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Verwaltungsgericht Karlsruhe Beschluss, 07. Nov. 2012 - 2 K 2430/12

published on 07.11.2012 00:00

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Tenor

1. Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, in ihrem Internetauftritt das Ergebnis einer amtlichen Kontrolle des Betriebs der Antragstellerin am ... zu veröffentlichen.

2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerin, die auf dem Gebiet der Antragsgegnerin eine Gaststätte betreibt, begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die vorläufige Untersagung der Veröffentlichung nachstehender Information im Internetauftritt der Antragsgegnerin:

Betriebsbezeichnung

Anschrift

Betreiber

Feststellungstag

Sachverhalt

Rechtsgrundlage

...

...2012

Mängel bei der
Betriebshygiene/
Reinigungsmängel

§ 3 LMHV /
§ 2 LMR StrafVO Nr. 5

Der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung ist statthaft und auch sonst zulässig.

Dem steht nicht der in § 123 Abs. 5 VwGO normierte Vorrang des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO entgegen. Denn ein solcher Antrag wäre bereits nicht statthaft. Die Statthaftigkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO setzt voraus, dass dem Verfahren ein belastender Verwaltungsakt zugrunde liegt (siehe Funke-Kaiser in Bader, VwGO, 5. A, § 80 Rn 1). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Bei dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 04.10.2012, in dem sie der Antragstellerin mitteilt, dass die oben wiedergegebene Information frühestens am 11.10.2012 im Internetauftritt der Stadt Pforzheim veröffentlicht wird, handelt es sich um keinen Verwaltungsakt.

Bei der Frage, ob eine Erklärung einer Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine ggf. beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten. Bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das den Betroffenen weniger belastende und bei begünstigenden Verwaltungsakten das den Betroffenen mehr begünstigende Auslegungsergebnis vorzuziehen; insoweit gehen etwaige Unklarheiten zu Lasten der Behörden.

Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen - aus der Sicht eines objektiven Betrachters -, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände (siehe VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.10.2009 - 2 S 1457/09 - juris mit zahlreichen weiteren Nachweisen).

In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze ist das Schreiben der Antragsgegnerin vom 04.10.2012 nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als belastender Verwaltungsakt, sondern als die Ankündigung eines bevorstehenden tatsächlichen Verwaltungshandelns zu verstehen.

Dafür spricht neben der fehlenden Rechtsmittelbelehrung bereits, dass das Schreiben nicht als „Verfügung“ oder „Bescheid“ bezeichnet ist. Daneben kommt unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben insbesondere der Seite 4 des Schreibens besondere Bedeutung zu. Auf dieser ist zum einen das Schreiben als „Mitteilung“ bezeichnet. Im direkt anschließenden Absatz weist die Antragsgegnerin weiter darauf hin, dass im Wege des Rechtsschutzes die Möglichkeit besteht, beim Verwaltungsgericht Karlsruhe einen Antrag gem. § 123 VwGO auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zu stellen. Aus diesem Hinweis musste der bevollmächtigte Rechtsanwalt der Antragstellerin, demgegenüber das Schreiben vom 04.10.2012 in erster Linie ergangen ist, schließen, dass die Antragsgegnerin mit diesem Schreiben keinen Verwaltungsakt erlassen wollte.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch begründet.

Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des jeweiligen Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen, nötig erscheint. Der Antragsteller muss demgemäß die Gefährdung eines eigenen Individualinteresses (Anordnungsgrund) und das Bestehen eines Rechts (Anordnungsanspruch) glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Maßgebend hierfür sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.

Das Vorliegen eines Anordnungsgrundes wird von der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellt. Es liegt auf der Hand, dass die geplante Veröffentlichung der oben genannten Information im Internetauftritt der Antragsgegnerin für die Antragstellerin ganz erhebliche negative Konsequenzen hat, die auch bei einem Obsiegen der Antragstellerin in der Hauptsache nicht mehr rückgängig gemacht werden können.

Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht Nach summarischer Prüfung bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin beabsichtigten Veröffentlichung. Angesichts der schwerwiegenden Beeinträchtigung des Gewerbebetriebs der Antragstellerin durch die Veröffentlichung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an deren vorläufiger Untersagung bis zur Klärung der anstehenden Rechtsfragen in einem Hauptsacheverfahren.

Die Antragsgegnerin hat in dem Schreiben vom 04.10.2012 als gesetzliche Eingriffsnorm in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Antragstellerin § 40 Abs. 1 a Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) angegeben. Nach dieser Vorschrift informiert die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Name oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn u.a. der durch Tatsachen begründete Verdacht besteht, dass gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor Gesundheitsgefährdungen oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen worden ist und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens dreihundertfünfzig Euro zu erwarten ist (§ 40 Abs. 1 a Nr. 2 LFGB). Die Antragsgegnerin geht davon aus, dass die Antragstellerin Verstöße i. S. d. § 40 Abs. 1 a Nr. 2 LFGB begangen hat. Dafür spricht auch einiges. Es ist aber weiter zu prüfen und notfalls im Wege der Auslegung zu ermitteln, zu welcher Information der Öffentlichkeit § 40 Abs. 1 a LFGB die Behörde ermächtigt.

Der Wortlaut von § 40 Abs. 1 a LFGB, der die Behörde zur Information der Öffentlichkeit „unter Nennung der Bezeichnungdes Lebensmittels sowie unter Nennung des Lebensmittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gelangt ist“ ermächtigt, spricht dafür, dass § 40 Abs. 1 a LFGB nur zur Herausgabe einer sog. Produktwarnung ermächtigt. Vorliegend soll die Öffentlichkeit aber nicht über ein konkretes Lebensmittel (Produkt), das unter Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, informiert werden, sondern darüber, dass bei einer Betriebskontrolle der Antragstellerin am ... Mängel bei der Betriebshygiene sowie Reinigungsmängel festgestellt worden sind.

