Verwaltungsgericht Halle Urteil, 16. Mai 2013 - 6 A 130/11

Der Kläger wendet sich gegen die der Beigeladenen als Rechtsnachfolgerin zweier ehemals selbständiger Gemeinden durch den Beklagten erteilten Genehmigungen der Kündigung von Zweckvereinbarungen.

Im Mai 2009 schlossen die Gemeinde G. und die Gemeinde P. mit Genehmigung des Beklagten jeweils eine Zweckvereinbarung mit dem Kläger, um diesem die Aufgabe der Schmutzwasserbeseitigungspflicht im jeweiligen Gemeindegebiet zu übertragen. Nach § 6 Abs. 1 des insoweit gleichlautenden Vereinbarungstextes gilt der Vertrag für eine Laufzeit von 15 Jahren; er verlängert sich um weitere 10 Jahre, wenn nicht eine der Vertragsparteien mit einer Frist von einem Jahr zum Ende der Laufzeit des Vertrages kündigt. Abs. 7 der Regelung lautet „Zum Ablauf der ersten 15 Jahre der Laufzeit des Vertrages vereinbaren die Vertragsparteien, Verhandlungen über die Umwandlung dieser Zweckvereinbarung in eine Mitgliedschaft der Gemeinde im Verband durchzuführen. Sie verpflichten sich darüber hinaus, zum frühest möglichen Zeitpunkt eine Mitgliedschaft der Gemeinde im Verband anzustreben.“ Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 der Vereinbarungen wird die Kündigung aus wichtigem Grund durch § 6 Abs. 1 nicht ausgeschlossen.

Die Übertragungen wurden vertragsgemäß mit der Bekanntmachung der Zweckvereinbarungen am 1. Oktober 2009 im Amts- und Mitteilungsblatt der VG „S.A.“ Nr. 20/2009 wirksam.

Mit der Eingemeindung von P. und G. in die ihrerseits zum 1. Januar 2010 neugebildete beigeladene Einheitsgemeinde zum 1. September 2010 wurden die beiden Gemeinden aufgelöst und sind nunmehr Ortschaften der Beigeladenen. Diese erklärte nach entsprechenden Beschlussfassungen ihres Stadtrates am 24. November 2010 mit gleichlautenden Schreiben vom 25. November 2010 gegenüber dem Kläger unter Berufung auf § 5 Abs. 2 iVm. § 15 Abs. 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit – GKG LSA - den „Rücktritt“ von beiden Zweckvereinbarungen und wies darauf hin, dass es zur Wirksamkeit ihrer Erklärungen noch der Genehmigung der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde bedürfe. Ebenfalls am 25. November 2010 beantragte die Beigeladene mit gesonderten Schreiben per Telefax bei dem Beklagten die Genehmigung des jeweiligen Rücktritts zum 31. Dezember 2010 „bzw. frühestmöglichen Zeitpunkt“ und bat um einen Gesprächstermin zur Klärung der insoweit noch benötigten Unterlagen und Informationen; zeitgleich sei vorbehaltlich der Genehmigung ein „Antrag auf Beitritt“ der Ortschaft G. in den AV K. und der Ortschaft P. in den AZV „F.“ beschlossen worden.

Mit anwaltlichen Schriftsätzen vom 1. Dezember 2010 baten die ehemaligen Gemeinden P. und G. den Beklagten im Hinblick auf die beabsichtigte Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ihre Eingemeindung und Auflösung, die Entscheidung über die Genehmigungen zunächst zurückzustellen.

Im Ergebnisprotokoll eines Gesprächstermins zwischen der Beigeladenen und dem Beklagten am 2. Dezember 2010 wurde festgehalten, dass zur Genehmigungsfähigkeit der Kündigungen von der Beigeladenen der Nachweis für eine dauerhaft gesicherte wirtschaftliche Schmutzwasserbeseitigung für beide Ortschaften zu erbringen sei. Die entsprechenden Unterlagen sollten bis zum 10. Dezember 2010 vorgelegt werden. Bis zum 31. Dezember 2010 sollte die Beigeladene darlegen, wie die Aufgabe der Schmutzwasserbeseitigung durch die zukünftigen Aufgabenträger dauerhaft sichergestellt werden könne und welche konkreten Auswirkungen die Kündigungen auf die beigeladene Stadt haben würden; hierzu seien entsprechende Beschlüsse der Verbandsversammlungen der jeweils zukünftigen Aufgabenträger sowie möglichst konkrete Zeitschienen bzgl. der Übernahme/Fortschreibung/Umsetzung der durch den Kläger beschlossenen und zur Genehmigung eingereichten Abwasserbeseitigungskonzepte notwendig.

Am 7. Dezember 2010 reichten die Ortsbürgermeister der Ortschaften G. und P. hinsichtlich des ihren Bereich betreffenden Stadtratsbeschlusses ein Zweitbeschlussverlangen nach § 88 Abs. 4a GO LSA beim Stadtrat der Beigeladenen ein, da es sich um eine wichtige Angelegenheit ihrer jeweiligen ehemaligen Gemeinde handele. Die Beigeladene informierte den Beklagten mit Schreiben vom 8. Dezember 2010 und bat um Aussetzung der Genehmigungsverfahren bis zur abschließenden Beschlussfassung. Dieser verschob daraufhin den im Gesprächstermin vereinbarten Darlegungstermin auf Bitten der Beigeladenen. Der Stadtrat befasste sich sodann nochmals mit den Angelegenheiten und beschloss am 26. Januar 2011 nochmals den Rücktritt von den beiden streitigen Zweckvereinbarungen.

