3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Klägerin ist ein Unternehmen, was auf die Entsorgung von Abfällen spezialisiert ist. In der Zeit vom Januar 2016 bis Juni 2016 stellte die Klägerin 43 Begleitscheine über das elektronische Abfallnachweisverfahren ein. Diese wurden mit Hilfe des elektronischen Abfallüberwachungssystems (ASYS) geprüft. Bei 19 Begleitscheinen stellte das Abfallüberwachungssystem Unregelmäßigkeiten fest: Bei 17 von den 19 Begleitscheinen vergingen zwischen der Annahme der Abfälle durch den Entsorger und der erstmaligen Signatur mehr als 5 Tage, ein Begleitschein ging erst nach mehr als 15 Tage nach Annahme der Abfälle durch den Entsorger bei der Entsorgungsbehörde ein, bei einem dauerte der Transport mehr als sieben Tage, obwohl es sich um einen Transport handelte, der ausschließlich als Straßentransport durchgeführt wurde. Diese Begleitscheine wurden an eine Sachbearbeiterin zur weiteren Prüfung weitergeleitet.
Mit Bescheid vom 25. Juli 2016 zog der Beklagte die Klägerin zu Kosten des Verwaltungsverfahrens der Begleitscheinprüfung für den Zeitraum Januar 2016 bis Juni 2016 in Höhe von 283,95 Euro heran. In der Begründung führte er an, dass von den 43 eingereichten Begleitscheinen 19 fehlerhaft seien. Für diese falle neben der Prüfgebühr von 1,00 Euro wegen des zusätzlichen Prüfaufwandes eine zusätzliche Gebühr von 12,50 pro Begleitschein an. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, soweit mit diesem eine Gebühr für den erhöhten Prüfungsaufwand in Höhe von 237,50 Euro festgesetzt wurde. Im Übrigen wurde der Bescheid nicht angefochten. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 8. Mai 2017 zurück.
Die Klägerin hat am 8. Juni 2017 Klage erhoben. Sie macht geltend, dass nicht ersichtlich sei, wie sich die Gebühr zusammensetze. Ein Aufwand werde weder vorgetragen noch sei dieser ersichtlich. Der Begleitschein sei auch nicht fehlerhaft, wenn zwischen der Annahme der Abfälle durch den Entsorger und der erstmaligen Signatur mehr als 5 Tage vergehen würden. Lediglich die Signatur sei nicht rechtzeitig erfolgt. Daher erschließe sich nicht, warum und weshalb ein erhöhter Prüfaufwand gegeben sein soll.
Auch der Gesetzgeber habe in der Nachweisverordnung keine feste Frist für die Signatur nach der Annahme der Abfälle festgelegt, sondern nur bestimmt, dass diese unverzüglich erfolgen solle. Die Nachweisverordnung sehe nunmehr für die Übersendung der Begleitscheine eine Frist von 10 Tagen vor. Damit sei es unzutreffend, wenn hier seitens der Behörde 5 Tage festgelegt worden seien. Dies sei ermessensfehlerhaft, da diese 5-Tagefrist keine Stütze im Gesetz finde.
Es werde bestritten, dass der festgesetzten Gebühr eine Kalkulation zugrunde liege. Die Festsetzung erscheine willkürlich, da ein erhöhter Arbeitsaufwand nicht ersichtlich sei.
Zur Begründung führt er an, dass die Klage schon teilweise unzulässig sein dürfte, da die Klägerin ihren Widerspruch beschränkt hatte. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Ausweislich des Erlasses zur einheitlichen Gebührenberechnung vom 10. Februar 2015 des Landes M-V sei für notwendige erweiterte Prüfungen eines nicht korrekt ausgefüllten Begleitscheins, wozu auch die verspätete Signierung zähle, der zusätzliche Prüfaufwand nach Zeit zu berechnen. Der Prüfaufwand betrage bis 15 Minuten, so dass sich bei einem Beamten der Laufbahngruppe 1, der regelmäßig diese Tätigkeiten ausführe, ein Betrag von 12,50 Euro ergebe. Der Begleitschein werde aufgrund der fehlenden Signatur im Abfallüberwachungssystem (ASYS) mit einer Fehlermeldung der Stufe 3 versehen und an die zuständige Sachbearbeiterin weitergeleitet und löse so einen erhöhten Prüfaufwand aus. Wegen der weiteren Einzelheiten des Ablaufes der Prüfung werde auf die Ausführungen in dem Widerspruchsbescheid Bezug genommen.
Die Signierung eines Begleitscheines nicht innerhalb von 5 Tagen sei auch nicht mehr als „unverzüglich“ im Sinne des § 11 NachwV anzusehen. Unverzüglich sei ein Handeln, wenn es ohne schuldhaftes Zögern erfolge. Dies sei, gerade auch im Hinblick auf das elektronische Verfahren und unter Berücksichtigung der Pflichten, die im Rahmen des Nachweisverfahrens zu erfüllen seien, nicht mehr der Fall, wenn die Signierung nicht innerhalb von 5 Tagen nach Annahme der Abfälle erfolge. Mit der Signatur der Abfallannahme würden zwei Aspekte einhergehen: die Bestätigung des Übergangs der tatsächlichen Sachherrschaft und die Versicherung der Annahme zur ordnungsgemäßen Entsorgung. Die Regelung in der Nachweisverordnung ermögliche dem Entsorger vor Signierung und der damit einhergehenden Versicherung der ordnungsgemäßen Entsorgung des Abfalls, seiner Kontrollpflicht nachzukommen. Diese Kontrollpflichten beschränkten sich auf offensichtliche Unstimmigkeiten, die zeitnah beurteilt werden könnten. Bei Berücksichtigung der Möglichkeiten im Rahmen des elektronischen Nachweisverfahrens, der die sofortige Bearbeitung des Begleitscheines ermögliche, wäre wahrscheinlich eine noch kürzere Frist zulässig. Allerdings gebe es verschiedene Konstellationen, wie etwa Wochenende und andere Eventualitäten, so dass eine Frist von 5 Tagen gewählt worden sei.
Die Klägerin hat sich mit Schreiben vom 25. Juli 2017 und der Beklagte mit Schreiben vom 24. Juli 2017 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die bei der Entscheidung vorgelegen haben, Bezug genommen.
1. Die Klage ist unzulässig, soweit die Gebührenfestsetzung den Betrag von 237,50 Euro übersteigt. Der Bescheid ist insoweit bestandskräftig. Denn die in dem Bescheid festgesetzten Gebühren in Höhe von 46,45 Euro wurden von der Klägerin mit Widerspruch vom 12. August 2016 ausdrücklich nicht angefochten. Der Widerspruch wurde beschränkt auf die geltend gemachten Gebühren in Höhe von 237,50 Euro für den erhöhten Prüfaufwand für 19 der 43 Begleitscheine.
Der Bescheid vom 25. Juli 2016 ist, soweit er Gebühren in Höhe von 237,50 Euro festsetzt, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu den Kosten für die Prüfung von Begleitscheinen nach der Nachweisverordnung (NachwV) sind die §§ 1 Abs. 1 Satz 2, 2 Abs. 1 Satz 1 Landesverwaltungskostengesetz (VwKostG M-V) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Abfallkostenverordnung (AbfKostVO M-V) vom 1. Januar 2015. Gemäß § 1 Abs. 1 AbfKostVO M-V werden für Amtshandlungen beim Vollzug der Abfallgesetze und ihrer Durchführungsverordnung Gebühren erhoben. Die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren ergeben sich aus dem Gebührenverzeichnis als Bestandteil der AbfKostVO M-V.
aa. Die Aufnahme der Prüfung der Begleitscheine als gebührenpflichtiger Tatbestand in das allgemeine Gebührenverzeichnis ist rechtfehlerfrei. Bei der Prüfung der Begleitscheine handelt es sich um eine Amtshandlung im Sinne der Abfallkostenverordnung. Denn das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) schreibt die Beseitigung bestimmter Abfälle durch den Abfallerzeuger, Einsammler, Beförderer, Besitzer und Betreiber von Entsorgungseinrichtungen vor, wobei dies von den zuständigen Behörden zu überwachen ist. Hierzu dient das Nachweisverfahren, das einen bestimmten Handlungsablauf und darauf bezogene Kontrollmaßnahmen der Behörde bei nachweispflichtigen – insbesondere gefährlichen – Abfällen vorsieht. Gerade wegen des mit gefährlichen Abfällen verbundenen Gefahrenpotentials gehört dazu nicht nur die Entgegennahme und das Abheften der Begleitscheine durch die Behörde, sondern eine Kontrolle, dass der gesamte Ablauf gesetzeskonform erfolgt ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.05.2008 – 9 B 61 bis 63/07 –, juris Rn. 18 zur Regelung der §§ 43 Abs. 1 Satz 1, 42 KrW-/AbfG a.F., die § 50 KrWG entsprechen; OVG Saarland, Urt. v. 13.09.2013 – 3 A 202/11 –, juris Rn. 59ff.). Die ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs, beginnend im Betrieb des Abfallerzeugers bis zum Abfallentsorger erfolgt durch die zuständigen Behörden damit nicht vor Ort, sondern mittels des Begleitscheins. Anhand dieses Scheins und den darin zwingend vorzunehmenden Eintragungen des Erzeugers, Beförderers und Entsorgers kann von der zuständigen Behörde überprüft werden, ob der tatsächliche Entsorgungsweg mit dem genehmigten übereinstimmt und das Verfahren auch sonst den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Dass der entsprechende Prüfvorgang weitgehend durch das elektronische Abfallüberwachungssystem (ASYS) automatisiert ist, ändert nichts an dem Prüfprogramm. Dieses wird dadurch lediglich erleichtert und beschleunigt, indem die entscheidenden Angaben elektronisch abgeglichen und ausgewertet werden.