Es ist fraglich, ob § 40 Abs. 1 a LFGB tatsächlich über seinen Wortlaut hinaus eine (zwingende) Pflicht der Behörden begründet, die Öffentlichkeit nicht nur über konkrete Lebensmittel unter Nennung deren Bezeichnung zu informieren, sondern - losgelöst von einem bestimmten Lebensmittel - generell über hygienische Mängel in Betrieben, die Lebensmittel verarbeiten und/oder in den Verkehr bringen.

Aus den Gesetzesmaterialien lässt sich nicht entnehmen, dass die Vorschrift derartig weit auszulegen ist. Die mit Wirkung zum 01.09.2012 erfolgte Einfügung von § 40 Abs. 1 a LFGB durch das Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation vom 15.3.2012 ist wie folgt begründet worden (BT-Drucks. 17/7374):

Die Geschehnisse im Zusammenhang mit Dioxin in Futtermitteln von Ende 2010/Anfang 2011 bestätigen die bereits in der Vergangenheit insbesondere im Zusammenhang mit kennzeichnungsrechtlichen Verstößen im Bereich der Käseimitate sowie die des so genannten Analogschinkens gesammelten Erfahrungen, dass bei den Behörden vor Ort trotz der im Juli 2009 eingeführten Verbesserungen der Abwägungsklausel des bisherigen § 40 Abs. 1 S. 3 LFGB (vgl. BGBl. I S. 2205) teilweise immer noch Unklarheiten bestehen, in welchen Fällen eine Information der Öffentlichkeit angezeigt ist. Daher ist es notwendig, im Gesetz selbst durch die Schaffung eines neuen § 40 Abs. 1 a klarzustellen, dass bestimmte herausgehobene Rechtsverstöße unabhängig vom Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 LFGB zu veröffentlichen sind. Nach dem neu eingefügten § 40 Abs. 1 a muss eine Namensnennung bei Feststellung dieser enumerativ aufgeführten Rechtsverstöße nunmehr zwingend - ohne dass den zuständigen Behörden ein (gebundenes) Ermessen zusteht - erfolgen. Der Verstoß muss aufgrund von Tatsachen nach pflichtgemäßer Überzeugung der Behörde hinreichend begründet sein; der bloße - unaufgeklärte - Verdacht eines Verstoßes ist für den mit der Veröffentlichung verbundenen weitreichenden Eingriff in den Gewerbetrieb des Lebensmittelunternehmers nicht ausreichend. Damit wird auch dem Interesse der Verbraucher an verlässlichen behördlichen Informationen über das Marktumfeld Rechnung getragen.

Eine Veröffentlichungspflicht der Behörden besteht gem. § 40 Absatz 1 a Satz 1 Nummer 1 LFGB zunächst bei der Überschreitung gesetzlich festgelegter Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen (zur Terminologie vgl. oben zu Artikel 1 Nummer 4 Buchstabe c). Die Geschehnisse im Zusammenhang mit Dioxin in Futtermitteln haben gezeigt, dass bei Rechtsverstößen durch Grenzwertüberschreitungen unabhängig vom jeweiligen Schweregrad des Verstoßes ein besonderes Interesse der Verbraucher besteht zu erfahren, welche Lebensmittel oder Futtermittel mit unzulässigen Schadstoffen belastet sind (vgl. Nummer 10 des Aktionsplans „Verbraucherschutz in der Futtermittelkette“ der Bundesregierung vom 14. Januar 2011).

Auch bei sonstigen Rechtsverstößen sollte eine gesetzliche Definition derjenigen Tatbestände erfolgen, bei denen - ähnlich wie bei „Grenzwertüberschreitungen“ - eine Veröffentlichung zwingend angezeigt ist. Allerdings sollte bei Täuschungs- oder Hygieneverstößen eine höhere Eingriffsschwelle vorgesehen werden als bei Grenzwertüberschreitungen, bei denen regelmäßig der vorsorgende Gesundheitsschutz stärker im Vordergrund steht. Dabei müssen nur solche Verstöße zwingend veröffentlicht werden, bei denen ein wiederholter Verstoß vorliegt oder bei einem einmaligen Verstoß die Erheblichkeitsschwelle überschritten ist, sofern ein Bußgeld in Höhe von mindestens 350 Euro zu erwarten ist. Bisherige Erfahrungen zeigen, dass sich eine Schwelle von 350 Euro zur Abgrenzung veröffentlichungspflichtiger Verstöße als sachgerecht erwiesen hat.

Dieser Begründung lässt sich nicht entnehmen, dass über den Wortlaut der Vorschrift hinaus nicht nur ein beanstandetes Lebensmittel unter seiner genauen Bezeichnung veröffentlicht werden darf, sondern für Behörden die zwingende Pflicht besteht, die Öffentlichkeit ganz generell über bestimmte Betriebe zu informieren, bei denen Verstöße gegen hygienische Anforderungen festgestellt worden sind.

Angesichts der erheblichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der geplanten Veröffentlichung überwiegt das private Interesse der Antragstellerin, hiervon vorläufig verschont zu bleiben. Dies gilt umso mehr, als in der Zwischenzeit im Betrieb der Antragstellerin die Einhaltung der Hygienevorschriften sichergestellt ist, eine Veröffentlichung deshalb - anders als bei einem bereits an den Endverbraucher ausgelieferten Lebensmittel - zum Schutz der Verbraucher nicht unerlässlich ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG (in Anlehnung an Nr. 25.2 des Streitwertkatalogs), wobei die Kammer davon ausgeht, dass die Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens dem des Hauptsacheverfahren entspricht.

