Verwaltungsgericht Hamburg Urteil, 24. Juli 2014 - 5 K 1793/12

Der Kläger, der als selbständiger Fuhrunternehmer Segel- und Motoryachten transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn A 8 Ost.

Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanlage (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dauerbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrszeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrtrichtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 % erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000, wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h angezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufgestellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.

Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einlegung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwender ersetzt.

Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Einholen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007 als unbegründet abgewiesen.

Die Berufungen des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat, mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote gewandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut ausgelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika (erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstrecken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppen- und Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von Anschlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurchschnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von 1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durchschnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beruhe auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlagere; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränderten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnabschnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dortigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1 StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen. Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Überholverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Verkehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz gefährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastverkehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte. Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Widerspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden; darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch begründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Streckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis 1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfalldaten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Unfallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Unrecht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht begründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an dessen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich begleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit seiner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundierten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herrschende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maßstab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu führen, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe, da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Darauf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien, könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhalten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe. Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die speziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich. Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen. Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Berufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Erforderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich; andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden. Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Streckencharakteristika angeordnet werden dürfen.

Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am 2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristgerecht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).

Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Berufungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Widerspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1 VwGO verkannt.

Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand seines Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Verkehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenabschnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungsform insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Widerspruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen ebenfalls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 - BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchsführer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntmachungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht erwartet werden.

Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermöglichen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsgegenstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außerhalb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt wurden.

2. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.

Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote und -gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG ist (stRspr seit den Urteilen vom 9. Juni 1967 - BVerwG 7 C 18.66 - BVerwGE 27, 181 <182> und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>), wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, für den es bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem es ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann (BGH, Urteil vom 8. April 1970 - III ZR 167/68 - NJW 1970, 1126 f.), äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht (Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 <318>). Das gilt unabhängig davon, ob die Bekanntgabe in Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.

Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfechtungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes, könnte ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Verkehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu diesem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individueller Betroffenheit (§ 42 Abs. 2 VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf der einjährigen Anfechtungsfrist entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu beantragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen solchen Rechtsbehelf stellt.

Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.) lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen (so aber VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 2. März 2009 - 5 S 3047/08 - JZ 2009, 738). Es stellt ausdrücklich klar, dass es nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 (a.a.O.) stehe, wonach ein Verkehrsteilnehmer von dem Verwaltungsakt erst dann betroffen werde, "wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht". Dass in dem Urteil aus dem Jahre 1996 die Bekanntgabe nach den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung als eine besondere Form der öffentlichen Bekanntmachung bezeichnet wird, zwingt ebenso wenig zu dem Schluss, dass auch die Anfechtungsfrist für jedermann mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens zu laufen beginnt; denn es handelt sich - wie dort zutreffend ausgeführt wird - um eine "besondere" Form der öffentlichen Bekanntmachung, die von der Wirkung anderer Formen öffentlicher Bekanntmachung durchaus abweichen kann.

Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa Beschluss vom 7. November 1977 - BVerwG 7 B 135.77 - NJW 1978, 656), kann der Kläger nichts anderes herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits Urteil vom 13. Dezember 1979 a.a.O. S. 225).

Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Streckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am 7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neuregelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.

3. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt hat.

a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698<699>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.

Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah. Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechselanzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten Voraussetzungen automatisch "aktiviert" wird.

b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt.

§ 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45 Abs. 9 durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028) zwar modifiziert, nicht aber ersetzt worden ist, setzt somit in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs auf Autobahnen eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt.

Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO.

aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat, bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder -dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an; ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Gefahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2 m.w.N.).

Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt, hat das Berufungsgericht erst dann annehmen wollen, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von einem Eingreifen ab. Auch insoweit hat es auf vorangegangene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen (Beschluss vom 4. Juli 2007 a.a.O. und Urteil vom 5. April 2001 a.a.O.). Das bedarf der Richtigstellung. Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Auch für die Streckeneigenschaften und die Verkehrsverhältnisse ihrerseits sind - wie bereits gezeigt - eine Reihe von Umständen (mit-)bestimmend. Angesichts dessen wird sich in der konkreten Situation eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle kaum je dartun lassen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bei Verkehrsbeschränkungen und -verboten im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO regelmäßig - bei solchen zur Unfallvermeidung wie den hier in Rede stehenden Lkw-Überholverboten immer - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte geht. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das bedeutet, dass die Voraussetzungen für die getroffenen Anordnungen von der Straßenverkehrsbehörde fortlaufend "unter Kontrolle" gehalten werden müssen. Dementsprechend bleibt es ihr - ebenso wie dem betroffenen Verkehrsteilnehmer - möglich, bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht neue, also auch nachträglich entstandene Tatsachen vorzubringen, mit denen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen untermauert oder in Frage gestellt werden kann.

Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzungen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, soweit hiergegen nicht zulässige und begründete Verfahrensrügen erhoben werden; weiterer Tatsachenvortrag im Revisionsverfahren ist ausgeschlossen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Um solche tatsächlichen Feststellungen handelt es sich zum einen, wenn es darum geht, welche der oben skizzierten das Unfallgeschehen beeinflussenden Faktoren in den hier streitigen Autobahnabschnitten gegeben sind, und zum anderen bei der Wertung, aus welchen dieser Faktoren oder aus welcher Kombination dieser Faktoren sich das besondere Gefährdungspotenzial für die Verkehrssicherheit ergibt. Ferner gehört zu den tatsächlichen Feststellungen die Wertung, welcher Erfolg von welcher straßenverkehrsrechtlichen Maßnahme zu erwarten ist. Aus der in § 137 Abs. 2 VwGO angeordneten Bindung des Revisionsgerichts folgt zugleich, dass es nicht ausreicht, wenn eine Partei den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur ihre eigene andere Wertung entgegensetzt. Die Feststellungen des Berufungsgerichts können nur damit in Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend gemacht wird und vorliegt.

cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vorhandenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurchschnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit entnommen.

Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Senat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zumal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).

Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heranzuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsaufkommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf einzelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen. Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.

Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefahrenlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststellungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streitigen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorgetragen.

dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 21). Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls missverständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie steht im Ermessen der Behörde.

Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-Überholverbot gilt aber nichts Anderes.

Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen, dass dem Einwand des damaligen Klägers, gleiche Erfolge wären auch bei einer milderen Geschwindigkeitsbeschränkung zu erzielen gewesen, nur dann nachgegangen werden müsse, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hätte. Das meint nicht die Verteilung der Darlegungslast - sie liegt, da es sich dabei um Eingriffsvoraussetzungen handelt, grundsätzlich beim Beklagten -, sondern die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Berufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der Darlegungslast verkannt.

(1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die "Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser Autobahnabschnitte in Bayern" vom 21. September 2007 dargestellt wird.

Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maßnahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.

Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Berufungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachverständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Beweisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revisionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.

Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaftlich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden, nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54 und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefangenheit des Sachverständigen dartun.

(2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Mindestgeschwindigkeit auf der Überholspur hat das Berufungsurteil mit Recht verworfen.

Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse, als milderes Mittel einzustufen ist, trifft nicht zu. Das ergibt sich aus ihrer gegenüber einem Lkw-Überholverbot erheblich größeren Breitenwirkung in Bezug auf den Adressatenkreis. Mit einem solchen Abstellen auf den Kreis der von einem Eingriff Betroffenen ist keine Aufrechnung von Grundrechten verbunden. Hinzu kommt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit - folgte man den Vorstellungen des Klägers - in erheblichem Umfang herabgesetzt werden müsste, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Durch die von ihm propagierte allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung sollen erklärtermaßen die Gefahren ausgeschaltet oder verringert werden, die aus der Geschwindigkeitsdifferenz zwischen Überholendem und Überholtem resultieren. Geht man aber von der für Lastkraftwagen zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h aus, dürfte die für alle anderen Fahrzeuge einzuführende Höchstgeschwindigkeit nicht weit darüber liegen. Dementsprechend einschneidend wäre der Eingriff für die anderen Verkehrsteilnehmer. Umgekehrt relativiert diese für Lastkraftwagen ohnehin geltende Höchstgeschwindigkeit die vom Kläger hervorgehobene Eingriffstiefe eines Lkw-Überholverbotes. Im Zusammenwirken mit dem Gebot eines deutlichen Geschwindigkeitsüberschusses beim überholenden Fahrzeug (vgl. § 5 Abs. 2 StVO) und bei Berücksichtigung der starken Motorisierung moderner Lastkraftwagen müsste sie dazu führen, dass Überholvorgänge zwischen Lastkraftwagen ohnehin eher die Ausnahme bleiben. Dass die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei einem unübersichtlichen Straßenverlauf, die Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen empfiehlt, schließt nicht aus, dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überholverbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse für wirksamer hält.

Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenverkehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-Fahrer, sondern in erster Linie gegen die Pkw-Fahrer als Störer zu richten habe. Die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen richtet sich nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne. Weder sind Pkw-Fahrer wegen ihrer regelmäßig höheren Fahrgeschwindigkeit noch überholende Lkw-Fahrer per se Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.

Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gesehen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt. Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlastverkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ohne Weiteres erreichen kann, was es für die überholenden Lastkraftwagen ohnehin schwierig macht, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 StVO erforderliche Differenzgeschwindigkeit zu erreichen. Es scheidet jedoch aus, für Lastkraftwagen eine höhere Mindestgeschwindigkeit als die zulässige Höchstgeschwindigkeit anzuordnen. Sollte es - worauf der Kläger abstellt - auf dem rechten Fahrstreifen tatsächlich einmal ein besonders langsam fahrendes Fahrzeug geben, das ein Lastkraftwagen unter Beachtung dieser straßenverkehrsrechtlichen Vorgaben überholen könnte, bleibt es gleichwohl bei einem Fahrstreifenwechsel, der aufgrund der gegenüber herannahenden Personenkraftwagen bestehenden Differenzgeschwindigkeit zu einer Gefahrensituation führen kann. Zudem ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Kontrolle, ob die Geschwindigkeitsvorgaben eingehalten wurden, schwieriger und aufwendiger ist als die Kontrolle der Einhaltung eines Lkw-Überholverbotes.

Auf die Umgestaltung und Erweiterung der Fahrbahnen als gegenüber Lkw-Überholverboten vorrangige Maßnahme kann der Kläger den Beklagten schon deshalb nicht verweisen, weil er keinen Anspruch auf Erweiterung der vorhandenen Autobahnkapazitäten hat.

(3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die Lkw-Überholverbote angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sind und den Kläger nicht in seinen Grundrechten verletzen. Abwägungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen des Klägers, also solche, die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Freiheit möglichst wenig beschränkt zu werden (Urteil vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 und 40> m.w.N.).

Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet schon deshalb aus, weil das angegriffene Lkw-Überholverbot ersichtlich keine berufsregelnde Tendenz aufweist. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die eher als geringfügig anzusehende Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit durch abschnittsweise verhängte Lkw-Überholverbote findet ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der zur Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung gehört, und ist in Hinblick auf den damit bezweckten Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer fraglos angemessen.

Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der Lkw-Überholverbote nicht verbunden (vgl. zur Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts etwa Urteil vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 11.97 - BVerwGE 107, 38 <44>). Die Lkw-Überholverbote bezwecken die Erhöhung der Verkehrssicherheit und dienen der Gefahrenabwehr. Soweit dadurch zugleich der Verkehrsfluss auf der Überholspur verbessert wird, was im Ergebnis insbesondere den Pkw-Fahrern nutzen mag, handelt es sich um eine mittelbare Folgewirkung, nicht aber um eine gezielte Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschränkung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbestimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu dienen (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG), ändert sich dadurch nichts. Vielmehr bewirken die Verbote eine nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG grundsätzlich zulässige straßenverkehrsrechtliche Beschränkung des Gemeingebrauchs.

Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alternativen gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugswürdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwägungen dazu finden.

Der Kläger, der als selbständiger Fuhrunternehmer Segel- und Motoryachten transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn A 8 Ost.

Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanlage (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dauerbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrszeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrtrichtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 % erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000, wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h angezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufgestellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.

Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einlegung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwender ersetzt.

Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Einholen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007 als unbegründet abgewiesen.

Die Berufungen des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat, mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote gewandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut ausgelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika (erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstrecken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppen- und Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von Anschlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurchschnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von 1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durchschnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beruhe auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlagere; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränderten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnabschnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dortigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1 StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen. Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Überholverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Verkehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz gefährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastverkehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte. Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Widerspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden; darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch begründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Streckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis 1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfalldaten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Unfallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Unrecht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht begründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an dessen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich begleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit seiner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundierten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herrschende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maßstab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu führen, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe, da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Darauf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien, könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhalten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe. Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die speziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich. Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen. Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Berufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Erforderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich; andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden. Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Streckencharakteristika angeordnet werden dürfen.

Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am 2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristgerecht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).

Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Berufungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Widerspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1 VwGO verkannt.

Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand seines Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Verkehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenabschnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungsform insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Widerspruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen ebenfalls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 - BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchsführer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntmachungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht erwartet werden.

Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermöglichen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsgegenstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außerhalb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt wurden.

2. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.

Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote und -gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG ist (stRspr seit den Urteilen vom 9. Juni 1967 - BVerwG 7 C 18.66 - BVerwGE 27, 181 <182> und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>), wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, für den es bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem es ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann (BGH, Urteil vom 8. April 1970 - III ZR 167/68 - NJW 1970, 1126 f.), äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht (Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 <318>). Das gilt unabhängig davon, ob die Bekanntgabe in Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.

Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfechtungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes, könnte ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Verkehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu diesem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individueller Betroffenheit (§ 42 Abs. 2 VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf der einjährigen Anfechtungsfrist entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu beantragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen solchen Rechtsbehelf stellt.

Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.) lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen (so aber VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 2. März 2009 - 5 S 3047/08 - JZ 2009, 738). Es stellt ausdrücklich klar, dass es nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 (a.a.O.) stehe, wonach ein Verkehrsteilnehmer von dem Verwaltungsakt erst dann betroffen werde, "wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht". Dass in dem Urteil aus dem Jahre 1996 die Bekanntgabe nach den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung als eine besondere Form der öffentlichen Bekanntmachung bezeichnet wird, zwingt ebenso wenig zu dem Schluss, dass auch die Anfechtungsfrist für jedermann mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens zu laufen beginnt; denn es handelt sich - wie dort zutreffend ausgeführt wird - um eine "besondere" Form der öffentlichen Bekanntmachung, die von der Wirkung anderer Formen öffentlicher Bekanntmachung durchaus abweichen kann.

Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa Beschluss vom 7. November 1977 - BVerwG 7 B 135.77 - NJW 1978, 656), kann der Kläger nichts anderes herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits Urteil vom 13. Dezember 1979 a.a.O. S. 225).

Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Streckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am 7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neuregelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.

3. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt hat.

a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698<699>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.

Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah. Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechselanzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten Voraussetzungen automatisch "aktiviert" wird.

b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt.

§ 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45 Abs. 9 durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028) zwar modifiziert, nicht aber ersetzt worden ist, setzt somit in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs auf Autobahnen eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt.

Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO.

aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat, bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder -dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an; ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Gefahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2 m.w.N.).

Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt, hat das Berufungsgericht erst dann annehmen wollen, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von einem Eingreifen ab. Auch insoweit hat es auf vorangegangene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen (Beschluss vom 4. Juli 2007 a.a.O. und Urteil vom 5. April 2001 a.a.O.). Das bedarf der Richtigstellung. Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Auch für die Streckeneigenschaften und die Verkehrsverhältnisse ihrerseits sind - wie bereits gezeigt - eine Reihe von Umständen (mit-)bestimmend. Angesichts dessen wird sich in der konkreten Situation eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle kaum je dartun lassen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bei Verkehrsbeschränkungen und -verboten im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO regelmäßig - bei solchen zur Unfallvermeidung wie den hier in Rede stehenden Lkw-Überholverboten immer - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte geht. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das bedeutet, dass die Voraussetzungen für die getroffenen Anordnungen von der Straßenverkehrsbehörde fortlaufend "unter Kontrolle" gehalten werden müssen. Dementsprechend bleibt es ihr - ebenso wie dem betroffenen Verkehrsteilnehmer - möglich, bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht neue, also auch nachträglich entstandene Tatsachen vorzubringen, mit denen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen untermauert oder in Frage gestellt werden kann.

Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzungen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, soweit hiergegen nicht zulässige und begründete Verfahrensrügen erhoben werden; weiterer Tatsachenvortrag im Revisionsverfahren ist ausgeschlossen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Um solche tatsächlichen Feststellungen handelt es sich zum einen, wenn es darum geht, welche der oben skizzierten das Unfallgeschehen beeinflussenden Faktoren in den hier streitigen Autobahnabschnitten gegeben sind, und zum anderen bei der Wertung, aus welchen dieser Faktoren oder aus welcher Kombination dieser Faktoren sich das besondere Gefährdungspotenzial für die Verkehrssicherheit ergibt. Ferner gehört zu den tatsächlichen Feststellungen die Wertung, welcher Erfolg von welcher straßenverkehrsrechtlichen Maßnahme zu erwarten ist. Aus der in § 137 Abs. 2 VwGO angeordneten Bindung des Revisionsgerichts folgt zugleich, dass es nicht ausreicht, wenn eine Partei den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur ihre eigene andere Wertung entgegensetzt. Die Feststellungen des Berufungsgerichts können nur damit in Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend gemacht wird und vorliegt.

cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vorhandenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurchschnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit entnommen.

Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Senat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zumal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).

Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heranzuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsaufkommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf einzelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen. Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.

Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefahrenlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststellungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streitigen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorgetragen.

dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 21). Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls missverständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie steht im Ermessen der Behörde.

Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-Überholverbot gilt aber nichts Anderes.

Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen, dass dem Einwand des damaligen Klägers, gleiche Erfolge wären auch bei einer milderen Geschwindigkeitsbeschränkung zu erzielen gewesen, nur dann nachgegangen werden müsse, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hätte. Das meint nicht die Verteilung der Darlegungslast - sie liegt, da es sich dabei um Eingriffsvoraussetzungen handelt, grundsätzlich beim Beklagten -, sondern die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Berufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der Darlegungslast verkannt.

(1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die "Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser Autobahnabschnitte in Bayern" vom 21. September 2007 dargestellt wird.

Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maßnahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.

Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Berufungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachverständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Beweisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revisionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.

Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaftlich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden, nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54 und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefangenheit des Sachverständigen dartun.

(2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Mindestgeschwindigkeit auf der Überholspur hat das Berufungsurteil mit Recht verworfen.

Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse, als milderes Mittel einzustufen ist, trifft nicht zu. Das ergibt sich aus ihrer gegenüber einem Lkw-Überholverbot erheblich größeren Breitenwirkung in Bezug auf den Adressatenkreis. Mit einem solchen Abstellen auf den Kreis der von einem Eingriff Betroffenen ist keine Aufrechnung von Grundrechten verbunden. Hinzu kommt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit - folgte man den Vorstellungen des Klägers - in erheblichem Umfang herabgesetzt werden müsste, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Durch die von ihm propagierte allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung sollen erklärtermaßen die Gefahren ausgeschaltet oder verringert werden, die aus der Geschwindigkeitsdifferenz zwischen Überholendem und Überholtem resultieren. Geht man aber von der für Lastkraftwagen zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h aus, dürfte die für alle anderen Fahrzeuge einzuführende Höchstgeschwindigkeit nicht weit darüber liegen. Dementsprechend einschneidend wäre der Eingriff für die anderen Verkehrsteilnehmer. Umgekehrt relativiert diese für Lastkraftwagen ohnehin geltende Höchstgeschwindigkeit die vom Kläger hervorgehobene Eingriffstiefe eines Lkw-Überholverbotes. Im Zusammenwirken mit dem Gebot eines deutlichen Geschwindigkeitsüberschusses beim überholenden Fahrzeug (vgl. § 5 Abs. 2 StVO) und bei Berücksichtigung der starken Motorisierung moderner Lastkraftwagen müsste sie dazu führen, dass Überholvorgänge zwischen Lastkraftwagen ohnehin eher die Ausnahme bleiben. Dass die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei einem unübersichtlichen Straßenverlauf, die Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen empfiehlt, schließt nicht aus, dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überholverbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse für wirksamer hält.

Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenverkehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-Fahrer, sondern in erster Linie gegen die Pkw-Fahrer als Störer zu richten habe. Die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen richtet sich nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne. Weder sind Pkw-Fahrer wegen ihrer regelmäßig höheren Fahrgeschwindigkeit noch überholende Lkw-Fahrer per se Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.

Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gesehen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt. Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlastverkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ohne Weiteres erreichen kann, was es für die überholenden Lastkraftwagen ohnehin schwierig macht, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 StVO erforderliche Differenzgeschwindigkeit zu erreichen. Es scheidet jedoch aus, für Lastkraftwagen eine höhere Mindestgeschwindigkeit als die zulässige Höchstgeschwindigkeit anzuordnen. Sollte es - worauf der Kläger abstellt - auf dem rechten Fahrstreifen tatsächlich einmal ein besonders langsam fahrendes Fahrzeug geben, das ein Lastkraftwagen unter Beachtung dieser straßenverkehrsrechtlichen Vorgaben überholen könnte, bleibt es gleichwohl bei einem Fahrstreifenwechsel, der aufgrund der gegenüber herannahenden Personenkraftwagen bestehenden Differenzgeschwindigkeit zu einer Gefahrensituation führen kann. Zudem ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Kontrolle, ob die Geschwindigkeitsvorgaben eingehalten wurden, schwieriger und aufwendiger ist als die Kontrolle der Einhaltung eines Lkw-Überholverbotes.

Auf die Umgestaltung und Erweiterung der Fahrbahnen als gegenüber Lkw-Überholverboten vorrangige Maßnahme kann der Kläger den Beklagten schon deshalb nicht verweisen, weil er keinen Anspruch auf Erweiterung der vorhandenen Autobahnkapazitäten hat.

(3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die Lkw-Überholverbote angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sind und den Kläger nicht in seinen Grundrechten verletzen. Abwägungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen des Klägers, also solche, die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Freiheit möglichst wenig beschränkt zu werden (Urteil vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 und 40> m.w.N.).

Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet schon deshalb aus, weil das angegriffene Lkw-Überholverbot ersichtlich keine berufsregelnde Tendenz aufweist. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die eher als geringfügig anzusehende Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit durch abschnittsweise verhängte Lkw-Überholverbote findet ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der zur Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung gehört, und ist in Hinblick auf den damit bezweckten Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer fraglos angemessen.

Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der Lkw-Überholverbote nicht verbunden (vgl. zur Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts etwa Urteil vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 11.97 - BVerwGE 107, 38 <44>). Die Lkw-Überholverbote bezwecken die Erhöhung der Verkehrssicherheit und dienen der Gefahrenabwehr. Soweit dadurch zugleich der Verkehrsfluss auf der Überholspur verbessert wird, was im Ergebnis insbesondere den Pkw-Fahrern nutzen mag, handelt es sich um eine mittelbare Folgewirkung, nicht aber um eine gezielte Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschränkung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbestimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu dienen (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG), ändert sich dadurch nichts. Vielmehr bewirken die Verbote eine nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG grundsätzlich zulässige straßenverkehrsrechtliche Beschränkung des Gemeingebrauchs.

Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alternativen gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugswürdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwägungen dazu finden.

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht.

Der in beide Fahrtrichtungen freigegebene Fuß- und Radweg, der die Ortsteile Graß, Leoprechting und Oberisling der Beklagten verbindet, schließt südlich an die Brunn-, Liebhart- und Rauberstraße an. Der Weg beginnt am östlichen Ortsrand von Graß und geht von dort durch ein im Wesentlichen unbebautes Gebiet; dieser Abschnitt endet kurz nach Beginn der geschlossenen Ortslage von Leoprechting. Vom östlichen Rand dieses Ortsteils durchquert der Weg ein ebenfalls überwiegend unbebautes Gelände und führt bis in die geschlossene Ortslage von Oberisling. Die Ortsdurchfahrten sind als Tempo-30-Zonen ausgewiesen; außerorts ist die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h beschränkt.

Die Beklagte ordnete am 8. September 1987 an, den Fuß- und Radweg zwischen Leoprechting und Oberisling in beiden Richtungen mit dem damaligen Zeichen 244 (Gemeinsamer Rad- und Fußweg; vgl. VkBl 1976 S. 767) nach der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) zu beschildern; das erfolgte am 18. September 1987. Am 13. Dezember 2002 ordnete sie an, den Fuß- und Radweg zwischen Graß und Leoprechting in beiden Richtungen mit den Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und Radweg) sowie den Zusatzzeichen 1022-11 (Mofas frei) und 1000-31 (frei in beide Richtungen) zu beschildern; diese Anordnung wurde am 18. Dezember 2002 umgesetzt.

Der ortsansässige Kläger legte mit Schreiben vom 8. Januar 2003 Widerspruch gegen die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht zwischen Graß und Leoprechting ein und beantragte, die Radwegebenutzungspflicht zwischen Leoprechting und Oberisling aufzuheben. Mit Schreiben vom 11. Juni 2003 teilte die Beklagte dem Kläger mit, sie könne seinem Widerspruch nicht abhelfen. Die Fuß- und Radwege seien errichtet worden, da bei einer Fahrbahnbreite von 5,50 m wegen des dort stattfindenden Schwerlast- und Omnibusverkehrs eine Mischnutzung nicht länger vertretbar gewesen sei. Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung der Oberpfalz hinsichtlich beider Streckenabschnitte zurück.

Seine Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Radwegebenutzungspflicht diene im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs der Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen und damit der Ordnung des Verkehrs. Dieser Regelungszweck dürfe nicht unter Hinweis auf § 45 Abs. 9 StVO unterlaufen werden.

Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 11. August 2009 geändert und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klage sei hinsichtlich beider Streckenabschnitte als Anfechtungsklage zulässig. Die Beklagte habe in ihrem Schreiben vom 11. Juni 2003 auch den Antrag des Klägers auf Aufhebung der bestandskräftigen Anordnung vom 8. September 1987 abgelehnt und insofern einen Zweitbescheid erlassen. Die angeordnete Radwegebenutzungspflicht sei rechtswidrig. Sie beinhalte eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Diese Regelung gehe ebenso wie die Neufassung von § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO auf die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (im Folgenden: 24. Änderungsverordnung) zurück; bereits das widerlege die Annahme, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht für Radwegebenutzungspflichten gelte. Außerdem sei § 45 Abs. 9 StVO mittlerweile zweimal geändert worden, um bestimmte verkehrsrechtliche Anordnungen von der Anwendung von Satz 2 auszunehmen; im Hinblick auf die Radwegebenutzungspflicht sei das nicht geschehen. Die Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO seien bei den hier in Rede stehenden Streckenabschnitten nicht erfüllt. Die Fahrbahn sei kurvenarm und übersichtlich; durch die angebrachte Beleuchtung seien die Sichtverhältnisse auch nachts überdurchschnittlich gut. Die Unfallzahlen zeigten, dass auch ansonsten keine überdurchschnittliche Unfallgefahr für Radfahrer bestehe. Auch nach den von der Forschungsstelle für Straßen- und Verkehrswesen herausgegebenen "Empfehlungen für Radverkehrsanlagen" (ERA 1995) könne keine besondere Gefahrenlage angenommen werden. Danach sollten, wenn der Radverkehr außerhalb bebauter Gebiete auf der Fahrbahn geführt werde, die Verkehrsstärke 2 500 Kfz/Tag und die zulässige Höchstgeschwindigkeit in kurvenreichen Strecken 70 km/h nicht überschreiten. Beides sei hier aber der Fall. Auch wenn ein nicht unerheblicher Teil der Kraftfahrer die zulässige Höchstgeschwindigkeit überschreite, sei eine Trennung der Verkehrsarten nicht angezeigt, da die Empfehlung kurvenreiche Strecken betreffe. Ebenso wenig seien die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO genannten Voraussetzungen in Bezug auf die Straßenbreite erfüllt. Zwar heiße es in den "Richtlinien für die Anlage von Straßen - Teil: Querschnitte" (RAS-Q 96), dass eine vom Kraftfahrzeugverkehr getrennte Führung der Radfahrer und Fußgänger aus Gründen der Verkehrssicherheit anzustreben sei und dass an außerorts gelegenen Straßen der Fußgänger- und Radfahrerverkehr in der Regel auf einseitig angelegten gemeinsamen Geh- und Radwegen geführt werde. Doch hätten die Richtlinien keinen normativen Charakter. Zudem reiche die Fahrbahnbreite von 5,50 m für die hier zu erfüllende untergeordnete Verkehrsfunktion aus. Die in der Richtlinie genannte Verkehrsmenge von täglich 3 000 Kraftfahrzeugen werde bei Weitem nicht erreicht. Der deutlich über dem in der Richtlinie angegebenen Schwellenwert liegende Schwerverkehr bestehe hier im Wesentlichen aus den Bussen des öffentlichen Nahverkehrs, deren Fahrer sich gegenüber Radfahrern in der Regel aufmerksam und rücksichtsvoll verhielten. Komme kein anderes Fahrzeug entgegen, könne selbst ein Bus oder ein ähnlich breites anderes Fahrzeug einen ausreichenden Sicherheitsabstand beim Überholen eines Radfahrers einhalten. Bei Gegenverkehr müsse abgewartet werden, bis das entgegenkommende Fahrzeug vorbeigefahren sei. Die Zahl der Radfahrer und die Verkehrsdichte seien so gering, dass das zu keinen nennenswerten Erschwernissen führe.

