Verwaltungsgericht Koblenz Urteil, 26. Feb. 2015 - 1 K 904/14.KO

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerinnen verlangen die Ungültigkeitserklärung der Wahl zum Ortsgemeinderat von A..

Die Klägerinnen sind politische Gruppierungen, die im Vorfeld der Kommunalwahl vom 25. Mai 2014 gegründet worden sind. Am 7. April 2014 reichten sie bei der Verbandsgemeinde Adenau jeweils ihre Wählervorschläge zur Teilnahme an der Wahl zum Gemeinderat der Ortsgemeinde A. ein. In der Anlage "Niederschrift über die Aufstellung der Bewerberinnen und Bewerber" ist zum Wahlvorschlag der Klägerin zu 1) u.a. ausgeführt, die Vorsitzende B. habe am 24. März 2014 durch schriftliche Einladung zu einer Mitgliederversammlung auf den 3. April 2014 eingeladen; drei wahlberechtigte Mitglieder seien erschienen. In der Anlage "Niederschrift über die Aufstellung der Bewerberinnen und Bewerber" der Klägerin zu 2) ist zum Wahlvorschlag der Klägerin zu 2) vermerkt, es sei zu der Mitgliederversammlung vom 4. April 2014 durch den Vorsitzenden C. mit Schreiben vom 24. März 2014 eingeladen worden; vier Mitglieder seien erschienen. Gleichzeitig legten die beiden Klägerinnen als weitere Anlagen zu ihrem Wahlvorschlag Satzungen vor. Die Satzung der Klägerin zu 1) wurde von fünf Personen am 3. April 2014 unterzeichnet und enthält in § 15 die Regelung, dass sie an diesem Tag in Kraft tritt. Die Satzung der Klägerin zu 2) enthält in § 15 die Regelung, dass sie am 4. April 2014 in Kraft tritt und ist unter diesem Datum ebenfalls von fünf Personen unterschrieben. Beide Satzungen enthalten inhaltsgleiche Regelungen zum Zweck der Satzung, der Mitgliedschaft, den Organen und über die Einberufung einer Versammlung zur Aufstellung von Wahlbewerbern.

Am 8. April 2014 teilte das Statistische Landesamt auf Anfrage der Verbandsgemeindeverwaltung Adenau mit, die Wahlvorschläge der Klägerinnen könnten nicht zugelassen werden. Zur Aufstellung eines Wahlvorschlags könne erst nach Abschluss der Gründungsmodalitäten eines Vereins (Verabschiedung einer Satzung, Wahl des Vorstands) eingeladen werden. Eine gegenteilige Verfahrensweise müsse zur Zurückweisung des Vorschlags führen. Am 10. April 2014 teilte der Beklagte der Verbandsgemeindeverwaltung mit, er teile die Einschätzung des Statistischen Landesamtes.

In seiner Sitzung vom 10. April 2014 wies der Wahlausschuss der Ortsgemeinde A. den Wahlvorschlag der Klägerinnen unter Bezugnahme auf die Stellungnahmen des Statistischen Landesamtes sowie des Beklagten zurück und führte zur Begründung aus, vor der Aufstellung der Wahlvorschläge seien keine Gründungsversammlungen erfolgt.

Mit anwaltlichem Schreiben vom 14. April 2014 wandten sich die Klägerinnen gegen ihre Nichtzulassung jeweils unter Vorlage einer nicht unterzeichneten Gründungssatzung sowie eines Gründungsvertrages vom 23. bzw. 24. März 2014. In den beiden Gründungsverträgen ist jeweils ausgeführt, dass die den Vertrag unterzeichnenden fünf Personen die Gründung einer mitgliedschaftlich organisierten Wählergruppe beabsichtigten.

Mit Verfügung vom 16. April 2014 stellte der Beklagte fest, dass die Nichtzulassung der Wahlvorschläge der Klägerinnen rechtswidrig gewesen sei und ordnete an, der Wahlausschuss der Ortsgemeinde A. möge über deren Zulassung erneut beschließen.

Gleichwohl lehnte der Wahlausschuss der Ortsgemeinde A. unter dem 25. April 2014 die Zulassung der Wahlvorschläge der Klägerinnen ab. In der Niederschrift hierüber ist vermerkt, bis zur Entscheidung des Wahlausschusses am 10. April 2014 hätten die Unterlagen noch nicht vollständig vorgelegen. Die am 14. April 2014 bzw. 25. April 2014 erfolgte Vorlage weiterer Unterlagen sei verspätet gewesen. Eine Mängelbeseitigung sei ausgeschlossen und nach der nicht beschwerdefähigen Entscheidung des Wahlausschusses nicht mehr möglich.