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

VwGO

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a). (2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur 1. bei der

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published on 15.10.2009 00:00

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. März 2009 - 2 K 2480/08 - wird mit folgender Maßgabe zurückgewiesen: Es wird festgestellt, dass das der Klägerin mit Schreiben

SubjectsBaugenehmigung , Bebauungsplan, Nutzungsuntersagung und -änderung, andere, Verwaltungsrecht

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published on 18.03.2014 00:00

Verwaltungsgericht Ansbach

Tenor 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. 3. Die Klägerin kann die Vollstrec

published on 06.07.2015 00:00

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst. III. Der Streitwert wird für d

published on 06.07.2015 00:00

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

published on 28.01.2013 00:00

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 4. Dezember 2012 - 5 K 3056/12 - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Untersagung, das Ergebnis einer amtlichen Kontrolle des Betriebs des Ant

SubjectsNutzungsuntersagung und -änderung, Sonstiges Wirtschaftsstrafrecht, andere, Verwaltungsrecht

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Annotations

Lebensmittelhygiene-Verordnung - LMHV 2007 | § 3 Allgemeine Hygieneanforderungen

Lebensmittel dürfen nur so hergestellt, behandelt oder in den Verkehr gebracht werden, dass sie bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt sind. Mit lebenden Tieren nach § 4 Absatz 1 Nummer 1 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches darf nur so umgegangen werden, dass von ihnen zu gewinnende Lebensmittel bei Beachtung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt der Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung nicht ausgesetzt sind.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 123

(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 80

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.: bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,
2.: bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,
3.: in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,
3a.: für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,
4.: in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.: die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder
2.: eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Verwaltungsgerichtsordnung

VwGO

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 133 Auslegung einer Willenserklärung

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 157 Auslegung von Verträgen

Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 133 Auslegung einer Willenserklärung

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 15. Okt. 2009 - 2 S 1457/09

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. März 2009 - 2 K 2480/08 - wird mit folgender Maßgabe zurückgewiesen:

Es wird festgestellt, dass das der Klägerin mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Abwassergebühren.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Anwesens ... ... im Gebiet der Beklagten. Das Grundstück vom 01.07.1989 bis zum 31.07.2004 an die Eheleute S. vermietet. Die Stadtwerke ... GmbH rechnete in dieser Zeit die Kosten für Abfall, Wasser, Entwässerung, Erdgas und Strom unmittelbar mit den Eheleuten S. ab. Die Jahresabrechnungen für Wasser und Abwasser erfolgten zwischen 1998 und 2004 jeweils auf der Grundlage einer Schätzung. Am 30.07.2004 fand im Hinblick auf den Auszug der Eheleute S. eine Schlussablesung des Wasserzählers statt. Dabei stellte die Stadtwerke ... GmbH fest, dass der Wasserverbrauch bis zum 30.07.2004 um 1.450 m ³ zu niedrig geschätzt worden war.

Die Stadtwerke ... GmbH ist ein Tochterunternehmen der ... Verkehrs-, Versorgungs- und Hafen GmbH, welche wiederum ein Tochterunternehmen der Beklagten ist. Die Stadtwerke ... GmbH ist das Versorgungsunternehmen der Beklagten für Wasser, Gas, Strom und Fernwärme; insoweit ist das Leistungsverhältnis mit den Bürgern privatrechtlich ausgestaltet. Hinsichtlich der Entsorgungsarten Abwasser und Abfall besteht dagegen ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis zwischen der Beklagten und den Bürgern; insoweit handelt die Stadtwerke ... GmbH im Auftrag der Beklagten, sie berechnet für diese unter anderem die städtischen Gebühren für die Entwässerung, fertigt die Abgabenbescheide aus, versendet sie, nimmt die Abgaben entgegen und führt sie an die Beklagte ab.

Mit Schreiben vom 19.03.2008 machte die Stadtwerke ... GmbH gegenüber der Klägerin als Eigentümerin des oben genannten Anwesens eine Forderung für Frischwasser und Entwässerung geltend. Im Schreiben hieß es unter anderem, die Klägerin sei als Eigentümerin gemäß der Entwässerungsentsorgungssatzung der Beklagten Schuldnerin der öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren. Daneben bestehe mit ihr als Grundstückseigentümerin auch ein Wasserversorgungsvertrag durch die zugelassene Entnahme von Wasser auf ihrem Grundstück durch die damaligen Mieter. Nachdem die Mieter weitere Zahlungen verweigert hätten, sähen sich die Stadtwerke gezwungen, sich direkt an die Klägerin als Gebührenschuldnerin und Vertragspartnerin zu wenden. Hinsichtlich der genauen Berechnung war dem Schreiben die „Rechnung vom 17.03.2008“ beigefügt.

Mit diesem als „Rechnung“ bezeichneten Schreiben, das im Briefkopf die Stadtwerke ... GmbH ausweist, wird für die Leistungen Trinkwasser, Entwässerung und Abfallentsorgung die Zahlung eines Betrags von insgesamt 4.552,53 EUR gefordert, auf den geleistete Abschlagszahlungen in Höhe von 612,-- EUR angerechnet werden. Für die „Versorgungsart Entwässerung“ entfällt davon unter Zugrundelegung eines Verbrauchs von 1.450 m ³ im Zeitraum vom 08.09.2003 bis zum 30.07.2004 ein Betrag von 2.088,-- EUR. Auf der Rückseite von Seite 3 des Schreibens findet sich unter der Rubrik „Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“ unter anderem folgender Absatz:

Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid:

Berechnung und Einzug von Abfall- und Entwässerungsgebühren erfolgen im Auftrag und im Namen der Stadt ... Für diesen Teil der Abrechnung (Gebührenbescheid) gilt die folgende Rechtsbehelfsbelehrung: Gegen den Gebührenbescheid für Abfallentsorgung und Entwässerung kann innerhalb eines Monats nach Erhalt Widerspruch eingelegt werden. Der Widerspruch ist schriftlich oder zur Niederschrift an das Amt für Abfallwirtschaft, ... ... in ... ... (Abfallgebühren) bzw. an das Tiefbauamt - Abteilung Stadtentwässerung -, ... ... in ... ... (Entwässerungsgebühren) der Stadt ... zu richten.