Gegen dieses Urteil haben die Beklagte und die Landesanwaltschaft Bayern Revision eingelegt.

Zu deren Begründung trägt die Beklagte vor: Die Annahme des Berufungsgerichts, die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht sei an § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zu messen, verletze Bundesrecht. Das Zeichen 240 beinhalte weder eine Beschränkung noch ein Verbot des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Darunter fielen nur Verkehrs- und Streckenverbote gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 6 und 7 StVO. Demgegenüber kennzeichneten die Zeichen 237, 240 und 241 Sonderwege und dienten der Verkehrsführung. Die Radfahrer dürften in der eingeschlagenen Richtung weiterfahren, ihnen werde dabei nur die Nutzung des Radweges geboten. Dass sie die Fahrbahn zu meiden hätten, sei nur eine mittelbare Folge dieses Gebotes und kein Verbot. Aus denselben Gründen sei auch § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht anwendbar. Rechtlicher Maßstab für eine Radwegebenutzungspflicht sei daher allein § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO. Dessen Voraussetzungen seien erfüllt. Die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht sei im Sinne dieser Vorschrift zwingend geboten, da die allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung die Radfahrer nicht dazu verpflichteten, die für sie errichteten Sonderwege zu benutzen. Eine solche Benutzungspflicht sei aber außerorts und auf stark befahrenen Vorfahrtstraßen auch innerorts in aller Regel schon deshalb zwingend erforderlich, weil Radfahrer besonders gering geschützte Verkehrsteilnehmer seien. Abgesehen davon lägen hier wegen der geringen Fahrbahnbreite, der verbreiteten Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit und dem hohen Schwerlastanteil besondere Umstände vor. Selbst bei Anwendbarkeit von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO wäre das Berufungsurteil fehlerhaft. Bei der Bewertung der Gefahrenlage habe das Berufungsgericht wesentlichen Akteninhalt nicht berücksichtigt und damit den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 VwGO) verletzt. Nach den Ergebnissen der Verkehrszählungen habe die Mehrzahl der Kraftfahrer die zulässige Höchstgeschwindigkeit zum Teil beträchtlich überschritten

Auch die Landesanwaltschaft Bayern hält § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO bei der Anordnung von Radwegebenutzungspflichten für nicht anwendbar. Rechtlicher Maßstab sei allein § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO, der auch für die insoweit vergleichbaren Umleitungen gelte. Im Sinne eines intendierten Ermessens spreche viel dafür, eine Radwegebenutzungspflicht immer schon dann anzuordnen, wenn ein Radweg vorhanden sei, er den baulichen Anforderungen genüge und keine ungewöhnlich niedrige Gefahrenschwelle bestehe.

Der Kläger tritt den Revisionen entgegen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung der Auffassung, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf Radwegebenutzungspflichten anwendbar ist.

Die Revisionen sind unbegründet; das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, dass sich sein Klageantrag nur gegen die Radwegebenutzungspflicht als solche richtet, also nicht auch gegen den weiteren Regelungsgehalt des Zeichens 240, ist die seiner Klage stattgebende Entscheidung des Berufungsgerichts lediglich um die Maßgabe zu ergänzen, dass die durch das Zeichen 240 bekanntgemachten verkehrsrechtlichen Anordnungen der Beklagten und der Widerspruchsbescheid nur aufgehoben werden, soweit sie die Radwegebenutzungspflicht regeln.

1. Nicht zu beanstanden ist, dass das Berufungsgericht die Anfechtungsklage hinsichtlich beider Streckenabschnitte für zulässig gehalten hat. Das ist für die Radwegebenutzungspflicht zwischen Graß und Leoprechting unproblematisch, die auf eine am 18. Dezember 2002 durch Aufstellen des Zeichens 240 umgesetzte verkehrsrechtliche Anordnung zurückgeht; der Kläger hat insoweit fristgerecht (Anfechtungs-)Widerspruch eingelegt. Dagegen beruht die Radwegebenutzungspflicht zwischen Leoprechting und Oberisling auf einer schon am 18. September 1987 angebrachten Beschilderung. Diese Regelung wurde dem Kläger gegenüber unstreitig bestandskräftig. Doch wurde ihm auch insofern die Möglichkeit einer Anfechtungsklage jedenfalls dadurch wieder eröffnet, dass die Widerspruchsbehörde über sein Überprüfungs- und Aufhebungsbegehren in der Sache entschieden hat, ohne sich auf die Bestandskraft der Regelung zu berufen (vgl. etwa Urteil vom 27. Februar 1963 - BVerwG 5 C 105.61 - BVerwGE 15, 306 <310 f.> = Buchholz 436.0 § 122 BSHG Nr. 1 S. 4 m.w.N.).

2. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - zu denen auch das hier in Rede stehende Zeichen 240 gehört - sind regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzurechnen (stRspr, vgl. u.a. Urteil vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 m.w.N.). Maßgeblich für den Erfolg einer Anfechtungsklage ist daher regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24 S. 13 f. und vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 S. 18, vom 21. August 2003 a.a.O. sowie zuletzt vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 32 und 37.09 - bislang n.v.), hier also der 11. August 2009.

Danach ergibt sich der rechtliche Maßstab für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Radwegebenutzungspflichten aus der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Dagegen ist, anders als die Revisionsführer meinen, die Sechsundvierzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 5. August 2009 (BGBl I S. 2631) schon deshalb nicht anwendbar, weil sie nach ihrem Art. 9 erst zum 1. September 2009 in Kraft treten sollte. Dahinstehen kann daher, ob diese Änderungsverordnung ohnehin keine Anwendung finden könnte, weil sie - wie der Vertreter des Bundesinteresses in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern und dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vorgetragen hat - wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG insgesamt nichtig sei.

3. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass eine durch Zeichen 240 verlautbarte Radwegebenutzungspflicht an den in § 45 Abs. 9 Satz 2 und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO genannten Voraussetzungen zu messen ist. Das steht im Einklang mit Bundesrecht.

Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO, der durch die Anfügung von § 45 Abs. 9 StVO zwar modifiziert und ergänzt, nicht aber ersetzt worden ist (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41), können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten.

Die Radwegebenutzungspflicht nach Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und Radweg) ist - ebenso wie bei Zeichen 237 (Radfahrer) und Zeichen 241 (Getrennter Rad- und Fußweg) - eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und eine Beschränkung der Benutzung der Straße im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Diese Zeichen bedeuten nach § 41 Abs. 2 Nr. 5 Buchst. a StVO, dass Radfahrer die für sie bestimmten Sonderwege nutzen müssen. Dem entspricht § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO; danach müssen Radfahrer Radwege benutzen, wenn die jeweilige Fahrtrichtung mit Zeichen 237, 240 oder 241 gekennzeichnet ist. Kehrseite dieses Nutzungsgebotes ist das Verbot für Radfahrer, auf den so gekennzeichneten Strecken die Fahrbahn zu benutzen. Ob dieses Verbot - wie die Revisionsführer meinen - nur mittelbare Folge oder Reflex des Gebotes ist, wirkt sich auf die rechtliche Einordnung des Verkehrszeichens nicht aus. Entscheidend ist vielmehr die reglementierende Wirkung für den Fahrradverkehr. Das Verkehrszeichen begründet zwar kein Verbot der Benutzung der Straße (zu der auch Radwege zählen), wohl aber einen Ausschluss der Fahrradfahrer von der Benutzung der Fahrbahn und damit eine Beschränkung in Bezug auf die allgemeine Verkehrsregel, dass Fahrzeuge einschließlich Fahrräder die Fahrbahn benutzen (§ 2 Abs. 1 StVO).

Dass die eine Radwegebenutzungspflicht verlautbarenden Zeichen 237, 240 und 241 in § 41 Abs. 2 StVO nicht unter den "Verkehrsverboten" nach dessen Nummer 6 oder unter den "Streckenverboten" nach dessen Nummer 7, sondern gesondert unter Nummer 5 als Regelung von Sonderwegen aufgeführt werden, belegt keineswegs, dass es sich dabei nicht um Beschränkungen oder Verbote des Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO handelt. Denn dort wird auf die reglementierende Wirkung der Verkehrsregelung abgestellt, nicht aber auf die innerhalb von § 41 StVO vorgenommene Einordnung. Hätte der Verordnungsgeber die Anwendung von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO - wie die Revisionsführer meinen - auf Verkehrsverbote und Streckenverbote im Sinne von § 41 Abs. 2 Nr. 6 und 7 StVO begrenzen wollen, hätte er diese Begriffe in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO übernehmen können; stattdessen hat er dort jedoch eine allgemeinere Formulierung verwendet.

Auch sonst ergeben sich aus den Materialien zur Entstehung von § 2 Abs. 4 Satz 2 und § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, die beide auf die 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028, ber. BGBl I 1998 S. 515) zurückgehen, keine Hinweise darauf, dass der Verordnungsgeber § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht auf Radwegebenutzungspflichten angewendet wissen wollte. Allein aus dem Umstand, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf eine Bundesratsinitiative zurückgeht, wogegen § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO bereits im ursprünglichen Verordnungsentwurf enthalten war (vgl. BRDrucks 374/97 S. 1 und 374/1/97 S.10), kann das nicht hergeleitet werden. Beide Regelungen zielen darauf ab, die Eigenverantwortung der Verkehrsteilnehmer zu stärken, § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO durch strengere Anforderungen an den Einsatz von Verkehrszeichen zum Zweck von Beschränkungen und Verboten des fließenden Verkehrs und § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO durch eine Begrenzung der Benutzungspflicht von Radwegen.

Gegen die Annahme der Revisionsführer spricht zudem, dass der Verordnungsgeber nach dem Inkrafttreten der 24. Änderungsverordnung ausdrücklich zwei Ausnahmen von der Anwendung von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorgesehen hat, nämlich bei der Anordnung von Tempo-30-Zonen und von Zonen-Geschwindigkeitsbegrenzungen sowie für Beschränkungen und Verbote zur Unterbindung von Mautausweichverkehr. Dagegen hat er auf eine solche Ausnahmeregelung für die Anordnung von Radwegebenutzungspflichten verzichtet, obwohl in der Rechtsprechung der Instanzgerichte § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO schon seit längerem verbreitet für anwendbar gehalten wird.

Aus alledem folgt zugleich, dass die Annahme der Landesanwaltschaft Bayern nicht zutrifft, Radfahrer seien stets auf einen Radweg zu verweisen, wenn er vorhanden sei, den baulichen Anforderungen nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 2 Abs. 4 StVO genüge und keine im Einzelfall ungewöhnlich niedrige Gefahrenschwelle bestehe.

Ist § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO anwendbar, scheidet damit zugleich § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO als Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht aus. Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO (vgl. Urteile vom 23. September 2010).

4. Die Annahme des Berufungsgerichts, dass bei den beiden streitigen Streckenabschnitten die nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht erforderlichen Voraussetzungen nicht vorliegen, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO setzt für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt (vgl. Urteile vom 5. April 2001 a.a.O. und vom 23. September 2010). In solchen Fällen dient die Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (vgl. Beschluss vom 31. Mai 2001 - BVerwG 3 B 183.00 - Buchholz 442.151 § 2 StVO Nr. 2).

b) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können - wie der Senat im Zusammenhang mit Geschwindigkeitsbeschränkungen und Lkw-Überholverboten bereits entschieden hat - bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein (vgl. zuletzt Urteile vom 23. September 2010). Diese Grundsätze sind auch in Bezug auf die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht anwendbar. Dass auch hier für die Beurteilung ein ganzes Bündel von Faktoren von Bedeutung ist, bestätigt die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO). Danach kommt die Anlage von Radwegen im Allgemeinen dort in Betracht, wo es die Verkehrssicherheit, die Verkehrsbelastung und der Verkehrsablauf erfordern (vgl. VkBl 1997 S. 691).

Eine auf besondere örtliche Verhältnisse zurückgehende qualifizierte Gefahrenlage liegt hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht vor. Danach ergibt sich aus dem Straßenverlauf wegen der Übersichtlichkeit und guten Ausleuchtung kein besonderes Gefährdungspotenzial für Radfahrer. Eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nimmt der Verwaltungsgerichtshof auch deshalb nicht an, weil es auf den streitigen Streckenabschnitten in der Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober 2004 zu keinem Unfall mit Beteiligung eines Radfahrers gekommen und auch zwischen dem 1. November 2004 bis zum 30. Juni 2009 kein Unfall auf der Fahrbahn gemeldet worden sei. Das Berufungsgericht hat dabei berücksichtigt, dass während dieser Zeiträume die Radwegebenutzungspflicht zwar schon galt, gleichwohl aber ein nicht unerheblicher Teil der Radfahrer weiterhin die Fahrbahn benutzte; somit konnte es davon ausgehen, dass dem Ausbleiben von Unfällen durchaus Aussagekraft zukommt. Eine besondere Gefährdungslage im Hinblick auf den Ausbauzustand der Straße und die dortige Verkehrsbelastung hat das Berufungsgericht unter Bezugnahme auf die "Empfehlungen für Radverkehrsanlagen" und die "Richtlinien für die Anlage von Straßen" ebenfalls verneint.

c) An diese tatsächliche Würdigung der Gefahrenlage ist der Senat gebunden, nachdem die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben hat (§ 137 Abs. 2 VwGO). Ihre Rüge, das Berufungsgericht habe den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 VwGO) verletzt, ist unbegründet.

Die Beklagte stützt diesen Einwand zum einen darauf, dass der Umfang der auf den Streckenabschnitten festgestellten Überschreitungen der zulässigen Höchstgeschwindigkeit unbeachtet geblieben sei. Doch geht auch das Berufungsgericht von zahlreichen Geschwindigkeitsüberschreitungen aus (vgl. UA S. 36); gleichwohl sieht es allein in überhöhter Geschwindigkeit noch keine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO begründet, weil damit noch keine Gefährdung von Radfahrern durch Überholen mit zu geringem Seitenabstand oder zu knappem Einscheren dargetan sei, zumal bei der geringen Verkehrsdichte. Ein Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze liegt darin nicht; vielmehr bestätigen die Unfallzahlen die tatsächliche Einschätzung.