Die Beigeladene teilte dies dem Beklagten am 3. Februar 2011 per Telefax mit und legte unter Beifügung von Stellungnahmen und Beschlüssen des AV K. und des AZV „F.“ dar, wie die Abwasserbeseitigung zukünftig vonstatten gehen solle. In den darauffolgenden Tagen reichte die Beigeladene noch weitere Unterlagen, darunter eine Stellungnahme zu den Auswirkungen des angestrebten Rücktritts, nach.

Mit Schreiben vom 15. März 2011 und vom 15. April 2011 ersuchte der Beklagte die Beigeladene jeweils um Zustimmung zu einer Fristverlängerung der Genehmigungsfiktion nach § 140 Abs. 1 Satz 2 GO LSA, da noch offene Fragen zur Vermögensauseinandersetzung zu klären seien. Dem kam die Beigeladene nach.

Nach Anhörung der Beigeladenen und des Klägers sowie entsprechender Information der von der Beigeladenen benannten Entsorgungsverbände über den Sachstand erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 30. Mai 2011 die Genehmigung der Kündigung der Zweckvereinbarung mit der ehemaligen Gemeinde G. unter der aufschiebenden Bedingung, dass die unmittelbar anschließende Aufgabenwahrnehmung durch den Abwasserverband (AV) K. bis spätestens zum 1. Januar 2012 gewährleistet sei (Ziffer 1 des Bescheidtenors). Ferner ordnete er zu Ziffer 2 des Tenors an, dass die zwischen dem Kläger und der Beigeladenen gesondert zu vereinbarende Auseinandersetzung, in die ausschließlich erforderliche Kosten einzustellen seien, innerhalb eines Zeitraumes von 2 Monaten nach Wirksamkeit der Genehmigung der Genehmigungsbehörde anzuzeigen sei. Mit gesondertem, ebenfalls vom 30. Mai 2011 datierenden Bescheid genehmigte der Beklagte die Kündigung der Zweckvereinbarung mit der ehemaligen Gemeinde P. unter der aufschiebenden Bedingung, dass die unmittelbar anschließende wirksame Aufgabenübertragung auf den Abwasserzweckverband (AZV) F. bis spätestens zu 1. Januar 2012 gewährleistet sei, und traf zu Ziffer 2 des Tenors eine gleichlautende Anordnung. Die Bescheide wurden dem Kläger und der Beigeladenen noch am gleichen Tag bekanntgegeben.

Mit gesonderten Bescheiden vom 7. Dezember 2011 hat der Beklagte die angefochtenen Bescheide dahingehend abgeändert, dass die jeweilige Genehmigung unter der aufschiebenden Bedingung erteilt wird, dass die unmittelbar anschließende Aufgabenwahrnehmung durch den jeweils benannten Abwasser(zweck)verband spätestens bis zum 1. Januar 2013 gewährleistet ist. Mit jeweils gesondertem Bescheid vom 5. Dezember 2012 in der Fassung des berichtigenden Bescheides vom 13. Dezember 2012 verlängerte der Beklagte die Frist bis zum 1. Januar 2014.

Der Kläger hat bereits am 29. Juni 2011 Klage erhoben und die vorgenannten Änderungsbescheide am 22. Dezember 2011 bzw. am 31. Dezember 2012 in das Verfahren einbezogen.

Er trägt zur Begründung seiner Klage im Wesentlichen vor:

Die Beigeladene habe mit der "Rücktrittserklärung" offenbar den "Austritt" iSd. § 15 Abs. 2 GKG LSA erklären wollen. Die Voraussetzungen für einen wirksamen Austritt und damit auch für die Genehmigungserteilung seien jedoch nicht gegeben.

Zum einen sei die Austrittsregelung auf die vorliegenden Zweckvereinbarungen nicht anwendbar, weil diese lediglich befristet seien, während die Regelung den Rechtsnachfolger der aufgelösten Gemeinde vor einer dauerhaften Bindung an von dieser geschlossene Vereinbarungen schützen wolle. Die Verweisungsnorm des § 5 Abs. 2 GKG LSA stehe dem nicht entgegen. Es sei von einem redaktionellen Versehen des Landesgesetzgebers auszugehen, der es versäumt habe, die Verweisung bei Einführung der Möglichkeit des befristeten Abschlusses von Zweckvereinbarungen auf unbefristete Zweckvereinbarungen zu beschränken.