Mit an die Stadtwerke ... GmbH gerichtetem Schreiben der Eigentümerschutz-Gemeinschaft ... & ... vom 31.03.2008 ließ die Klägerin sinngemäß Einwendungen gegen die geltend gemachten Forderungen erheben. Im Schreiben hieß es unter anderem wie folgt:

Mit Schreiben vom 19.03.2008 machen sie gegenüber unserer Mandantin als Eigentümerin des im Betreff bezeichneten Anwesens eine Forderung für Wasser- und Abwassergebühren sowie Abfallentsorgungsgebühren in Höhe von 3.886,20 EUR geltend.

Nach Überprüfung der Sach- und Rechtslage können wir unserer Mandantin nicht empfehlen, diese Forderung zu begleichen... Der durch sie festgestellte Frischwasserverbrauch und der damit verbundene Abwasserverbrauch ist nicht nachvollziehbar. Für den Zeitraum 08.09.2003 bis 08.12.2003 sollen 1.332 m ³ verbraucht worden sein...

Mit Schreiben vom 09.04.2008 teilten die Stadtwerke ... GmbH der Klägerin sinngemäß mit, der jährlich abgerechnete Verbrauch für die damaligen Mieter seit 1998 habe jeweils auf einer Verbrauchsschätzung beruht, da die Mieter seither keinen Zutritt zwecks Ablesung der Zähler gewährt hätten. Erst beim Austausch des Wasserzählers sei eine Ablesung wieder möglich gewesen. Es könne daher nicht ausgeschlossen werden, dass ein Teil des strittigen Verbrauchs tatsächlich in den Vorjahren angefallen sei. Der Wasserzähler sei jedenfalls nach erfolgter Prüfung in Ordnung gewesen.

Im Anschluss daran erfolgte weiterer Schriftwechsel zwischen der nunmehr durch ihren heutigen Prozessbevollmächtigten vertretenen Klägerin und der Stadtwerke ... GmbH. In diesem berief sich die Klägerin unter anderem auf Verjährung und bestritt, dass durch die Eheleute S. kein Zutritt zum Anwesen in den Jahren ab 1998 gewährt worden sei. Die Stadtwerke kündigten wegen der privatrechtlichen Ansprüche aus dem Wasserversorgungsvertrag Klage sowie wegen der öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren die Vollstreckung an.

Am 26.08.2008 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht ... erhoben mit dem Antrag festzustellen, dass die Rechnung der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten sind, nichtig ist, hilfsweise, die Rechnung der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten sind, aufzuheben. Zur Begründung hat die Klägerin im Wesentlichen Folgendes geltend gemacht: Die Rechnung der Stadtwerke vom 17.03.2008 stelle keine geeignete Grundlage dar, um ihr gegenüber die Entwässerungsgebühren zu vollstrecken. Sollte es sich bei der Rechnung um einen Verwaltungsakt handeln, so sei dieser mangels Erkennbarkeit der ausstellenden Behörde nichtig. Er sei jedenfalls nicht bestandskräftig geworden. Die im Schreiben vom 17.03.2008 enthaltene Rechtsbehelfsbelehrung hinsichtlich der Entwässerungsgebühr sei unzureichend und damit unbeachtlich. Die Rechtsbehelfsbelehrung sei in den Hinweisen zum Schreiben mehr oder weniger versteckt worden, ein Hinweis an auffälliger Stelle fehle.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat erwidert: Der Entwässerungsgebührenbescheid vom 17.03.2008 sei bestandskräftig und die Klage deshalb unzulässig. Das Schreiben von ... & ... vom 31.03.2008 könne nicht als Widerspruch ausgelegt werden. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet.

Mit Urteil vom 05.03.2009 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe festgestellt, dass die Rechnung der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten sind, nichtig ist. In den Entscheidungsgründen heißt es unter anderem: Die Klage sei als Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft. Die Rechnung der Stadtwerke ... vom 17.03.2008 sei, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten seien, ein Verwaltungsakt im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 118 AO. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus der Verwendung der Begriffe „öffentlich-rechtliche Entwässerungsgebühren“ und „Gebührenschuldnerin“ im Begleitschreiben der Stadtwerke ... vom 19.03.2008.

Die Nichtigkeitsfeststellungsklage sei auch begründet. Die Rechnung vom 17.03.2008 verstoße, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten seien, gegen § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 119 Abs. 3 Satz 1 AO und sei deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 125 Abs. 2 Nr. 1 AO nichtig. Gemäß § 119 Abs. 3 Satz 1 AO müsse ein Kommunalabgabenbescheid die erlassende Behörde - im vorliegenden Fall die Stadt... - bezeichnen. Danach müsse die erlassende Behörde einwandfrei identifizierbar sein. Dem werde die Rechnung vom 17.03.2008 nicht gerecht. Der Hinweis darauf, dass die Berechnung und der Einzug der Entwässerungsgebühren im Auftrag und im Namen der Stadt ... erfolge, finde sich lediglich in den Hinweisen und Erläuterungen zur Rechnung unter der Überschrift Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid. In Hinweisen und Erläuterungen und dann gar noch unter der Rubrik Rechtsbehelfsbelehrung erwarte der normale, nicht mit den Feinheiten des Kommunalabgabenrechts vertraute Bürger eine derartige Information nicht. Ohnehin sei eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht die geeignete Stelle, um die erlassende Behörde zu kennzeichnen. Hinzu komme, dass auf der Deckseite der Rechnung unter der Zusammenstellung der einzelnen Bruttobeträge auch noch in fetter, größerer Schrift zu lesen sei „Fragen zur Rechnung? Rufen Sie uns an: Telefon .../... ...!“. Diese Rufnummer sei die der Stadtwerke. Neben der ausschließlichen Bezeichnung der Stadtwerke ... GmbH im Briefkopf vermittele auch dieser Satz den Eindruck, dass sich der Empfänger der Rechnung bei Problemen mit den Stadtwerken ... auseinandersetzen müsse. In dem Begleitschreiben und auch sonst in der Rechnung werde im Übrigen auch immer nur die Stadtwerke ... GmbH genannt.