Ebenso wenig greift ihre Rüge, ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO liege in der Annahme des Berufungsgerichts, Omnibusfahrer verhielten sich gegenüber Radfahrern besonders rücksichtsvoll. Diese Rüge ist nicht schlüssig. Selbst wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit auch von Nahverkehrsbussen überschritten worden sein sollte, folgt daraus noch keine Gefährdung von Radfahrern. Abgesehen davon handelt es sich um eine tatsächliche Einschätzung des Berufungsgerichts, der gegenüber sich die Beklagte nur auf einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze und Denkgesetze berufen kann. Einen solchen Verstoß hat sie nicht dargetan.

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht.

Der in beide Fahrtrichtungen freigegebene Fuß- und Radweg, der die Ortsteile Graß, Leoprechting und Oberisling der Beklagten verbindet, schließt südlich an die Brunn-, Liebhart- und Rauberstraße an. Der Weg beginnt am östlichen Ortsrand von Graß und geht von dort durch ein im Wesentlichen unbebautes Gebiet; dieser Abschnitt endet kurz nach Beginn der geschlossenen Ortslage von Leoprechting. Vom östlichen Rand dieses Ortsteils durchquert der Weg ein ebenfalls überwiegend unbebautes Gelände und führt bis in die geschlossene Ortslage von Oberisling. Die Ortsdurchfahrten sind als Tempo-30-Zonen ausgewiesen; außerorts ist die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h beschränkt.

Die Beklagte ordnete am 8. September 1987 an, den Fuß- und Radweg zwischen Leoprechting und Oberisling in beiden Richtungen mit dem damaligen Zeichen 244 (Gemeinsamer Rad- und Fußweg; vgl. VkBl 1976 S. 767) nach der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) zu beschildern; das erfolgte am 18. September 1987. Am 13. Dezember 2002 ordnete sie an, den Fuß- und Radweg zwischen Graß und Leoprechting in beiden Richtungen mit den Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und Radweg) sowie den Zusatzzeichen 1022-11 (Mofas frei) und 1000-31 (frei in beide Richtungen) zu beschildern; diese Anordnung wurde am 18. Dezember 2002 umgesetzt.

Der ortsansässige Kläger legte mit Schreiben vom 8. Januar 2003 Widerspruch gegen die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht zwischen Graß und Leoprechting ein und beantragte, die Radwegebenutzungspflicht zwischen Leoprechting und Oberisling aufzuheben. Mit Schreiben vom 11. Juni 2003 teilte die Beklagte dem Kläger mit, sie könne seinem Widerspruch nicht abhelfen. Die Fuß- und Radwege seien errichtet worden, da bei einer Fahrbahnbreite von 5,50 m wegen des dort stattfindenden Schwerlast- und Omnibusverkehrs eine Mischnutzung nicht länger vertretbar gewesen sei. Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung der Oberpfalz hinsichtlich beider Streckenabschnitte zurück.

Seine Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Radwegebenutzungspflicht diene im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs der Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen und damit der Ordnung des Verkehrs. Dieser Regelungszweck dürfe nicht unter Hinweis auf § 45 Abs. 9 StVO unterlaufen werden.

Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 11. August 2009 geändert und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klage sei hinsichtlich beider Streckenabschnitte als Anfechtungsklage zulässig. Die Beklagte habe in ihrem Schreiben vom 11. Juni 2003 auch den Antrag des Klägers auf Aufhebung der bestandskräftigen Anordnung vom 8. September 1987 abgelehnt und insofern einen Zweitbescheid erlassen. Die angeordnete Radwegebenutzungspflicht sei rechtswidrig. Sie beinhalte eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Diese Regelung gehe ebenso wie die Neufassung von § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO auf die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (im Folgenden: 24. Änderungsverordnung) zurück; bereits das widerlege die Annahme, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht für Radwegebenutzungspflichten gelte. Außerdem sei § 45 Abs. 9 StVO mittlerweile zweimal geändert worden, um bestimmte verkehrsrechtliche Anordnungen von der Anwendung von Satz 2 auszunehmen; im Hinblick auf die Radwegebenutzungspflicht sei das nicht geschehen. Die Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO seien bei den hier in Rede stehenden Streckenabschnitten nicht erfüllt. Die Fahrbahn sei kurvenarm und übersichtlich; durch die angebrachte Beleuchtung seien die Sichtverhältnisse auch nachts überdurchschnittlich gut. Die Unfallzahlen zeigten, dass auch ansonsten keine überdurchschnittliche Unfallgefahr für Radfahrer bestehe. Auch nach den von der Forschungsstelle für Straßen- und Verkehrswesen herausgegebenen "Empfehlungen für Radverkehrsanlagen" (ERA 1995) könne keine besondere Gefahrenlage angenommen werden. Danach sollten, wenn der Radverkehr außerhalb bebauter Gebiete auf der Fahrbahn geführt werde, die Verkehrsstärke 2 500 Kfz/Tag und die zulässige Höchstgeschwindigkeit in kurvenreichen Strecken 70 km/h nicht überschreiten. Beides sei hier aber der Fall. Auch wenn ein nicht unerheblicher Teil der Kraftfahrer die zulässige Höchstgeschwindigkeit überschreite, sei eine Trennung der Verkehrsarten nicht angezeigt, da die Empfehlung kurvenreiche Strecken betreffe. Ebenso wenig seien die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO genannten Voraussetzungen in Bezug auf die Straßenbreite erfüllt. Zwar heiße es in den "Richtlinien für die Anlage von Straßen - Teil: Querschnitte" (RAS-Q 96), dass eine vom Kraftfahrzeugverkehr getrennte Führung der Radfahrer und Fußgänger aus Gründen der Verkehrssicherheit anzustreben sei und dass an außerorts gelegenen Straßen der Fußgänger- und Radfahrerverkehr in der Regel auf einseitig angelegten gemeinsamen Geh- und Radwegen geführt werde. Doch hätten die Richtlinien keinen normativen Charakter. Zudem reiche die Fahrbahnbreite von 5,50 m für die hier zu erfüllende untergeordnete Verkehrsfunktion aus. Die in der Richtlinie genannte Verkehrsmenge von täglich 3 000 Kraftfahrzeugen werde bei Weitem nicht erreicht. Der deutlich über dem in der Richtlinie angegebenen Schwellenwert liegende Schwerverkehr bestehe hier im Wesentlichen aus den Bussen des öffentlichen Nahverkehrs, deren Fahrer sich gegenüber Radfahrern in der Regel aufmerksam und rücksichtsvoll verhielten. Komme kein anderes Fahrzeug entgegen, könne selbst ein Bus oder ein ähnlich breites anderes Fahrzeug einen ausreichenden Sicherheitsabstand beim Überholen eines Radfahrers einhalten. Bei Gegenverkehr müsse abgewartet werden, bis das entgegenkommende Fahrzeug vorbeigefahren sei. Die Zahl der Radfahrer und die Verkehrsdichte seien so gering, dass das zu keinen nennenswerten Erschwernissen führe.

Gegen dieses Urteil haben die Beklagte und die Landesanwaltschaft Bayern Revision eingelegt.

Zu deren Begründung trägt die Beklagte vor: Die Annahme des Berufungsgerichts, die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht sei an § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zu messen, verletze Bundesrecht. Das Zeichen 240 beinhalte weder eine Beschränkung noch ein Verbot des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Darunter fielen nur Verkehrs- und Streckenverbote gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 6 und 7 StVO. Demgegenüber kennzeichneten die Zeichen 237, 240 und 241 Sonderwege und dienten der Verkehrsführung. Die Radfahrer dürften in der eingeschlagenen Richtung weiterfahren, ihnen werde dabei nur die Nutzung des Radweges geboten. Dass sie die Fahrbahn zu meiden hätten, sei nur eine mittelbare Folge dieses Gebotes und kein Verbot. Aus denselben Gründen sei auch § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht anwendbar. Rechtlicher Maßstab für eine Radwegebenutzungspflicht sei daher allein § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO. Dessen Voraussetzungen seien erfüllt. Die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht sei im Sinne dieser Vorschrift zwingend geboten, da die allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung die Radfahrer nicht dazu verpflichteten, die für sie errichteten Sonderwege zu benutzen. Eine solche Benutzungspflicht sei aber außerorts und auf stark befahrenen Vorfahrtstraßen auch innerorts in aller Regel schon deshalb zwingend erforderlich, weil Radfahrer besonders gering geschützte Verkehrsteilnehmer seien. Abgesehen davon lägen hier wegen der geringen Fahrbahnbreite, der verbreiteten Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit und dem hohen Schwerlastanteil besondere Umstände vor. Selbst bei Anwendbarkeit von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO wäre das Berufungsurteil fehlerhaft. Bei der Bewertung der Gefahrenlage habe das Berufungsgericht wesentlichen Akteninhalt nicht berücksichtigt und damit den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 VwGO) verletzt. Nach den Ergebnissen der Verkehrszählungen habe die Mehrzahl der Kraftfahrer die zulässige Höchstgeschwindigkeit zum Teil beträchtlich überschritten

Auch die Landesanwaltschaft Bayern hält § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO bei der Anordnung von Radwegebenutzungspflichten für nicht anwendbar. Rechtlicher Maßstab sei allein § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO, der auch für die insoweit vergleichbaren Umleitungen gelte. Im Sinne eines intendierten Ermessens spreche viel dafür, eine Radwegebenutzungspflicht immer schon dann anzuordnen, wenn ein Radweg vorhanden sei, er den baulichen Anforderungen genüge und keine ungewöhnlich niedrige Gefahrenschwelle bestehe.

Der Kläger tritt den Revisionen entgegen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung der Auffassung, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf Radwegebenutzungspflichten anwendbar ist.

Die Revisionen sind unbegründet; das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, dass sich sein Klageantrag nur gegen die Radwegebenutzungspflicht als solche richtet, also nicht auch gegen den weiteren Regelungsgehalt des Zeichens 240, ist die seiner Klage stattgebende Entscheidung des Berufungsgerichts lediglich um die Maßgabe zu ergänzen, dass die durch das Zeichen 240 bekanntgemachten verkehrsrechtlichen Anordnungen der Beklagten und der Widerspruchsbescheid nur aufgehoben werden, soweit sie die Radwegebenutzungspflicht regeln.

1. Nicht zu beanstanden ist, dass das Berufungsgericht die Anfechtungsklage hinsichtlich beider Streckenabschnitte für zulässig gehalten hat. Das ist für die Radwegebenutzungspflicht zwischen Graß und Leoprechting unproblematisch, die auf eine am 18. Dezember 2002 durch Aufstellen des Zeichens 240 umgesetzte verkehrsrechtliche Anordnung zurückgeht; der Kläger hat insoweit fristgerecht (Anfechtungs-)Widerspruch eingelegt. Dagegen beruht die Radwegebenutzungspflicht zwischen Leoprechting und Oberisling auf einer schon am 18. September 1987 angebrachten Beschilderung. Diese Regelung wurde dem Kläger gegenüber unstreitig bestandskräftig. Doch wurde ihm auch insofern die Möglichkeit einer Anfechtungsklage jedenfalls dadurch wieder eröffnet, dass die Widerspruchsbehörde über sein Überprüfungs- und Aufhebungsbegehren in der Sache entschieden hat, ohne sich auf die Bestandskraft der Regelung zu berufen (vgl. etwa Urteil vom 27. Februar 1963 - BVerwG 5 C 105.61 - BVerwGE 15, 306 <310 f.> = Buchholz 436.0 § 122 BSHG Nr. 1 S. 4 m.w.N.).

2. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - zu denen auch das hier in Rede stehende Zeichen 240 gehört - sind regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzurechnen (stRspr, vgl. u.a. Urteil vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 m.w.N.). Maßgeblich für den Erfolg einer Anfechtungsklage ist daher regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24 S. 13 f. und vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 S. 18, vom 21. August 2003 a.a.O. sowie zuletzt vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 32 und 37.09 - bislang n.v.), hier also der 11. August 2009.

Danach ergibt sich der rechtliche Maßstab für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Radwegebenutzungspflichten aus der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Dagegen ist, anders als die Revisionsführer meinen, die Sechsundvierzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 5. August 2009 (BGBl I S. 2631) schon deshalb nicht anwendbar, weil sie nach ihrem Art. 9 erst zum 1. September 2009 in Kraft treten sollte. Dahinstehen kann daher, ob diese Änderungsverordnung ohnehin keine Anwendung finden könnte, weil sie - wie der Vertreter des Bundesinteresses in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern und dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vorgetragen hat - wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG insgesamt nichtig sei.

3. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass eine durch Zeichen 240 verlautbarte Radwegebenutzungspflicht an den in § 45 Abs. 9 Satz 2 und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO genannten Voraussetzungen zu messen ist. Das steht im Einklang mit Bundesrecht.

Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO, der durch die Anfügung von § 45 Abs. 9 StVO zwar modifiziert und ergänzt, nicht aber ersetzt worden ist (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41), können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten.

Die Radwegebenutzungspflicht nach Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und Radweg) ist - ebenso wie bei Zeichen 237 (Radfahrer) und Zeichen 241 (Getrennter Rad- und Fußweg) - eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und eine Beschränkung der Benutzung der Straße im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Diese Zeichen bedeuten nach § 41 Abs. 2 Nr. 5 Buchst. a StVO, dass Radfahrer die für sie bestimmten Sonderwege nutzen müssen. Dem entspricht § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO; danach müssen Radfahrer Radwege benutzen, wenn die jeweilige Fahrtrichtung mit Zeichen 237, 240 oder 241 gekennzeichnet ist. Kehrseite dieses Nutzungsgebotes ist das Verbot für Radfahrer, auf den so gekennzeichneten Strecken die Fahrbahn zu benutzen. Ob dieses Verbot - wie die Revisionsführer meinen - nur mittelbare Folge oder Reflex des Gebotes ist, wirkt sich auf die rechtliche Einordnung des Verkehrszeichens nicht aus. Entscheidend ist vielmehr die reglementierende Wirkung für den Fahrradverkehr. Das Verkehrszeichen begründet zwar kein Verbot der Benutzung der Straße (zu der auch Radwege zählen), wohl aber einen Ausschluss der Fahrradfahrer von der Benutzung der Fahrbahn und damit eine Beschränkung in Bezug auf die allgemeine Verkehrsregel, dass Fahrzeuge einschließlich Fahrräder die Fahrbahn benutzen (§ 2 Abs. 1 StVO).