Zum anderen hätten die Kündigungsvoraussetzungen nicht vorgelegen. Die Beigeladene habe die erforderliche Genehmigung nicht innerhalb von drei Monaten nach der Eingliederung der ehemaligen Gemeinden formgerecht bei dem Beklagten beantragt. Dies sei erst am 3. bzw. 4. Februar 2011 geschehen. Der für die Wirksamkeit der Entscheidung über die Austritte erforderliche Zweitbeschluss sei erst nach Fristablauf gefasst worden, obwohl der Beigeladenen die Beschlussfassung zu einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre. Die aufschiebende Wirkung nach § 88 Abs. 4a GO LSA wirke nicht auf die Frist des § 15 Abs. 2 Satz 1 GKG LSA. Zudem hätten bis zum Ablauf der Frist auch die kommunalaufsichtlichen Genehmigungen vorliegen müssen. Denn die Wirksamkeit des Austritts hänge als Kehrseite der Entstehung einer Zweckvereinbarung entsprechend § 3 Abs. 3 Satz 1 GKG LSA von der Genehmigungserteilung ab.

Ferner stünden Gründe des öffentlichen Wohls entgegen, weil die Sofortübernahme durch die nachfolgenden Entsorgungsverbände im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung nicht gewesen sei. Die Erteilung unter einer Bedingung genüge insoweit nicht, da die Vorgaben des § 15 Abs. 2 GKG LSA bereits erfüllt sein müssten. Im Vergleich zu dieser weiter reichenden Vorschrift regele § 14 Abs. 3 GKG LSA „etwas anderes“.

Die zusätzlichen Anordnungen genügten zudem nicht den Vorgaben des § 5 Abs. 4 Satz 1 GKG LSA. Der Beklagte ordne zu Ziffer 2. des Bescheidtenors lediglich eine Vermögensauseinandersetzung an, während die gesetzlich geforderte Auseinandersetzung auch weitere Punkte erfordere, da sie sich auf alle Fassetten der Aufgabenerfüllung beziehe, wie etwa Arbeitskräfte, Verbindlichkeiten und Forderungen. Zudem hätte der Beklagte nach Satz 3 der Regelung die erforderlichen Bestimmungen für den Fall treffen müssen, dass eine Einigung nicht in angemessener Frist zustande komme.

Der Kläger beantragt,

1. den Bescheid des Beklagten vom 30. Mai 2011 in der Fassung seines Bescheides vom 5. Dezember 2012 bezüglich der Genehmigung der Kündigung der Zweckvereinbarung über die Aufgabe der Schmutzwasserbeseitigungspflicht zwischen der ehemaligen Gemeinde G. und ihm – dem Kläger – aufzuheben,

2. den Bescheid des Beklagten vom 30. Mai 2011 in der Fassung seines Bescheides vom 5. Dezember 2012 bezüglich der Genehmigung der Kündigung der Zweckvereinbarung über die Aufgabe der Schmutzwasserbeseitigungspflicht zwischen der ehemaligen Gemeinde P. und ihm – dem Kläger – aufzuheben,

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verweist auf die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor:

Das Austrittsrecht sei seinem Sinn und Zweck nach auch auf zeitlich befristete Zweckvereinbarungen anwendbar. Auch wenn das Ende der Vereinbarung feststehe, erschließe sich nicht, warum dem Rechtsnachfolger der Gemeinde die Bindung über einen u.U. sehr langen Zeitraum – vorliegend 15 Jahre – zumutbar sein solle. Vielmehr müsse berücksichtigt werden, dass eine Gemeindeneugliederung die Geschäftsgrundlage des koordinationsrechtlichen Vertrages wesentlich verändere und daher beiden Vertragspartnern die Möglichkeit geboten werden solle, sich von der Vereinbarung zu lösen. Gegen ein redaktionelles Versehen des Gesetzgebers spreche zudem, dass die Regelung trotz mehrfacher Gesetzesänderungen beibehalten worden sei.

Bezüglich der Einhaltung der Dreimonatsfrist sei allein auf den Zeitpunkt der Austrittserklärung gegenüber dem Kläger abzustellen. Das Zweitbeschlussverfahren wirke nur im Innenverhältnis und sei daher ebenso wie die Falschbezeichnung der Erklärung als „Rücktritt“ unerheblich. Mit den Zweitbeschlüssen vom 26. Januar 2011 sei der Austritt ex tunc auch formell wirksam und der zuvor nach § 88 Abs. 4a S. 4 GO LSA bestehende Schwebezustand beseitigt worden. Die Genehmigung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 GKG LSA sei zwar Wirksamkeitsvoraussetzung für den Austritt, die systematische Stellung der Regelung im zweiten Satz der Norm zeige aber, dass sie nicht innerhalb der Dreimonatsfrist vorliegen müsse.

Die mit der Genehmigungserteilung verbundene Bedingung, dass die unmittelbar anschließende Aufgabenwahrnehmung durch den neuen Aufgabenträger bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu sichern sei, entspreche den Anforderungen des § 36 Abs. 1 VwVfG. § 14 Abs. 3 GKG LSA lasse Nebenbestimmungen ausdrücklich zu. Zudem seien Nebenstimmungen ohnehin zulässig, wenn dadurch die gesetzlichen Voraussetzungen der Erteilung sichergestellt würden. Dies sei hier aus Gründen des öffentlichen Wohls der Fall, da die Abwasserbeseitigung „nahtlos“ gesichert sein müsse. Diese Frage sei unter Berücksichtigung, dass die Beigeladene nicht beabsichtige, diese Aufgabe selbst wahrzunehmen, einer umfassenden Prüfung unterzogen worden. Die Übertragung auf die künftigen Aufgabenträger bedürfe neben der Wirksamkeit der Austrittsgenehmigungen auch der wirksamen Änderung der entsprechenden Verbandssatzungen, die nicht im Verantwortungsbereich der Beigeladenen lägen.