Ein von den Klägerinnen durchgeführtes vorläufiges Rechtsschutzverfahren mit dem Ziel, die Zulassung beider Wahlvorschläge für die Wahl zum Ortsgemeinderat von A. zu erreichen, blieb ohne Erfolg (vgl. OVG Rh-Pf, B.v. 30.04.2014, 10 B 10415/14.OVG). In diesem Verfahren legten die Klägerinnen jeweils Kopien von inhaltsgleichen Einladungsschreiben zu ihren Aufstellungsversammlungen, die von ihren Vorsitzenden jeweils unter dem 24. März 2014 unterzeichnet worden sind, sowie Niederschriften über die beiden Gründungsversammlungen vor.

Nach Durchführung der Kommunalwahl am 25. Mai 2014 stellte der Wahlausschuss der Ortsgemeinde A. das Ergebnis der Wahl zum Ortsgemeinderat dieser Kommune fest, das am 6. Juni 2014 öffentlich bekannt gemacht wurde.

Mit Schreiben vom 10. Juni 2014 erhoben die Klägerinnen Einspruch. Sie machten geltend, ihr passives Wahlrecht sei verletzt worden, weil der Wahlausschuss der Ortsgemeinde A. ihre Wahlvorschläge zu Unrecht nicht zur Kommunalwahl zugelassen habe.

Mit Bescheid vom 13. August 2014 wies der Beklagte den Einspruch gegen die Wahl zum Ortsgemeinderat von A. zurück.

Hiergegen haben die Klägerinnen am 12. September 2014 Klage erhoben. Sie tragen vor: Die notwendigen Unterlagen für die Zulassung ihres Wahlvorschlags zur Wahl des Ortsgemeinderates von A. seien rechtzeitig und vollständig vorgelegt worden. Die Wählergruppen seien bereits am 23. bzw. 24. März 2014 gegründet gewesen, wie die Gründungssatzungen und die Gründungsverträge belegten. Die endgültigen Satzungen seien lediglich um Verfahrensvorschriften ergänzt und sodann als Anlage zu den Wahlvorschlägen vorgelegt worden. Überdies habe man ihnen unter Verletzung des § 23 Abs. 1 Satz 2 Kommunalwahlgesetz (KWG) nicht die Gelegenheit gegeben, mögliche Mängel durch Vorlage weiterer Unterlagen zu beseitigen.

Die Klägerinnen beantragen,

unter Aufhebung der aufsichtsbehördlichen Entscheidung vom 13. August 2014 die Wahl zum Ortsgemeinderat der Ortsgemeinde A. für ungültig zu erklären und den Beklagten zu verpflichten, eine Wiederholungswahl anzuordnen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er nimmt im Wesentlichen Bezug auf die Ausführungen in dem angegriffen Bescheid vom 13. August 2014.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungs- und Gerichtsakten (1 L 366/14.KO) verwiesen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

Soweit die Klägerinnen anstreben, unter Aufhebung der aufsichtsbehördlichen Entscheidung vom 13. August 2013 die Wahl zum Ortsgemeinderat der Ortsgemeinde A. für ungültig zu erklären, ist die Klage zulässig, aber unbegründet. Denn dieser Verwaltungsakt ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

Die Wahl zum Ortsgemeinderat von A. vom 25. Mai 2014 leidet an keinem erheblichen Wahlrechtsverstoß, der geeignet wäre, das Wahlergebnis wesentlich zu beeinflussen (vgl. § 50 Abs. 3 Satz 1 KWG). Zwar wäre ein derartiger Verstoß gegeben, wenn die Wahlvorschläge der Klägerinnen zu Unrecht nicht zur Wahl zugelassen worden wären. Hierdurch wären deren passives Wahlrecht und damit der Grundsatz der Gleichheit der Wahl erheblich verletzt. Jedoch liegt ein solcher Sachverhalt nicht vor.

