher dürften sich am Samstag eingefunden haben, am Sonntag war die Zahl dann überschaubarer“ (www.ruhrnachrichten.de/staedte/muenster/ 48165-I. ~/Weinfest-in-I. -Edle-Tropfen-und-andere-Genuesse;art2563, 2453751, letzter Zugriff am 11.8.2016).
53Ausgehend von diesem Zuschnitt des Weinfestes ist jedenfalls nicht offenkundig, dass es einen hinreichenden Anlass für die Sonntagsöffnung der Verkaufsstellen am 21.8.2016 darstellt. Es drängt sich zumindest nicht auf, dass an dem betreffenden Sonntag die öffentliche Wirkung des Weinfestes gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund steht, weil der Besucherstrom, den das Weinfest für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen käme.
54Insoweit haben die aus den Vorjahren berichteten Besucherzahlen des Weinfestes, selbst wenn sie sachlich richtig sein sollten, nur eine sehr eingeschränkte Aussagekraft. Denn das Fest war bislang stets mit einer Sonntagsöffnung der Ladengeschäfte verbunden. Eine verlässliche Einschätzung dazu, welchen Besucherstrom die Veranstaltung für sich genommen auslöste, lässt sich deshalb auf der Grundlage der Besucherzahlen aus den Vorjahren kaum treffen. Abgesehen davon ist zu berücksichtigen, dass zur Beurteilung der Wirkung des Weinfestes für den öffentlichen Charakter des Sonntages nicht auf die Gesamtzahl der Besucher an beiden Veranstaltungstagen abgestellt werden darf. Jedenfalls das Besucheraufkommen am Samstag ist nicht geeignet, den öffentlichen Charakter des Sonntags zu prägen. Es hat deshalb bei der Beantwortung der Frage, ob das Weinfest als anlassgebende Veranstaltung gegenüber der sonntäglichen Ladenöffnung im Vordergrund steht, außer Betracht zu bleiben.
55Vgl. auch Bay. VGH, Urteil vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 49 (zu § 14 LadSchlG).
56Entsprechendes gilt für die am Samstagabend geplante Live-Musik-Veranstaltung, da nicht ersichtlich ist, wie diese die Attraktivität des Weinfestes auch noch am Sonntag steigern könnte. An diesem Tag beschränkt sich das Weinfest auf das Getränke- und Speisenangebot der – im Vorjahr: sechs – Anbieter auf dem Platz vor der St. D. -Kirche. Die Veranstaltungsfläche umfasst nach Angaben der Antragsgegnerin ca. 600 qm. Demgegenüber befinden sich in dem Bereich, für den die Freigabe der sonntäglichen Ladenöffnung erfolgen soll, nach der von der Antragstellerin vorgelegten Untersuchung (Junker/Kruse, Potenzialanalyse für weitere Einzelhandelsbausteine im Zentrum N. -I. [Stufe 1], Städtebauliche Wirkungsanalyse geplanter Einzelhandelsansiedlungen im zentralen Versorgungsbereich N. -I. [Stufe 2], August 2011) 95 Einzelhandelsbetriebe mit einer Gesamtverkaufsfläche von 19.200 qm. Dies deckt sich im Wesentlichen mit den Angaben der Antragsgegnerin, die mitgeteilt hat, nach der jüngsten Erhebung sei von einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 22.700 qm auszugehen (ca. 14.700 qm [N1.----allee inkl. X.--------straße ] und ca. 8.000 qm [N1.----allee bis H.-------straße ]), und entlang der N1.----allee – die nur einen Teil des von der Freigabe der Ladenöffnung erfassten Bereichs bildet – seien 50 bis 60 Verkaufsstellen angesiedelt. Hierin zeigt sich ein deutliches Missverhältnis zwischen der zu erwartenden Anzahl der auf dem Weinfest vertretenen Anbieter und der Veranstaltungsfläche einerseits sowie der Anzahl und Größe der Verkaufsstellen, denen die Ladenöffnung ermöglicht werden soll, anderseits. Die Annahme, das Weinfest hätte gleichwohl eine derart hohe Attraktivität, dass es trotz dieses quantitativen Missverhältnisses für sich genommen einen Besucherstrom erwarten ließe, der die Anzahl der allein aufgrund der Sonntagsöffnung zu erwartenden Besucher überstiege, ist unter Berücksichtigung von Gegenstand und Charakter der Veranstaltung sowie der aus den Vorjahren berichteten Gesamtbesucherzahlen nicht offenkundig gerechtfertigt.
57Erweist sich die umstrittene Verordnungsbestimmung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung am 21.8.2016 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen. Der Senat sieht keine Möglichkeit, etwa durch eine weitergehende Begrenzung des räumlichen Bereichs zulässiger Sonntagsöffnung nach weiterer Sachverhaltsaufklärung selbst einen Zustand herbeizuführen, der den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gerecht wird. Dies ist schon aufgrund der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht möglich und obliegt im Übrigen der Antragsgegnerin im Rahmen der von ihr anzustellenden Prognose und ihres sich sodann eröffnenden Normsetzungsermessens.
582. Die Anordnung unter Ziffer 2 dient mit Blick auf das unmittelbare Bevorstehen der vorgesehenen Sonntagsöffnung der effektiven (faktischen) Umsetzung der Anordnung unter Ziffer 1.
593. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Hinsichtlich des nicht angefochtenen Teils des Beschlusses des Verwaltungsgerichts bleibt es bei der insoweit rechtskräftigen erstinstanzlichen Kostenentscheidung. Im Übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
604. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei geht der Senat von dem Auffangstreitwert von 5.000,00 EUR nach § 52 Abs. 2 GKG aus,
61vgl. dazu bereits OVG NRW, Beschluss vom 10.6.2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 48 f., m. w. N.,
62und bewertet den im Beschwerdeverfahren noch streitigen Teil der Sonntagsöffnung in Übereinstimmung mit der in der erstinstanzlichen Kostenentscheidung zum Ausdruck kommenden Einschätzung des Verwaltungsgerichts mit der Hälfte dieses Betrages. Von einer weiteren Reduzierung sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2013, 58) ab, weil wegen des unmittelbar bevorstehenden Termins der Sonntagsöffnung die Hauptsache faktisch vorweggenommen wird.
63Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25.4.2016 geändert.
Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung über einen Feststellungsantrag der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Geschäfte im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin auf Grund der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 15.12.2015 (Amtsblatt der Stadt Velbert vom 23.12.2015) nicht an den in der Verordnung festgelegten Sonntagen, die im Zeitpunkt dieser Entscheidung nicht bereits in der Vergangenheit liegen, geöffnet haben dürfen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
2I.
3Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Öffnung von Verkaufsstellen in Velbert auf der Grundlage der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 15.12.2015 (Amtsblatt der Stadt Velbert vom 23.12.2015).
4Gestützt auf § 6 Abs. 1 LÖG NRW erließ die Antragsgegnerin auf Antrag der Beigeladenen zu 1., der örtlichen Marketinggesellschaft, die umstrittene Rechtsverordnung. Nach § 1 der Verordnung dürfen die Verkaufsstellen in den jeweils ganzen Stadtbezirken Mitte, Langenberg und Neviges an jeweils vier, insgesamt 12, Sonntagen zu bestimmten Anlässen für einige Stunden geöffnet sein. Sonntagsöffnungen sind für Velbert-Mitte am 13.3.2016 – Frühlingsfest –, am 8.5.2016 – Maifest –, am 25.9.2016 – Oktoberfest – und am 4.12.2016 – Weihnachtsmarkt – in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr vorgesehen, für Velbert-Langenberg am 28.2.2016 – Wir verabschieden den Winter –, am 3.4.2016 – Frühlingsfest –, am 9.10.2016 – Wir feiern den Herbst – und am 6.11.2016 – Es naht der Winter - mit Martinsmarkt – in der Zeit von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr sowie für Velbert-Neviges am 8.5.2016 – Trödelmeile – in der Zeit von 11.00 Uhr bis 16.00 Uhr, am 12.6.2016 – Kinderfest – von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr, am 11.9.2016 – Trödelmarathon – von 11.00 Uhr bis 16.00 Uhr und am 18.12.2016 – Weihnachten in Neviges – in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr.
5Die Antragstellerin, die ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, hat nach ihren Angaben im Bezirk Wuppertal-Niederberg, zu dem das Gebiet der Antragsgegnerin gehört, zahlreiche Mitglieder, von denen etwa 1.500 im Einzelhandel beschäftigt sind.
6Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin,
7durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Geschäfte im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin auf Grund der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 15.12.2015 (Amtsblatt der Stadt Velbert vom 23.12.2015) bis zu einer Entscheidung über einen Feststellungsantrag der Antragstellerin nicht an den in der Verordnung festgelegten Sonntagen, die im Zeitpunkt der Entscheidung nicht bereits in der Vergangenheit liegen, geöffnet haben dürfen,
8mit Beschluss vom 25.4.2016 abgelehnt, weil wegen der prozessualen Wirkung einer Entscheidung nur zwischen den Beteiligten nicht ersichtlich sei, wie das Gericht durch den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung wesentliche Nachteile von der Antragstellerin abwenden und ihr anderweitig helfen könnte. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin.
9Im Beschwerdeverfahren, in dem die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt, hat der Senat Inhaber von Verkaufsstellen beigeladen, in denen die Antragstellerin nach ihren Angaben durch eigene Mitglieder vertreten ist und die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden (Beigeladene zu 2. bis 11).
10II.
11Die Beschwerde hat Erfolg.
12Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig (dazu 1.) und begründet (dazu 2.).
13- 14
1. Der Antrag ist zulässig.
a) Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Rechtsverordnung kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Da die Norm die Inhaber von Verkaufsstellen unmittelbar zur Sonntagsöffnung berechtigt und eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs nicht vorgesehen ist, ist eine solche Klagemöglichkeit bei nicht eröffneter Normenkontrolle im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unerlässlich.
16Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 26 ff., und vom 28.6.2000 – 11 C 13.99 –, BVerwGE 111, 276 = juris, Rn. 29 f.; BVerfG, Beschluss vom 17.1.2006 – 1 BvR 541/02 u. a. –, BVerfGE 115, 81 = juris, Rn. 50.
17Vorläufiger Rechtsschutz ist für derartige Feststellungsbegehren im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.
18Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.10.2009 – 2 VR 6.09 –, juris, Rn. 8; Bay. VGH, Beschluss vom 16.8.2010 – 11 CE 10.262 –, juris, Rn. 17; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 18.12.1985 – 2 BvR 1167/84 u. a. –, BVerfGE 71, 305 = juris, Rn. 75 ff.
19b) Die Antragstellerin kann geltend machen, durch die angegriffenen Bestimmungen der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht ihr Vortrag aus, dass diese Bestimmungen mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sind. Diese Vorschrift ist auch den Interessen von Vereinen und Gewerkschaften, deren Mitglieder von einer auf ihrer Grundlage ergangenen Verordnung betroffen sind und die in ihrer Tätigkeit vielfältig auf arbeitsfreie Sonntage angewiesen ist, zu dienen bestimmt. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV. Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.
20Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.2014 – 6 CN 1.13 –, BVerwGE 150, 327 = juris, Rn. 14 im Zusammenhang mit einem Normenkontrollverfahren, OVG NRW, Beschluss vom 18.12.2015 – 4 B 1463/15 –, GewArch 2016, 157 = juris, Rn. 8 ff., jeweils gegen arbeitszeitrechtliche Ausnahmen vom Verbot der Sonn- und Feiertagsbeschäftigung.
21Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit kann auch mittelbaren Beeinträchtigungen der koalitionsmäßigen Betätigung entgegengehalten werden.
22Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 47.
23Dafür ist es nicht erforderlich, dass die Antragstellerin an den streitgegenständlichen Sonntagen eigene Veranstaltungen plant. Es reicht aus, dass sich Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an einem von dieser Vorschrift erfassten Sonntag zu arbeiten, gehindert sehen könnten, an etwaigen künftigen Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen. Auch kann die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten verletzt sein, dass durch die freigegebenen verkaufsoffenen Sonntage der Charakter der Sonntage als Tage der Arbeitsruhe verändert wird. Die rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin werden mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die gemeindeübergreifende Betätigung der Antragstellerin durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage von § 6 LÖG NRW ergeben kann. Die vorgesehene Normsetzungsbefugnis der Gemeinden (§ 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 OBG NRW) birgt die Gefahr in sich, dass – über das Jahr gesehen – ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren und den Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe verändern kann.
24Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 17 f.; Bay. VGH, Urteile vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 31, und vom 6.12.2013 – 22 N 13.788 –, GewArch 2014, 217 = juris, Rn. 47 f., m. w. N.; siehe auch die Internetportale www.verkaufsoffener-sonntag.com.de und www.sonntagsverkaufsoffen.de.
25Dies wird bereits durch die streitgegenständliche Verordnung veranschaulicht, die allein im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin an 12 Sonntagen eine Öffnung von Verkaufsstätten in ganzen Stadtbezirken erlaubt, zumal nach Angaben des Fachbereichsleiters der Antragsgegnerin für weitere Sonntage bei anderen Städten im Umfeld von Velbert vergleichbare Regelungen bestehen.
26c) Der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes steht nicht entgegen, dass das Gericht eine Rechtsverletzung der Antragstellerin auch durch den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht abwenden könnte. Effektiver Eilrechtsschutz ist möglich. Zwar gibt es im Verfahren nach § 123 VwGO anders als im – hier mangels landesrechtlicher Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht eröffneten – Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Um eine Bindungswirkung gegenüber Dritten herbeizuführen, hat der Senat jedoch diejenigen Unternehmen nach § 65 VwGO förmlich beigeladen, die aus Sicht der Antragstellerin für ihre Grundrechtsausübung (besonders) relevant sind. In den Betrieben dieser Unternehmen sind Mitglieder der Antragstellerin beschäftigt; dort kommt eine Sonntagsöffnung in Betracht. Darüber hinaus ist auch jenseits der prozessualen Bindungswirkung grundsätzlich rechtstreues Verhalten zu unterstellen: Entweder machen die sonstigen Unternehmen von einer gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung von sich aus keinen Gebrauch oder die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin geht ihnen gegenüber als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vor.
272. Der Antrag ist auch begründet.
28a) Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint.
29OVG NRW, Beschluss vom 26.3.2012 – 5 B 892/11 –, NVwZ-RR 2012, 516 = juris, Rn. 9 f.; Thür. OVG, Beschluss vom 7.3.2016 – 3 EN 123/16 –, juris, Rn. 16 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.10.2002 – 8 S 2210/02 –, juris, Rn. 33, m. w. N.
30Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.
31Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5/14 –, ZfBR 2015, 381 = juris, Rn. 12.
32Unabhängig davon, ob diese Grundsätze in jeder Hinsicht den gebotenen Anforderungen an einen im Vergleich zum üblichen Verfahren nach § 123 VwGO besonders strengen Maßstab genügen, kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
33Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.1.2015 – 7 B 857/14.NE – juris, Rn. 2 ff, vom 10.4.2015 – 2 B 177/15.NE, juris, Rn. 28 ff., und vom 29.2.2016 – 10 B 134/16.NE –, juris, Rn. 5 ff.
34b) Schon gemessen an diesem zuletzt genannten jedenfalls besonders strengen Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung hier unerlässlich.
35Es kann bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden, dass die umstrittene Rechtsverordnung offensichtlich rechtswidrig und nichtig ist. Sie ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht gedeckt. Denn sie wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht ansatzweise gerecht.
36Nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 4 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken. Innerhalb einer Gemeinde dürfen nach Absatz 1 insgesamt nicht mehr als elf Sonn- und Feiertage je Kalenderjahr freigegeben werden.
37Diese Bestimmung hat, wie die bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 14 LadSchG, den Anlassbezug für die Sonn- und Feiertagsöffnung ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes in seinem Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen.
38Vgl. Gesetzentwurf zur Änderung des Ladenöffnungsgesetzes, LT-Drs. 16/1572, S. 15, sowie der mehrheitlich beschlossene Änderungsantrag, LT-Drs. 16/2704.
39Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.
40Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22.
41Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.
42Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff.
43Der Antragsgegnerin waren diese Maßstäbe auch für die Anwendung von § 6 Abs. 1 LÖG NRW auf Grund eines von ihr selbst im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Erlasses des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 20.11.2015 und der Beteiligung der Antragstellerin, die ebenfalls hierauf hingewiesen hatte, vor Erlass der Rechtsverordnung bekannt. Gleichwohl hat sie diese Vorgaben offensichtlich nicht beachtet und keine nachvollziehbare Prognose darüber angestellt, ob die Märkte und Veranstaltungen, anlässlich derer im Jahr 2016 eine Sonntagsöffnung vorgesehen ist und die noch bevorstehen, so attraktiv sein würden, dass sie und nicht die am selben Tage gestattete Ladenöffnung den hauptsächlichen Grund für den Aufenthalt von Besuchern bieten würden.