Die klägerischen Einwände gegen die Anordnungen und Ziffer 2 der Bescheide seien nicht nachvollziehbar; diese beträfen nicht nur die Vermögensauseinandersetzung.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie teilt die Rechtsauffassung des Beklagten und trägt ergänzend vor:

Der Abschluss von Verträgen zur Aufgabenübertragung auf den AV K. bzw. den AZV „F.“ habe vor Erteilung der Genehmigung nicht erfolgen können, da ihr aufgrund der Zweckvereinbarungen die Abwasserbeseitigung im Bereich der Ortschaften P. und G. (noch) nicht obliege. Zudem wolle sie den Verbänden beitreten, was ebenfalls zunächst den Rücktritt von den Zweckvereinbarungen mit dem Kläger voraussetze. Die Verbände hätten einen nahtlosen Übergang zugesichert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Die Klage ist zulässig.

Insbesondere verfügt der Kläger über die für die Erhebung einer Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – erforderliche Klagebefugnis. Denn zum einen ist er ebenfalls Adressat der die Beigeladene begünstigenden Genehmigungserteilungen, da der Beklagte die Bescheide (auch) an ihn gerichtet hat. Zum anderen berührt die angefochtene Genehmigung der Lösung der Beigeladenen von der mit dem Kläger geschlossenen Zweckvereinbarung dessen aus der Zweckvereinbarung resultierende Rechte und Pflichten sowie – mittelbar - auch die Rechte seiner Mitgliedsgemeinden, die sich in Ausübung ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung nach § 6 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit – GKG LSA – zum Zweck der Erfüllung ihrer Abwasserbeseitigungsaufgaben zu dem klagenden Zweckverband zusammengeschlossen haben (vgl. zur Genehmigung der Kündigung der Mitgliedschaft in einer Verwaltungsgemeinschaft VG Magdeburg, Beschluss vom 24. August 2009 – 9 B 181/09 -, zit. nach juris). Darüber hinaus dürfte der Regelung des § 15 Abs. 2 GKG LSA, auf den die Genehmigungserteilung gestützt ist, jedenfalls in Bezug auf den Kläger drittschützende Wirkung zukommen. Denn Satz 1 der Regelung sieht vor, dass die gemäß Satz 2 der Vorschrift genehmigungsbedürftige Austrittserklärung erfolgen kann, "wenn Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegen stehen". Da die Genehmigung der Kündigung keines weiteren Vollzugsaktes oder einer sonstigen Umsetzung durch die Beigeladene als Begünstigte bedarf, sondern auf Seiten des Klägers unmittelbar den Verlust der Mitgliedsgemeinde bzw. der Vereinbarungspartnerin bewirkt, spricht einiges dafür, dass es sich bei § 15 Abs. 2 GKG LSA insofern trotz des Wortlautes um eine Norm handelt, die zumindest auch dem individuellen Schutz des Klägers dient (vgl. VG Meiningen, Beschluss vom 4. Januar 2000 – 2 E 1218/99.Me -, zit. nach juris Rdn. 24).

Die Klage ist allerdings nicht begründet. Die angefochtenen Genehmigungen erweisen sich als rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Genehmigungserteilung ist der vorgenannte § 15 Abs. 2 GKG LSA iVm. § 5 Abs. 2 GKG LSA und § 140 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA -, der Ausschluss- bzw. Austrittsmöglichkeiten für den besonderen Fall kommunaler Neugliederungen vorsieht.

Fallen Gemeinden, Verbandsgemeinden oder Landkreise, die Verbandsmitglieder sind, durch Eingliederung in eine andere Körperschaft, durch Zusammenschluss mit einer anderen Körperschaft, durch Auflösung oder aus einem sonstigen Grunde weg, tritt nach § 15 Abs. 1 GKG LSA, der gemäß § 5 Abs. 2 GKG LSA für die Beteiligten einer Zweckvereinbarung entsprechend gilt, die Körperschaft des öffentlichen Rechts, in die das Verbandsmitglied eingegliedert oder zu der es zusammengeschlossen wird, in die Rechtsstellung des weggefallenen Verbandsmitgliedes ein.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GKG LSA kann der Zweckverband, wenn Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegen stehen, binnen drei Monaten vom Wirksamwerden der Änderung an die neue Körperschaft ausschließen; in gleicher Weise kann diese ihren Austritt aus dem Zweckverband erklären. Sowohl der Ausschluss als auch der Austritt bedürfen der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde. § 14 Abs. 3 sowie § 8 Abs. 5 GKG LSA gelten entsprechend.

Die Erteilung der Genehmigungen durch den Beklagten begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, da die zwischen den Beteiligten bestehende Sachverhaltskonstellation durch den Anwendungsbereich der Vorschrift erfasst wird (1.), die gesetzlichen Austrittsvoraussetzungen erfüllt sind (2.) und auch darüber hinaus keine Versagungsgründe ersichtlich sind (3.).

1.