bb. Obliegt den Behörden die ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs, gehört zur Prüfung des Begleitscheines insbesondere die Einhaltung des gesetzlich vorgesehenen Verfahrens, d.h. unter anderem auch, dass der Abfallentsorger den Begleitschein „unverzüglich“ nach Annahme der Abfälle zur ordnungsgemäßen Entsorgung unterschreibt (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 4 NachwV). Dies dient letztlich dazu, worauf der Beklagte hingewiesen hat, den Übergang der tatsächlichen Sachherrschaft und die Annahme der nachweispflichtigen Abfälle zur ordnungsgemäßen Entsorgung zu bestätigen. Nur so können die Abfallströme jederzeit durch die Behörde kontrolliert und festgestellt werden, wo sich die jeweiligen Abfälle befinden. „Unverzüglich“ bedeutet dabei in Anlehnung an die gesetzliche Legaldefinition des § 121 Satz 1 BGB „ohne schuldhaftes Zögern“, d.h. innerhalb einer nach den Umständen des Einfalls zu bemessende Prüfungs- und Überlegungsfrist (vgl. Ellenberger in: Palandt, BGB, 73. Aufl., § 121 Rn. 2). Da die Frist für den jeweiligen Einzelfall zu bemessen ist, kann dem Einwand der Klägerin, üblicherweise gelte eine Zwei-Wochenfrist, nicht gefolgt werden. Vielmehr erscheint die vom Beklagten angenommene Frist von 5 Tagen vor dem Hintergrund angemessen, dass der Abfallentsorger bei Annahme der Abfälle einerseits noch die Möglichkeit der Prüfung haben soll, ob er die ordnungsgemäße Entsorgung der Abfälle tatsächlich zusichern kann, anderseits sich die Kontrolle aber – wie der Beklagte unwidersprochen angeführt hat – auf offensichtliche Unstimmigkeiten beschränkt, die zeitnah beurteilt werden können. Geprüft wird etwa die korrekte Angabe des Abfallschlüssels und der Abfallbezeichnung, die im Abfall vorhandenen Störstoffe und Umstände oder Besonderheiten, die einer ordnungsgemäßen Entsorgung entgegenstehen könnten. Warum es der Klägerin im Hinblick auf den beschränkten Prüfungsumfang nicht möglich sein soll, die Begleitscheine innerhalb dieser Frist zu signieren, hat sie nicht vorgetragen. Auch der Hinweis auf § 11 Abs. 3 NachwV geht fehlt. Dieser normiert die Pflicht, spätestens 10 Kalendertage nach Annahme der Abfälle die Ausfertigungen 2 und 3 der Begleitscheine an die Behörde zu übersenden und betrifft damit einen anderen Sachverhalt.
Gehört die Prüfung der unverzüglichen Signatur mit zum Prüfprogramm, kommt es auch nicht entscheidungserheblich darauf an, ob der Begleitschein dadurch „fehlerhaft“ wird. Denn die nicht unverzüglich erteilte Signatur weicht von dem üblichen Verfahren für die Entsorgung von Abfällen ab und löst deshalb bei der automatisierten Prüfung eine Fehlermeldung aus, die eine händische Prüfung durch einen Sachbearbeiter erforderlich macht. Dieser prüft dann anhand der vorhandenen Unterlagen, ob noch weitere Auffälligkeiten bzw. Ungereimtheiten bestehen, die eine vertiefte Prüfung des Entsorgungsvorgangs notwendig machen. Damit wird ein erhöhter Prüfaufwand ausgelöst. Ein solcher besteht auch, wenn die Ausfertigungen 2 und 3 nicht innerhalb der 10 Tage an die Behörde übersandt werden bzw. wenn der Transport mehr als 7 Tage dauert. Der Einwand der Klägerin ein Aufwand sei nicht dargetan bzw. nicht feststellbar, ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar.
a. Die Festsetzung der Höhe der erhobenen Gebühr für den erhöhten Prüfaufwand von 12,50 Euro pro Begleitschein ist nicht zu beanstanden. Sie genügt den sich aus § 9 Abs. 1 VwkostG M-V i.V.m. Nr. 313.6 des Gebührenverzeichnisses zur AbfKostVO M-V ergebenden Anforderungen.
Nach Nr. 313.6 des Gebührenverzeichnisses zur AbfKostVO M-V beträgt die Gebühr für die Prüfung eines Begleitscheines nach § 10 NachwV 1 bis 75 Euro. Mit der Festsetzung einer Rahmengebühr wird der Verwaltung die Möglichkeit eröffnet, unterschiedlichen Fallgestaltungen unter Beachtung der Vorgaben des § 9 VwKostG M-V Rechnung zu tragen. Nach dieser Norm sind, wenn Rahmensätze für Verwaltungsgebühren vorgesehen sind, bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V) und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwKostG M-V). Beide in § 9 Abs. 1 VwKostG M-V angeführten Bemessungskriterien sind daher kumulativ von der Behörde zu prüfen und bei der Festsetzung der Rahmengebühr zu berücksichtigen. Maßgeblich sind dabei das Kostenüberdeckungsverbot und das Äquivalenzprinzip. Soweit letzteres verlangt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung für deren Empfänger bestehen muss, genügt es, dass die Gebühr an dem typischen Nutzen, den die Amtshandlung erbringt, ausgerichtet ist (VGH Mannheim, Urt. v. 11.03.2005 – 5 S 2421/03 –, juris, Rn. 32). Dies vorausgesetzt, dringt die Klägerin mit ihrem Einwand, es fehle vorliegend an einer „Kalkulation“ für die Gebühr, nicht durch. Denn die Festlegung der Höhe der für den konkreten Einzelfall in Ausfüllung einer Rahmengebühr festzusetzenden Gebühr hat die Behörde unter Berücksichtigung der genannten Kriterien nach Ermessen zu treffen.
aa. Der Beklagte hat sich vorliegend zur Ausübung seines Ermessens an den Erlass zur einheitlichen Gebührenberechnung vom 10. Februar 2015 des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus des Landes M-V orientiert. Dem stehen grundsätzlich keine Bedenken entgegen. Es ist dem Beklagten unbenommen, etwa einen Gebührentarif in Form einer Verwaltungsvorschrift zu erlassen, der als antizipierte Ermessenserwägung anzusehen ist (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 14.04.2004 - 1 L 344/02 -, juris Rn. 80; VG Greifswald, Urt. v. 06.02.2014 - 3 A 216/13 HGW -, juris Rn. 19; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 07.06.2007 – OVG 11 B 6.06 –, juris Rn. 27). Nichts anderes gilt für den von dem Beklagten gewählten Weg eines Erlasses. Dieser ist gleichermaßen darauf ausgerichtet und geeignet, eine gleichmäßige Ermessensausübung zu erreichen. Allerdings bleibt es auch bei einer auf einen ermessensbindenden Erlass gestützten Gebührenfestsetzung dabei, dass Gegenstand der gerichtlichen Nachprüfung allein die Gebührenfestsetzung ist. Der Ermessenserlass ist nicht nach Art einer (abstrakten) Normenkontrolle darauf zu überprüfen, ob er in allen Punkten frei von Rechtsfehlern ist; zu prüfen sind allein die für die Gebührenfestsetzung im Einzelfall tatsächlich maßgeblichen Punkte.
Dies vorausgesetzt, ist die Festsetzung der Gebühr für den erweiterten Prüfaufwand unter Beachtung der Nr. 3.4.4 des Erlasses „Prüfung eines Begleitscheines nach § 10 NachwV (Geb.nr. 313.6)“ nicht zu beanstanden. Im Erlass heißt es dazu „Sind erweiterte Prüfungen eines nicht korrekt ausgefüllten Begleitscheins notwendig, ist der zusätzliche Prüfaufwand nach Zeit unter Beachtung des obersten Rahmensatzes von 75 Euro zu berechnen.“ Damit knüpfen der Erlass und somit auch der Beklagte bei der Festlegung der Gebühr für den erweiterten Prüfaufwand nicht korrekt ausgefüllter Begleitscheine grundsätzlich an den Zeitaufwand und damit – wie auch bei der Festsetzung der Gebühr von 1 Euro für die automatisierte Prüfung des Begleitscheins – dem Verwaltungsaufwand an. Dem Ermessensgesichtspunkt aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwKostG M-V (der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand) wird somit Rechnung getragen.