44Die im Erörterungstermin wiederholte Behauptung, die erforderliche Prognose habe die Antragsgegnerin anhand der Erfahrungswerte aus den Vorjahren vorgenommen, in denen sämtliche Veranstaltungsflächen an den angeführten Tagen weitaus frequentierter gewesen seien als an Tagen, an denen nur die Verkaufsstellen geöffnet hätten, ist ohne eine nachvollziehbare Darlegung der Prognosegrundlagen viel zu pauschal und nicht geeignet, den erforderlichen Anlassbezug der Verkaufsstellenöffnung zu belegen. Schon eine gebotene Begrenzung der Ladenöffnung auf das Umfeld des jeweiligen Marktes oder Fests hat nicht stattgefunden. Vielmehr ist die Ladenöffnung unabhängig von der jeweiligen Größe der für die Märkte oder Veranstaltungen vorgesehenen innerstädtischen Bereiche stets über die Innenstadt hinaus in dem ganzen Stadtteil gestattet worden, in dem die einzelne Veranstaltung stattfinden soll.
45Die Verordnung folgt ohne erkennbare eigenständige Prüfung dem Antrag der Beigeladenen zu 1. Dabei geht sie über die Höchstzahl von elf Sonn- und Feiertagen hinaus, die gemäß § 6 Abs. 4 Satz 3 LÖG NRW selbst unter Berücksichtigung des erforderlichen Anlassbezugs innerhalb einer Gemeinde je Kalenderjahr freigegeben werden dürfen. Ohne inhaltliche Prüfung der von der Antragstellerin im Normgebungsverfahren angeführten höchstrichterlich geklärten Anforderungen an Sonntagsöffnungen hat der Rat der Antragsgegnerin die Verordnung einstimmig beschlossen, nachdem sich der Erste Beigeordnete ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 8.12.2015 zuversichtlich gezeigt hatte, die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken ausräumen zu können. Er stufte die Kritikpunkte als lösbar ein, ohne allerdings eine gesetzes- und verfassungskonforme Lösung erkennen zu lassen.
46Die Erläuterungen der Beigeladenen zu 1. im Normsetzungsverfahren, die bei der Beschlussfassung möglicherweise als ausreichend erachtet worden sind, sind offensichtlich nicht mit ausreichendem Realitätsbezug an dem Erfordernis orientiert, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen müssen. Darin wird geltend gemacht, ein sich einer Veranstaltung anschließender verkaufsoffener Sonntag gebe dem Einzelhandel die Möglichkeit, den Zustrom der Besucher geschäftlich zu nutzen, solle diesen aber nicht auslösen. Dadurch werde der Einzelhandel gestützt und dem Trend des Online-Shoppens könne entgegen gewirkt werden. Diese Argumentation ist für die Anlässe in Velbert an den streitgegenständlichen Sonntagen schon nicht schlüssig, weil jeweils räumlich weit über die auf wenige Straßen oder gar nur einzelne Plätze begrenzten Veranstaltungsflächen hinaus stadtbezirksweit und über alle Handelssparten hinweg Verkaufsstellen geöffnet haben sollen. Inwieweit die ganz überwiegend abseits der Veranstaltungen liegenden Einzelhandelsbetriebe von diesen geschäftlich profitieren können sollen, ohne eigene Besucherströme sowie werktagstypische Geschäftigkeit auszulösen, bleibt mangels einer nachvollziehbaren Prognose spekulativ.
47Abgesehen davon bewirbt die Beigeladene zu 1. die in Rede stehenden Veranstaltungen zumindest teilweise, indem sie den verkaufsoffenen Sonntag nicht als Annex, sondern als deren Hauptattraktion darstellt. Auf ihrer Internetseite sind die kommenden verkaufsoffenen Sonntage als gesonderte „Veranstaltungen“ neben oder gar anstelle der anlassgebenden Veranstaltungen aufgeführt. Ihr Plakat zum Maifest 2016 wies beispielsweise zunächst auf die Verkaufsstellenöffnung hin, bevor anschließend „Kinderprogramm – Live-Musik – Biergarten u. v. m.“ erwähnt wurden. Darüber hinaus enthielt es als besonderen Blickfang in einem rot hinterlegten runden Feld einen Hinweis darauf, dass einzelne namentlich benannte große Verkaufsstellen sowie 150 weitere Geschäfte geöffnet seien. Das Oktoberfest wird ausweislich von der Antragsgegnerin vorgelegter Auszüge aus lokalen Internetauftritten und sonstigen Medien lediglich als Motto bezeichnet, unter dem die Geschäftsleute in früheren Jahren zum verkaufsoffenen Sonntag eingeladen haben. In der anschließenden Berichterstattung nahm die Öffnung von (rund 150) Verkaufsstellen – einschließlich der großen außerhalb der Innenstadt – einen hervorgehobenen Stellenwert ein. Dabei war auch davon die Rede, viele Passanten hätten gezielt die Angebote des Handels genutzt, der zum Sonntagseinkauf eingeladen habe.
48Die Antragsgegnerin hat auf Nachfrage mitgeteilt, dass die Fläche der von der Freigabe der Ladenöffnung erfassten Verkaufsstellen jeweils weitaus größer ist als die einzelnen Veranstaltungsbereiche. Der Veranstaltungsfläche in Velbert-Mitte von etwa 24.068 m² stehen in diesem Stadtbezirk geschätzte Verkaufsflächen von 105.200 m² in 329 Betrieben gegenüber. In Velbert-Langenberg sollen Veranstaltungen auf einer Fläche von nur 1.079 m² hinreichender Anlass für die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstätten mit einer Gesamtverkaufsfläche von etwa 17.000 m² in 112 Betrieben sein. In Velbert-Neviges umfasst die Veranstaltungsfläche bei den Trödelfesten und beim Kinderfest eine Gesamtfläche von etwa 7.838 m², bei der Veranstaltung „Weihnachten in Neviges“ nur 1.073 m²; dem steht im Stadtbezirk Neviges eine geschätzte Verkaufsfläche von 12.425 m² in 110 Betrieben gegenüber. Auch wenn die Flächenverhältnisse nur indiziellen Charakter haben, ist das danach offensichtliche Missverhältnis zwischen den Flächen der Veranstaltungsbereiche und der von der Ladenöffnung erfassten Verkaufsflächen außer auf verfassungsrechtlich in diesem Zusammenhang unbeachtliche wirtschaftlichen Umsatzinteressen der Verkaufsstelleninhaber und alltägliche Erwerbsinteressen der Kunden nicht auf tragfähige Sachgründe gestützt. Angesichts der sehr weit ausgedehnten allgemeinen Ladenöffnungszeit gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW an Werktagen montags bis freitags ohne zeitliche Begrenzung und samstags von 0 bis 22 Uhr kann die bestehende Konkurrenz zu Online-Shops nicht ansatzweise als Rechtfertigung genügen, zumal Online-Kunden keine öffentlich bemerkbare werktägliche Geschäftigkeit auslösen, die an Sonn- und Feiertagen regelhaft vermieden werden soll. Dass die Geschäfte in Velbert samstags tatsächlich schon um 16.00 Uhr, 14.00 Uhr oder noch früher schließen, rechtfertigt für sich genommen nicht die Erschließung zusätzlicher Umsatzoptionen am Sonntag. Im Rahmen des geltenden Rechts sind primär die Werktage den kommerziellen Interessen des Handels vorbehalten.