Entgegen der Auffassung des Klägers beschränkt sich die einer neugebildeten Kommune durch §§ 15 Abs. 2 Satz 1, 2. HS, 5 Abs. 2 GKG LSA eröffnete Möglichkeit, sich innerhalb einer bestimmten Frist von einer durch ihre(n) Rechtsvorgänger eingegangenen Zweckvereinbarung zu lösen, nicht auf unbefristet geschlossene Vereinbarungen. Für eine derartige Auslegung des § 5 Abs. 2 GKG LSA gibt es weder Anlass noch eine entsprechendes Bedürfnis. Der Wortlaut der Regelung enthält keine Einschränkung, sondern bestimmt umfassend, dass § 15 GKG LSA für die Beteiligten einer Zweckvereinbarung entsprechend gilt, obgleich der Gesetzgeber in § 3 Abs. 1 Satz 1 GKG LSA ausdrücklich sowohl den befristeten als auch den unbefristeten Vereinbarungsabschluss für zulässig erklärt hat. Für das klägerseits vermutete Vorliegen eines "Redaktionsversehens" bei Aufnahme dieser Differenzierung in die letztgenannte Vorschrift durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 25. Februar 2004 (GVBl. LSA Nr. 12 S. 80) zum 1. Januar 2004 bestehen keinerlei Anhaltspunkte. Vielmehr lassen die Gesetzesmaterialien erkennen, dass es sich hierbei entgegen der Auffassung des Klägers nicht um die Einführung einer zuvor nicht gegebenen Möglichkeit zum befristeten Abschluss von Zweckvereinbarungen handelt, sondern lediglich um eine Klarstellung dessen, was (insoweit) auch nach der bisherigen Gesetzesfassung bereits galt. So heißt es in der Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung diesbezüglich: "Die Zweckvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes und kann, wie Satz 1 nunmehr ausdrücklich hervorhebt, unbefristet oder von vornherein nur befristet abgeschlossen werden." (vgl. LT-Drs 4/1083). Gegen ein Versehen spricht ferner, dass § 5 GKG LSA seinerzeit ebenfalls Gegenstand einer Überarbeitung gewesen ist und Änderungen in sämtlichen Absätzen der Regelung mit Ausnahme des in Rede stehenden Absatz 2 erfahren hat, der in seinem Wortlaut beibehalten wurde. Dies wird durch den Abs. 4 der Vorschrift bestätigt, der die Folgen der Beendigung einer Zweckvereinbarung auch infolge des Ausscheidens oder des Ausschlusses eines Beteiligten nennt, ohne dass der Gesetzgeber im Rahmen der Änderungen eine Beschränkung auf unbefristete Vereinbarungen vorgesehen hätte.

Der Sinn und Zweck der Regelung stützt die Auffassung des Klägers, die Austrittsmöglichkeit solle nur in Fällen unbefristeter vertraglicher Bindungen eröffnet werden, ebenfalls nicht. Denn die Vorschrift trägt dem Umstand Rechnung, dass das im Bereich der kommunalen Gemeinschaftsarbeit grundsätzlich zum Tragen kommende Prinzip der Rechtsnachfolge im Falle einer Gebietsänderung zu unsachgemäßen oder von den betroffenen kommunalen Körperschaften zumindest unliebsamen Bindungen und Verpflichtungen durch Verbandsmitgliedschaften oder Zweckvereinbarungen führen kann, an denen die weggefallene Gebietskörperschaft beteiligt war (vgl. Wiegand [Hrsg.], Kommunalverfassungsrecht Sachsen-Anhalt, Stand: März 2013, § 15 GKG Anm. 4; Lübking/Beck, Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt, Stand: Dezember 2012, § 15 GKG Rdn. 1). Dies gilt sowohl für den Zweckverband, der durch den Eintritt des Rechtsnachfolgers als neuem Mitglied oder Vertragspartner eine erhebliche Änderung erfährt, als auch für den Rechtsnachfolger der Kommune, dem die Übernahme einer Verbandsmitgliedschaft oder Zweckvereinbarung zur Aufgabenerfüllung - unabhängig von der Dauer der durch die aufgelöste(n) Gemeinde(n) eingegangenen Bindung - unerwünscht sein kann, etwa weil er sich aufgrund einer Neubildung aus mehreren Gemeinden nunmehr einer Vielzahl von inhaltlich unterschiedlichen Bindungen und auch von Vertragspartnern ausgesetzt sieht. Die Beigeladene selbst wurde zum 1. Januar 2010 aus 18 ehemals selbständigen Gemeinden gebildet, zu denen im Verlauf des Jahre 2010 noch drei weitere, darunter G. und P., hinzutraten.

Die ehemals bestehende "Geschäftsgrundlage" der ursprünglich an einer Zweckvereinbarung beteiligten kommunalen Körperschaften wird durch den Wechsel des einen Vertragspartners auch dann beiderseits nachhaltig verändert, wenn es sich um eine befristete Regelung handelt. Überdies weist der Beklagte zutreffend daraufhin, dass auch im Falle einer Befristung Verpflichtungen fortbestehen können, die aufgrund ihrer Dauer einer unbefristeten Vereinbarung gleichkommen oder sich jedenfalls für den an der Vereinbarung unbeteiligten Rechtsnachfolger als unzumutbar darstellen können.