Nach Ansicht des Gerichtes hat der Beklagte auch den Ermessensgesichtspunkt des § 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG M-V berücksichtigt, so dass kein Ermessensfehler vorliegt. Zwar finden sich im Erlass des zuständigen Ministeriums dazu keine ausdrücklichen Ausführungen, warum sowohl bei der Festsetzung der Gebühr für die automatisierte Prüfung des Begleitscheins von 1 Euro wie auch bei der Festsetzung der Gebühr bei dem erweiterten Prüfaufwand das Bemessungskriterium des § 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG M-V keine Berücksichtigung findet. Dies macht die Gebührenfestsetzung indes noch nicht ermessensfehlerhaft, denn die Ausfüllung des Gebührenrahmens durch den Beklagten ist in der Sache trotzdem nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat im Klageverfahren ausgeführt, dass bei der Festsetzung der Gebühr für die Prüfung der Begleitscheine auch geprüft wurde, ob und inwieweit der Ermessensgesichtspunkt nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG M-V – die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner – bei der Festsetzung der Gebühr berücksichtigt werden kann. Jedoch wurde eine rechnerische Einbeziehung des wirtschaftlichen Wertes bzw. des Nutzens oder der Bedeutung der Amtshandlung für den Entsorger mit Blick auf den zur Ermittlung dieses Wertes entstehenden Mehraufwandes als unzweckmäßig angesehen. Denn allein aus dem im Begleitschein angegebenem Gewicht der transportierten Abfälle lassen sich noch keine zuverlässigen Schlüsse auf den Wert oder die Bedeutung für den Entsorger ziehen. Vielmehr wären bei entsprechender Wertberechnung zumindest auch Abfallart bzw. die Zusammensetzung als wertbildende Faktoren mit zu beachten. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Prüfung der Begleitscheine um ein - weitgehend - automatisiertes Massenverfahren handelt, welches allein dem Nachweis des Entsorgungsweges dient, steht der Aufwand zur Ermittlung des Wertes in keinem Verhältnis zu der erbrachten Prüfleistung durch die Behörde. Dies gilt auch für die erweiterte Prüfung durch einen Sachbearbeiter, die in der Regel nicht länger als 15 Minuten dauert und auf die Prüfung der Einhaltung des Entsorgungsvorgangs beschränkt ist. Dem ist auch die Klägerin nicht entgegen getreten.
Dies zugrunde gelegt, ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass der Gesichtspunkt des § 9 Abs. 1 Nr. 2 VerwKostG M-V regelmäßig bei der (erweiterten) Prüfung eines nicht korrekt ausgefüllten Begleitscheines keine „wertmäßige“ Berücksichtigung bei der Gebührenbemessung findet und sich der Beklagte grundsätzlich allein an dem angefallenen Zeitaufwand für die Bearbeitung orientiert. Denn § 9 Abs. 1 VerwKostG M-V verlangt eine „Berücksichtigung“ der dort angeführten Bemessungskriterien. Berücksichtigt worden ist ein Bemessungskriterium aber auch dann, wenn es für einen konkreten Fall oder – wie vorliegend – einer Fallgruppe nach näherer Prüfung und mit nachvollziehbaren Gründen – etwa weil es nicht aussagekräftig oder ungeeignet angesehen worden ist – für die Ausfüllung der Rahmengebühr regelmäßig außer Betracht gelassen wird (vgl. zur vergleichbaren landesrechtlichen Regelung in § 9 GebG Bbg a.F. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 28).
Mit dem ergänzenden Vorbringen des Beklagten im gerichtliche Verfahren wird auch ein ursprünglich etwa bestehender Begründungsmangel gemäß § 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 126 Abs. 1 Nr. 2 AO in beachtlicher Weise gemäß § 114 Satz 2 VwGO geheilt.
bb. Die vom Beklagten konkret festgesetzte Gebühr in Höhe von 12,50 Euro für die erweiterte Prüfung eines nicht korrekt ausgefüllten Begleitscheines ist rechtmäßig. Sie findet ihre Grundlage in Nr. 101.3 Gebührenverzeichnis zur Abfallkostenverordnung M-V idF vom 01.01.2015. Danach beträgt die Gebühr für den Zeitaufwand je angefangener halber Stunde für einen Beamten oder einer Beamtin der Laufbahngruppe 1 ab dem zweiten Einstiegsamt oder vergleichbare Beschäftigte 25,00 Euro. Nach den Ausführungen des Beklagten obliegt die händische Prüfung eines fehlerhaften Begleitscheines einem Beamten der Laufbahngruppe 1 bzw. einem vergleichbaren Angestellten. Die Prüfung nimmt ca. 15 min in Anspruch. Zu dem Ablauf der händischen Prüfung wird auf die Ausführungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid, Seite 6, Bezug genommen. Aufgrund dessen erscheint dem Gericht die Annahme einer 15 minütigen Prüfung nachvollziehbar. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Der pauschale Einwand, es sei nicht ersichtlich, welcher erhöhte Arbeitsaufwand anfalle, ist aufgrund der konkreten Darlegungen des Beklagten nicht ausreichend.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die B
Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur
(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.
(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens übersch
(1) Die Anfechtung muss in den Fällen der §§ 119, 120 ohne schuldhaftes Zögern (unverzüglich) erfolgen, nachdem der Anfechtungsberechtigte von dem Anfechtungsgrund Kenntnis erlangt hat. Die einem Abwesenden gegenüber erfolgte Anfechtung gilt als rech
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 125 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn 1. der für den Verwaltungsakt erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird,2. die erforderliche Begründung nac
(1) Die Erzeuger, Besitzer, Sammler, Beförderer und Entsorger von gefährlichen Abfällen haben sowohl der zuständigen Behörde gegenüber als auch untereinander die ordnungsgemäße Entsorgung gefährlicher Abfälle nachzuweisen. Der Nachweis wird geführt 1
(1) Die Begleitscheine sind nach Maßgabe der für die jeweilige Person bestimmten Aufdrucke auf den Ausfertigungen auszufüllen und zu unterschreiben, und zwar 1. vom Abfallerzeuger: spätestens bei Übergabe,2. vom Beförderer oder Einsammler sowie von j
(1) Der Nachweis über die durchgeführte Entsorgung nachweispflichtiger Abfälle wird mit Hilfe der Begleitscheine unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Formblätter der Anlage 1 geführt.
(2) Bei der Übergabe von Abfällen aus dem Besitz eines Ab
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Her
Tenor
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2003 - 9 K 1354/02 - insoweit geändert, als auch der Gebührenbescheid der Beklagten vom 15. März 2001 aufgehoben worden ist. Insoweit wird die Klag
(1) Die Begleitscheine sind nach Maßgabe der für die jeweilige Person bestimmten Aufdrucke auf den Ausfertigungen auszufüllen und zu unterschreiben, und zwar
1.
vom Abfallerzeuger: spätestens bei Übergabe,
2.
vom Beförderer oder Einsammler sowie von jedem weiteren Beförderer: spätestens bei Übernahme,
3.
vom Betreiber eines Geländes zur kurzfristigen Lagerung oder zum Umschlag: spätestens bei Übernahme und
4.
vom Abfallentsorger: unverzüglich nach Annahme der Abfälle zur ordnungsgemäßen Entsorgung.
Liegt ein Entsorgungsnachweis für die Entsorgung von Altölen oder Althölzern mit mehr als einem Abfallschlüssel vor, hat der Abfallerzeuger im Abfallschlüsselfeld des Begleitscheins den prägenden Abfallschlüssel einzutragen und im Mehrzweckfeld "Frei für Vermerke" die Abfallschlüssel der tatsächlich auf der Grundlage dieses Begleitscheins entsorgten Abfälle. Zu den in den Sätzen 1 und 2 bezeichneten Zwecken sind die Begleitscheine als Begleitscheinsatz im Durchschreibeverfahren zu verwenden. Der Begleitscheinsatz beginnt mit der Ausfertigung 2 (rosa). Es folgen in numerischer Reihenfolge die Ausfertigungen 3 (blau) bis 6 (grün). Als letzte Ausfertigung wird die Ausfertigung 1 (weiß) angefügt. Der Abfallerzeuger, der Einsammler oder der Beförderer füllt entsprechend den Anforderungen nach Satz 1 die für ihn bestimmten Aufdrucke der Ausfertigung 1 (weiß) aus, in dem er die entsprechenden Aufdrucke der Ausfertigung 2 (rosa) ausfüllt und die Angaben bis zur Ausfertigung 1 (weiß) durchschreibt.
(2) Bei Übernahme der Abfälle übergibt der Abfallbeförderer dem Abfallerzeuger die Ausfertigung 1 (weiß) der Begleitscheine als Beleg für das Register, nachdem er die ordnungsgemäße Beförderung versichert und die erforderlichen Ergänzungen vorgenommen hat. Die Ausfertigungen 2 bis 6 hat der Abfallbeförderer während des Beförderungsvorganges mitzuführen und dem Abfallentsorger bei Übergabe der Abfälle auszuhändigen sowie auf Verlangen den zur Überwachung und Kontrolle Befugten vorzulegen. Satz 2 gilt entsprechend für weitere an der Beförderung Beteiligte. Bei einer kurzfristigen Lagerung oder einem Umschlag sind die Ausfertigungen 2 bis 6 vom Abfallbeförderer dem Betreiber des Lager- oder Umschlagplatzes und von diesem dem übernehmenden Beförderer jeweils bei Übergabe der Abfälle auszuhändigen.