Dass die eine Radwegebenutzungspflicht verlautbarenden Zeichen 237, 240 und 241 in § 41 Abs. 2 StVO nicht unter den "Verkehrsverboten" nach dessen Nummer 6 oder unter den "Streckenverboten" nach dessen Nummer 7, sondern gesondert unter Nummer 5 als Regelung von Sonderwegen aufgeführt werden, belegt keineswegs, dass es sich dabei nicht um Beschränkungen oder Verbote des Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO handelt. Denn dort wird auf die reglementierende Wirkung der Verkehrsregelung abgestellt, nicht aber auf die innerhalb von § 41 StVO vorgenommene Einordnung. Hätte der Verordnungsgeber die Anwendung von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO - wie die Revisionsführer meinen - auf Verkehrsverbote und Streckenverbote im Sinne von § 41 Abs. 2 Nr. 6 und 7 StVO begrenzen wollen, hätte er diese Begriffe in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO übernehmen können; stattdessen hat er dort jedoch eine allgemeinere Formulierung verwendet.

Auch sonst ergeben sich aus den Materialien zur Entstehung von § 2 Abs. 4 Satz 2 und § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, die beide auf die 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028, ber. BGBl I 1998 S. 515) zurückgehen, keine Hinweise darauf, dass der Verordnungsgeber § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht auf Radwegebenutzungspflichten angewendet wissen wollte. Allein aus dem Umstand, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf eine Bundesratsinitiative zurückgeht, wogegen § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO bereits im ursprünglichen Verordnungsentwurf enthalten war (vgl. BRDrucks 374/97 S. 1 und 374/1/97 S.10), kann das nicht hergeleitet werden. Beide Regelungen zielen darauf ab, die Eigenverantwortung der Verkehrsteilnehmer zu stärken, § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO durch strengere Anforderungen an den Einsatz von Verkehrszeichen zum Zweck von Beschränkungen und Verboten des fließenden Verkehrs und § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO durch eine Begrenzung der Benutzungspflicht von Radwegen.

Gegen die Annahme der Revisionsführer spricht zudem, dass der Verordnungsgeber nach dem Inkrafttreten der 24. Änderungsverordnung ausdrücklich zwei Ausnahmen von der Anwendung von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorgesehen hat, nämlich bei der Anordnung von Tempo-30-Zonen und von Zonen-Geschwindigkeitsbegrenzungen sowie für Beschränkungen und Verbote zur Unterbindung von Mautausweichverkehr. Dagegen hat er auf eine solche Ausnahmeregelung für die Anordnung von Radwegebenutzungspflichten verzichtet, obwohl in der Rechtsprechung der Instanzgerichte § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO schon seit längerem verbreitet für anwendbar gehalten wird.

Aus alledem folgt zugleich, dass die Annahme der Landesanwaltschaft Bayern nicht zutrifft, Radfahrer seien stets auf einen Radweg zu verweisen, wenn er vorhanden sei, den baulichen Anforderungen nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 2 Abs. 4 StVO genüge und keine im Einzelfall ungewöhnlich niedrige Gefahrenschwelle bestehe.

Ist § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO anwendbar, scheidet damit zugleich § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO als Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht aus. Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO (vgl. Urteile vom 23. September 2010).

4. Die Annahme des Berufungsgerichts, dass bei den beiden streitigen Streckenabschnitten die nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht erforderlichen Voraussetzungen nicht vorliegen, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO setzt für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt (vgl. Urteile vom 5. April 2001 a.a.O. und vom 23. September 2010). In solchen Fällen dient die Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (vgl. Beschluss vom 31. Mai 2001 - BVerwG 3 B 183.00 - Buchholz 442.151 § 2 StVO Nr. 2).

b) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können - wie der Senat im Zusammenhang mit Geschwindigkeitsbeschränkungen und Lkw-Überholverboten bereits entschieden hat - bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein (vgl. zuletzt Urteile vom 23. September 2010). Diese Grundsätze sind auch in Bezug auf die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht anwendbar. Dass auch hier für die Beurteilung ein ganzes Bündel von Faktoren von Bedeutung ist, bestätigt die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO). Danach kommt die Anlage von Radwegen im Allgemeinen dort in Betracht, wo es die Verkehrssicherheit, die Verkehrsbelastung und der Verkehrsablauf erfordern (vgl. VkBl 1997 S. 691).

Eine auf besondere örtliche Verhältnisse zurückgehende qualifizierte Gefahrenlage liegt hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht vor. Danach ergibt sich aus dem Straßenverlauf wegen der Übersichtlichkeit und guten Ausleuchtung kein besonderes Gefährdungspotenzial für Radfahrer. Eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nimmt der Verwaltungsgerichtshof auch deshalb nicht an, weil es auf den streitigen Streckenabschnitten in der Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober 2004 zu keinem Unfall mit Beteiligung eines Radfahrers gekommen und auch zwischen dem 1. November 2004 bis zum 30. Juni 2009 kein Unfall auf der Fahrbahn gemeldet worden sei. Das Berufungsgericht hat dabei berücksichtigt, dass während dieser Zeiträume die Radwegebenutzungspflicht zwar schon galt, gleichwohl aber ein nicht unerheblicher Teil der Radfahrer weiterhin die Fahrbahn benutzte; somit konnte es davon ausgehen, dass dem Ausbleiben von Unfällen durchaus Aussagekraft zukommt. Eine besondere Gefährdungslage im Hinblick auf den Ausbauzustand der Straße und die dortige Verkehrsbelastung hat das Berufungsgericht unter Bezugnahme auf die "Empfehlungen für Radverkehrsanlagen" und die "Richtlinien für die Anlage von Straßen" ebenfalls verneint.

c) An diese tatsächliche Würdigung der Gefahrenlage ist der Senat gebunden, nachdem die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben hat (§ 137 Abs. 2 VwGO). Ihre Rüge, das Berufungsgericht habe den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 VwGO) verletzt, ist unbegründet.

Die Beklagte stützt diesen Einwand zum einen darauf, dass der Umfang der auf den Streckenabschnitten festgestellten Überschreitungen der zulässigen Höchstgeschwindigkeit unbeachtet geblieben sei. Doch geht auch das Berufungsgericht von zahlreichen Geschwindigkeitsüberschreitungen aus (vgl. UA S. 36); gleichwohl sieht es allein in überhöhter Geschwindigkeit noch keine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO begründet, weil damit noch keine Gefährdung von Radfahrern durch Überholen mit zu geringem Seitenabstand oder zu knappem Einscheren dargetan sei, zumal bei der geringen Verkehrsdichte. Ein Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze liegt darin nicht; vielmehr bestätigen die Unfallzahlen die tatsächliche Einschätzung.

Ebenso wenig greift ihre Rüge, ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO liege in der Annahme des Berufungsgerichts, Omnibusfahrer verhielten sich gegenüber Radfahrern besonders rücksichtsvoll. Diese Rüge ist nicht schlüssig. Selbst wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit auch von Nahverkehrsbussen überschritten worden sein sollte, folgt daraus noch keine Gefährdung von Radfahrern. Abgesehen davon handelt es sich um eine tatsächliche Einschätzung des Berufungsgerichts, der gegenüber sich die Beklagte nur auf einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze und Denkgesetze berufen kann. Einen solchen Verstoß hat sie nicht dargetan.

Die auf alle drei Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die vom Kläger in Anspruch genommenen Revisionszulassungsgründe sind nicht in der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlichen Weise dargelegt oder sie liegen - soweit dem Substanziierungserfordernis genügt wurde - nicht vor.

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht, die 1998 ergangen ist und mit Verkehrszeichen 241 (Getrennter Rad- und Gehweg) umgesetzt wurde. Diese Anordnung betrifft eine rund 300 m lange Strecke in der Münchener Innenstadt entlang der Rosenheimer Straße zwischen der Kreuzung Friedenstraße und der Kreuzung Orleansstraße. Es handelt sich hier um eine in Fahrtrichtung zweispurige Hauptverkehrsstraße; die Fahrspuren weisen jeweils eine Breite von 2,75 bis 2,80 m auf. Der für die Benutzung durch Radfahrer vorgesehene Fahrstreifen auf dem Rad- und Gehweg erreicht mit einer Breite zwischen 72 cm und 1,29 m (jeweils ohne die weiß gefärbte Fahrbahnmarkierung, die etwa 26 cm Breite hat) nicht die Mindestbreite von 1,50 m, die die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) für einen mit Zeichen 241 ausgeschilderten getrennten Rad- und Gehweg grundsätzlich vorsieht; die schmalste Stelle weist der für Radfahrer vorgesehene Streifen in der etwa 50 m langen Unterführung unter einer S-Bahn-Strecke auf.

Der im April 2007 eingelegte Widerspruch des Klägers und seine Klage blieben erfolglos. Sie seien unzulässig, denn die einjährige Widerspruchsfrist, die mit dem Aufstellen der Verkehrszeichen zu laufen begonnen habe, sei bei Einlegung des Widerspruchs bereits abgelaufen gewesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Die Klage sei, nachdem der Kläger erstmals im Frühjahr 2006 auf die Verkehrszeichen getroffen sei, zulässig. Sie erweise sich jedoch als unbegründet. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO lägen vor. Da die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer hier zu einer im Verhältnis zu der auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhenden Gefahr im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nochmals deutlich gesteigerten Gefährdung der Radfahrer selbst führte, ein Radweg vorhanden, dessen Benutzung zumutbar und ein Ausbau des Radwegs aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nicht ohne Weiteres möglich sei, schade auch die Unterschreitung der Mindestbreite für den Radweg nach der VwV-StVO nicht.

1. Die Rechtssache weist nicht die vom Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung auf. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der revisionsgerichtlichen Klärung bedarf. Diese Anforderungen erfüllt keine der in der Beschwerde aufgeführten Fragen.

a) Der Kläger hält die Frage für klärungsbedürftig,

ob das geltende Recht der VwV-StVO allein deshalb ignoriert werden darf, weil das entscheidende Gericht entgegen den gesicherten Erkenntnissen der jahrzehntelangen Unfallforschung an frei erfundene Tatsachenbehauptungen glaubt.

Die "frei erfundene Tatsachenbehauptung" sieht der Kläger in der Annahme des Berufungsgerichts, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO die Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs diene; diese Annahme stehe im Widerspruch zur gesicherten Erkenntnis der Verkehrsunfallforschung.

Damit ist revisionsgerichtlicher Klärungsbedarf jedoch entgegen § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht schlüssig dargetan. Der vom Kläger angegriffene Passus des Berufungsurteils gibt - ausgedrückt in anderen Worten - nur das wieder, was den Regelungsgehalt des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO ausmacht und was daher auch der hinter dieser Regelung stehenden generalisierenden Wertung des Normgebers entspricht. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO besagt, dass die Straßenverkehrsbehörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen - einer qualifizierten Gefährdungslage - nach pflichtgemäßem Ermessen über die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht zu entscheiden hat (vgl. dazu auch Urteil vom 18. November 2010 - BVerwG 3 C 42.09 - BVerwGE 138, 159 <162> Rn. 17 m.w.N.). Ausgehend davon hat das Berufungsgericht zunächst geprüft, ob aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefährdungslage gegeben ist; es hat sich - nachdem es das wegen des Zusammentreffens verschiedener im Urteil im Einzelnen dargestellten Umstände bejaht hat - in einem zweiten Schritt mit der Frage befasst, ob die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht auch ermessensfehlerfrei erfolgt ist. In diesem zweiten Prüfungsschritt hat das Berufungsgericht darauf abgestellt, ob es die Gefährdungslage in besonderer Weise noch weiter erhöhende Umstände gibt, die eine Abweichung von den Vorgaben der VwV-StVO zu dessen Mindestbreite rechtfertigen können. Diese Vorgehensweise ist im Grundsatz nicht zu beanstanden. Entscheidend ist, ob die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer zu einer Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO führen würde, die auch mit Blick auf den Ausbauzustand des Radwegs nicht hinnehmbar ist. Alles Weitere ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalles.

b) Klärungsbedarf sieht der Kläger weiter hinsichtlich der Frage,

ob ein allerorts vorkommender Umstand einen konkreten örtlichen Umstand im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO darstellen kann.

Auch das rechtfertigt eine auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Revisionszulassung nicht. Nachdem § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO "besondere" örtliche Verhältnisse verlangt, die zudem zu einer das allgemeine Risiko erheblich übersteigenden Gefährdung der dort in Bezug genommenen Rechtsgüter führen müssen, ist auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens schon aufgrund des Wortlauts der Norm klar, dass ein "allerorts vorkommender Umstand" für sich genommen nicht genügt.

Entgegen der Annahme des Klägers bietet das Verfahren ebenso wenig Anlass zu einer revisionsgerichtlichen Klärung der Frage,

ob ungeübte Radfahrer eine Radwegebenutzungspflicht gegen alle Radfahrer rechtfertigen können.