§ 15 Abs. 2 GKG trifft vor diesem Hintergrund eine Regelung, die beiden Seiten eine Aufkündigung des Verhältnisses ohne Zustimmung des jeweils anderen und nur begrenzt durch das öffentliche Wohl erlaubt und die sich schon aufgrund der gleichgearteten Interessenlage ohne weiteres auf die Fallgestaltung des Wegfalls eines Beteiligten an einer – befristeten oder unbefristeten – Zweckvereinbarung übertragen lässt.

Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass die Kündigung einer Zweckvereinbarung wegen einer derart gravierenden Änderung der Verhältnisse auch bei Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung unter dem Gesichtspunkt des Wegfalls der Geschäftsgrundlage bzw. des Vorliegens eines wichtigen Grundes zulässig sein dürfte (vgl. dazu BayVGH, Beschluss vom 14. Juni 2005 – 4 ZB 03.543 -; VG Regensburg, Urteil vom 15. Januar 2003 – RP 3 K 01.01860 -, jew. zit. nach juris). Ein solches Kündigungsrecht ist auch in beiden Zweckvereinbarungen ungeachtet der befristeten Laufzeiten ausdrücklich vorbehalten worden.

2.

Die in § 15 GKG LSA aufgestellten Austrittsvoraussetzungen sind vorliegend gegeben. Die ehemaligen Gemeinden P. und G. sind bei Neubildung der beigeladenen Kommune aufgelöst worden, so dass diese nach Abs. 1 der Vorschrift zum 1. September 2010 in die jeweilige mit dem Kläger geschlossene Zweckvereinbarung eingetreten ist. Die Beigeladene hat auch binnen drei Monaten von diesem Zeitpunkt an gegenüber dem Kläger ihren Austritt aus den beiden Zweckvereinbarungen erklärt, indem sie ihm am 25. November 2010 unter Berufung auf §§ 5 Abs. 2, 15 Abs. 2 GKG LSA ihren "Rücktritt" von beiden Vereinbarungen schriftlich mitgeteilt hat. Der Fristwahrung steht auch nicht entgegen, dass die Ortsbürgermeister der ehemaligen Gemeinden P. und G. am 7. Dezember 2010 und damit nach der Abgabe dieser Erklärungen (und auch nach Ablauf der Dreimonatsfrist) ein Zweitbeschlussverlangen hinsichtlich der den Erklärungen zugrunde liegenden Stadtratsbeschlüsse vom 24. November 2010 erhoben haben, dem gemäß § 88 Abs. 4a) Satz 4 GO LSA aufschiebende Wirkung kommt.

Dabei kann letztlich offen bleiben, ob die Suspendierung der Ratsbeschlüsse auch die Wirksamkeit auf ihnen beruhender Erklärungen gegenüber Dritten hemmt oder aber – wie der Beklagte meint – lediglich im Innenverhältnis der gemeindlichen Organe die Befugnis zur Abgabe der Erklärungen hindert. Denn die (Erst-)Beschlüsse waren im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärungen ungeachtet der bestehenden Möglichkeit eines Zweitbeschlussverlangens wirksam, da die aufschiebende Wirkung erst mit der Einlegung des Rechtsbehelfs beginnt (vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 80 Rdn. 53 betr. der aufschiebenden Wirkung bei Verwaltungsakten). Sie wurden in ihrer Rechtswirkung durch die nachträglich erhobenen Zweitbeschlussverlangen der Ortsbürgermeister zwar vorübergehend gehemmt, aber nicht aufgehoben. Denn mit den die Bedenken der Ortsbürgermeister letztlich zurückweisenden Beschlussfassungen vom 26. Januar 2011sind die (Erst-)Beschlüsse nicht beseitigt, sondern vielmehr bestätigt und ihre Suspendierung aufgehoben worden. Die Wirkung des Suspensiveffekts nach § 88 Abs. 4a) Satz 4 GO LSA verhält sich damit nicht anders als die von Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsakte nach § 80 Abs. 1 VwGO. Die Hauptsacheentscheidung, bis zu der dem Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zukommt, wirkt ex-tunc, d.h. je nach Ausgang des Verfahrens stellt sich der Verwaltungsakt als von Anfang an wirksam oder unwirksam dar (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80 Rdn. 41 mwN.; vgl. auch Kopp/Schenke, aaO., § 80b Rdn. 5/6 a.E.).