49Danach fehlt es nicht lediglich an der erforderlichen Prognose der jeweils erwarteten Besucherströme im Vergleich zu der Zahl von Kaufinteressenten. Vielmehr ist bereits bei summarischer Prüfung offensichtlich, dass sich die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 nicht einmal teilweise auch nur im Ergebnis als rechtmäßig darstellt. Die Verkaufsstellenöffnung ist schon wegen der breiten Werbung gerade für sie, vor allem aber wegen ihrer erheblichen räumlichen Ausdehnung auf ganze Stadtbezirke sowie der Einbeziehung aller Handelssparten und Warengruppen an keinem der vorgesehenen Sonntage wie erforderlich bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung. In besonderer Weise gilt dies für die Ladenöffnung anlässlich des am kommenden Wochenende anstehenden Kinderfests in Neviges, der Veranstaltung „Weihnachten in Neviges“ und der Veranstaltung „Es naht der Winter – mit Martinsumzug“ in Langenberg. Zu dem als „Kinderfest 2016 mit verkaufsoffenem Sonntag“ angemeldeten Kinderfest werden insgesamt 500 Besucher erwartet, davon gleichzeitig 100, zur Veranstaltung „Weihnachten in Neviges“ werden nie mehr als 200 Besucher gleichzeitig erwartet. Anlässlich des Martinsumzugs in Langenberg wird mit 500 Besuchern gerechnet. Derart geringe Besucherzahlen rechtfertigen keinesfalls die Annahme, die weiträumige Gestattung der Ladenöffnung in jeweils etwa 110 Einzelhandelsbetrieben erscheine noch als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung. Bei diesen Anlässen ist trotz der von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1. geschilderten geringen normalen werktäglichen Kundenzahlen in Langenberg und Neviges fraglich, ob sie im Verhältnis zu dem allein von einer Öffnung der Verkaufsstellen angezogenen Kundenaufkommen so beträchtliche Besucherzahlen anziehen, dass sie rechtmäßig Anlass für Ladenöffnungen geben können. Selbst bei Veranstaltungen mit nach Aktenlage deutlich größerem originärem Publikumsinteresse wie beim Oktoberfest und beim Weihnachtsmarkt in Neviges-Mitte sind keine besonderen Umstände ersichtlich, die eine derart weite Ausdehnung der Verkaufsöffnung auf den ganzen Stadtbezirk einschließlich der Außenbezirke noch als anlassbezogen erscheinen lassen können.
50Erweist sich die streitgegenständliche Rechtsverordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsachverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Verordnung und gegebener Dringlichkeit gebieten könnten, vom Erlass der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache abzusehen, hat die Antragsgegnerin nicht vorgetragen und sind auch ansonsten nicht erkennbar. Hinsichtlich der Ladenöffnung am unmittelbar bevorstehenden Sonntag zum Kinderfest in Neviges besteht keine Schutzbedürftigkeit der begünstigten Händler im näheren Umfeld der Veranstaltung, weil noch nicht einmal feststeht, ob dieser Anlass überhaupt jemals einen Sonntagsverkauf rechtfertigen kann. Bezogen auf alle weiteren Anlässe, insbesondere das Oktoberfest und den Weihnachtsmarkt in Velbert-Mitte, hält es der Senat nicht für angezeigt, etwa durch eine Begrenzung des räumlichen Bereichs zulässiger Sonntagsöffnungen nach weiterer Sachverhaltsaufklärung selbst einen Zustand herbeizuführen, der den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 LÖG NRW gerecht wird. Dies obliegt nach Durchführung der erforderlichen Ermittlungen und Prüfungen allein der Antragsgegnerin, die bis September 2016 auch nach Auffassung der Vertreter der Antragsgegnerin ausreichend Gelegenheit hat, eine neue wirksame Verordnung zu erlassen, die den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
51Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen keinen Antrag gestellt und sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO), sind ihre außergerichtlichen Kosten nicht erstattungsfähig.
52Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 3, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei bemisst der Senat das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren entsprechend der Praxis anderer Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe in Normenkontrollverfahren beziehungsweise Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen Verordnungen, die Sonntagsöffnungen für Verkaufsstätten erlauben, mangels genügender anderweitiger Anhaltspunkte mit dem Auffangstreitwert.
53Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –; Thür. OVG, Beschluss vom 7.3.2016 – 3 EN 123/16 –, juris; Sächs. OVG, Beschluss vom 9.11.2009 – 3 B 501/09 –, juris; Hess. VGH, Beschluss vom 17.10.2014 – 8 B 1767/14.N –, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 26.3.2015 – 1 S 19.15 –, LKV 2015, 274 = juris.
54Da die Hauptsache wegen des Zeitablaufs voraussichtlich vorweggenommen wird, sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58) von einer weiteren Reduzierung ab.
55Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit
- 1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs - 2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25.4.2016 geändert.
Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung über einen Feststellungsantrag der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Geschäfte im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin auf Grund der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 15.12.2015 (Amtsblatt der Stadt Velbert vom 23.12.2015) nicht an den in der Verordnung festgelegten Sonntagen, die im Zeitpunkt dieser Entscheidung nicht bereits in der Vergangenheit liegen, geöffnet haben dürfen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.
Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
1
Gründe:
2I.
3Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Öffnung von Verkaufsstellen in Velbert auf der Grundlage der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 15.12.2015 (Amtsblatt der Stadt Velbert vom 23.12.2015).
4Gestützt auf § 6 Abs. 1 LÖG NRW erließ die Antragsgegnerin auf Antrag der Beigeladenen zu 1., der örtlichen Marketinggesellschaft, die umstrittene Rechtsverordnung. Nach § 1 der Verordnung dürfen die Verkaufsstellen in den jeweils ganzen Stadtbezirken Mitte, Langenberg und Neviges an jeweils vier, insgesamt 12, Sonntagen zu bestimmten Anlässen für einige Stunden geöffnet sein. Sonntagsöffnungen sind für Velbert-Mitte am 13.3.2016 – Frühlingsfest –, am 8.5.2016 – Maifest –, am 25.9.2016 – Oktoberfest – und am 4.12.2016 – Weihnachtsmarkt – in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr vorgesehen, für Velbert-Langenberg am 28.2.2016 – Wir verabschieden den Winter –, am 3.4.2016 – Frühlingsfest –, am 9.10.2016 – Wir feiern den Herbst – und am 6.11.2016 – Es naht der Winter - mit Martinsmarkt – in der Zeit von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr sowie für Velbert-Neviges am 8.5.2016 – Trödelmeile – in der Zeit von 11.00 Uhr bis 16.00 Uhr, am 12.6.2016 – Kinderfest – von 12.00 Uhr bis 17.00 Uhr, am 11.9.2016 – Trödelmarathon – von 11.00 Uhr bis 16.00 Uhr und am 18.12.2016 – Weihnachten in Neviges – in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18.00 Uhr.
5Die Antragstellerin, die ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, hat nach ihren Angaben im Bezirk Wuppertal-Niederberg, zu dem das Gebiet der Antragsgegnerin gehört, zahlreiche Mitglieder, von denen etwa 1.500 im Einzelhandel beschäftigt sind.
6Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin,
7durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Geschäfte im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin auf Grund der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 vom 15.12.2015 (Amtsblatt der Stadt Velbert vom 23.12.2015) bis zu einer Entscheidung über einen Feststellungsantrag der Antragstellerin nicht an den in der Verordnung festgelegten Sonntagen, die im Zeitpunkt der Entscheidung nicht bereits in der Vergangenheit liegen, geöffnet haben dürfen,
8mit Beschluss vom 25.4.2016 abgelehnt, weil wegen der prozessualen Wirkung einer Entscheidung nur zwischen den Beteiligten nicht ersichtlich sei, wie das Gericht durch den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung wesentliche Nachteile von der Antragstellerin abwenden und ihr anderweitig helfen könnte. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragstellerin.
9Im Beschwerdeverfahren, in dem die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt, hat der Senat Inhaber von Verkaufsstellen beigeladen, in denen die Antragstellerin nach ihren Angaben durch eigene Mitglieder vertreten ist und die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden (Beigeladene zu 2. bis 11).
10II.
11Die Beschwerde hat Erfolg.
12Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig (dazu 1.) und begründet (dazu 2.).
13- 14
1. Der Antrag ist zulässig.
a) Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Rechtsverordnung kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Da die Norm die Inhaber von Verkaufsstellen unmittelbar zur Sonntagsöffnung berechtigt und eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs nicht vorgesehen ist, ist eine solche Klagemöglichkeit bei nicht eröffneter Normenkontrolle im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unerlässlich.
16Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 26 ff., und vom 28.6.2000 – 11 C 13.99 –, BVerwGE 111, 276 = juris, Rn. 29 f.; BVerfG, Beschluss vom 17.1.2006 – 1 BvR 541/02 u. a. –, BVerfGE 115, 81 = juris, Rn. 50.
17Vorläufiger Rechtsschutz ist für derartige Feststellungsbegehren im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren.
18Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1.10.2009 – 2 VR 6.09 –, juris, Rn. 8; Bay. VGH, Beschluss vom 16.8.2010 – 11 CE 10.262 –, juris, Rn. 17; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 18.12.1985 – 2 BvR 1167/84 u. a. –, BVerfGE 71, 305 = juris, Rn. 75 ff.
19b) Die Antragstellerin kann geltend machen, durch die angegriffenen Bestimmungen der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht ihr Vortrag aus, dass diese Bestimmungen mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sind. Diese Vorschrift ist auch den Interessen von Vereinen und Gewerkschaften, deren Mitglieder von einer auf ihrer Grundlage ergangenen Verordnung betroffen sind und die in ihrer Tätigkeit vielfältig auf arbeitsfreie Sonntage angewiesen ist, zu dienen bestimmt. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV. Dieser Schutzauftrag ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm.
20Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.2014 – 6 CN 1.13 –, BVerwGE 150, 327 = juris, Rn. 14 im Zusammenhang mit einem Normenkontrollverfahren, OVG NRW, Beschluss vom 18.12.2015 – 4 B 1463/15 –, GewArch 2016, 157 = juris, Rn. 8 ff., jeweils gegen arbeitszeitrechtliche Ausnahmen vom Verbot der Sonn- und Feiertagsbeschäftigung.
21Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit kann auch mittelbaren Beeinträchtigungen der koalitionsmäßigen Betätigung entgegengehalten werden.
22Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.1.2010 – 8 C 19.09 –, BVerwGE 136, 54 = juris, Rn. 47.
23Dafür ist es nicht erforderlich, dass die Antragstellerin an den streitgegenständlichen Sonntagen eigene Veranstaltungen plant. Es reicht aus, dass sich Mitglieder der Antragstellerin wegen einer sich für sie aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen stellenden Notwendigkeit, an einem von dieser Vorschrift erfassten Sonntag zu arbeiten, gehindert sehen könnten, an etwaigen künftigen Veranstaltungen der Antragstellerin teilzunehmen. Auch kann die Antragstellerin dadurch in ihren Rechten verletzt sein, dass durch die freigegebenen verkaufsoffenen Sonntage der Charakter der Sonntage als Tage der Arbeitsruhe verändert wird. Die rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin werden mehr als nur geringfügig beeinträchtigt. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist auf die Gesamtbelastung abzustellen, die sich für die gemeindeübergreifende Betätigung der Antragstellerin durch den Erlass einzelner gemeindlicher Verordnungen auf der Grundlage von § 6 LÖG NRW ergeben kann. Die vorgesehene Normsetzungsbefugnis der Gemeinden (§ 6 Abs. 4 Satz 1 LÖG NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 OBG NRW) birgt die Gefahr in sich, dass – über das Jahr gesehen – ein „Flickenteppich“ sonntäglicher Ladenöffnungen entsteht, der die Organisation gemeinschaftlicher gewerkschaftlicher Tätigkeiten an Sonntagen spürbar erschweren und den Charakter der Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe verändern kann.
24Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 17 f.; Bay. VGH, Urteile vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –, juris, Rn. 31, und vom 6.12.2013 – 22 N 13.788 –, GewArch 2014, 217 = juris, Rn. 47 f., m. w. N.; siehe auch die Internetportale www.verkaufsoffener-sonntag.com.de und www.sonntagsverkaufsoffen.de.
25Dies wird bereits durch die streitgegenständliche Verordnung veranschaulicht, die allein im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin an 12 Sonntagen eine Öffnung von Verkaufsstätten in ganzen Stadtbezirken erlaubt, zumal nach Angaben des Fachbereichsleiters der Antragsgegnerin für weitere Sonntage bei anderen Städten im Umfeld von Velbert vergleichbare Regelungen bestehen.
26c) Der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes steht nicht entgegen, dass das Gericht eine Rechtsverletzung der Antragstellerin auch durch den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht abwenden könnte. Effektiver Eilrechtsschutz ist möglich. Zwar gibt es im Verfahren nach § 123 VwGO anders als im – hier mangels landesrechtlicher Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht eröffneten – Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Um eine Bindungswirkung gegenüber Dritten herbeizuführen, hat der Senat jedoch diejenigen Unternehmen nach § 65 VwGO förmlich beigeladen, die aus Sicht der Antragstellerin für ihre Grundrechtsausübung (besonders) relevant sind. In den Betrieben dieser Unternehmen sind Mitglieder der Antragstellerin beschäftigt; dort kommt eine Sonntagsöffnung in Betracht. Darüber hinaus ist auch jenseits der prozessualen Bindungswirkung grundsätzlich rechtstreues Verhalten zu unterstellen: Entweder machen die sonstigen Unternehmen von einer gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung von sich aus keinen Gebrauch oder die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin geht ihnen gegenüber als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vor.
272. Der Antrag ist auch begründet.
28a) Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint.
29OVG NRW, Beschluss vom 26.3.2012 – 5 B 892/11 –, NVwZ-RR 2012, 516 = juris, Rn. 9 f.; Thür. OVG, Beschluss vom 7.3.2016 – 3 EN 123/16 –, juris, Rn. 16 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.10.2002 – 8 S 2210/02 –, juris, Rn. 33, m. w. N.
30Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrages, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Normenkontrollverfahren aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung – trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache – dringend geboten ist.
31Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015 – 4 VR 5/14 –, ZfBR 2015, 381 = juris, Rn. 12.
32Unabhängig davon, ob diese Grundsätze in jeder Hinsicht den gebotenen Anforderungen an einen im Vergleich zum üblichen Verfahren nach § 123 VwGO besonders strengen Maßstab genügen, kann die Außervollzugsetzung einer untergesetzlichen Norm jedenfalls dann aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein, wenn sich diese schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist.
33Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.1.2015 – 7 B 857/14.NE – juris, Rn. 2 ff, vom 10.4.2015 – 2 B 177/15.NE, juris, Rn. 28 ff., und vom 29.2.2016 – 10 B 134/16.NE –, juris, Rn. 5 ff.
34b) Schon gemessen an diesem zuletzt genannten jedenfalls besonders strengen Maßstab ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung hier unerlässlich.
35Es kann bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes sicher beurteilt werden, dass die umstrittene Rechtsverordnung offensichtlich rechtswidrig und nichtig ist. Sie ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht gedeckt. Denn sie wird dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, nicht ansatzweise gerecht.
36Nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen aus Anlass von örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 4 LÖG NRW ermächtigt die zuständige örtliche Ordnungsbehörde u. a. dazu, die Tage nach Absatz 1 durch Verordnungen freizugeben. Die Freigabe kann sich auf bestimmte Bezirke, Ortsteile und Handelszweige beschränken. Innerhalb einer Gemeinde dürfen nach Absatz 1 insgesamt nicht mehr als elf Sonn- und Feiertage je Kalenderjahr freigegeben werden.
37Diese Bestimmung hat, wie die bundesrechtliche Vorgängerregelung des § 14 LadSchG, den Anlassbezug für die Sonn- und Feiertagsöffnung ausdrücklich deshalb aufgegriffen, um dem verfassungsrechtlich verbürgten Sonn- und Feiertagsschutz und den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichtes in seinem Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. – (BVerfGE 125, 39) Rechnung zu tragen.
38Vgl. Gesetzentwurf zur Änderung des Ladenöffnungsgesetzes, LT-Drs. 16/1572, S. 15, sowie der mehrheitlich beschlossene Änderungsantrag, LT-Drs. 16/2704.
39Zur Wahrung des verfassungsrechtlich geschützten Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes haben Sonn- und Feiertage regelhaft erkennbar Tage der Arbeitsruhe zu sein. Eine Ladenöffnung ist wegen der durch sie ausgelösten, für jedermann wahrnehmbaren Geschäftigkeit, die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird, geeignet, den Charakter des Tages in besonderer Weise werktäglich zu prägen. Je weitreichender die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in räumlicher Hinsicht sowie in Bezug auf die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ist, umso höher muss angesichts der stärkeren werktäglichen Prägung des Tages das Gewicht der für die Ladenöffnung angeführten Sachgründe sein. Als ein solcher Sachgrund zählen weder das bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber noch das alltägliche Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Kunden. Eine auf Sachgründe von lediglich eingeschränktem Gewicht gestützte sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen mit uneingeschränktem Warenangebot ist nur dann ausnahmsweise hinnehmbar, wenn sie von geringer prägender Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages ist.