Eine solche Auffassung liegt dem Berufungsurteil nicht zugrunde und wäre daher auch nicht Gegenstand der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Das Berufungsgericht hat das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht allein damit begründet, dass es - wie es dazu in den Entscheidungsgründen heißt - "ungeübte und/oder eher ängstliche Radfahrer" gibt; es hat diese Annahme vielmehr auf mehrere nach seinen tatsächlichen Feststellungen hier kumulativ vorliegende Umstände gestützt. Zu der im Bereich der Unterführung verminderten Wahrnehmbarkeit von Radfahrern komme die Abschüssigkeit der Straße, die jedenfalls für ungeübte und/oder ängstliche Fahrer zu einer schwereren Beherrschbarkeit des Fahrrades führe, sowie ein hohes Verkehrsaufkommen und eine geringe Breite der Fahrspuren, die ein gefahrloses Überholen von Radfahrern erschwere. Liegt eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vor, kann das bei Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zur Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht führen. Sie trifft, entsprechend der Geltung, die zur Umsetzung dieser Anordnung aufgestellten Verkehrszeichen für sich beanspruchen, alle Radfahrer. Auch insoweit besteht kein weiterer revisionsgerichtlicher Klärungsbedarf.

c) Die vom Kläger des Weiteren aufgeworfene Frage,

ob eine überdurchschnittliche Gefährlichkeit der Fahrbahnbenutzung mit einem technischen Regelwerk belegt werde könne, das - wie die vom Berufungsgericht hier herangezogenen Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA 1995) - zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung bereits durch ein jüngeres Regelwerk ersetzt worden sei,

führt ebenfalls nicht auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Es versteht sich von selbst, dass technische Regelwerke grundsätzlich in ihrer aktuellen Fassung zugrunde zu legen sind. Soweit der Kläger rügt, das Berufungsgericht habe hier zu Unrecht die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen in der alten Fassung von 1995 herangezogen, betrifft das allein den konkreten Einzelfall. Die nicht weiter unterlegte Behauptung, es werde auch in jüngster Zeit und auch nach Veröffentlichung der ERA 2010 mit unzutreffenden Belastungszahlen argumentiert, genügt nicht, um dem hier in Rede stehenden Verfahren eine grundsätzliche und damit fallübergreifende Bedeutung zu verleihen.

d) In Bezug auf die in der Beschwerde außerdem aufgeworfenen Frage,

ob technische Hinweise für den Bau von Sonderwegen (unterstellt sie sind 1. aktuell und nicht durch neuere überholt und 2. auch nicht durch konkrete Forschungsergebnisse als im Grunde überholt entlarvt) ein Fahrbahnbenutzungsverbot rechtfertigen können,

ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 1 Nr. 2 StVO ebenfalls nicht in der gebotenen Weise dargetan. Der Kläger stellt zur Begründung darauf ab, das Berufungsgericht habe übersehen, dass sich die Frage der Einrichtung einer getrennten Radverkehrsanlage rechtlich und tatsächlich von der Anordnung einer Benutzungspflicht unterscheide. Das trifft nicht zu. Das Berufungsgericht geht ausdrücklich davon aus, dass Radfahrer nach dem Inkrafttreten der 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028, ber. BGBl I 1998 S. 515) nicht mehr bereits dann auf den Radweg verwiesen werden können, wenn er vorhanden ist (vgl. Rn. 33 des Urteils). Es weist ergänzend auch selbst darauf hin, dass die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen ERA 1995, die es als bloßen Anhaltspunkt für die Bewertung des Gefährdungspotenzials herangezogen hat, zu einem Zeitpunkt erarbeitet worden seien, als die sich aus § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 StVO ergebenden verschärften Anforderungen noch nicht einmal im Entwurf vorgelegen hätten (vgl. Rn. 36 des Urteils). Im Übrigen ist in der Rechtsprechung auch des Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt, dass für die Wertung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte besondere Gefährdungslage vorliegt, auch auf die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen zurückgegriffen werden kann (vgl. Urteil vom 18. November 2010 - BVerwG 3 C 42.09 - BVerwGE 138, 159 Rn. 27); davon gehen auch die Instanzgerichte aus (vgl. etwa VGH Mannheim, Urteil vom 10. Februar 2011 - 5 S 2285/09 - VKM 2012, 12 <14> m.w.N.).

Die Beantwortung der Frage,

ob das falsche Lesen eines mit dem technischen Regelwerk nicht vertrauten Richters eine Gefahr im Sinne von § 5 Abs. 9 StVO begründen kann,

erfordert ebenfalls nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Diese Frage ist ohne Weiteres zu verneinen. Es liegt auf der Hand, dass die gerichtliche Annahme, es liege eine besondere Gefährdungslage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vor und die Behörde habe bei der Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht ermessenfehlerfrei gehandelt, auf nicht zu beanstandenden tatsächlichen Feststellungen und darauf fehlerfrei gestützten tatsächlichen und rechtlichen Schlussfolgerungen beruhen muss. Die hinter der Fragestellung stehende Rüge des Klägers, das Berufungsgericht habe die ERA 1995 falsch gelesen, soweit dort bezogen auf die Verkehrsbelastung der Straße eine Einsatzgrenze für die Einrichtung eine Radverkehrsanlage genannt wird, betrifft allein die Rechtsanwendung im konkreten Einzelfall; die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist damit nicht schlüssig dargetan.

e) Weiter wirft der Kläger die Frage auf,

ob allein der Wunsch schnellfahrwilliger Kraftfahrer, langsamere Fahrzeuge ohne Rücksicht auf Gegenverkehr und ohne Inanspruchnahme des - vorhandenen - zweiten Fahrstreifens jederzeit überholen zu können, schon ein Verkehrsverbot gegen die langsameren Verkehrsteilnehmer rechtfertigen kann.

Auch das führt nicht auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. In einem Revisionsverfahren würde sich die Frage in dieser Form nicht stellen. Die rechtmäßige Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht setzt - wie bereits dargelegt - eine besondere Gefährdung der in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in Bezug genommenen Rechtsgüter sowie außerdem eine fehlerfreie Ermessensausübung der Straßenverkehrsbehörde voraus. Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen können sowohl die Straßenverkehrsbehörde als auch das Verwaltungsgericht berücksichtigen, ob die besonderen örtlichen Verhältnisse nach allgemeiner Erfahrung Anlass für die Annahme geben, dass Kraftfahrer hier langsamer fahrende Radfahrer ohne Beachtung des erforderlichen Sicherheitsabstandes überholen und diese dadurch gefährden, oder ob das unvermittelte Ausweichen von überholenden Kraftfahrern auf den zweiten Fahrstreifen zu einer Gefährdung anderer Kraftfahrer führen kann.

f) Ebenso wenig rechtfertigt die Frage,

ob es einem Gericht zusteht, eine Behörde von sämtlichen für sie geltenden gesetzlichen Regelungen zu befreien,

die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Die Frage würde in dieser Form in dem vom Kläger angestrebten Revisionsverfahren aus mehreren Gründen nicht zur Beantwortung stehen. Es kann schon nicht davon die Rede sein, das Berufungsgericht befreie die Beklagte von sämtlichen für sie geltenden gesetzlichen Regelungen. In Rede steht insoweit in sachlicher Hinsicht allein die Mindestbreite, die die VwV-StVO bei einem getrennten Rad- und Gehweg für den Fahrstreifen fordert, den die Radfahrer benutzen sollen. Die rechtliche Qualität dieser Bestimmung ist zudem nicht die einer "gesetzlichen Regelung". Zu entnehmen ist diese Vorgabe vielmehr einer Verwaltungsvorschrift, also einer verwaltungsinternen Regelung, die - worauf auch das Berufungsgericht zu Recht abgestellt hat - nach allgemeiner Auffassung zwar die Verwaltung, nicht aber ein Gericht zu binden vermag. Überdies misst sich diese Verwaltungsvorschrift auch selbst, was die Vorgabe einer Mindestbreite angeht, keine strikte Bindungswirkung im Sinne einer "Muss"-Regelung bei. Vielmehr heißt es unter II. (Radwegebenutzungspflicht) Nr. 2 Buchst. a: die lichte Breite (befestigter Verkehrsraum mit Sicherheitsraum) "soll in der Regel dabei durchgehend betragen". Im Folgenden wird ausgeführt, dass ausnahmsweise und nach sorgfältiger Überprüfung von den Mindestmaßen dann abgewichen werden kann, wenn es aufgrund der örtlichen oder verkehrlichen Verhältnisse erforderlich und verhältnismäßig ist, an kurzen Abschnitten (z.B. kurze Engstelle) unter Wahrung der Verkehrssicherheit abgewichen werden kann.

Abgesehen davon kann - ohne dass es hierfür erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf - nicht ernstlich zweifelhaft sein, dass unter den vom Berufungsgericht aufgeführten engen Voraussetzungen, also dann, wenn die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer zu einer im Verhältnis zu der auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhenden besonderen Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nochmals deutlich gesteigerten Gefährdung der Radfahrer selbst führen würde, und ein Radweg vorhanden ist, dessen Benutzung zumutbar und dessen Ausbau aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nicht ohne Weiteres möglich ist, eine Radwegebenutzungspflicht unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls auch dann angeordnet werden darf, wenn der Radweg nicht den Vorgaben der VwV-StVO an seine Mindestbreite entspricht. Inwieweit solche Umstände vorliegen, die eine Unterschreitung der Mindestbreite ausnahmsweise rechtfertigen können, ist nach den Gesamtumständen jedes konkreten Einzelfalls zu entscheiden und einer grundsätzlichen Klärung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zugänglich. Eine weitergehende revisionsgerichtliche Klärung stößt in diesem Zusammenhang schon deshalb an Funktionsgrenzen, weil die Bewertung der Gefährdungssituation auf der einen und die Beurteilung der Zumutbarkeit der Benutzung eines solchen Radweges auf der anderen Seite jeweils auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz erfolgen muss, an die das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist.

g) Es liegt auf der Hand, dass die Beantwortung der vom Kläger aufgeworfenen Frage,

ob ein Gericht aufgrund eigener Gefahrphantasien das geltende Recht verwerfen darf,

ebenfalls kein Revisionsverfahren erfordert. Sie ist zu verneinen.

Die im Zusammenhang damit aufgeführte Frage,

ob im Straßenverkehrsrecht gegen die Nichtstörer (vom Kläger gemeint sind die Radfahrer) vorgegangen werden darf, obwohl die Störer (vom Kläger gemeint sind unter Verletzung verkehrsrechtlicher Vorschriften überholende Kraftfahrer) greifbar sind,

kann ebenfalls nicht zur Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führen. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass sich die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne richtet. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen (vgl. Urteil vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 <33> Rn. 44).

h) Auch mit der Frage,

ob gesetzliches Recht, das die Verkehrssicherheit von Radfahrern und Fußgängern schützen soll, schon deswegen von Gerichten außer Kraft gesetzt werden darf, weil Radfahrer sich an § 1 StVO halten müssen, Kraftfahrern das aber gerichtlicherseits nicht zugemutet wird,

ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht dargetan. Diese Frage zielt, trotz des Versuches einer allgemeinen Einkleidung, erkennbar auf den konkreten Einzelfall. Sie beruht auf der Unterstellung des Klägers, das Berufungsgericht verlange von Kraftfahrern nicht die Einhaltung der sich aus § 1 StVO ergebenden Verhaltenspflichten. Das trifft aber nicht zu. Das Berufungsgericht geht allein von der - auch allgemeinkundigen - Tatsache aus, dass Kraftfahrer den ihnen auferlegten Sorgfalts- und Rücksichtnahmepflichten im Straßenverkehr nicht immer genügen. Bereits deshalb würde sich die vom Kläger aufgeworfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Ebenso wenig steht aus den bereits dargestellten Gründen die Außerkraftsetzung von "gesetzlichem Recht" in Rede, wie der Kläger behauptet.

i) Schließlich stützt der Kläger sein Begehren, die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, auf den Einwand, das Berufungsgericht habe eine verkürzte und damit unzureichende Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommen. Eine klärungsbedürftige Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung arbeitet er im Zusammenhang damit aber nicht heraus. Soweit er Klärungsbedarf hinsichtlich der Frage sieht, unter welchen Bedingungen mit straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen der Nichtstörer statt des - greifbaren - Störers in Anspruch genommen werden dürfe, gilt das vorstehend unter g) bereits Ausgeführte. Überdies hängt die Beantwortung der Frage, inwieweit sich die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht als verhältnismäßig erweist, von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab; sie ist somit einer fallübergreifenden revisionsgerichtlichen Beantwortung nicht zugänglich.

2. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich nicht, dass das Urteil des Berufungsgerichts - wie der Kläger geltend macht - von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Eine solche Abweichung sieht der Kläger zum einen darin, dass das Berufungsgericht eine vollständige Verhältnismäßigkeitsprüfung für entbehrlich gehalten habe, obwohl sich nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 25. April 1980 (BVerwG 7 C 19.78 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 8 = NJW 1981, 184) eine Maßnahme nach § 45 Abs. 1 StVO nur dann als rechtmäßig erweise, wenn sie geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn sei. Damit hat der Kläger jedoch nicht dargetan, dass das Berufungsgericht einen vom genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, wie das § 132 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO voraussetzt. Behauptet wird damit allein die fehlerhafte Anwendung eines solchen vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten rechtlichen Obersatzes. Darin wäre - die Richtigkeit dieser Auslegung des Berufungsurteils durch den Kläger unterstellt - allein ein Subsumtionsfehler des Berufungsgerichts zu sehen, nicht aber Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.

Ebenso wenig hat der Kläger eine Abweichung des Berufungsurteils vom Urteil des Senats vom 5. April 2001 (BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 = NJW 2001, 3139) schlüssig dargetan. Sein Vortrag hierzu beschränkt sich auf die Rüge, das Berufungsgericht habe keinerlei nachvollziehbare Ausführungen dazu gemacht, inwiefern die Gefahrenlage an der hier in Rede stehenden Strecke das allgemeine Risiko erheblich übersteige. Das richtet sich der Sache nach gegen die Beurteilung der Gefährdungssituation durch das Berufungsgericht. Dass das Berufungsurteil einen von der vom Kläger herangezogenen revisionsgerichtlichen Rechtsprechung abweichenden rechtlichen Obersatz aufweist, arbeitet die Beschwerde dagegen nicht heraus. Sie wird den Darlegungserfordernissen einer Divergenzrüge daher nicht gerecht.