Dass dem Austritt Gründe des öffentlichen Wohls iSd. Regelung entgegenstünden, ist nicht ersichtlich und wird letztlich auch vom Kläger nicht substantiiert geltend gemacht. Dieser wendet lediglich ein, die zukünftige Abwasserentsorgung im Bereich der Ortschaften P. und G. durch den AV K. bzw. den AZV „F.“ hätte vor der Genehmigungserteilung in einer Weise sichergestellt sein müssen, dass eine „Sofortübernahme“ möglich gewesen wäre. Aus welchen Gründen das öffentliche Wohl, d.h. überwiegende Gründe des Gemeinwohls (vgl. Lübking/Beck, aaO., § 15 GKG Rdn. 2), dies erfordern soll, wird jedoch nicht deutlich. Es liegt auf der Hand, dass das öffentliche Wohl im Rahmen der Abwasserbeseitigung einen „nahtlosen“ Übergang der Aufgabenwahrnehmung erfordert, da von einer nicht fachgerechten oder gar gänzlich unterbrochenen Abwasserentsorgung erhebliche Risiken für die Gesundheit der Bevölkerung und die Umwelt ausgehen würden. Allerdings haben – wie sich dem Beteiligtenvorbringen, den Verwaltungsvorgängen und der Begründung der angefochtenen Bescheide entnehmen lässt - sowohl die Beigeladene als auch der Beklagte die Realisierung der beabsichtigten Aufgabenübertragung im Zusammenwirken mit den beiden Verbänden umfassend geprüft und vorbereitet. Zutreffend weist die Beigeladene darauf hin, dass die klägerseits vermisste Aufgabenübertragung auf die neuen Verbände vor Erteilung der Genehmigungen nicht erfolgen konnte, weil ihr die Aufgabe der Abwasserbeseitigung aufgrund der streitigen Zweckvereinbarungen erst obliegt, wenn deren Kündigung rechtswirksam ist. Die Verbandsversammlungen des AV K. und des AZV „F.“ haben zudem bereits im Dezember 2010 Beschlüsse über die Ausweitung ihrer Zuständigkeiten auf den jeweiligen Ortsteil gefasst. Zusätzlich hat der Beklagte die Genehmigungen mit der aufschiebenden Bedingung versehen, dass die unmittelbar anschließende Aufgabenwahrnehmung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt gesichert ist, so dass das öffentliche Wohl gewahrt ist.

3.

Soweit der Kläger weiterhin die Auffassung vertritt, der Beklagte hätte die Genehmigung versagen müssen, weil die Erklärungen der Beigeladenen nicht fristgerecht wirksam geworden seien, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden.

Er wendet zwar zutreffend ein, dass Maßnahmen einer Gemeinde, die der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde bedürfen, erst mit der Genehmigung wirksam werden (s. § 140 Abs. 1 GO LSA). Der Beklagte hatte die kommunalaufsichtlichen Genehmigungen aber erst mit Datum vom 7. Dezember 2011 und damit etwa ein Jahr nach dem Ablauf der Dreimonatsfrist erteilt. § 15 Abs. 2 Satz 1 GKG LSA trifft eine Fristsetzung jedoch nur gegenüber den an der Zweckvereinbarung Beteiligten zur Ausübung ihrer Rechte. Eine Fristbindung gegenüber der Kommunalaufsicht lässt sich der Regelung nicht entnehmen. Vielmehr spricht hiergegen sowohl die systematische Stellung des Genehmigungserfordernisses in dem der Regelung nachfolgenden Satz 2 der Vorschrift als auch dessen Wortlaut. Denn genehmigungsbedürftig ist danach nicht die Erklärung des Beteiligten, sondern der Ausschluss bzw. der Austritt als solcher. Eine andere Auslegung würde den Prüfungs- und Überlegungszeitraum, den der Gesetzgeber der neugebildeten Gemeinde und dem Zweckverband bzw. dem Zweckvereinbarungspartner hinsichtlich der Frage, ob an den bisherigen Rechten und Pflichten trotz des Fortfalls der aufgelösten Gemeinde festgehalten werden soll, unsachgemäß verkürzen. Die Fristsetzung dient zwar dazu, möglichst schnell klare Verhältnisse über die Zusammensetzung des Zweckverbands bzw. den Bestand einer Zweckvereinbarung zu schaffen (vgl. Lübking/Beck, aaO., § 15 GKG Rdn. 2). Zu berücksichtigen ist aber auch, dass die Beteiligten sich zunächst – insbesondere unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Wohls – einen Überblick über die geänderten Verhältnisse verschaffen und prüfen müssen, ob die bisherigen Vereinbarungen auch für bzw. mit dem Rechtsnachfolger sinnvoll und tragfähig fortbestehen können. Gerade für eine durch den Zusammenschluss bzw. die Eingemeindung mehrerer Gemeinden neugebildete Kommune ergeben sich unmittelbar nach dem Wirksamwerden der Änderung eine Vielzahl von rechtlichen und tatsächlichen Problemstellungen, angesichts derer sich bereits ein Zeitraum von drei Monaten als Prüfungs- und Entscheidungsfrist als äußerst knapp darstellt. Sollten die Beteiligten im Rahmen dieser Frist zusätzlich eine Bearbeitungszeit für die Kommunalaufsichtsbehörde prognostizieren und berücksichtigen müssen, wäre ihnen eine sachgerechte Prüfung und Entschließung einschließlich der erforderlichen Beschlussfassungen kaum mehr möglich, zumal sich die Dauer der Bearbeitung durch die Kommunalaufsicht ohnehin ihrer Einflussnahme entzieht. Gleiches gilt aus Sicht der Kommunalaufsichtsbehörde, für die sich der für die Erteilung oder Versagung der Genehmigung zur Verfügung stehenden Zeitraum nicht nach dem erforderlichen Aufwand oder dem – gerade im Zuge einer umfassenden Gebietsreform erheblich erhöhten – Geschäftsanfall, sondern allein nach dem nach der Ausschluss- bzw. Austrittserklärung der betreffenden Körperschaft von der Dreimonatsfrist noch verbleibenden Zeitraum richten würde.