Zur Begründung der mit Beschluss vom 18.06.2009 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend: Die Rechnung und der Gebührenbescheid ergingen gemeinsam in einem „Papierwerk“. Die Beklagte und die Stadtwerke wollten den Bürgern die Abrechnung und die Gebühren so verständlich wie möglich machen. Daher solle alles „aus einer Hand“ erfolgen und die Kosten für die Daseinsvorsorge so übersichtlich wie möglich gestaltet sein. Unter der Überschrift „Hinweis und Erläuterungen zu unserer Rechnung“ finde sich eine weitere Unterüberschrift „Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid“, aus der sich die erlassende Behörde ohne Zweifel ergebe. Es sei nicht erforderlich, dass die erlassende Behörde im Briefkopf oder als erstes genannt werden müsse. Die erlassende Behörde müsse bei einem schriftlichen Verwaltungsakt aus dem Schriftstück selbst (z.B. Kopfleiste, Dienstsiegel) einwandfrei identifizierbar sein. Ausreichend sei auch die Erkennbarkeit im Zusammenhang mit der in dem Bescheid angegebenen Adresse der Behörde, der Unterschrift oder dem Beglaubigungsvermerk. Eine Unterschrift oder ein Beglaubigungsvermerk befänden sich in der Regel nicht auf dem Briefkopf eines Schreibens, sondern erst am Ende. Wenn es aber genüge, dass die erlassende Behörde erst am Ende eines Schriftstücks erkennbar sei, müsse auch der Hinweis auf die erlassende Behörde unter der Rubrik „Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“ ausreichen. Nach alledem sei die erlassende Behörde auf Seite 3 der Rechnung eindeutig bezeichnet. Es schade auch nicht, dass auf der ersten Seite des Bescheides hinsichtlich Fragen zur Rechnung eine Telefonnummer der Stadtwerke genannt werde. Die Stadtwerke hätten alle Daten, die für die Berechnung der Abfall- und Entwässerungsgebühren erforderlich seien. Fragen einfacher Art oder Beschwerden könnten deshalb die Stadtwerke sofort beantworten. Diese Praxis befinde sich im Einklang mit § 2 Abs. 3 KAG.

Auch der Hilfsantrag der Klägerin sei unbegründet. Der Gebührenbescheid vom 17.03.2008 sei bestandskräftig. Der Bescheid sei gemeinsam mit einem individuellen Anschreiben vom 19.03.2008 versendet worden, womit er gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 122 Abs. 2 Nr. 1 AO am 22.03.2008 als bekanntgegeben gelte. Bis zum Ablauf der Widerspruchsfrist am 22.04.2008 sei bei der Beklagten kein Widerspruch gegen den Gebührenbescheid eingegangen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 05.03.2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin ändert ihren Klageantrag dahin ab, dass dieser nunmehr lautet:

festzustellen, dass das ihr mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist,

hilfsweise festzustellen, dass das Schreiben vom 17.03.2008, soweit mit ihm Entwässerungsgebühren angefordert werden, nichtig ist,

weiter hilfsweise das Schreiben, soweit mit ihm Entwässerungsgebühren angefordert werden, aufzuheben.

Im Übrigen beantragt die Klägerin,

nach Maßgabe des geänderten Klageantrags die Berufung gegen das angefochtene Urteil zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die zwischen Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg. Die Klage ist mit ihrem im Berufungsverfahren geänderten und nunmehr auf die Feststellung gerichteten Hauptantrag, dass das an die Klägerin mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist, zulässig und begründet.

1. Der Übergang von der ursprünglich erhobenen Nichtigkeitsfeststellungsklage zu einem allgemeinen Feststellungsbegehren ist zulässig. Er bedeutet keine Änderung der Klage im Sinne von § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 91 VwGO, weil damit keine Änderung des sachlichen Klagebegehrens und damit auch nicht des Klagegrundes vorgenommen wird. Das Klagebegehren richtete sich von Anfang an gegen das der Klägerin übersandte Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 und der daraus von der Beklagten abgeleiteten Behauptung, ihr stehe auf der Grundlage dieses Schreibens ein Vollstreckungstitel hinsichtlich der gegenüber der Klägerin geltend gemachten „Entwässerungsgebühren“ zu. Der zu beurteilende Lebenssachverhalt bleibt damit auch im Berufungsverfahren unverändert. Auf Hinweis des Gerichts hat die Klägerin lediglich ihre rechtliche Argumentation geändert und damit ihr Rechtsschutzbegehren präzisiert.

2. Der nunmehr gestellte Hauptantrag ist zulässig. Zwar ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO nicht zulässig, soweit der jeweilige Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das wäre der Fall, wenn es sich bei dem Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 um einen die Klägerin belastenden Verwaltungsakt handeln würde, da ein solcher mit der Anfechtungsklage hätte angegriffen werden können. Bei der zwischen den Beteiligten streitigen Einordnung des Schreibens als Verwaltungsakt oder nicht hoheitliche Rechnungsstellung handelt es sich damit um eine sogenannte doppelt relevante Tatsache, die sowohl für die Zulässigkeit als auch für die Begründetheit einer Klage maßgeblich ist (vgl. u. a. BGH, Beschluss vom 04.07.2001 - XII ZB 161/98 - NJW 2001, 3337). Für die Zulässigkeit des gestellten Festsetzungsantrags genügt daher die bloße Rechtsbehauptung der Klägerin, das umstrittene Schreiben vom 17.03.2008 sei nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren.

3. Die Klage ist begründet. Bei dem zu beurteilenden Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 handelt es sich - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht um einen Verwaltungsakt, der die erlassende Behörde nicht erkennen lässt und deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 125 Abs. 2 Nr. 1 AO nichtig ist; die Auslegung des Schreibens nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben ergibt vielmehr bereits, dass eine für den Bürger verbindliche behördliche Regelung nicht vorliegt und das Schreiben damit nicht als Verwaltungsakt im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 118 Satz 1 AO (vgl. dazu die gleichlautende Vorschrift des § 35 Satz 1 VwVfG/LVwVfG) zu qualifizieren ist.