Nach § 23 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 KWG ist ein Wahlvorschlag von dem zuständigen Wahlausschuss einer Gemeinde zurückzuweisen, wenn er den Anforderungen des Kommunalwahlgesetzes oder der Kommunalwahlordnung (KWO) nicht entspricht. Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 KWG i.V.m. § 25 Abs. 6 Nr. 6 KWO ist bei einem Wahlvorschlag einer unter § 17 KWG fallenden Wählergruppe u.a. der Nachweis der mitgliedschaftlichen Organisation (§ 24 Abs. 2 KWO) beizufügen; dies gilt nicht für Wählergruppen, die unter § 16 Abs. 3 KWG fallen. § 24 Abs. 2 KWO normiert für nichtrechtsfähige Vereine die Art und Weise, wie dieser Nachweis zu führen ist. Danach muss eine nicht im Vereinsregister eingetragene Wählergruppe, die den Wahlvorschlag nach § 17 KWG aufgestellt hat, ihre mitgliedschaftliche Organisation durch Einreichung einer gültigen Satzung nachweisen, wobei die Satzung Regelungen über Namen, Sitz, Zweck und Organe der Wählergruppe sowie über Erwerb und Erlöschen der Mitgliedschaft enthalten muss. Durch die Formulierungen "eine Wählergruppe, die den Wahlvorschlag nach § 17 KWG aufgestellt hat" sowie "ihre mitgliedschaftliche Organisation durch Einreichung einer gültigen Satzung nachweisen" kommt zum Ausdruck, dass die Pflicht zur Vorlage der Satzung im unmittelbaren Zusammenhang mit der Aufstellung des Wahlvorschlags steht. Angesichts dieses Regelungsgeflechts ist Regelungszweck des § 24 Abs. 2 KWO die Erbringung des Nachweises, dass die Wählergruppe bereits beim Verfahren zur Aufstellung des Wahlvorschlags über eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur verfügt hat. Aus § 17 Abs. 3 und Abs. 6 KWG wiederum ergibt sich, dass die Wählergruppen durch ihre Satzungen u.a. nähere Regelungen zur Einberufung der Mitgliederversammlungen treffen. Mithin stellt die satzungsgemäße Einladung zu der Mitgliederversammlung, welche die Teilhaberechte der Mitglieder sichert und damit der Verwirklichung des Grundsatzes der innerparteilichen Demokratie dient, den Beginn des Verfahrens zur Aufstellung des Wahlvorschlags dar mit der Folge, dass eine Wählergruppe zu diesem Zeitpunkt mitgliedschaftlich organisiert gewesen sein muss. Von daher ergibt eine am Zweck der Vorschrift orientierte Auslegung, dass eine mitgliedschaftlich organisierte und nicht im Vereinsregister eingetragene Wählergruppe eine gültige Satzung vorlegen muss, aus der sich ergibt, dass die Klägerinnen bereits während des Verfahrens zur Aufstellung des Wahlvorschlags mitgliedschaftlich organisiert gewesen sind.

Dies vorausgeschickt fehlt den Satzungen der Klägerin zu 1) vom 3. April 2014 und der Klägerin zu 2) vom 4. April 2014 von vornherein die Eignung, in dieser Weise eine mitgliedschaftliche Organisationsstruktur nachzuweisen. Diese Satzungen sind gemäß ihrer in § 15 enthaltenen Regelungen am 3. April 2014 bzw. am 4. April 2014 in Kraft getreten und damit an den Tagen, an denen die Klägerinnen ihre Wahlvorschläge aufgestellt haben. Sie waren somit zum Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens zur Aufstellung des Wahlvorschlags, der Einberufung zu den Mitgliederversammlungen, die jeweils unter dem 24. März 2014 erfolgt sind, nicht wirksam. Darüber hinaus enthalten die Satzungen auch keinen Hinweis darauf, dass vor dem 3. bzw. 4. April 2014 andere Satzungen der Klägerinnen gültig gewesen sind. Von daher erfüllen die vorgelegten Satzungen wegen der fehlenden Nachweiseignung nicht die Anforderungen des § 24 Abs. 2 KWO.

Dieser Bewertung steht auch nicht der Beschluss des Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz vom 30. April 2014 (10 B 19415/14.OVG) entgegen. Hierin ist zwar ausgeführt, es spreche einiges dafür, dass die von den Klägerinnen eingereichten Wahlvorschläge objektiv den gesetzlichen Anforderungen entsprochen hätten. Insbesondere sei ihnen als Anlage der Nachweis der mitgliedschaftlichen Organisation durch Einreichung der gültigen Satzung der Klägerinnen beigefügt gewesen. Abgesehen davon, dass das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zur vorliegenden Problematik offensichtlich nicht abschließend Stellung genommen hat, setzt es sich in diesem Beschluss nicht mit der Frage auseinander, ob sich der nach § 24 Abs. 2 Satz 1 KWO notwendige Nachweis der mitgliedschaftlichen Organisation der Klägerinnen auf den Zeitraum des Verfahrens zur Aufstellung des Wahlvorschlags beziehen muss. Hinzu kommt, dass nach § 18 KWG auch ein Wahlvorschlag von einer nicht mitgliedschaftlich organisierten Wählergruppe aufgestellt werden kann; in diesem Fall müssen sämtliche Wahlberechtigte einer Gemeinde zu der Aufstellungsversammlung öffentlich eingeladen werden. Auch um zu verhindern, dass das Erfordernis der öffentlichen Einladung, das wiederum der Wahrung des demokratischen Charakters einer Wahl dient (vgl. Unglaub/Lehmler, Rheinland-pfälzisches Kommunalwahlrecht mit Erläuterungen, 16. Aufl. 2014, § 18 KWG, Erläuterungen 18.1), umgangen wird, erscheint es als geboten, dass sich der von der Wählergruppe durch Satzung zu erbringende Nachweis einer mitgliedschaftlichen Organisation auf das Verfahren zur Aufstellung des Wahlvorschlags beziehen muss.