(3) Spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom Abfallbeförderer übergibt oder übersendet der Abfallentsorger die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) der für die Entsorgungsanlage zuständigen Behörde als Beleg über die Annahme der Abfälle; die Ausfertigung 4 (gelb) übergibt oder übersendet er dem Abfallbeförderer, die Ausfertigung 5 (altgold) dem Abfallerzeuger als Beleg zu deren Registern. Die Ausfertigung 6 (grün) behält der Abfallentsorger als Beleg für sein Register.
(4) Spätestens zehn Kalendertage nach Erhalt übersendet die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde die Ausfertigung 2 (rosa) an die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde; im Falle der Sammelentsorgung erfolgt die Übersendung an die für das jeweilige Einsammlungsgebiet zuständige Behörde.
(5) Erfolgt die Beförderung mittels schienengebundener Fahrzeuge, so entfällt die Pflicht zur Mitführung der in Absatz 2 genannten Ausfertigungen während des Beförderungsvorganges. In diesem Fall hat der Beförderer sicherzustellen, dass bei einem Wechsel des Beförderers die in Absatz 2 genannten Ausfertigungen übergeben werden.
(6) Wird der Begleitschein geändert oder ergänzt, muss der geänderte oder ergänzte Begleitschein unverzüglich erneut den zuständigen Behörden und den übrigen am Begleitscheinverfahren Beteiligten übersandt werden.
(1) Das Gericht entscheidet, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf Grund mündlicher Verhandlung. Die mündliche Verhandlung soll so früh wie möglich stattfinden.
(2) Mit Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
(3) Entscheidungen des Gerichts, die nicht Urteile sind, können ohne mündliche Verhandlung ergehen, soweit nichts anderes bestimmt ist.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Der Nachweis über die durchgeführte Entsorgung nachweispflichtiger Abfälle wird mit Hilfe der Begleitscheine unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Formblätter der Anlage 1 geführt.
(2) Bei der Übergabe von Abfällen aus dem Besitz eines Abfallerzeugers ist für jede Abfallart ein gesonderter Satz von Begleitscheinen zu verwenden, der aus sechs Ausfertigungen besteht. Die Zahl der auszufüllenden Ausfertigungen verringert sich, sobald Abfallerzeuger oder Abfallbeförderer und Abfallentsorger ganz oder teilweise personengleich sind. Bei einem Wechsel des Abfallbeförderers ist die Übergabe der Abfälle dem Übergebenden vom übernehmenden Abfallbeförderer mittels Übernahmeschein in entsprechender Anwendung des § 12 oder in anderer geeigneter Weise zu bescheinigen. Satz 3 gilt entsprechend für die Übergabe der Abfälle an den Betreiber eines Geländes zur kurzfristigen Lagerung oder zum Umschlag und von diesem Betreiber an den weiteren Beförderer.
(3) Von den Ausfertigungen der Begleitscheine sind
1.
die Ausfertigungen 1 (weiß) und 5 (altgold) als Belege für das Register des Abfallerzeugers,
2.
die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) zur Vorlage an die zuständige Behörde,
3.
die Ausfertigung 4 (gelb) als Beleg für das Register des Abfallbeförderers, bei einem Wechsel des Abfallbeförderers für das Register des letzten Abfallbeförderers,
4.
die Ausfertigung 6 (grün) als Beleg für das Register des Abfallentsorgers
(1) Die Erzeuger, Besitzer, Sammler, Beförderer und Entsorger von gefährlichen Abfällen haben sowohl der zuständigen Behörde gegenüber als auch untereinander die ordnungsgemäße Entsorgung gefährlicher Abfälle nachzuweisen. Der Nachweis wird geführt
1.
vor Beginn der Entsorgung in Form einer Erklärung des Erzeugers, Besitzers, Sammlers oder Beförderers von Abfällen zur vorgesehenen Entsorgung, einer Annahmeerklärung des Abfallentsorgers sowie der Bestätigung der Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung durch die zuständige Behörde und
2.
über die durchgeführte Entsorgung oder Teilabschnitte der Entsorgung in Form von Erklärungen der nach Satz 1 Verpflichteten über den Verbleib der entsorgten Abfälle.
(2) Die Nachweispflichten nach Absatz 1 gelten nicht für die Entsorgung gefährlicher Abfälle, welche die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen in eigenen Abfallentsorgungsanlagen entsorgen, wenn diese Entsorgungsanlagen in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit den Anlagen oder Stellen stehen, in denen die zu entsorgenden Abfälle angefallen sind. Die Registerpflichten nach § 49 bleiben unberührt.
(3) Die Nachweispflichten nach Absatz 1 gelten nicht bis zum Abschluss der Rücknahme oder Rückgabe von Erzeugnissen oder der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden gefährlichen Abfälle, die einer verordneten Rücknahme oder Rückgabe nach § 25 unterliegen. Eine Rücknahme oder Rückgabe von Erzeugnissen und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle gilt spätestens mit der Annahme an einer Anlage zur weiteren Entsorgung, ausgenommen Anlagen zur Zwischenlagerung der Abfälle, als abgeschlossen, soweit die Rechtsverordnung, welche die Rückgabe oder Rücknahme anordnet, keinen früheren Zeitpunkt bestimmt.
(4) Die Nachweispflichten nach Absatz 1 gelten nicht für private Haushaltungen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin zu einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.347,40 EUR für die „Bearbeitung von Begleitscheinen nach der Nachweisverordnung“ im Zeitraum vom 1.3. bis zum 31.7.2007.
Die Klägerin betreibt ein Unternehmen der Altölsammlung und Altölentsorgung. Sie sammelt Altöle ein und führt sie ihrer Abfallbehandlungsanlage zu. Sowohl für die Einsammlung und Beförderung als auch für die Behandlung der übernommenen Altöle ist sie als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert.
Mit Gebührenbescheid vom 10.7.2009 verlangte der Beklagte von der Klägerin für den Zeitraum vom 1.3. bis zum 31.7.2007 Gebühren für die Bearbeitung von Begleitscheinen:
Pos.
Gewichtsklasse
Anzahl
Gebührensatz
Betrag
1
0 - 5 t
67
7,00 EUR
469,00 EUR
2
5 - 8 t
23
8,00 EUR
184,00 EUR
3
8 - 10 t
7
9,00 EUR
63,00 EUR
4
10 - 12 t
3
10,00 EUR
30,00 EUR
5
12 -16 t
6
11,00 EUR
66,00 EUR
6
18 - 20 t
1
13,00 EUR
13,00 EUR
7
20 - 22 t
1
14,00 EUR
14,00 EUR
8
28 - 30 t
1
18,00 EUR
18,00 EUR
9
30 - 32 t
1
19,00 EUR
19,00 EUR
10
32 - 34 t
2
20,00 EUR
40,00 EUR
11
34 - 38 t
1
21,00 EUR
21,00 EUR
12
38 - 40 t
2
22,00 EUR
44,00 EUR
13
40 - 50 t
1
25,00 EUR
25,00 EUR
14
70 - 80 t
5
39,00 EUR
195,00 EUR
15
80 - 90 t
2
43,00 EUR
86,00 EUR
16
90 - 100 t
2
48,00 EUR
96,00 EUR
17
100 - 999 t
6
50,00 EUR
300,00 EUR
Besondere Auslagen
1,00 EUR
1,00 EUR
EMAS Betrieb: Abzug 20 %
- 336,60 EUR
Endbetrag
1.347,40 EUR
Dem Bescheid war eine Liste mit den Nummern der Begleitscheine beigefügt.
Der dagegen von der Klägerin am 17.7.2009 erhobene Widerspruch wurde vom Ministerium für Umwelt mit Widerspruchsbescheid vom 6.1.2010, zugestellt am 11.1.2010, zurückgewiesen. Die am 11.2.2010 eingegangene Klage hat das Verwaltungsgericht durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 8.12.2010 ergangenes Urteil abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es:
Die zulässige Klage sei unbegründet. Der Gebührenbescheid vom 10.7.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6.1.2010 sei rechtmäßig.
Die Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung finde sich im Saarländischen Gesetz über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland - SaarlGebG - in Verbindung mit dem Allgemeinen Gebührenverzeichnis - GebVerz -. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SaarlGebG seien für Amtshandlungen der Verwaltungsbehörden des Landes Gebühren zu erheben, soweit die Amtshandlungen in dem Allgemeinen oder einem Besonderen Gebührenverzeichnis aufgeführt seien. Das Allgemeine und die Besonderen Gebührenverzeichnisse würden nach den §§ 1 Abs. 2, 5 Abs. 1 Satz 1, 6 SaarlGebG durch Rechtsverordnungen der Landesregierung erlassen. In diese Gebührenverzeichnisse dürften nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SaarlGebG nur Amtshandlungen und Inanspruchnahmen staatlicher Einrichtungen aufgenommen werden, die individuell zurechenbar seien. Die Gebührenverzeichnisse enthielten feste Gebühren, Wert- und Rahmengebühren (§ 6 Abs. 2 SaarlGebG). Nach § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 3 SaarlGebG richteten sich die Gebühren bei den festen und den Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges; bei der Bemessung der Höhe der Verwaltungsgebühren sei der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen.
Rechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses bestünden nicht. Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes habe bereits mit Urteil vom 25.10.1968 - II R 13/68 - (AS 11, 7) entschieden, dass Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der für Rechtsverordnungen die Angabe von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz verlange, nur für Rechtsverordnungen gelte, die auf Bundesgesetzen beruhten, nicht aber auch für solche, die auf Landesgesetze zurückgingen. Art. 28 Abs. 1 GG verlange nicht, dass die Konkretisierung des Rechtsstaatsprinzips durch den Landesgesetzgeber ein Spiegelbild der grundgesetzlichen Konkretisierung sein müsse. Dem rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechenden Verbot der Übertragung gesetzgebender Gewalt auf die Exekutive sei nach Landesrecht Genüge getan, wenn die Ermächtigungsnorm ein „Programm“ vorschreibe, das sich aus dem Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und dem Ziel der gesetzlichen Regelung ergeben könne. Bei Gebührentabellen, die herkömmlich von der Verwaltung erlassen würden, sei selbst ein weit gespannter Spielraum zur Verwirklichung des Programms nicht zu beanstanden. Das verdiene auch aus heutiger Sicht Zustimmung. Das Allgemeine Gebührenverzeichnis sehe unter Nr. 2 „Abfallrechtliche Angelegenheiten“ die Unternummer 6 „Amtshandlungen aufgrund Nachweisverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juni 2002 (BGBl. I S. 2374), zuletzt geändert durch Art. 4 der Verordnung vom 15. August 2002 (BGBl. I S. 3302)“ und darunter den Gebührentatbestand “6.11 Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f. NachwV“ mit dem Gebührensatz 7-50 EUR vor. Dieser Gebührentatbestand rechtfertige die streitige Heranziehung.
Die Verordnung über die Nachweisführung bei der Entsorgung von Abfällen (Nachweisverordnung - NachwV) in der für den Streitfall einschlägigen Fassung vom 20.10.2006 habe u.a. auf der Ermächtigungsgrundlage des § 45 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - in der Fassung des Gesetzes vom 15.7.2006 (BGB. I S. 1619) beruht. § 45 Abs. 1 KrW-/AbfG habe die Bundesregierung ermächtigt, „zur Erfüllung der sich aus den §§ 42, 43 und 44 ergebenden Pflichten die näheren Anforderungen an die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Führung und Vorlage der Nachweise und der Mitteilung bestimmter Angaben aus den Registern festzulegen sowie die nach § 42 Abs. 2 Satz 1 verpflichteten Anlagen oder Unternehmen zu bestimmen“. Nach § 43 Abs. 1 KrW-/AbfG hätten die Erzeuger, Besitzer, Einsammler, Beförderer und Entsorger gefährlicher Abfälle der zuständigen Behörde und untereinander die ordnungsgemäße Entsorgung gefährlicher Abfälle nachzuweisen. Dieser Nachweis sei zum einen vor Beginn der Entsorgung zu führen - darum gehe es vorliegend nicht - und zum anderen „über die durchgeführte Entsorgung oder Teilabschnitte der Entsorgung in Form von Erklärungen der nach Satz 1 Verpflichteten über den Verbleib der entsorgten Abfälle“. Die Einzelheiten hierzu enthalte die Nachweisverordnung, wobei deren Fassungen vom 17.6.2002 (BGBl. I S. 2375) - damals § 15 - und vom 20.10.2006 (BGBl. I S. 2298) - nunmehr § 10 - fast wortgleich seien. Danach werde der Nachweis über die durchgeführte Entsorgung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen mit Hilfe der Begleitscheine unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Formblätter geführt. Bei der Abgabe von Abfällen aus dem Besitz eines Abfallerzeugers müsse für jede Abfallart ein gesonderter Satz von Begleitscheinen verwendet werden, der aus sechs Ausfertigungen bestehe. Die Zahl der auszufüllenden Ausfertigungen verringere sich, soweit bzw. sobald Abfallerzeuger oder Abfallbeförderer ganz oder teilweise personengleich seien. Bei einem Wechsel des Beförderers sei die Übergabe der Abfälle dem übergebenden vom übernehmenden Beförderer mittels Übernahmescheins zu bescheinigen. Von den Ausfertigungen der Begleitscheine seien die Ausfertigung 1 (weiß) und 5 () als Belege für das Nachweisbuch bzw. das Register des Abfallerzeugers, die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) zur Vorlage an die zuständige Behörde, die Ausfertigung 4 (gelb) als Beleg für das Nachweisbuch bzw. das Register des Abfallbeförderers, bei einem Wechsel des Beförderers für das Nachweisbuch bzw. das Register des letzten Beförderers bzw. Abfallbeförderers und die Ausfertigung 6 (grün) als Beleg für das Nachweisbuch bzw. das Register des Abfallentsorgers bestimmt. Spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom Abfallbeförderer übergebe oder übersende der Abfallentsorger die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) der für die Entsorgungsanlage zuständigen Behörde als Beleg für die Annahme der Abfälle; spätestens zehn Kalendertage nach Erhalt übersende die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde die Ausfertigung 2 (rosa) an die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde; im Falle der Sammelentsorgung erfolge die Übersendung an die für das jeweilige Einsammlungsgebiet zuständige Behörde.
Auf dieser Grundlage habe der Beklagte die angeforderten Gebühren für die Bearbeitung der „blauen“ Begleitscheine von der Klägerin aufgrund ihrer Eigenschaft als Sammelentsorgerin und damit als Abfallerzeugerin zu Recht erhoben. Nach § 9 Abs. 3 NachwV F. 2006 seien nämlich im Falle der Sammelentsorgung die den Abfallerzeuger treffenden Pflichten durch den Einsammler zu erfüllen. Dementsprechend gehe der Einwand der Klägerin, sie ziehe als bloße der Abfälle aus der Begleitscheinkontrolle durch den Beklagten keinerlei Vorteil, ins Leere. Dasselbe gelte für das Vorbringen, als sei sie nicht Veranlasserin der Verwaltungstätigkeit des Beklagten.
Aufgrund der Formulierung „in der jeweils geltenden Fassung“ der Nachweisverordnung in Unternummer 6 erfasse der Gebührentatbestand 6.11 „Bearbeitung eines Begleitscheins nach § 15 f. NachwV“ auch die oben wiedergegebene Rechtsänderung der Nachweisverordnung vom 20.10.2006, aufgrund derer die Nachweisführung über die durchgeführte Entsorgung nunmehr in den §§ 10 ff. NachwV geregelt sei.
Die Bezeichnung „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§... NachwV“ genüge den Anforderungen des sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Bestimmtheitsgebotes. Auch wenn andere Bundesländer den Gebührentatbestand als „Prüfung“ eines Begleitscheines bezeichneten, ergebe sich durch Auslegung ohne weiteres, dass die „Bearbeitung“ die „Prüfung“ des Begleitscheines umfasse. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass es das Bundesverwaltungsgericht in seinen Beschlüssen vom 13.5.2008 - 9 B 61/63.07 - unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgrundsatzes für zulässig angesehen habe, eine Gebühr für die Überprüfung eines abfallrechtlichen Begleitscheines ohne eine gesonderte Tarifstelle im Gebührenverzeichnis aufgrund des Auffangtatbestandes zu erheben. Das Bundesverwaltungsgericht habe es abgelehnt, aus dem Bestimmtheitsgrundsatz eine Vorgabe an den Gebührengesetzgeber abzuleiten, die besage, dass der Gebührentatbestand den Gebührenschuldner in die Lage versetzen müsse, „ohne spezielle Rechtskenntnisse ... zu erkennen, aus welchem Grund und unter welchen Voraussetzungen er abgabenpflichtig ist“. Die Auslegungsbedürftigkeit nehme ihm noch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlange lediglich, die Rechtsvorschrift so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich sei. Es sei dann Sache der Verwaltungsbehörden und der Verwaltungsgerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten. Soweit die Beantwortung der Auslegungsfrage „spezielle Rechtskenntnisse“ voraussetze, schließe das nicht aus, dass nicht zuletzt durch die sich entwickelnde Spruchpraxis der Verwaltungsgerichte für die Gebührenschuldner eine ausreichende Vorhersehbarkeit und damit Rechtssicherheit geschaffen und eine willkürliche Handhabe der behördlichen Gebührenerhebung verhindert werde.