Bei der Auslegung des Schreibens der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 hat sich der Senat von folgenden Überlegungen leiten lassen: Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert - insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt - auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten. Bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das den Betroffenen weniger belastende und bei begünstigenden Verwaltungsakten das den Betroffenen mehr begünstigende Auslegungsergebnis vorzuziehen; insoweit gehen etwaige Unklarheiten zu Lasten der Behörden (st. Rspr. des Bundesfinanzhofs, vgl. die Nachweise bei Pahlke/Koenig, Abgabenordnung, 2. Aufl., § 118 RdNr. 55).

Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen - aus der Sicht eines objektiven Betrachters -, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben bzw. dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden (vgl. dazu Pahlke/Koenig, aaO, § 118 RdNr. 54).

In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze ist die hier streitgegenständliche „Rechnung vom 17.03.2008“ nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als einseitige verbindliche Regelung seitens der beklagten Stadt, sondern auch hinsichtlich der Entsorgungsart „Entwässerung“ nicht als hoheitliche Regelung, sondern als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form eines schlichten Abrechnungsschreibens zu werten.

Zwar findet sich auf Seite 3 des Schreibens vom 17.03.2008 in der drittletzten Zeile im Zusammenhang mit der Berechnung des für die Entwässerung zu zahlenden Betrags die Formulierung „Entwässerungsgebühr“. Darüber hinaus enthalten auch die „Hinweise und Erläuterungen zur Rechnung“ auf der Rückseite von Seite 3 des Schreibens im 11. Absatz eine Rechtsbehelfsbelehrung hinsichtlich der Entwässerung; dort wird auch ausdrücklich erklärt, dass die Berechnung der Entwässerungsgebühren im Auftrag und im Namen der Stadt ... und damit einer Verwaltungsbehörde erfolgt. Diese Rechtsmittelbelehrung und die Bezugnahme auf die Stadt ... einschließlich der damit verbundenen behördlichen Regelungsbefugnis legen eine verbindliche Regelung hinsichtlich der Abwasserbeseitigung und damit einen Verwaltungsakt nahe. Dies dürfte insbesondere aus der Sicht eines „qualifizierten Juristen“, der das Schreiben vom 17.03.2008 vollständig und damit einschließlich der Hinweise und Erläuterungen zur Kenntnis nimmt, gelten.

Eine solche Auslegung wird allerdings unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen der Sicht eines „objektiven Betrachters“ und damit eines juristisch nicht vorgebildeten Bürgers nicht gerecht. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben kommt der Seite 1 des Schreibens vom 17.03.2008 maßgebliche Bedeutung zu. Das Schreiben ist dort insgesamt als „Rechnung“ der Stadtwerke ... GmbH bezeichnet. Die Formulierung „Rechnung“ spricht eindeutig für eine privatrechtliche Handlungsform; auch kann die Stadtwerke ... GmbH als Gesellschaft des Privatrechts aus der Sicht eines unbefangenen Dritten grundsätzlich nicht hoheitlich und damit in Form eines Verwaltungsakts handeln. Auf Seite 1 dieser „Rechnung“ hat die Stadtwerke ... GmbH die von der Klägerin zu zahlenden Beträge für Trinkwasser, Entwässerung und Abfallentsorgung aufgelistet und anschließend einen Gesamtrechnungsbetrag ausgewiesen. Es wird dort nicht ansatzweise zwischen der Abrechnung für das Trinkwasser, das auf einem privatrechtlichen Vertrag beruht, und den hoheitlichen Gebühren für Entwässerung und Abfallentsorgung unterschieden. Es fehlen auch Begriffe, die wie etwa „Verfügung“ oder „Bescheid“ auf ein hoheitliches Handeln hinweisen könnten. Darüber hinaus enthält dieser Teil der „Rechnung“ keinen Hinweis darauf, dass hinsichtlich des zu zahlenden Betrags für die Entwässerung und die Abfallentsorgung eine einseitige verbindliche Regelung für die angeschriebenen Bürger getroffen wird. Die Formulierung „der Restbetrag in Höhe von ... wird bis zum 08.04.2008 fällig“ entspricht vielmehr den Gepflogenheiten bei einer privaten Rechnung. Im Gegensatz dazu enthält die erste Seite eines Verwaltungsaktes im Regelfall den Tenor, mit dem einseitig für den betroffenen Bürger eine verbindliche Rechtsfolge gesetzt wird. Auch hieran fehlt es bei dem Schreiben vom 17.03.2008. Seite 1 des Schreibens schließt mit der Grußformel durch die Stadtwerke ... GmbH. Auch in diesem Zusammenhang fehlt jeder Hinweis auf die Beklagte als Hoheitsträgerin oder auf eine Rechtsbehelfsbelehrung, aus der etwa auf eine hoheitlich verbindliche Regelung mit der Folge einer Rechtsschutzmöglichkeit für den Bürger geschlossen werden könnte.

Vor dem Hintergrund des eindeutigen Erklärungsinhalts auf Seite 1 der „Rechnung“ kommt der Rechtsmittelbelehrung, die sich lediglich „versteckt“ auf der Rückseite der Seite 3 des Schreibens befindet, keine entscheidende Bedeutung zu. Auf den Seiten 2 und 4 sowie auf der Vorderseite der Seite 3 des Schreibens werden die einzelnen Leistungsarten Abfallentsorgung, Trinkwasser, Entwässerung nach Zeitraum, Zählerstand und Preis zahlenmäßig weiter aufgeschlüsselt. Nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts musste aber nicht davon ausgegangen werden, dass in diesem Teil des Schreibens rechtlich relevante Erklärungen enthalten sind, die über den Erklärungswert auf Seite 1, die mit der Grußformel abgeschlossen ist, hinausgehen. Aus der Sicht eines objektiven Betrachters bestand insbesondere nicht die Notwendigkeit, die umfangreichen Hinweise und Erläuterungen zur Rechnung bis in jedes Detail zur Kenntnis zu nehmen. Die Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid ist weder drucktechnisch (etwa Fettdruck) hervorgehoben noch enthält Seite 1 der Rechnung einen Hinweis auf diesen für die rechtliche Beurteilung wichtigen Zusatz. Die Rechtsbehelfsbelehrung ist zudem eingebettet in Erläuterungen zum Datenschutz, zur richtigen Tarifwahl bei der Stromversorgung sowie in Informationen zum Gasversorgungsnetz und dem Wasserentnahmeentgelt, das die Stadtwerke ... GmbH an das Land Baden-Württemberg abführen muss. Weder nach der Überschrift („Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“) noch nach der Gestaltung der Seite musste der Empfänger des Schreibens mit rechtlich relevanten Erklärungen rechnen, insbesondere nicht mit Informationen, die das Schreiben vom 17.03.2008 hinsichtlich der Entsorgungsarten Abfall und Entwässerung erst zum hoheitlichen Verwaltungsakt erklären.