40Vgl. BVerfG, Urteil vom 1.12.2009 – 1 BvR 2857 u. a. –, BVerfGE 125, 39 = juris, Rn. 150 ff., 157 f.; BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 22.
41Zu dem in § 14 LadSchlG vorausgesetzten Anlassbezug hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine einschränkende Auslegung erforderlich ist, um dem verfassungsrechtlich geforderten Regel-Ausnahme-Verhältnis zu entsprechen. Die auch von § 6 Abs. 1 LÖG NRW geforderte Tatbestandsvoraussetzung „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ ist danach mit Blick auf das Erfordernis einer allenfalls geringen prägenden Wirkung der Ladenöffnung so zu verstehen, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. Findet ein Markt erstmals statt, wird die Prognose notwendig pauschaler ausfallen müssen. Insoweit könnten unter anderem Erfahrungswerte der Ladeninhaber zu den an Werktagen üblichen Besucherzahlen Anhaltspunkte geben.
42Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, GewArch 2016, 154 = juris, Rn. 23 ff.
43Der Antragsgegnerin waren diese Maßstäbe auch für die Anwendung von § 6 Abs. 1 LÖG NRW auf Grund eines von ihr selbst im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Erlasses des Ministeriums für Inneres und Kommunales NRW vom 20.11.2015 und der Beteiligung der Antragstellerin, die ebenfalls hierauf hingewiesen hatte, vor Erlass der Rechtsverordnung bekannt. Gleichwohl hat sie diese Vorgaben offensichtlich nicht beachtet und keine nachvollziehbare Prognose darüber angestellt, ob die Märkte und Veranstaltungen, anlässlich derer im Jahr 2016 eine Sonntagsöffnung vorgesehen ist und die noch bevorstehen, so attraktiv sein würden, dass sie und nicht die am selben Tage gestattete Ladenöffnung den hauptsächlichen Grund für den Aufenthalt von Besuchern bieten würden.
44Die im Erörterungstermin wiederholte Behauptung, die erforderliche Prognose habe die Antragsgegnerin anhand der Erfahrungswerte aus den Vorjahren vorgenommen, in denen sämtliche Veranstaltungsflächen an den angeführten Tagen weitaus frequentierter gewesen seien als an Tagen, an denen nur die Verkaufsstellen geöffnet hätten, ist ohne eine nachvollziehbare Darlegung der Prognosegrundlagen viel zu pauschal und nicht geeignet, den erforderlichen Anlassbezug der Verkaufsstellenöffnung zu belegen. Schon eine gebotene Begrenzung der Ladenöffnung auf das Umfeld des jeweiligen Marktes oder Fests hat nicht stattgefunden. Vielmehr ist die Ladenöffnung unabhängig von der jeweiligen Größe der für die Märkte oder Veranstaltungen vorgesehenen innerstädtischen Bereiche stets über die Innenstadt hinaus in dem ganzen Stadtteil gestattet worden, in dem die einzelne Veranstaltung stattfinden soll.
45Die Verordnung folgt ohne erkennbare eigenständige Prüfung dem Antrag der Beigeladenen zu 1. Dabei geht sie über die Höchstzahl von elf Sonn- und Feiertagen hinaus, die gemäß § 6 Abs. 4 Satz 3 LÖG NRW selbst unter Berücksichtigung des erforderlichen Anlassbezugs innerhalb einer Gemeinde je Kalenderjahr freigegeben werden dürfen. Ohne inhaltliche Prüfung der von der Antragstellerin im Normgebungsverfahren angeführten höchstrichterlich geklärten Anforderungen an Sonntagsöffnungen hat der Rat der Antragsgegnerin die Verordnung einstimmig beschlossen, nachdem sich der Erste Beigeordnete ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 8.12.2015 zuversichtlich gezeigt hatte, die von der Antragstellerin geäußerten Bedenken ausräumen zu können. Er stufte die Kritikpunkte als lösbar ein, ohne allerdings eine gesetzes- und verfassungskonforme Lösung erkennen zu lassen.
46Die Erläuterungen der Beigeladenen zu 1. im Normsetzungsverfahren, die bei der Beschlussfassung möglicherweise als ausreichend erachtet worden sind, sind offensichtlich nicht mit ausreichendem Realitätsbezug an dem Erfordernis orientiert, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen müssen. Darin wird geltend gemacht, ein sich einer Veranstaltung anschließender verkaufsoffener Sonntag gebe dem Einzelhandel die Möglichkeit, den Zustrom der Besucher geschäftlich zu nutzen, solle diesen aber nicht auslösen. Dadurch werde der Einzelhandel gestützt und dem Trend des Online-Shoppens könne entgegen gewirkt werden. Diese Argumentation ist für die Anlässe in Velbert an den streitgegenständlichen Sonntagen schon nicht schlüssig, weil jeweils räumlich weit über die auf wenige Straßen oder gar nur einzelne Plätze begrenzten Veranstaltungsflächen hinaus stadtbezirksweit und über alle Handelssparten hinweg Verkaufsstellen geöffnet haben sollen. Inwieweit die ganz überwiegend abseits der Veranstaltungen liegenden Einzelhandelsbetriebe von diesen geschäftlich profitieren können sollen, ohne eigene Besucherströme sowie werktagstypische Geschäftigkeit auszulösen, bleibt mangels einer nachvollziehbaren Prognose spekulativ.
47Abgesehen davon bewirbt die Beigeladene zu 1. die in Rede stehenden Veranstaltungen zumindest teilweise, indem sie den verkaufsoffenen Sonntag nicht als Annex, sondern als deren Hauptattraktion darstellt. Auf ihrer Internetseite sind die kommenden verkaufsoffenen Sonntage als gesonderte „Veranstaltungen“ neben oder gar anstelle der anlassgebenden Veranstaltungen aufgeführt. Ihr Plakat zum Maifest 2016 wies beispielsweise zunächst auf die Verkaufsstellenöffnung hin, bevor anschließend „Kinderprogramm – Live-Musik – Biergarten u. v. m.“ erwähnt wurden. Darüber hinaus enthielt es als besonderen Blickfang in einem rot hinterlegten runden Feld einen Hinweis darauf, dass einzelne namentlich benannte große Verkaufsstellen sowie 150 weitere Geschäfte geöffnet seien. Das Oktoberfest wird ausweislich von der Antragsgegnerin vorgelegter Auszüge aus lokalen Internetauftritten und sonstigen Medien lediglich als Motto bezeichnet, unter dem die Geschäftsleute in früheren Jahren zum verkaufsoffenen Sonntag eingeladen haben. In der anschließenden Berichterstattung nahm die Öffnung von (rund 150) Verkaufsstellen – einschließlich der großen außerhalb der Innenstadt – einen hervorgehobenen Stellenwert ein. Dabei war auch davon die Rede, viele Passanten hätten gezielt die Angebote des Handels genutzt, der zum Sonntagseinkauf eingeladen habe.
48Die Antragsgegnerin hat auf Nachfrage mitgeteilt, dass die Fläche der von der Freigabe der Ladenöffnung erfassten Verkaufsstellen jeweils weitaus größer ist als die einzelnen Veranstaltungsbereiche. Der Veranstaltungsfläche in Velbert-Mitte von etwa 24.068 m² stehen in diesem Stadtbezirk geschätzte Verkaufsflächen von 105.200 m² in 329 Betrieben gegenüber. In Velbert-Langenberg sollen Veranstaltungen auf einer Fläche von nur 1.079 m² hinreichender Anlass für die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstätten mit einer Gesamtverkaufsfläche von etwa 17.000 m² in 112 Betrieben sein. In Velbert-Neviges umfasst die Veranstaltungsfläche bei den Trödelfesten und beim Kinderfest eine Gesamtfläche von etwa 7.838 m², bei der Veranstaltung „Weihnachten in Neviges“ nur 1.073 m²; dem steht im Stadtbezirk Neviges eine geschätzte Verkaufsfläche von 12.425 m² in 110 Betrieben gegenüber. Auch wenn die Flächenverhältnisse nur indiziellen Charakter haben, ist das danach offensichtliche Missverhältnis zwischen den Flächen der Veranstaltungsbereiche und der von der Ladenöffnung erfassten Verkaufsflächen außer auf verfassungsrechtlich in diesem Zusammenhang unbeachtliche wirtschaftlichen Umsatzinteressen der Verkaufsstelleninhaber und alltägliche Erwerbsinteressen der Kunden nicht auf tragfähige Sachgründe gestützt. Angesichts der sehr weit ausgedehnten allgemeinen Ladenöffnungszeit gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 LÖG NRW an Werktagen montags bis freitags ohne zeitliche Begrenzung und samstags von 0 bis 22 Uhr kann die bestehende Konkurrenz zu Online-Shops nicht ansatzweise als Rechtfertigung genügen, zumal Online-Kunden keine öffentlich bemerkbare werktägliche Geschäftigkeit auslösen, die an Sonn- und Feiertagen regelhaft vermieden werden soll. Dass die Geschäfte in Velbert samstags tatsächlich schon um 16.00 Uhr, 14.00 Uhr oder noch früher schließen, rechtfertigt für sich genommen nicht die Erschließung zusätzlicher Umsatzoptionen am Sonntag. Im Rahmen des geltenden Rechts sind primär die Werktage den kommerziellen Interessen des Handels vorbehalten.