Bei der „Bearbeitung eines Begleitscheines“ nach den §§ 10 f. NachwV F. 2006 handele es sich - entgegen der Einschätzung der Klägerin, aber in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts - um eine gebührenpflichtige Amtshandlung. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in seinen Urteilen vom 2.8.2007 - 23 BV 07.719, 07.720 und 07.835 - ausgeführt, dass eine behördliche Tätigkeit den Be-griff der Amtshandlung erfülle, wenn sie in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen Bereichs vorgenommen werde. Sie werde dann auch im Rahmen eines Über- und Unterordnungsverhältnisses, also im Hoheitsbereich, ausgeübt, ohne dass es darauf ankomme, ob und welche unmittelbare rechtserhebliche Bedeutung hinzukomme. Allerdings müsse die Amtshandlung nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung treten (Außenwirkung). Diese Voraussetzungen seien beim Tätigwerden des Beklagten im Rahmen des Nachweisverfahrens bei der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle gegeben. Gemäß § 10 KrW-/AbfG seien Abfälle, die nicht verwertet würden, dauerhaft von der Kreislaufwirtschaft auszuschließen und zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen. Diese Grundpflichten träfen gemäß § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG die Erzeuger und Besitzer von Abfällen. § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG bestimme, dass die Beseitigung von Abfällen der Überwachung durch die zuständige Behörde unterliege. Überwachung bedeute Kontrolle, ob die angesprochenen Handlungen bzw. Verfahren im Einklang mit dem Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz und den darauf gestützten Rechtsvorschriften durchgeführt und bestehende Rechtspflichten erfüllt würden. Das obligatorische Nachweisverfahren bestimme für besonders überwachungsbedürftige Abfälle einen ganz konkreten Handlungsbedarf und damit entsprechende Kontrollmaßnahmen durch die zuständige Behörde. Die Tätigkeit des Beklagten liege dabei nicht lediglich in der Entgegennahme und der Abheftung der ihm übermittelten Begleitscheine, sondern er übe in unterschiedlichem Umfang die Kontrolle darüber aus, dass die Einsammlung, Beförderung und Entsorgung der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle ordnungsgemäß - d.h.: entsprechend den Anforderungen des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes und den hierzu ergangenen Nebenbestimmungen - erfolge.
Zu der erforderlichen Außenwirkung habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinen Urteilen vom 2.8.2007 ausgeführt, dass diese zum einen in der Kenntnis des Gebührenschuldners liege, dass für die Beseitigung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle ein obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben sei, womit eine ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs durch die zuständige Behörde sichergestellt werde. Den Betroffenen sei zudem bewusst, dass ein Einsammeln, Befördern und Entsorgen dieser Abfälle ohne dieses Nachweisverfahren nicht zulässig sei und einen Bußgeldtatbestand darstelle. Dabei müsse ihnen auch klar sein, dass die mit der Nachweisverordnung bundesgesetzlich vorgeschriebene Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde nicht in einem bloßen formalen Akt der Entgegennahme der Begleitscheine bestehe, sondern in einer Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs. Dabei handele es sich im Einzelnen um die formale Prüfung der vorgelegten Begleitscheine, den Abgleich mit der zugehörigen Anzeige des Entsorgungs- oder Sammelentsorgungsnachweises sowie die inhaltliche Prüfung der Begleitscheinausfertigungen mit dem Ziel, die Rechtmäßigkeit der vorgenommenen Entsorgung zu überprüfen, Zweifels- und Verdachtsfälle aufzudecken und erforderlichenfalls vertieft zu ermitteln. Diese ständige Einbindung der zuständigen Behörde in den Entsorgungsvorgang erfülle die Anforderungen der Außenwirkung für eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne. Eine weitere Außenwirkung ergebe sich dadurch, dass der Klägerin die Überwachung der Entsorgungsvorgänge durch den Beklagten im Zusammenhang mit den übermittelten Begleitscheinen entsprechend den gesetzlichen Anforderungen bewusst gewesen sein müsse.
Zu dem Einwand der Klägerin, die Überwachung der Entsorgung besonders gefährlicher Abfälle liege ausschließlich im öffentlichen und nicht im Interesse des Abfallerzeugers habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinen Urteilen vom 2.8.2007 ausgeführt, es sei zwar richtig, dass das behördliche Tätigwerden überwiegend im öffentlichen Interesse liege. Gleichwohl sei es nicht unbillig, dem Abfallerzeuger die Kosten für die Überwachungstätigkeit aufzuerlegen, weil es dem System des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes entspreche, die Kosten der Entsorgung von Abfällen, wozu auch die notwendigen behördlichen Kontrolltätigkeiten gehörten, den Abfallerzeugern bzw. den von diesen beauftragten Einsammlern, Beförderern und Entsorgern aufzuerlegen. Das Tätigwerden des Beklagten sei für die Klägerin auch nicht ohne Bedeutung, selbst wenn es keine unmittelbaren Auswirkungen auf sie habe. Denn ohne die behördliche Bereitschaft zur Kontrolle der ordnungsgemäßen Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle wäre sie nicht berechtigt, die Entsorgung vorzunehmen. Die Kontrolltätigkeit des Beklagten sei demzufolge nicht bedeutungslos, sondern Voraussetzung, um überhaupt eine Entsorgung dieser Abfälle vornehmen zu können.
Das Bundesverwaltungsgericht habe in den bereits zitierten Beschlüsse vom 13.5.2008, mit denen die Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision in den Urteilen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 2.8.2007 zurückgewiesen worden seien, dargelegt, dass es sich bei der beim Bayerischen Landesamt für Umweltschutz stattfindenden Überprüfung der eingelieferten Begleitscheine ohne Verstoß gegen anerkannte juristische Auslegungsmethoden um Amtshandlungen im Verständnis des Bayerischen Kostengesetzes handele und daher nicht mit Erfolg geltend gemacht werden könne, für den Gebührenschuldner sei die Kostenpflicht im Vorfeld nicht erkennbar gewesen, weil die Überprüfung der Begleitscheine verwaltungsintern ablaufe. In Anwendung juristischer Methodik stelle es ein vertretbares Auslegungsergebnis dar, wenn die Vorinstanz den Rechtsstandpunkt einnehme, die nach Landesrecht für eine Amtshandlung zu fordernde Außenwirkung liege hier bereits in der Kenntnis des Gebührenschuldners, dass für die abfallrechtliche Verbleibskontrolle ein obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben sei. Dem schließe sich die erkennende Kammer an.
Im Ergebnis bestünden auch keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass das Allgemeine Gebührenverzeichnis für die „Bearbeitung der Begleitscheine“ eine Rahmengebühr vorsehe und der Beklagte in Anwendung der Grundsätze für eine Rahmengebühr diese der Höhe nach an die Gewichtsklasse koppele, auch wenn das - soweit ersichtlich - so nur im Saarland und in keinem anderen Bundesland, das für die Bearbeitung bzw. Prüfung von Begleitscheinen Gebühren verlange, gemacht werde. Zu Recht weise die Klägerin allerdings darauf hin, dass die „Bearbeitung“ der Begleitscheine keinen sich nach dem Gewicht des entsorgten Abfalls richtenden unterschiedlich hohen (Verwaltungs-)Aufwand erfordere. Gleichwohl sei die gewichtsbezogene Staffelung der Gebühr mit Blick auf den abgeschöpften Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner rechtmäßig, wenngleich es nicht auf den ersten Blick einsichtig erscheine, weshalb das Saarland als kleinstes und einziges Bundesland einen anderen Weg als die übrigen Bundesländer, die für die Begleitscheinkontrolle Gebühren verlangten, gehe. Da jedoch für jede Amtshandlung, um eine Gebührenpflicht zu rechtfertigen, ein mehr oder weniger großer Nutzen für den Gebührenschuldner - vorliegend den Abfallerzeuger - festgestellt werden müsse, komme es für die Gültigkeit eines Gebührentarifs nicht entscheidend darauf an, wie hoch der Kostenaufwand bei der Bearbeitung des einzelnen Begleitscheins sei. Eine betriebswirtschaftliche Kostenkalkulation, wie sie etwa in Rheinland-Pfalz vorgeschrieben sei, spiele für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Höhe von Verwaltungsgebühren im Saarland keine Rolle. Deshalb habe dem Beklagten kein Nachweis des betriebswirtschaftlichen Kostenaufwands für die Bearbeitung der Begleitscheine bzw. eine nachvollziehbare Kostenkalkulation abverlangt werden dürfen. Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes habe nämlich in seinem bereits erwähnten Urteil vom 25.10.1968 in diesem Sinne entschieden, dabei auf das Spannungsverhältnis zwischen § 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG - Bedeutung des auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwands des Verwaltungszweiges - und des § 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG - Berücksichtigung des Nutzens der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner - hingewiesen und daraus abgeleitet, dass dem Kostendeckungsprinzip mit Blick auf die einzelnen Gebührennummern kaum praktische Bedeutung zukomme. Es sei nur verletzt, wenn die Gebühren in ihrer Höhe von vornherein so festgesetzt worden seien, dass sie sich als zusätzliche Einnahmequelle auswirkten, dass sie also Erträge abwerfen würden, die die Ausgaben der Verwaltung nicht unerheblich überschreiten würden. Dass letzteres hier nicht zutreffe, sei angesichts eines Blickes in den Haushaltsplan des Beklagten offensichtlich.