Darüber hinaus ist es ohne Bedeutung, dass die Klägerinnen nach der Entscheidung des Wahlausschusses der Ortsgemeinde A. vom 10. April 2014 weitere Unterlagen, nämlich jeweils von fünf Personen unterschriebene Gründungsverträge, nicht unterzeichnete Gründungssatzungen sowie Niederschriften über die Gründungsversammlungen vorgelegt haben. Eine Mängelbeseitigung der Wahlvorschläge war nach dieser Ausschussentscheidung nicht mehr möglich (§ 23 Abs. 4 KWG).

Hiergegen lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, der Beklagte habe als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde ausweislich der Verfügung vom 16. April 2014 angeordnet, der zuständige Wahlausschuss möge über deren Zulassung erneut beschließen, und der Wahlausschuss der Ortsgemeine A. habe am 25. April 2014 abermals die Zulassung der Wahlvorschläge behandelt. Rechtlicher Maßstab für die Zulassung von Wahlvorschlägen sind allein die wahlrechtlichen Vorschriften. Nach § 23 Abs. 3 Satz 1 KWG ist es die Aufgabe des Wahlausschusses, über die Zulassung der eingereichten Wahlvorschläge bis spätestens am 41. Tag vor der Wahl zu entscheiden. Da die Kommunalwahl am 25. Mai 2014 stattfand, musste die Zulassungsentscheidung über die Wahlvorschläge somit bis zum 14. April 2014 erfolgen. Angesichts dieser gesetzlichen Fristsetzung geht eine kommunalaufsichtliche Beanstandung, die darauf gerichtet ist, eine Entscheidung über einen Wahlvorschlag zu wiederholen, jedenfalls dann ins Leere und zeitigt keine Rechtswirkungen, wenn sie – wie hier – nach dem 41. Tag vor dem anberaumten Wahltag getroffen worden ist. Angesichts dessen war die Entscheidung des Wahlausschusses vom 10. April 2014 maßgebend.

Schließlich greift auch der Einwand der Klägerinnen, der Wahlleiter für die Wahl zum Ortsgemeinderat habe seine Pflichten aus § 23 Abs. 1 KWG i.V.m. § 27 Abs. 2 KWO verletzt, nicht durch. Nach diesen Vorschriften lässt der Wahlleiter die eingereichten Wahlvorschläge unverzüglich durch die Gemeindeverwaltung auf ihre Gesetzmäßigkeit überprüfen. Stellt die Verwaltung Mängel fest, so fordert der Wahlleiter die Vertrauensperson sofort zur Mängelbeseitigung auf. Die Vorprüfung soll verhindern, dass Wahlvorschläge wegen wesentlicher Mängel, die bis zum Ablauf der Einreichungsfrist behebbar sind, oder wegen formaler Mängel, die bis zur Zulassung der Wahlvorschläge durch den Wahlausschuss beseitigt sein müssen, scheitern. Die Prüfungspflicht hat nicht den Sinn, die Verantwortung für die Ordnungsgemäßheit des Wahlvorschlags von seinem Träger auf den Wahlleiter abzuwälzen. Reicht eine Wählergruppe ihren Wahlvorschlag kurz vor Ablauf der Einreichungsfrist ein, so erschwert sie selbst die Prüfung (vgl. Unglaub/Lehmler, a.a.O., § 23, Erläuterungen 23.1).