Schließlich zeigt auch die in § 15 Abs. 2 Satz 3 GKG LSA enthaltene Verweisung auf § 14 Abs. 3 GKG LSA, dass der Ausschluss oder der Austritt nach dem Willen des Gesetzgebers nicht binnen drei Monaten durch die Genehmigungserteilung wirksam werden muss. Denn die Vorschrift bestimmt ohne Vorgabe einer zeitlichen (Höchst-) Grenze, dass die Kommunalaufsichtsbehörde die Genehmigung mit der Maßgabe erteilen kann, dass die Auflösung, der Ausschluss oder der Austritt erst nach Ablauf eines in der Genehmigung bestimmten Zeitraumes wirksam wird, wenn dies zur Anpassung der Beteiligten an die Änderungen aus Gründen des öffentlichen Wohls erforderlich ist.

Der Beklagte war auch nicht gehalten, die Genehmigung zu versagen, weil die Zweitbeschlussverlangen der Ortsbürgermeister der ehemaligen Gemeinden P. und G. vorübergehend aufschiebende Wirkung hinsichtlich der Ratsbeschlüsse entfalteten, die den zu diesem Zeitpunkt bereits abgegebenen Austrittserklärungen der Beigeladenen zugrunde lagen. Denn die Erklärungen wurden – wie oben dargelegt – fristgerecht abgegeben und die aufschiebende Wirkung nach § 88 Abs. 4a) Satz 4 GO LSA war im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung durch die Beschlussfassungen des Stadtrates der Beigeladenen am 26. Januar 2011 wieder entfallen.

Auch im Übrigen sind die erteilten Genehmigungen rechtlich nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat sie jeweils mit der aufschiebenden Bedingung versehen, dass die sich unmittelbar anschließende Aufgabenwahrnehmung durch den von der Beigeladenen jeweils benannten neuen Abwasser(zweck)verband bis zum 1. Januar 2012 zu gewährleisten ist und diese Fristen in der Folgezeit mit Rücksicht auf das laufende gerichtliche Verfahren verlängert. Diese Nebenbestimmung steht in Einklang mit dem bereits zitierten § 14 Abs. 3 GKG LSA, da das öffentliche Wohl im Rahmen der Abwasserbeseitigung – wie dargelegt - einen „nahtlosen“ Übergang der Aufgabenwahrnehmung erfordert

Soweit der Kläger die Auffassung vertritt, die Ziffer 2 des jeweiligen Bescheidtenors genüge nicht den Anforderungen des § 5 Abs. 4 Satz 1 GKG LSA, weil der Beklagte lediglich eine Vermögensauseinandersetzung anordne, kann dem nicht gefolgt werden. Zum einen bezieht sich der Beklagte darin auf "die gesondert zu vereinbarende Auseinandersetzung" und nicht auf eine "Vermögensauseinandersetzung". Zum anderen ordnet er mit der beanstandeten Verfügung nicht an, dass bzw. in welchem Umfang der Kläger und die Beigeladene eine (Vermögens-) Auseinandersetzung vorzunehmen hätten. Er setzt ihnen vielmehr lediglich eine nach seiner Auffassung angemessene Frist, ihren Verpflichtungen zur Auseinandersetzung nachzukommen. Diese werden ihrerseits nicht durch die angefochtenen Bescheide begründet, sondern ergeben sich bereits aus dem Gesetz. Denn nach § 5 Abs. 4 Satz 1 und 2 GKG LSAhat unter anderem im Fall des Ausscheiden eines Beteiligten aus der Zweckvereinbarung durch Austritt eine Auseinandersetzung stattzufinden, soweit das erforderlich ist, wobei die Zweckvereinbarung selbst hierüber das Nähere bestimmen soll. Ein kommunalaufsichtliches Tätigwerden ist nach Satz 3 der Regelung erst angezeigt, wenn innerhalb angemessener Frist eine Einigung über die Auseinandersetzung nicht zustande kommt; erst dann trifft nach dem Willen des Gesetzgebers die Kommunalaufsichtsbehörde "die erforderlichen Bestimmungen". Denn der Inhalt und Umfang der Auseinandersetzung sowie die damit verbundenen Einzelheiten sollen vorrangig durch die Beteiligten selbst geregelt werden (vgl. Wiegand, aaO., § 5 GKG Anm. 1 S. 2). Der Kläger und die Beigeladene haben vor dem Hintergrund, dass die Genehmigungen der Austritte noch nicht bestandskräftig sind und der Beklagte auch nicht deren sofortige Vollziehbarkeit angeordnet hat, von einer Auseinandersetzung abgesehen. Dies ist auch nach der in der Fristbestimmung zu Ziffer 2 der Bescheide zum Ausdruck kommenden Auffassung des Beklagten nicht zu beanstanden. Der weitere Einwand des Klägers, der Beklagte hätte bereits im Rahmen der angefochtenen Bescheide "die erforderlichen Bestimmungen" nach § 5 Abs. 4 Satz 3 GKG LSA treffen müssen, greift somit ebenfalls nicht durch.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet, da sie keine eigenen Anträge gestellt und sich damit auch keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung – ZPO -.