Dass die Kontrolltätigkeit des Beklagten einen Nutzen für die Klägerin als Abfallerzeugerin habe, stehe außer Frage. Das Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz sehe nämlich als Grundsatz vor, dass jeder Abfallerzeuger seinen Abfall selbst entsorge. Entsorge der Abfallerzeuger seinen Abfall innerhalb seines Betriebes selbst, entfalle die Nachweispflicht (§ 43 Abs. 2 KrW-/AbfG). Mache dies der Abfallerzeuger dagegen nicht und bediene sich eines Dritten, so liege ein rechtserheblicher Nutzen für den Abfallerzeuger darin, dass er auf der Grundlage der Nachweisverordnung seine besonders überwachungsbedürftigen Abfälle entsorgen lassen dürfe.
Während in Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg bereits bei der Bearbeitung der Nachweiserklärung ein Zuschlag auf die zu erwartenden und beantragten Entsorgungsmengen erhoben werde, der zu Gebühren in Höhe von mehreren tausend Euro führen könne, die selbst dann fällig würden, wenn der Nachweis später gar nicht genutzt werde, habe das Saarland einen anderen Ansatz gewählt. Hier werde der im Allgemeinen Gebührenverzeichnis für den Entsorgungsnachweis in Ziffer 6.2 vorgesehene Gebührenrahmen von 153,- bis 15.338,- EUR nicht ausgeschöpft, sondern unabhängig von der angegebenen Entsorgungsmenge eine Gebühr von 153,- EUR erhoben. Damit gehe eines der Hauptargumente der Klägerin, das Saarland verlange mit bis zu 15.338,- EUR die höchsten Gebühren für die Bestätigung der Einzel- bzw. Sammelentsorgungsnachweise und zusätzlich die höchsten Gebühren für die Begleitscheinkontrolle ins Leere.
Der wirtschaftliche Wert der Entsorgung werde nach der gebührenrechtlichen Konzeption im Saarland erst im Begleitscheinverfahren berücksichtigt. Das habe für den Gebührenschuldner den Vorteil, dass im Saarland nur für die tatsächlich entsorgten Mengen gefährlicher Abfälle Gebühren erhoben würden oder - anders ausgedrückt - dass die Entsorgung großer Mengen im Vorfeld angegeben werden könne und es unter dem Gebührengesichtspunkt keinen Nachteil bringe, wenn diese Mengen nicht erreicht würden. Dies bewege sich aufgrund der Besonderheiten des Systems der Kontrolle der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle innerhalb des weiten Gestaltungsspielraums des Gebührenverordnungsgebers und unter dem Gesichtspunkt des zu berücksichtigenden Nutzens für den Gebührenschuldner im Rahmen des - noch - Zulässigen.
Der Klägerin sei allerdings zuzugeben, dass dieses System gewissermaßen dann „hinke“, wenn - wie bei zertifizierten Betrieben - ein Entsorgungsnachweis auf der Grundlage von § 7 NachwV entbehrlich sei. Weiterhin sei der Klägerin beizupflichten, dass die Gebühr nach Unternummer 6.11 die förmliche Beanstandung von unvollständigen oder fehlerhaften Begleitscheinen nicht erfasse, weil es dafür mit den Unternummern 6.10 und 6.12 gesonderte Gebührentatbestände gebe. Indes führe die Entbehrlichkeit eines Entsorgungsnachweises nicht zur Systemwidrigkeit oder zur Rechtsunwirksamkeit des Gebührensystems. Denn vom Grundsatz her handele es sich bei der Prüfung/Bearbeitung der Begleitscheine um ein Massenverfahren, für das vom Gesetz- und Verordnungsgeber eine pauschalierende Regelung getroffen werden dürfe, die verlässlich und effizient vollziehbar sei. Dementsprechend müsse das Gebührenverzeichnis von Rechts wegen nicht zwischen der Bearbeitung von Begleitscheinen differenzieren, die einerseits von solchen Betrieben vorgelegt würden, die keines Entsorgungsnachweises bedürften, und andererseits von den sonstigen Unternehmen. Erst recht sei nicht zwischen der Bearbeitung sorgfältig ausgefüllter Begleitscheine einerseits und „schlampig“ ausgefüllter Begleitscheine andererseits zu differenzieren.
Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips liege ebenfalls nicht vor. Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des bundesverfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlange, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand stehe. Insbesondere verbiete das Äquivalenzprinzip die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung. Dieses Prinzip habe im Saarland in § 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG seine einfachrechtliche Ausprägung gefunden. Danach richte sich die Gebühr bei den festen und den Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges. Bei Anwendung des Äquivalenzprinzips verfüge der Gesetz- und Verordnungsgeber aber hinsichtlich der Bemessung der Gebühr über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Die Gebühr müsse sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern könne auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen wie insbesondere den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung. Gleichwohl seien die für die Leistung entstandenen Kosten nicht ohne jede Bedeutung. Das folge schon aus dem Zweck der Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt werde, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu decken. § 6 Abs. 3 SaarlGebG berücksichtige dies in seinem Satz 1 ausdrücklich, auch wenn nach Satz 3 dem Nutzen für den Gebührenschuldner ebenfalls Rechnung zu tragen sei. Daher verbiete sich eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entferne. Das Bundesverwaltungsgericht habe in zwei Urteilen vom 30.4.2003 - 6 C 4.02 bzw. 6 C 5.02 - Verstöße gegen das Äquivalenzprinzip in Fällen bejaht, in denen die Verwaltungsgebühren die Kosten des Verwaltungsaufwands um etwa das 4.444-fache überstiegen; das OVG Nordrhein-Westfalen habe in einem Beschluss vom 28.1.2008 eine Gebühr beanstandet, bei der die Verwaltungskosten um das 1.000-fache überschritten gewesen seien. Ausgehend von dem im Allgemeinen Gebührenverzeichnis vorgegebenen Rahmen für die hier interessierende Gebühr von 7,- bis 50,- EUR betrage ein Tausendstel 0,7 bis 5 Cent. Dass der Verwaltungsaufwand des Beklagten noch darunter liege, behaupte nicht einmal die Klägerin und sei auszuschließen.
Der Umstand, dass lediglich die Bundesländer Thüringen, Rheinland-Pfalz, Bayern und das Saarland eine Gebühr für die Bearbeitung von abfallrechtlichen Begleitscheinen erheben würden, gebe keinen Anlass, eine Verletzung von Art. 3 GG in Betracht zu ziehen. Wenn ein Bundesgesetz die Ausführung den Bundesländern überlasse, liege es in deren Hoheit, im Rahmen des rechtlich Zulässigen dafür Gebühren zu erheben. Dass diese unterschiedlich hoch sein könnten, liege dabei in der Natur der Sache, denn die Pflicht zur Gleichbehandlung gelte stets nur in Bezug auf denselben Rechtsträger. Ebenso wenig ergebe sich eine Verletzung von Art. 3 GG aus der unterschiedlichen gebührenrechtlichen Behandlung von Begleitscheinen von Abfallentsorgern, die den überwachungsbedürftigen Abfall einerseits im und andererseits außerhalb des Saarlandes entsorgten. Unstreitig verlange der Beklagte für die Bearbeitung von Begleitscheinen „nur“ pauschal 7,00 EUR, wenn der Abfall außerhalb des Saarlandes entsorgt werde, bei einer Entsorgung innerhalb des Saarlandes dagegen entsprechend der Staffelung nach der Gewichtsklasse. Diese unterschiedliche Gebührenerhebung habe der Beklagte nachvollziehbar damit erklärt, dass sein Kontrollaufwand unterschiedlich hoch sei, je nachdem, ob er „nur“ als Erzeugerbehörde oder aber zugleich als Erzeuger- und Entsorgerbehörde tätig werde. Denn als Entsorgerbehörde müsse er zusätzlich die Ordnungsmäßigkeit der erfolgten Entsorgung prüfen. Ebenso wenig folge ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus dem Umstand, dass die Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses zwei Fallgruppen gleich behandle, die wesentlich unterschiedlich wären: einerseits die Fallgruppe, bei der allein der Abfallentsorger seinen Sitz im Saarland habe, andererseits diejenige, bei der sowohl der Abfallerzeuger als auch der Abfallentsorger seinen Sitz im Saarland habe. Der Beklagte differenziere bei der Gebührenhöhe allein danach, ob er (auch) als die für den Entsorger zuständige Behörde - dann gestaffelte Gebühr - oder aber (ausschließlich) als die für den Erzeuger zuständige Behörde tätig werde - dann einheitliche Gebühr von 7,00 EUR -. Diese zuvor genannten beiden Fallgruppen riefen einen deutlich unterschiedlichen Verwaltungsaufwand hervor, der von Rechts wegen zu unterschiedlichen Gebühren führen müsse. Liege allein der Sitz des Abfallentsorgers im Saarland, müsse nur eine Begleitscheinausfertigung geprüft werden, im anderen Fall dagegen zwei. Die abweichende Sicht der Klägerin erkläre sich aus dem im Saarland nicht geltenden Ansatz, dass die Gebührenhöhe streng am Verwaltungsaufwand zu orientieren sei. Spiele dagegen der Verwaltungsaufwand bei der Bemessung der Gebührenhöhe eine untergeordnete Rolle, greife das Argument, ein unterschiedlicher Verwaltungsaufwand gebiete eine unterschiedliche Gebührenhöhe, bereits vom Ansatz her nicht.