3. Die Beschwerde zeigt keinen Verfahrensmangel auf, der vorliegt und auf dem das angegriffene Berufungsurteil beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Der Kläger sieht einen Verfahrensfehler darin, dass das Berufungsgericht wesentliche Teile seines Vortrags übergangen habe. Er habe nachgewiesen, dass die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht bei Straßen, wie hier, die Verkehrssicherheit nicht verbessere, sondern verschlechtere. Diesen Vortrag habe das Berufungsgericht willkürlich nicht zur Kenntnis genommen, sondern sei ohne nähere Begründung vom Gegenteil ausgegangen. Damit wird jedoch der Sache nach kein Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ("error in procedendo") geltend gemacht, gerügt wird vielmehr im Kern eine unzutreffende Beurteilung der Gefährdungssituation durch das Berufungsgericht und damit eine fehlerhafte Anwendung des sachlichen Rechts.

b) Für verfahrensfehlerhaft hält der Kläger außerdem, dass das Berufungsurteil auf die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA) 1995 abstelle, obwohl diese Empfehlungen zum Entscheidungszeitpunkt bereits von den Empfehlungen für Radverkehrsanlagen in der Fassung von 2010 überholt gewesen seien. Außerdem habe das Gericht seinen Vortrag missachtet, dass die in den Empfehlungen 1995 genannten Kfz-Belastungszahlen unhaltbar seien. Auch das zielt jedoch nicht auf einen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, sondern auf eine - nach Auffassung des Klägers - fehlerhafte Beweiswürdigung und im Ergebnis unrichtige Bejahung der Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO durch das Berufungsgericht.

c) Darüber hinaus macht der Kläger geltend, das Berufungsgericht sei unzutreffend und damit verfahrensfehlerhaft davon ausgegangen, er habe auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Auch insoweit kann kein Verfahrensfehler festgestellt werden, auf dem das Berufungsurteil beruht. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 26. Mai 2010 auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Auch wenn man davon ausgeht, dass ein Widerruf dieser Prozesshandlung zumindest unter engen Voraussetzungen in Betracht kommen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. März 2006 - BVerwG 7 B 90.05 - juris Rn. 13 m.w.N.), sind doch an die Erklärung des Widerrufs als "actus contrarius" schon aus Gründen der Verfahrenssicherheit dieselben formalen Anforderungen zu stellen wie an den vorangegangen Verzicht auf mündliche Verhandlung. Der Verzicht auf mündliche Verhandlung kann aber nur schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 101 Rn. 5 m.w.N.). Ein diesen formalen Anforderungen genügender Widerruf des Verzichts auf mündliche Verhandlung ist seitens des Klägers nicht erfolgt. Er kann insbesondere nicht in dem Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 10. Juni 2010 gesehen werden; dort wird die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nur für den Fall beantragt, dass es aus Sicht des Gerichts darauf ankomme, ob das Bayerische Staatministerium des Innern die Ungültigkeit der StVO-Novelle behauptet habe. Offen bleiben kann, ob ein solcher unter eine Bedingung gestellter Widerruf überhaupt zulässig wäre; jedenfalls ist die im Schriftsatz genannte Bedingung nicht eingetreten. Die Annahme des Klägers, dass der zuvor erklärte Verzicht auf mündliche Verhandlung aufgrund der Einführung weiteren Tatsachenmaterials durch den Beklagten nach diesem Verzicht von selbst, also auch ohne einen wirksamen Widerruf, entfallen sein könnte, ist unzutreffend (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. März 2006 a.a.O. Rn. 16).

Dass das Berufungsgericht den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör dadurch verletzt haben könnte, dass es die mündliche Verhandlung nicht wiedereröffnet hat, ist vom Kläger nicht dargetan. Er hat zum Schriftsatz der Beklagten vom 31. Mai 2010 seinerseits unter dem 10. Juni 2010 ausführlich schriftsätzlich Stellung genommen und dort in Kenntnis des Beklagtenvortrags nur unter den bereits dargestellten - nicht eingetretenen - Voraussetzungen die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung beantragt. Was der Kläger im Falle der Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung noch ergänzend zu den von ihm in der Beschwerdebegründung aufgeführten Beklagtenschriftsätzen hätte darlegen wollen und inwieweit das für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung gewesen wäre, ist nicht dargelegt.

d) Schließlich wendet sich der Kläger gegen die in den Entscheidungsgründen enthaltene Feststellung, dass es auf der streitgegenständlichen Strecke im Bereich der Unterführung "eine herabgesetzte Wahrnehmbarkeit von Radfahrern" gebe. Das sei während des Ortstermins nicht festgestellt worden, sondern vom Gericht frei erfunden. Damit wendet sich der Kläger gegen eine tatsächliche Feststellung des Berufungsgerichts, die das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindet, wenn er nicht einen Verstoß gegen die Grundsätze der Beweiswürdigung, allgemeine Erfahrungssätze oder gegen die Denkgesetze geltend machen kann. Das ist jedoch nicht der Fall. Dass der Kläger die Wahrnehmbarkeit von Radfahrern in dem hier in Rede stehenden Streckenabschnitt anders beurteilt als das Berufungsgericht, genügt nicht.

Die auf alle drei Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die vom Kläger in Anspruch genommenen Revisionszulassungsgründe sind nicht in der gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlichen Weise dargelegt oder sie liegen - soweit dem Substanziierungserfordernis genügt wurde - nicht vor.

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht, die 1998 ergangen ist und mit Verkehrszeichen 241 (Getrennter Rad- und Gehweg) umgesetzt wurde. Diese Anordnung betrifft eine rund 300 m lange Strecke in der Münchener Innenstadt entlang der Rosenheimer Straße zwischen der Kreuzung Friedenstraße und der Kreuzung Orleansstraße. Es handelt sich hier um eine in Fahrtrichtung zweispurige Hauptverkehrsstraße; die Fahrspuren weisen jeweils eine Breite von 2,75 bis 2,80 m auf. Der für die Benutzung durch Radfahrer vorgesehene Fahrstreifen auf dem Rad- und Gehweg erreicht mit einer Breite zwischen 72 cm und 1,29 m (jeweils ohne die weiß gefärbte Fahrbahnmarkierung, die etwa 26 cm Breite hat) nicht die Mindestbreite von 1,50 m, die die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) für einen mit Zeichen 241 ausgeschilderten getrennten Rad- und Gehweg grundsätzlich vorsieht; die schmalste Stelle weist der für Radfahrer vorgesehene Streifen in der etwa 50 m langen Unterführung unter einer S-Bahn-Strecke auf.

Der im April 2007 eingelegte Widerspruch des Klägers und seine Klage blieben erfolglos. Sie seien unzulässig, denn die einjährige Widerspruchsfrist, die mit dem Aufstellen der Verkehrszeichen zu laufen begonnen habe, sei bei Einlegung des Widerspruchs bereits abgelaufen gewesen. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Die Klage sei, nachdem der Kläger erstmals im Frühjahr 2006 auf die Verkehrszeichen getroffen sei, zulässig. Sie erweise sich jedoch als unbegründet. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO lägen vor. Da die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer hier zu einer im Verhältnis zu der auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhenden Gefahr im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nochmals deutlich gesteigerten Gefährdung der Radfahrer selbst führte, ein Radweg vorhanden, dessen Benutzung zumutbar und ein Ausbau des Radwegs aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nicht ohne Weiteres möglich sei, schade auch die Unterschreitung der Mindestbreite für den Radweg nach der VwV-StVO nicht.

1. Die Rechtssache weist nicht die vom Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung auf. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts der revisionsgerichtlichen Klärung bedarf. Diese Anforderungen erfüllt keine der in der Beschwerde aufgeführten Fragen.

a) Der Kläger hält die Frage für klärungsbedürftig,

ob das geltende Recht der VwV-StVO allein deshalb ignoriert werden darf, weil das entscheidende Gericht entgegen den gesicherten Erkenntnissen der jahrzehntelangen Unfallforschung an frei erfundene Tatsachenbehauptungen glaubt.

Die "frei erfundene Tatsachenbehauptung" sieht der Kläger in der Annahme des Berufungsgerichts, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO die Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs diene; diese Annahme stehe im Widerspruch zur gesicherten Erkenntnis der Verkehrsunfallforschung.

Damit ist revisionsgerichtlicher Klärungsbedarf jedoch entgegen § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht schlüssig dargetan. Der vom Kläger angegriffene Passus des Berufungsurteils gibt - ausgedrückt in anderen Worten - nur das wieder, was den Regelungsgehalt des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO ausmacht und was daher auch der hinter dieser Regelung stehenden generalisierenden Wertung des Normgebers entspricht. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO besagt, dass die Straßenverkehrsbehörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen - einer qualifizierten Gefährdungslage - nach pflichtgemäßem Ermessen über die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht zu entscheiden hat (vgl. dazu auch Urteil vom 18. November 2010 - BVerwG 3 C 42.09 - BVerwGE 138, 159 <162> Rn. 17 m.w.N.). Ausgehend davon hat das Berufungsgericht zunächst geprüft, ob aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefährdungslage gegeben ist; es hat sich - nachdem es das wegen des Zusammentreffens verschiedener im Urteil im Einzelnen dargestellten Umstände bejaht hat - in einem zweiten Schritt mit der Frage befasst, ob die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht auch ermessensfehlerfrei erfolgt ist. In diesem zweiten Prüfungsschritt hat das Berufungsgericht darauf abgestellt, ob es die Gefährdungslage in besonderer Weise noch weiter erhöhende Umstände gibt, die eine Abweichung von den Vorgaben der VwV-StVO zu dessen Mindestbreite rechtfertigen können. Diese Vorgehensweise ist im Grundsatz nicht zu beanstanden. Entscheidend ist, ob die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer zu einer Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO führen würde, die auch mit Blick auf den Ausbauzustand des Radwegs nicht hinnehmbar ist. Alles Weitere ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalles.

b) Klärungsbedarf sieht der Kläger weiter hinsichtlich der Frage,

ob ein allerorts vorkommender Umstand einen konkreten örtlichen Umstand im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO darstellen kann.

Auch das rechtfertigt eine auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Revisionszulassung nicht. Nachdem § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO "besondere" örtliche Verhältnisse verlangt, die zudem zu einer das allgemeine Risiko erheblich übersteigenden Gefährdung der dort in Bezug genommenen Rechtsgüter führen müssen, ist auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens schon aufgrund des Wortlauts der Norm klar, dass ein "allerorts vorkommender Umstand" für sich genommen nicht genügt.

Entgegen der Annahme des Klägers bietet das Verfahren ebenso wenig Anlass zu einer revisionsgerichtlichen Klärung der Frage,

ob ungeübte Radfahrer eine Radwegebenutzungspflicht gegen alle Radfahrer rechtfertigen können.

Eine solche Auffassung liegt dem Berufungsurteil nicht zugrunde und wäre daher auch nicht Gegenstand der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Das Berufungsgericht hat das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht allein damit begründet, dass es - wie es dazu in den Entscheidungsgründen heißt - "ungeübte und/oder eher ängstliche Radfahrer" gibt; es hat diese Annahme vielmehr auf mehrere nach seinen tatsächlichen Feststellungen hier kumulativ vorliegende Umstände gestützt. Zu der im Bereich der Unterführung verminderten Wahrnehmbarkeit von Radfahrern komme die Abschüssigkeit der Straße, die jedenfalls für ungeübte und/oder ängstliche Fahrer zu einer schwereren Beherrschbarkeit des Fahrrades führe, sowie ein hohes Verkehrsaufkommen und eine geringe Breite der Fahrspuren, die ein gefahrloses Überholen von Radfahrern erschwere. Liegt eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vor, kann das bei Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zur Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht führen. Sie trifft, entsprechend der Geltung, die zur Umsetzung dieser Anordnung aufgestellten Verkehrszeichen für sich beanspruchen, alle Radfahrer. Auch insoweit besteht kein weiterer revisionsgerichtlicher Klärungsbedarf.

c) Die vom Kläger des Weiteren aufgeworfene Frage,

ob eine überdurchschnittliche Gefährlichkeit der Fahrbahnbenutzung mit einem technischen Regelwerk belegt werde könne, das - wie die vom Berufungsgericht hier herangezogenen Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA 1995) - zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung bereits durch ein jüngeres Regelwerk ersetzt worden sei,

führt ebenfalls nicht auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache. Es versteht sich von selbst, dass technische Regelwerke grundsätzlich in ihrer aktuellen Fassung zugrunde zu legen sind. Soweit der Kläger rügt, das Berufungsgericht habe hier zu Unrecht die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen in der alten Fassung von 1995 herangezogen, betrifft das allein den konkreten Einzelfall. Die nicht weiter unterlegte Behauptung, es werde auch in jüngster Zeit und auch nach Veröffentlichung der ERA 2010 mit unzutreffenden Belastungszahlen argumentiert, genügt nicht, um dem hier in Rede stehenden Verfahren eine grundsätzliche und damit fallübergreifende Bedeutung zu verleihen.

d) In Bezug auf die in der Beschwerde außerdem aufgeworfenen Frage,

ob technische Hinweise für den Bau von Sonderwegen (unterstellt sie sind 1. aktuell und nicht durch neuere überholt und 2. auch nicht durch konkrete Forschungsergebnisse als im Grunde überholt entlarvt) ein Fahrbahnbenutzungsverbot rechtfertigen können,

ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 1 Nr. 2 StVO ebenfalls nicht in der gebotenen Weise dargetan. Der Kläger stellt zur Begründung darauf ab, das Berufungsgericht habe übersehen, dass sich die Frage der Einrichtung einer getrennten Radverkehrsanlage rechtlich und tatsächlich von der Anordnung einer Benutzungspflicht unterscheide. Das trifft nicht zu. Das Berufungsgericht geht ausdrücklich davon aus, dass Radfahrer nach dem Inkrafttreten der 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028, ber. BGBl I 1998 S. 515) nicht mehr bereits dann auf den Radweg verwiesen werden können, wenn er vorhanden ist (vgl. Rn. 33 des Urteils). Es weist ergänzend auch selbst darauf hin, dass die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen ERA 1995, die es als bloßen Anhaltspunkt für die Bewertung des Gefährdungspotenzials herangezogen hat, zu einem Zeitpunkt erarbeitet worden seien, als die sich aus § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 StVO ergebenden verschärften Anforderungen noch nicht einmal im Entwurf vorgelegen hätten (vgl. Rn. 36 des Urteils). Im Übrigen ist in der Rechtsprechung auch des Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt, dass für die Wertung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte besondere Gefährdungslage vorliegt, auch auf die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen zurückgegriffen werden kann (vgl. Urteil vom 18. November 2010 - BVerwG 3 C 42.09 - BVerwGE 138, 159 Rn. 27); davon gehen auch die Instanzgerichte aus (vgl. etwa VGH Mannheim, Urteil vom 10. Februar 2011 - 5 S 2285/09 - VKM 2012, 12 <14> m.w.N.).

Die Beantwortung der Frage,

ob das falsche Lesen eines mit dem technischen Regelwerk nicht vertrauten Richters eine Gefahr im Sinne von § 5 Abs. 9 StVO begründen kann,

erfordert ebenfalls nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Diese Frage ist ohne Weiteres zu verneinen. Es liegt auf der Hand, dass die gerichtliche Annahme, es liege eine besondere Gefährdungslage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vor und die Behörde habe bei der Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht ermessenfehlerfrei gehandelt, auf nicht zu beanstandenden tatsächlichen Feststellungen und darauf fehlerfrei gestützten tatsächlichen und rechtlichen Schlussfolgerungen beruhen muss. Die hinter der Fragestellung stehende Rüge des Klägers, das Berufungsgericht habe die ERA 1995 falsch gelesen, soweit dort bezogen auf die Verkehrsbelastung der Straße eine Einsatzgrenze für die Einrichtung eine Radverkehrsanlage genannt wird, betrifft allein die Rechtsanwendung im konkreten Einzelfall; die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist damit nicht schlüssig dargetan.

e) Weiter wirft der Kläger die Frage auf,

ob allein der Wunsch schnellfahrwilliger Kraftfahrer, langsamere Fahrzeuge ohne Rücksicht auf Gegenverkehr und ohne Inanspruchnahme des - vorhandenen - zweiten Fahrstreifens jederzeit überholen zu können, schon ein Verkehrsverbot gegen die langsameren Verkehrsteilnehmer rechtfertigen kann.