49Danach fehlt es nicht lediglich an der erforderlichen Prognose der jeweils erwarteten Besucherströme im Vergleich zu der Zahl von Kaufinteressenten. Vielmehr ist bereits bei summarischer Prüfung offensichtlich, dass sich die Verordnung der Antragsgegnerin über das Offenhalten von Verkaufsstellen aus besonderem Anlass im Jahr 2016 nicht einmal teilweise auch nur im Ergebnis als rechtmäßig darstellt. Die Verkaufsstellenöffnung ist schon wegen der breiten Werbung gerade für sie, vor allem aber wegen ihrer erheblichen räumlichen Ausdehnung auf ganze Stadtbezirke sowie der Einbeziehung aller Handelssparten und Warengruppen an keinem der vorgesehenen Sonntage wie erforderlich bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung. In besonderer Weise gilt dies für die Ladenöffnung anlässlich des am kommenden Wochenende anstehenden Kinderfests in Neviges, der Veranstaltung „Weihnachten in Neviges“ und der Veranstaltung „Es naht der Winter – mit Martinsumzug“ in Langenberg. Zu dem als „Kinderfest 2016 mit verkaufsoffenem Sonntag“ angemeldeten Kinderfest werden insgesamt 500 Besucher erwartet, davon gleichzeitig 100, zur Veranstaltung „Weihnachten in Neviges“ werden nie mehr als 200 Besucher gleichzeitig erwartet. Anlässlich des Martinsumzugs in Langenberg wird mit 500 Besuchern gerechnet. Derart geringe Besucherzahlen rechtfertigen keinesfalls die Annahme, die weiträumige Gestattung der Ladenöffnung in jeweils etwa 110 Einzelhandelsbetrieben erscheine noch als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung. Bei diesen Anlässen ist trotz der von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1. geschilderten geringen normalen werktäglichen Kundenzahlen in Langenberg und Neviges fraglich, ob sie im Verhältnis zu dem allein von einer Öffnung der Verkaufsstellen angezogenen Kundenaufkommen so beträchtliche Besucherzahlen anziehen, dass sie rechtmäßig Anlass für Ladenöffnungen geben können. Selbst bei Veranstaltungen mit nach Aktenlage deutlich größerem originärem Publikumsinteresse wie beim Oktoberfest und beim Weihnachtsmarkt in Neviges-Mitte sind keine besonderen Umstände ersichtlich, die eine derart weite Ausdehnung der Verkaufsöffnung auf den ganzen Stadtbezirk einschließlich der Außenbezirke noch als anlassbezogen erscheinen lassen können.
50Erweist sich die streitgegenständliche Rechtsverordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsachverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Verordnung und gegebener Dringlichkeit gebieten könnten, vom Erlass der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache abzusehen, hat die Antragsgegnerin nicht vorgetragen und sind auch ansonsten nicht erkennbar. Hinsichtlich der Ladenöffnung am unmittelbar bevorstehenden Sonntag zum Kinderfest in Neviges besteht keine Schutzbedürftigkeit der begünstigten Händler im näheren Umfeld der Veranstaltung, weil noch nicht einmal feststeht, ob dieser Anlass überhaupt jemals einen Sonntagsverkauf rechtfertigen kann. Bezogen auf alle weiteren Anlässe, insbesondere das Oktoberfest und den Weihnachtsmarkt in Velbert-Mitte, hält es der Senat nicht für angezeigt, etwa durch eine Begrenzung des räumlichen Bereichs zulässiger Sonntagsöffnungen nach weiterer Sachverhaltsaufklärung selbst einen Zustand herbeizuführen, der den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 LÖG NRW gerecht wird. Dies obliegt nach Durchführung der erforderlichen Ermittlungen und Prüfungen allein der Antragsgegnerin, die bis September 2016 auch nach Auffassung der Vertreter der Antragsgegnerin ausreichend Gelegenheit hat, eine neue wirksame Verordnung zu erlassen, die den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
51Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen keinen Antrag gestellt und sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO), sind ihre außergerichtlichen Kosten nicht erstattungsfähig.
52Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 3, 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei bemisst der Senat das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren entsprechend der Praxis anderer Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe in Normenkontrollverfahren beziehungsweise Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen Verordnungen, die Sonntagsöffnungen für Verkaufsstätten erlauben, mangels genügender anderweitiger Anhaltspunkte mit dem Auffangstreitwert.
53Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 18.5.2016 – 22 N 15.1526 –; Thür. OVG, Beschluss vom 7.3.2016 – 3 EN 123/16 –, juris; Sächs. OVG, Beschluss vom 9.11.2009 – 3 B 501/09 –, juris; Hess. VGH, Beschluss vom 17.10.2014 – 8 B 1767/14.N –, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 26.3.2015 – 1 S 19.15 –, LKV 2015, 274 = juris.
54Da die Hauptsache wegen des Zeitablaufs voraussichtlich vorweggenommen wird, sieht der Senat in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 58) von einer weiteren Reduzierung ab.
55Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.
Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.
Der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage bleiben als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:
- 1.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen, - 2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts, - 3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung), - 4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und - 5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.
(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:
- 1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung, - 2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung, - 4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und - 5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.
(1) Vorbereitende Schriftsätze und deren Anlagen, schriftlich einzureichende Anträge und Erklärungen der Beteiligten sowie schriftlich einzureichende Auskünfte, Aussagen, Gutachten, Übersetzungen und Erklärungen Dritter können nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6 als elektronische Dokumente bei Gericht eingereicht werden.
(2) Das elektronische Dokument muss für die Bearbeitung durch das Gericht geeignet sein. Die Bundesregierung bestimmt durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates technische Rahmenbedingungen für die Übermittlung und die Eignung zur Bearbeitung durch das Gericht.
(3) Das elektronische Dokument muss mit einer qualifizierten elektronischen Signatur der verantwortenden Person versehen sein oder von der verantwortenden Person signiert und auf einem sicheren Übermittlungsweg eingereicht werden. Satz 1 gilt nicht für Anlagen, die vorbereitenden Schriftsätzen beigefügt sind.
(4) Sichere Übermittlungswege sind
- 1.
der Postfach- und Versanddienst eines De-Mail-Kontos, wenn der Absender bei Versand der Nachricht sicher im Sinne des § 4 Absatz 1 Satz 2 des De-Mail-Gesetzes angemeldet ist und er sich die sichere Anmeldung gemäß § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes bestätigen lässt, - 2.
der Übermittlungsweg zwischen den besonderen elektronischen Anwaltspostfächern nach den §§ 31a und 31b der Bundesrechtsanwaltsordnung oder einem entsprechenden, auf gesetzlicher Grundlage errichteten elektronischen Postfach und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 3.
der Übermittlungsweg zwischen einem nach Durchführung eines Identifizierungsverfahrens eingerichteten Postfach einer Behörde oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 4.
der Übermittlungsweg zwischen einem nach Durchführung eines Identifizierungsverfahrens eingerichteten elektronischen Postfach einer natürlichen oder juristischen Person oder einer sonstigen Vereinigung und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 5.
der Übermittlungsweg zwischen einem nach Durchführung eines Identifizierungsverfahrens genutzten Postfach- und Versanddienst eines Nutzerkontos im Sinne des § 2 Absatz 5 des Onlinezugangsgesetzes und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 6.
sonstige bundeseinheitliche Übermittlungswege, die durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegt werden, bei denen die Authentizität und Integrität der Daten sowie die Barrierefreiheit gewährleistet sind.