Hiervon ausgehend wurden die Wahlvorschläge der Klägerinnen, die erst kurz vor Ende der Einreichungsfrist (7. April 2014, 18.00 Uhr) vorgelegt wurden, von der Verbandsgemeindeverwaltung Adenau auf ihre Gültigkeit hin überprüft. Diese Behörde schaltete angesichts der Schwierigkeit der aufgeworfenen Fragen das Statistische Landesamt, das am 8. April 2014 seine Einschätzung abgab, sowie die zuständige Kommunalaufsicht der Kreisverwaltung Ahrweiler ein, die am 10. April 2014, dem Tag der Ausschusssitzung Stellung nahm. Sämtliche Behörden gingen aufgrund der vorgelegten Satzungen davon aus, dass die Klägerinnen jeweils erst an dem Tag der Aufstellung des Wahlvorschlags im Rechtssinne gegründet worden sein können. Dieser Anschein wurde dadurch erweckt, dass ihre unterschriebenen Satzungen erst an dem Tag der Aufstellung des Wahlvorschlags in Kraft getreten sind und keinen Hinweis auf die Änderung einer zuvor beschlossenen Satzung enthielten. Da es aber für die Gründung eines Vereins erforderlich ist, dass die verbindlichen Regelungen des Vereins in einer Satzung niedergelegt (vgl. Sauter/Schweyer/Waldner, Der eingetragene Verein, 2010, Rn. 8) und Gründungssatzungen gewöhnlich von ihren Mitgliedern – für eingetragene Vereine nach § 59 Abs. 3 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) vorgeschrieben – unterzeichnet werden und den Tag der Errichtung enthalten, musste bei einer objektiven Betrachtungsweise davon ausgegangen werden, dass die Klägerinnen zum Zeitpunkt der Aufstellung der Wahlvorschläge über kein satzungsgemäß gewähltes Organ (Vorstand) verfügt haben, das in der Lage gewesen wäre, seine Mitglieder satzungsgemäß zur Mitgliederversammlung einzuladen. Von daher ließen die vorgelegten Unterlagen nur den Schluss zu, dass die Klägerinnen nicht rechtzeitig gegründet worden sind, um an der Wahl zum Ortsgemeinderat A. vom 25. Mai 2014 teilnehmen zu können. Angesichts der Kürze der Zeit, die zur Prüfung zur Verfügung stand und dem Umstand, dass ein solcher materiell-rechtlicher Mangel nicht mehr zu beheben ist, ist es nicht zu beanstanden, dass die Klägerinnen hierüber erst in der am 10. April 2014 stattfindenden Wahlausschusssitzung unterrichtet worden sind. Hinzu kommt, dass die Vertrauensleute der Klägerinnen, die an der Sitzung des Wahlausschusses teilnehmen durften (§ 29 Abs. 1 KWO), nach Mitteilung des Grundes für die Nichtzulassung ohne Weiteres in der Lage gewesen wären, eine Unterbrechung oder Vertagung der Sitzung anzuregen, um die noch fehlenden Unterlagen, insbesondere die Gründungsverträge und Gründungssatzungen, vorlegen zu können. Dies haben sie allerdings nicht getan und in der Ausschusssitzung nicht einmal darauf hingewiesen, dass entgegen der Annahme der Verbandsgemeindeverwaltung Adenau die Klägerinnen zum Zeitpunkt der Einladung an deren Mitglieder bereits im Rechtssinne gegründet gewesen sind. Angesichts all dieser Umstände obliegt es dem Verantwortungsbereich der Klägerinnen, dass deren Wahlvorschlag zum Zeitpunkt der Beschlussfassung im Wahlausschuss nicht den wahlrechtlichen Bestimmungen genügte. Liegt somit auch keine Verletzung des § 23 Abs. 1 KWG vor, braucht die Kammer auch nicht mehr auf die Frage einzugehen, ob eine solche Verletzung als ein erheblicher Verstoß gegen die wahlrechtlichen Bestimmungen anzusehen ist, der dazu führt, dass eine Wahl für ungültig zu erklären ist.

Da die Klägerinnen im Übrigen keine Einwendungen gegen das Ergebnis der Wahl zum Ortsgemeinderat von A. erhoben haben, war diese Wahl auch nicht für ungültig zu erklären. Dies hat gleichzeitig zur Folge, dass die Klägerinnen auch nicht mit ihrem Verpflichtungsantrag durchdringen können, ohne dass das Gericht darüber entscheiden muss, ob für dieses Begehren überhaupt ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, was zweifelhaft erscheint.

Nach allem war die Klage kostenpflichtig abzuweisen (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.

Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, da die Auslegung des § 24 Abs. 2 KWO in der obergerichtlichen Rechtsprechung noch nicht hinreichend geklärt ist.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird in Anlehnung an Ziffer 22.1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (LKRZ 2014, 169) gemäß § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) auf 30.000,00 € festgesetzt.