Eine andere Sichtweise rechtfertigt auch nicht das Begleitschreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 19.03.2008. Zwar heißt es in dem Schreiben ausdrücklich, die Klägerin sei „Vertragspartner des Wasserversorgungsvertrags und daneben auch Gebührenschuldner für die öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren“. Das genügt jedoch nicht, um bei einer Gesamtschau mit der „Rechnung vom 17.03.2008“ einen verbindlichen Regelungsgehalt des Schreibens zu begründen. Im Schreiben vom 19.03.2008 heißt es weiter, nachdem die Mieter weitere Zahlungen verweigert hätten, sähen sich die Stadtwerke gezwungen, sich direkt an die Klägerin als Gebührenschuldner und Vertragspartner zu wenden. Ausgehend von dieser Formulierung kann das Schreiben vom 17.03.2008 ohne weiteres als formlose Abrechnung hinsichtlich der Entwässerung und damit etwa als Ankündigung bzw. Anhörung hinsichtlich eines noch zu ergehenden Verwaltungsaktes verstanden werden. Auch nimmt das Anschreiben vom 19.03.2008 gerade nicht Bezug auf einen konkreten Gebührenbescheid, sondern macht die Forderung nur unter Bezugnahme auf die „Rechnung vom 17.03.2008“ in allgemeiner Form geltend. Auch in diesem Zusammenhang ist jedenfalls maßgeblich darauf abzustellen, dass Seite 1 des Schreibens vom 17.03.2008 aus der Sicht eines objektiven Empfängers eindeutig und unmissverständlich als „zivilrechtliche“ Abrechnung zu qualifizieren ist und bereits von daher für die Klägerin kein Anlass bestand, eine verbindliche Regelung durch Hoheitsakt in Betracht zu ziehen. Schließlich stammt auch das Anschreiben vom 19.03.2008 von der privatrechtlichen GmbH und enthält keinen Hinweis auf die beklagte Stadt als Hoheitsträgerin.

Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Klägerin bedarf es nach alledem nicht mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 15. Oktober 2009

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 1.881,-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen - aus der Sicht eines objektiven Betrachters -, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben bzw. dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden (vgl. dazu Pahlke/Koenig, aaO, § 118 RdNr. 54).

Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Klägerin bedarf es nach alledem nicht mehr.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss vom 15. Oktober 2009

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 1.881,-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 123

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 920 Arrestgesuch

(1) Das Gesuch soll die Bezeichnung des Anspruchs unter Angabe des Geldbetrages oder des Geldwertes sowie die Bezeichnung des Arrestgrundes enthalten.

(2) Der Anspruch und der Arrestgrund sind glaubhaft zu machen.

(3) Das Gesuch kann vor der Geschäftsstelle zu Protokoll erklärt werden.

Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch

Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB

Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB | § 40 Information der Öffentlichkeit

(1) Die zuständige Behörde soll die Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels und des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt wurde oder in den Verkehr gelangt ist, und, wenn dies zur Gefahrenabwehr geeigneter ist, auch unter Nennung des Inverkehrbringers, nach Maßgabe des Artikels 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 informieren. Eine Information der Öffentlichkeit in der in Satz 1 genannten Art und Weise soll vorbehaltlich des Absatzes 1a auch erfolgen, wenn

1.: der hinreichende Verdacht besteht, dass ein Mittel zum Tätowieren, ein kosmetisches Mittel oder ein Bedarfsgegenstand ein Risiko für die menschliche Gesundheit mit sich bringen kann,
2.: der hinreichende Verdacht besteht, dass gegen Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Endverbraucher vor Gesundheitsgefährdungen dienen, verstoßen wurde,
3.: im Einzelfall hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von einem Erzeugnis eine Gefährdung für die Sicherheit und Gesundheit ausgeht oder ausgegangen ist und aufgrund unzureichender wissenschaftlicher Erkenntnis oder aus sonstigen Gründen die Unsicherheit nicht innerhalb der gebotenen Zeit behoben werden kann,
4.: ein nicht gesundheitsschädliches, aber zum Verzehr ungeeignetes, insbesondere ekelerregendes Lebensmittel in nicht unerheblicher Menge in den Verkehr gelangt oder gelangt ist oder wenn ein solches Lebensmittel wegen seiner Eigenart zwar nur in geringen Mengen, aber über einen längeren Zeitraum in den Verkehr gelangt ist,
4a.: der durch Tatsachen hinreichend begründete Verdacht besteht, dass gegen Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Endverbraucher vor Täuschung dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß verstoßen wurde,
5.: Umstände des Einzelfalles die Annahme begründen, dass ohne namentliche Nennung des zu beanstandenden Erzeugnisses und erforderlichenfalls des Wirtschaftsbeteiligten oder des Inverkehrbringers, unter dessen Namen oder Firma das Erzeugnis hergestellt oder behandelt wurde oder in den Verkehr gelangt ist, erhebliche Nachteile für die Hersteller oder Vertreiber gleichartiger oder ähnlicher Erzeugnisse nicht vermieden werden können.