(5) Ein elektronisches Dokument ist eingegangen, sobald es auf der für den Empfang bestimmten Einrichtung des Gerichts gespeichert ist. Dem Absender ist eine automatisierte Bestätigung über den Zeitpunkt des Eingangs zu erteilen. Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Beifügung von Abschriften für die übrigen Beteiligten finden keine Anwendung.
(6) Ist ein elektronisches Dokument für das Gericht zur Bearbeitung nicht geeignet, ist dies dem Absender unter Hinweis auf die Unwirksamkeit des Eingangs unverzüglich mitzuteilen. Das Dokument gilt als zum Zeitpunkt der früheren Einreichung eingegangen, sofern der Absender es unverzüglich in einer für das Gericht zur Bearbeitung geeigneten Form nachreicht und glaubhaft macht, dass es mit dem zuerst eingereichten Dokument inhaltlich übereinstimmt.
(7) Soweit eine handschriftliche Unterzeichnung durch den Richter oder den Urkundsbeamten der Geschäftsstelle vorgeschrieben ist, genügt dieser Form die Aufzeichnung als elektronisches Dokument, wenn die verantwortenden Personen am Ende des Dokuments ihren Namen hinzufügen und das Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen. Der in Satz 1 genannten Form genügt auch ein elektronisches Dokument, in welches das handschriftlich unterzeichnete Schriftstück gemäß § 55b Absatz 6 Satz 4 übertragen worden ist.
(1) Die Beteiligten können vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen.
(2) Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Darüber hinaus sind als Bevollmächtigte vor dem Verwaltungsgericht vertretungsbefugt nur
- 1.
Beschäftigte des Beteiligten oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen, - 2.
volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht, - 3.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Abgabenangelegenheiten, - 3a.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Angelegenheiten finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie, wenn und soweit diese Hilfsprogramme eine Einbeziehung der Genannten als prüfende Dritte vorsehen, - 4.
berufsständische Vereinigungen der Landwirtschaft für ihre Mitglieder, - 5.
Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder, - 6.
Vereinigungen, deren satzungsgemäße Aufgaben die gemeinschaftliche Interessenvertretung, die Beratung und Vertretung der Leistungsempfänger nach dem sozialen Entschädigungsrecht oder der behinderten Menschen wesentlich umfassen und die unter Berücksichtigung von Art und Umfang ihrer Tätigkeit sowie ihres Mitgliederkreises die Gewähr für eine sachkundige Prozessvertretung bieten, für ihre Mitglieder in Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten, - 7.
juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in den Nummern 5 und 6 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.
(3) Das Gericht weist Bevollmächtigte, die nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 vertretungsbefugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann den in Absatz 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 bezeichneten Bevollmächtigten durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.
(4) Vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder einem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind nur die in Absatz 2 Satz 1 bezeichneten Personen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Vor dem Bundesverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 als Bevollmächtigte zugelassen, jedoch nur in Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse im Sinne des § 52 Nr. 4 betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten. Die in Satz 5 genannten Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Vor dem Oberverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe der Sätze 3, 5 und 7 zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.
(5) Richter dürfen nicht als Bevollmächtigte vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören. Ehrenamtliche Richter dürfen, außer in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1, nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören. Absatz 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.
(6) Die Vollmacht ist schriftlich zu den Gerichtsakten einzureichen. Sie kann nachgereicht werden; hierfür kann das Gericht eine Frist bestimmen. Der Mangel der Vollmacht kann in jeder Lage des Verfahrens geltend gemacht werden. Das Gericht hat den Mangel der Vollmacht von Amts wegen zu berücksichtigen, wenn nicht als Bevollmächtigter ein Rechtsanwalt auftritt. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, sind die Zustellungen oder Mitteilungen des Gerichts an ihn zu richten.
(7) In der Verhandlung können die Beteiligten mit Beiständen erscheinen. Beistand kann sein, wer in Verfahren, in denen die Beteiligten den Rechtsstreit selbst führen können, als Bevollmächtigter zur Vertretung in der Verhandlung befugt ist. Das Gericht kann andere Personen als Beistand zulassen, wenn dies sachdienlich ist und hierfür nach den Umständen des Einzelfalls ein Bedürfnis besteht. Absatz 3 Satz 1 und 3 und Absatz 5 gelten entsprechend. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von dem Beteiligten vorgebracht, soweit es nicht von diesem sofort widerrufen oder berichtigt wird.
(1) Vorbereitende Schriftsätze und deren Anlagen, schriftlich einzureichende Anträge und Erklärungen der Beteiligten sowie schriftlich einzureichende Auskünfte, Aussagen, Gutachten, Übersetzungen und Erklärungen Dritter können nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6 als elektronische Dokumente bei Gericht eingereicht werden.
(2) Das elektronische Dokument muss für die Bearbeitung durch das Gericht geeignet sein. Die Bundesregierung bestimmt durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates technische Rahmenbedingungen für die Übermittlung und die Eignung zur Bearbeitung durch das Gericht.
(3) Das elektronische Dokument muss mit einer qualifizierten elektronischen Signatur der verantwortenden Person versehen sein oder von der verantwortenden Person signiert und auf einem sicheren Übermittlungsweg eingereicht werden. Satz 1 gilt nicht für Anlagen, die vorbereitenden Schriftsätzen beigefügt sind.
(4) Sichere Übermittlungswege sind
- 1.
der Postfach- und Versanddienst eines De-Mail-Kontos, wenn der Absender bei Versand der Nachricht sicher im Sinne des § 4 Absatz 1 Satz 2 des De-Mail-Gesetzes angemeldet ist und er sich die sichere Anmeldung gemäß § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes bestätigen lässt, - 2.
der Übermittlungsweg zwischen den besonderen elektronischen Anwaltspostfächern nach den §§ 31a und 31b der Bundesrechtsanwaltsordnung oder einem entsprechenden, auf gesetzlicher Grundlage errichteten elektronischen Postfach und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 3.
der Übermittlungsweg zwischen einem nach Durchführung eines Identifizierungsverfahrens eingerichteten Postfach einer Behörde oder einer juristischen Person des öffentlichen Rechts und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 4.
der Übermittlungsweg zwischen einem nach Durchführung eines Identifizierungsverfahrens eingerichteten elektronischen Postfach einer natürlichen oder juristischen Person oder einer sonstigen Vereinigung und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 5.
der Übermittlungsweg zwischen einem nach Durchführung eines Identifizierungsverfahrens genutzten Postfach- und Versanddienst eines Nutzerkontos im Sinne des § 2 Absatz 5 des Onlinezugangsgesetzes und der elektronischen Poststelle des Gerichts, - 6.
sonstige bundeseinheitliche Übermittlungswege, die durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegt werden, bei denen die Authentizität und Integrität der Daten sowie die Barrierefreiheit gewährleistet sind.
(5) Ein elektronisches Dokument ist eingegangen, sobald es auf der für den Empfang bestimmten Einrichtung des Gerichts gespeichert ist. Dem Absender ist eine automatisierte Bestätigung über den Zeitpunkt des Eingangs zu erteilen. Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Beifügung von Abschriften für die übrigen Beteiligten finden keine Anwendung.
(6) Ist ein elektronisches Dokument für das Gericht zur Bearbeitung nicht geeignet, ist dies dem Absender unter Hinweis auf die Unwirksamkeit des Eingangs unverzüglich mitzuteilen. Das Dokument gilt als zum Zeitpunkt der früheren Einreichung eingegangen, sofern der Absender es unverzüglich in einer für das Gericht zur Bearbeitung geeigneten Form nachreicht und glaubhaft macht, dass es mit dem zuerst eingereichten Dokument inhaltlich übereinstimmt.
(7) Soweit eine handschriftliche Unterzeichnung durch den Richter oder den Urkundsbeamten der Geschäftsstelle vorgeschrieben ist, genügt dieser Form die Aufzeichnung als elektronisches Dokument, wenn die verantwortenden Personen am Ende des Dokuments ihren Namen hinzufügen und das Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen. Der in Satz 1 genannten Form genügt auch ein elektronisches Dokument, in welches das handschriftlich unterzeichnete Schriftstück gemäß § 55b Absatz 6 Satz 4 übertragen worden ist.