Auch das führt nicht auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. In einem Revisionsverfahren würde sich die Frage in dieser Form nicht stellen. Die rechtmäßige Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht setzt - wie bereits dargelegt - eine besondere Gefährdung der in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in Bezug genommenen Rechtsgüter sowie außerdem eine fehlerfreie Ermessensausübung der Straßenverkehrsbehörde voraus. Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen können sowohl die Straßenverkehrsbehörde als auch das Verwaltungsgericht berücksichtigen, ob die besonderen örtlichen Verhältnisse nach allgemeiner Erfahrung Anlass für die Annahme geben, dass Kraftfahrer hier langsamer fahrende Radfahrer ohne Beachtung des erforderlichen Sicherheitsabstandes überholen und diese dadurch gefährden, oder ob das unvermittelte Ausweichen von überholenden Kraftfahrern auf den zweiten Fahrstreifen zu einer Gefährdung anderer Kraftfahrer führen kann.

f) Ebenso wenig rechtfertigt die Frage,

ob es einem Gericht zusteht, eine Behörde von sämtlichen für sie geltenden gesetzlichen Regelungen zu befreien,

die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Die Frage würde in dieser Form in dem vom Kläger angestrebten Revisionsverfahren aus mehreren Gründen nicht zur Beantwortung stehen. Es kann schon nicht davon die Rede sein, das Berufungsgericht befreie die Beklagte von sämtlichen für sie geltenden gesetzlichen Regelungen. In Rede steht insoweit in sachlicher Hinsicht allein die Mindestbreite, die die VwV-StVO bei einem getrennten Rad- und Gehweg für den Fahrstreifen fordert, den die Radfahrer benutzen sollen. Die rechtliche Qualität dieser Bestimmung ist zudem nicht die einer "gesetzlichen Regelung". Zu entnehmen ist diese Vorgabe vielmehr einer Verwaltungsvorschrift, also einer verwaltungsinternen Regelung, die - worauf auch das Berufungsgericht zu Recht abgestellt hat - nach allgemeiner Auffassung zwar die Verwaltung, nicht aber ein Gericht zu binden vermag. Überdies misst sich diese Verwaltungsvorschrift auch selbst, was die Vorgabe einer Mindestbreite angeht, keine strikte Bindungswirkung im Sinne einer "Muss"-Regelung bei. Vielmehr heißt es unter II. (Radwegebenutzungspflicht) Nr. 2 Buchst. a: die lichte Breite (befestigter Verkehrsraum mit Sicherheitsraum) "soll in der Regel dabei durchgehend betragen". Im Folgenden wird ausgeführt, dass ausnahmsweise und nach sorgfältiger Überprüfung von den Mindestmaßen dann abgewichen werden kann, wenn es aufgrund der örtlichen oder verkehrlichen Verhältnisse erforderlich und verhältnismäßig ist, an kurzen Abschnitten (z.B. kurze Engstelle) unter Wahrung der Verkehrssicherheit abgewichen werden kann.

Abgesehen davon kann - ohne dass es hierfür erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf - nicht ernstlich zweifelhaft sein, dass unter den vom Berufungsgericht aufgeführten engen Voraussetzungen, also dann, wenn die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer zu einer im Verhältnis zu der auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhenden besonderen Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nochmals deutlich gesteigerten Gefährdung der Radfahrer selbst führen würde, und ein Radweg vorhanden ist, dessen Benutzung zumutbar und dessen Ausbau aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nicht ohne Weiteres möglich ist, eine Radwegebenutzungspflicht unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls auch dann angeordnet werden darf, wenn der Radweg nicht den Vorgaben der VwV-StVO an seine Mindestbreite entspricht. Inwieweit solche Umstände vorliegen, die eine Unterschreitung der Mindestbreite ausnahmsweise rechtfertigen können, ist nach den Gesamtumständen jedes konkreten Einzelfalls zu entscheiden und einer grundsätzlichen Klärung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zugänglich. Eine weitergehende revisionsgerichtliche Klärung stößt in diesem Zusammenhang schon deshalb an Funktionsgrenzen, weil die Bewertung der Gefährdungssituation auf der einen und die Beurteilung der Zumutbarkeit der Benutzung eines solchen Radweges auf der anderen Seite jeweils auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz erfolgen muss, an die das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist.

g) Es liegt auf der Hand, dass die Beantwortung der vom Kläger aufgeworfenen Frage,

ob ein Gericht aufgrund eigener Gefahrphantasien das geltende Recht verwerfen darf,

ebenfalls kein Revisionsverfahren erfordert. Sie ist zu verneinen.

Die im Zusammenhang damit aufgeführte Frage,

ob im Straßenverkehrsrecht gegen die Nichtstörer (vom Kläger gemeint sind die Radfahrer) vorgegangen werden darf, obwohl die Störer (vom Kläger gemeint sind unter Verletzung verkehrsrechtlicher Vorschriften überholende Kraftfahrer) greifbar sind,

kann ebenfalls nicht zur Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führen. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass sich die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne richtet. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen (vgl. Urteil vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 37.09 - BVerwGE 138, 21 <33> Rn. 44).

h) Auch mit der Frage,

ob gesetzliches Recht, das die Verkehrssicherheit von Radfahrern und Fußgängern schützen soll, schon deswegen von Gerichten außer Kraft gesetzt werden darf, weil Radfahrer sich an § 1 StVO halten müssen, Kraftfahrern das aber gerichtlicherseits nicht zugemutet wird,

ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht dargetan. Diese Frage zielt, trotz des Versuches einer allgemeinen Einkleidung, erkennbar auf den konkreten Einzelfall. Sie beruht auf der Unterstellung des Klägers, das Berufungsgericht verlange von Kraftfahrern nicht die Einhaltung der sich aus § 1 StVO ergebenden Verhaltenspflichten. Das trifft aber nicht zu. Das Berufungsgericht geht allein von der - auch allgemeinkundigen - Tatsache aus, dass Kraftfahrer den ihnen auferlegten Sorgfalts- und Rücksichtnahmepflichten im Straßenverkehr nicht immer genügen. Bereits deshalb würde sich die vom Kläger aufgeworfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Ebenso wenig steht aus den bereits dargestellten Gründen die Außerkraftsetzung von "gesetzlichem Recht" in Rede, wie der Kläger behauptet.

i) Schließlich stützt der Kläger sein Begehren, die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, auf den Einwand, das Berufungsgericht habe eine verkürzte und damit unzureichende Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommen. Eine klärungsbedürftige Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung arbeitet er im Zusammenhang damit aber nicht heraus. Soweit er Klärungsbedarf hinsichtlich der Frage sieht, unter welchen Bedingungen mit straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen der Nichtstörer statt des - greifbaren - Störers in Anspruch genommen werden dürfe, gilt das vorstehend unter g) bereits Ausgeführte. Überdies hängt die Beantwortung der Frage, inwieweit sich die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht als verhältnismäßig erweist, von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab; sie ist somit einer fallübergreifenden revisionsgerichtlichen Beantwortung nicht zugänglich.

2. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich nicht, dass das Urteil des Berufungsgerichts - wie der Kläger geltend macht - von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Eine solche Abweichung sieht der Kläger zum einen darin, dass das Berufungsgericht eine vollständige Verhältnismäßigkeitsprüfung für entbehrlich gehalten habe, obwohl sich nach den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 25. April 1980 (BVerwG 7 C 19.78 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 8 = NJW 1981, 184) eine Maßnahme nach § 45 Abs. 1 StVO nur dann als rechtmäßig erweise, wenn sie geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn sei. Damit hat der Kläger jedoch nicht dargetan, dass das Berufungsgericht einen vom genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, wie das § 132 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO voraussetzt. Behauptet wird damit allein die fehlerhafte Anwendung eines solchen vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten rechtlichen Obersatzes. Darin wäre - die Richtigkeit dieser Auslegung des Berufungsurteils durch den Kläger unterstellt - allein ein Subsumtionsfehler des Berufungsgerichts zu sehen, nicht aber Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.

Ebenso wenig hat der Kläger eine Abweichung des Berufungsurteils vom Urteil des Senats vom 5. April 2001 (BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 = NJW 2001, 3139) schlüssig dargetan. Sein Vortrag hierzu beschränkt sich auf die Rüge, das Berufungsgericht habe keinerlei nachvollziehbare Ausführungen dazu gemacht, inwiefern die Gefahrenlage an der hier in Rede stehenden Strecke das allgemeine Risiko erheblich übersteige. Das richtet sich der Sache nach gegen die Beurteilung der Gefährdungssituation durch das Berufungsgericht. Dass das Berufungsurteil einen von der vom Kläger herangezogenen revisionsgerichtlichen Rechtsprechung abweichenden rechtlichen Obersatz aufweist, arbeitet die Beschwerde dagegen nicht heraus. Sie wird den Darlegungserfordernissen einer Divergenzrüge daher nicht gerecht.

3. Die Beschwerde zeigt keinen Verfahrensmangel auf, der vorliegt und auf dem das angegriffene Berufungsurteil beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Der Kläger sieht einen Verfahrensfehler darin, dass das Berufungsgericht wesentliche Teile seines Vortrags übergangen habe. Er habe nachgewiesen, dass die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht bei Straßen, wie hier, die Verkehrssicherheit nicht verbessere, sondern verschlechtere. Diesen Vortrag habe das Berufungsgericht willkürlich nicht zur Kenntnis genommen, sondern sei ohne nähere Begründung vom Gegenteil ausgegangen. Damit wird jedoch der Sache nach kein Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ("error in procedendo") geltend gemacht, gerügt wird vielmehr im Kern eine unzutreffende Beurteilung der Gefährdungssituation durch das Berufungsgericht und damit eine fehlerhafte Anwendung des sachlichen Rechts.

b) Für verfahrensfehlerhaft hält der Kläger außerdem, dass das Berufungsurteil auf die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA) 1995 abstelle, obwohl diese Empfehlungen zum Entscheidungszeitpunkt bereits von den Empfehlungen für Radverkehrsanlagen in der Fassung von 2010 überholt gewesen seien. Außerdem habe das Gericht seinen Vortrag missachtet, dass die in den Empfehlungen 1995 genannten Kfz-Belastungszahlen unhaltbar seien. Auch das zielt jedoch nicht auf einen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, sondern auf eine - nach Auffassung des Klägers - fehlerhafte Beweiswürdigung und im Ergebnis unrichtige Bejahung der Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO durch das Berufungsgericht.

c) Darüber hinaus macht der Kläger geltend, das Berufungsgericht sei unzutreffend und damit verfahrensfehlerhaft davon ausgegangen, er habe auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Auch insoweit kann kein Verfahrensfehler festgestellt werden, auf dem das Berufungsurteil beruht. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers hat mit Schriftsatz vom 26. Mai 2010 auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Auch wenn man davon ausgeht, dass ein Widerruf dieser Prozesshandlung zumindest unter engen Voraussetzungen in Betracht kommen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. März 2006 - BVerwG 7 B 90.05 - juris Rn. 13 m.w.N.), sind doch an die Erklärung des Widerrufs als "actus contrarius" schon aus Gründen der Verfahrenssicherheit dieselben formalen Anforderungen zu stellen wie an den vorangegangen Verzicht auf mündliche Verhandlung. Der Verzicht auf mündliche Verhandlung kann aber nur schriftlich, zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 101 Rn. 5 m.w.N.). Ein diesen formalen Anforderungen genügender Widerruf des Verzichts auf mündliche Verhandlung ist seitens des Klägers nicht erfolgt. Er kann insbesondere nicht in dem Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 10. Juni 2010 gesehen werden; dort wird die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nur für den Fall beantragt, dass es aus Sicht des Gerichts darauf ankomme, ob das Bayerische Staatministerium des Innern die Ungültigkeit der StVO-Novelle behauptet habe. Offen bleiben kann, ob ein solcher unter eine Bedingung gestellter Widerruf überhaupt zulässig wäre; jedenfalls ist die im Schriftsatz genannte Bedingung nicht eingetreten. Die Annahme des Klägers, dass der zuvor erklärte Verzicht auf mündliche Verhandlung aufgrund der Einführung weiteren Tatsachenmaterials durch den Beklagten nach diesem Verzicht von selbst, also auch ohne einen wirksamen Widerruf, entfallen sein könnte, ist unzutreffend (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. März 2006 a.a.O. Rn. 16).

Dass das Berufungsgericht den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör dadurch verletzt haben könnte, dass es die mündliche Verhandlung nicht wiedereröffnet hat, ist vom Kläger nicht dargetan. Er hat zum Schriftsatz der Beklagten vom 31. Mai 2010 seinerseits unter dem 10. Juni 2010 ausführlich schriftsätzlich Stellung genommen und dort in Kenntnis des Beklagtenvortrags nur unter den bereits dargestellten - nicht eingetretenen - Voraussetzungen die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung beantragt. Was der Kläger im Falle der Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung noch ergänzend zu den von ihm in der Beschwerdebegründung aufgeführten Beklagtenschriftsätzen hätte darlegen wollen und inwieweit das für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung gewesen wäre, ist nicht dargelegt.

d) Schließlich wendet sich der Kläger gegen die in den Entscheidungsgründen enthaltene Feststellung, dass es auf der streitgegenständlichen Strecke im Bereich der Unterführung "eine herabgesetzte Wahrnehmbarkeit von Radfahrern" gebe. Das sei während des Ortstermins nicht festgestellt worden, sondern vom Gericht frei erfunden. Damit wendet sich der Kläger gegen eine tatsächliche Feststellung des Berufungsgerichts, die das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindet, wenn er nicht einen Verstoß gegen die Grundsätze der Beweiswürdigung, allgemeine Erfahrungssätze oder gegen die Denkgesetze geltend machen kann. Das ist jedoch nicht der Fall. Dass der Kläger die Wahrnehmbarkeit von Radfahrern in dem hier in Rede stehenden Streckenabschnitt anders beurteilt als das Berufungsgericht, genügt nicht.