In den Fällen des Satzes 2 Nummer 3 bis 5 ist eine Information der Öffentlichkeit zulässig nach Abwägung der Belange der Betroffenen mit den Interessen der Öffentlichkeit an der Veröffentlichung.

(1a) Die zuständige Behörde informiert die Öffentlichkeit unverzüglich unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels oder Futtermittels sowie unter Nennung des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel oder Futtermittel hergestellt oder behandelt oder in den Verkehr gelangt ist, wenn der durch Tatsachen, im Falle von Proben nach § 38 Absatz 2a Satz 2 auf der Grundlage von mindestens zwei Untersuchungen durch eine Stelle nach Artikel 37 Absatz 4 Buchstabe e der Verordnung (EU) 2017/625, hinreichend begründete Verdacht besteht, dass

1.: in Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes festgelegte zulässige Grenzwerte, Höchstgehalte oder Höchstmengen überschritten wurden oder
2.: ein nach Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht zugelassener oder verbotener Stoff in dem Lebensmittel oder Futtermittel vorhanden ist oder
3.: gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich dieses Gesetzes, die dem Schutz der Endverbraucher vor Gesundheitsgefährdungen oder vor Täuschung oder der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen worden ist und die Verhängung eines Bußgeldes von mindestens dreihundertfünfzig Euro zu erwarten ist oder eine Sanktionierung wegen einer Straftat zu erwarten ist und deswegen gemäß § 41 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten eine Abgabe an die Staatsanwaltschaft erfolgt ist.

Verstöße gegen bauliche Anforderungen, die keine Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung von Lebensmitteln bewirken, sowie Aufzeichnungs- oder Mitteilungspflichten, die keine Gefahr einer nachteiligen Beeinflussung von Lebensmitteln bewirken, bleiben nach Satz 1 Nummer 3 außer Betracht. Bei Verstößen gegen hygienische Anforderungen kann abweichend von Satz 1 in der Information der Name des Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmers sowie der Betrieb, in dem der Verstoß festgestellt wurde, genannt werden. Während eines laufenden strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens dürfen Informationen nach Satz 1 nur im Benehmen mit der zuständigen Staatsanwaltschaft herausgegeben werden, wenn hierdurch nicht der mit dem Verfahren verfolgte Untersuchungszweck gefährdet wird.

(2) Eine Information der Öffentlichkeit nach Absatz 1 durch die Behörde ist nur zulässig, wenn andere ebenso wirksame Maßnahmen, insbesondere eine Information der Öffentlichkeit durch den Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmer oder den Wirtschaftsbeteiligten, nicht oder nicht rechtzeitig getroffen werden oder die Endverbraucher nicht erreichen. Unbeschadet des Satzes 1 kann die Behörde ihrerseits die Öffentlichkeit auf

1.: eine Information der Öffentlichkeit oder
2.: eine Rücknahme- oder Rückrufaktion

durch den Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmer oder den sonstigen Wirtschaftsbeteiligten hinweisen. Die Behörde kann unter den Voraussetzungen des Satzes 1 auch auf eine Information der Öffentlichkeit einer anderen Behörde hinweisen, soweit berechtigte Interessen der Endverbraucher in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich berührt sind.

(3) Bevor die Behörde die Öffentlichkeit nach den Absätzen 1 und 1a informiert, hat sie den Hersteller oder den Inverkehrbringer anzuhören, sofern hierdurch die Erreichung des mit der Maßnahme verfolgten Zwecks nicht gefährdet wird. Satz 1 gilt nicht in einem Fall des Absatzes 2 Satz 2 oder 3.

(4) Stellen sich die von der Behörde an die Öffentlichkeit gegebenen Informationen im Nachhinein als falsch oder die zu Grunde liegenden Umstände als unrichtig wiedergegeben heraus, so ist dies unverzüglich öffentlich bekannt zu machen, sofern der betroffene Wirtschaftsbeteiligte dies beantragt oder dies zur Wahrung erheblicher Belange des Gemeinwohls erforderlich ist. Sobald der der Veröffentlichung zu Grunde liegende Mangel beseitigt worden ist, ist in der Information der Öffentlichkeit unverzüglich hierauf hinzuweisen. Die Bekanntmachungen nach Satz 1 und Satz 2 sollen in derselben Weise erfolgen, in der die Information der Öffentlichkeit ergangen ist.

(4a) Die Information nach Absatz 1a ist einschließlich zusätzlicher Informationen nach Absatz 4 sechs Monate nach der Veröffentlichung zu entfernen.

(5) Abweichend von Absatz 1 ist das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit zuständige Behörde, soweit ein nicht im Inland hergestelltes Erzeugnis erkennbar nicht im Inland in den Verkehr gebracht worden ist und

1.

ein Fall des Absatzes 1 Satz 1 vorliegt aufgrund

a): einer Meldung nach Artikel 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 eines anderen Mitgliedstaates oder der Europäischen Kommission oder
b): einer sonstigen Mitteilung eines anderen Mitgliedstaates, eines Drittlandes oder einer internationalen Organisation oder

2.

ein Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 1 vorliegt aufgrund einer sonstigen Mitteilung eines anderen Mitgliedstaates, der Europäischen Kommission, eines Drittlandes oder einer internationalen Organisation.

Satz 1 gilt entsprechend, wenn

1.: ein Erzeugnis, das durch Einsatz von Fernkommunikationsmitteln im Sinne von § 312c Absatz 2 des Bürgerlichen Gesetzbuchs angeboten wird, nicht erkennbar im Inland hergestellt wurde und
2.: ein Inverkehrbringer mit Sitz im Inland nicht erkennbar ist.

Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch

Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 53 Einstweiliger Rechtsschutz und Verfahren nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes

(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:

1.: über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen,
2.: über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts,
3.: auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung),
4.: nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und
5.: nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.

(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:

1.: über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung,
2.: nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung,
3.: nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung,
4.: nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und
5.: nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.