Soweit bei der Verbringung des überwachungsbedürftigen Abfalls die Zuständigkeit mehrerer Länder begründet sei und dementsprechend mehrfach Gebühren für die Bearbeitung von Begleitscheinen erhoben würden, führe das nicht zu einer unzulässigen doppelten Abschöpfung desselben Vorteils. In dieser Fallgestaltung liege es nämlich in der Natur der Sache, dass bei der von Rechts wegen gebotenen Inanspruchnahme von Behörden mehrerer Bundesländer mehrfach Gebühren verlangt werden dürften. Insoweit dürfe der Hintergrund der Begleitscheinkontrolle und der darauf beruhenden Gebührenerhebung nicht aus den Augen gelassen werden: Grundsätzlich dürfe gefährliche Abfälle nur der herstellen, der für deren gefahrlose Entsorgung sorgen könne, was am einfachsten und sinnvollsten dadurch geschehe, dass der Erzeuger eigene Abfallentsorgungsanlagen in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit den Anlagen oder Stellen vorhalte, in denen zu entsorgenden Abfälle anfielen. Erfolge die Entsorgung auf diese Art und Weise, bedürfe es keiner Begleitscheine und fielen keine Gebühren an. Werde der gefährliche Abfall indes nicht „vor Ort“ fachgerecht entsorgt, bestehe aufgrund schlechter Erfahrungen aus der Vergangenheit ein dringendes Bedürfnis nach Überwachung sowohl des Transportes als auch der fachgerechten Entsorgung. Wenn der überwachungsbedürftige Abfall über weite Strecken und unter Durchquerung mehrerer Bundesländer entsorgt werde, begründe diese Art der Entsorgung einen höheren Überwachungsaufwand als bei einer Entsorgung im selben Bundesland. Von daher sei es gerechtfertigt, dass die Bundesländer, deren Behörden an der Überwachung der fachgerechten Entsorgung beteiligt seien, für die Tätigkeiten ihrer Behörden jeweils Gebühren erheben dürften.
Die Anforderung besonderer Auslagen in Höhe von 1,00 EUR begegne ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Rechtsgrundlage sei insoweit § 2 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a SaarlGebG. Danach dürften besondere Auslagen zusätzlich zur Gebühr geltend gemacht werden, wobei zu den besonderen Auslagen u.a. Postgebühren gehörten. Vorliegend sei der Gebührenbescheid der Klägerin mit einfachem Brief übersandt worden, wobei hierfür ein Briefporto von 0,55 EUR angefallen sei. Dieser Betrag sei in entsprechender Anwendung von § 8 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG zulässigerweise auf 1,00 EUR aufgerundet worden.
Einwänden der Klägerin gegen andere Gebührennummern in abfallrechtlichen Angelegenheiten, insbesondere gegen Unternummer 6.2 GebVerz müsse nicht nachgegangen werden; sie seien für den konkreten Streitgegenstand nicht erheblich.
Gegen das ihr am 1.2.2011 zugestellte Urteil, in dem die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen wurde, hat die Klägerin am 1.3.2011 Berufung eingelegt und diese nach Fristverlängerung bis zum 1.5.2011 am 2.5.2011 begründet.
Sie meint weiterhin, § 5 Abs. 1 SaarlGebG stelle auch unter Berücksichtigung von § 1 Abs. 1 Satz 2 und § 6 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses dar. Entgegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratiegrundsatz abzuleitenden und in Art. 80 Abs. 1 GG konkretisierten Grundanforderungen ergebe sich aus den genannten Bestimmungen nicht hinreichend deutlich, welche staatliche Leistungen eine Gebührenpflicht auslösen sollten und welche nicht; vielmehr seien dem Verordnungsgeber in unzulässiger Weise Freiräume eröffnet. Zu beanstanden sei außerdem, dass das Verwaltungsgericht den Gebührentatbestand „Bearbeitung eines Begleitscheins nach §§ 15 f. NachwV“ auf „Bearbeitung eines Begleitscheins nach § 10 NachwV F. 2006“ übertragen habe. Das sprenge die Grenzen zulässiger Auslegung ebenso wie die Gleichsetzung von „Bearbeiten“ mit „Prüfung“ eines Begleitscheins und das Verständnis von „Bearbeitung“ als „Amtshandlung“. Damit einher gehe eine Vernachlässigung des Wortlautes der Bestimmung ebenso wie der Systematik der Normierung. Mit der Nachweisverordnung in der ab dem 1.2.2007 geltenden Fassung habe sich der Normgeber dafür entschieden, dass das Nachweisverfahren für Abfälle auf zwei Ebenen, nämlich als Vorabkontrolle und als Verbleibskontrolle, stattfinde. Die Vorabkontrolle erfolge durch Einzel- oder Sammelentsorgungsnachweise, die Verbleibskontrolle durch die Begleitscheine. Auf der ersten Ebene gebe es klar umrissene Prüfaufträge für die Behörde, auf der zweiten Ebene dagegen nicht, ebenso wenig Bearbeitungspflichten. Das sei die Konsequenz daraus, dass auf der Ebene der Vorabkontrolle die Zulässigkeit und Ordnungsgemäßheit der vorgesehenen Entsorgung abschließend geprüft werde. Im Rahmen der Verbleibskontrolle finde dagegen nicht nochmals eine Überprüfung statt. Deshalb gebe es auf dieser Ebene keine Prüfung, kein Bearbeiten oder vergleichbares behördliches Handeln. Insoweit errichte das Bundesrecht eine nicht überwindbare Schranke für das Landesrecht. Dem müsse der landesrechtliche Gebührengesetzgeber Rechnung tragen. Auf der Ebene der Verbleibskontrolle dürfe es keine gebührenpflichtige Amtshandlung der Behörde geben.
Unabhängig davon stelle das behördliche Bearbeiten eines Begleitscheins keine gebührenpflichtige Amtshandlung dar. Der überaus weite Ansatz des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in seinen Urteilen vom 2.8.2009 zum Begriff der Amtshandlung sei jedenfalls auf das saarländische Recht nicht übertragbar, da dieses in § 1 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG eine engere Legaldefinition enthalte. Diese Definition verbiete es, das bloße Entgegennehmen von lediglich zu übersendenden Begleitscheinen durch die Behörde als Amtshandlung zu qualifizieren. Hinzu komme, dass es an jedweder Außenwirkung dieser Tätigkeit mangele. Die gegenteilige Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs überzeuge ebenso wenig wie die Meinung, die Überwachung der Entsorgung erfolge nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse. Die Begleitscheinüberprüfung diene allein dazu zu prüfen, ob die Begleitscheine ordnungsgemäß ausgefüllt seien und die darin enthaltenen Angaben mit dem Entsorgungsnachweis übereinstimmten; es gehe im Grunde ausschließlich um behördliche Informationsgewinnung. Dagegen sei der Begleitschein kein Beleg für die Ordnungsgemäßheit der Entsorgung.
Wenn schon eine Gebühr für die Bearbeitung der Begleitscheine gefordert werde, sei es völlig unverständlich, warum diese Gebühr dann als Rahmengebühr ausgestaltet und die Gebührenhöhe nach dem Gewicht der Abfallmenge gestaffelt sei. Das sei nicht nur, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, ungewöhnlich und jedenfalls nicht auf den ersten Blick einsichtig, sondern schlicht unzulässig. Ansonsten seien ebenfalls keine sinnvollen Kriterien für eine sinnvolle Staffelung des Gebührenrahmens ersichtlich.
Die Begründung, mit der das Verwaltungsgericht eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips verneint habe, überzeuge nicht. Dabei bleibe insbesondere unberücksichtigt, dass der Verwaltungsaufwand durch die Bearbeitung der Begleitscheine gegen Null tendiere. Es handele sich um die immer gleiche einfache, nahezu mechanisch abzuwickelnde Arbeit. Anderes gelte lediglich bei unvollständigen oder sonstige Mängel aufweisenden Begleitscheinen. Dann falle aber nicht die Gebühr Nr. 6.11, sondern die nach 6.1 an.
Ebenso wenig leuchtet die Begründung ein, mit der das Verwaltungsgericht die Vereinbarkeit mit dem Äquivalenzprinzip gebilligt habe. Insoweit hätte zunächst die dem Gebührenschuldner zugute kommende besondere Leistung des Staates definiert werden müssen, die die Gebühr dem Grunde und der Höhe nach rechtfertigen solle. Insoweit hätte bedacht werden müssen, dass die Kontrolle der Abfallentsorgung ausschließlich im öffentlichen Interesse erfolge und deren Schwerpunkt in der Vorabkontrolle liege. Außerdem habe das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang verkannt, dass sie nicht der Abfallerzeuger, sondern der Abfalleinsammler sei, den nicht einmal die Pflicht zur Übersendung eines Begleitscheins an den Beklagten treffe. Als Einsammler trete sie auch nicht gleichsam an die Stelle des Erzeugers. Wie das Verwaltungsgericht im Übrigen selbst eingeräumt habe, „hinke“ das im Saarland eingeführte Gebührensystem speziell im Falle des zertifizierten Entsorgungsbetriebes, wie sie einer sei. Solche Betriebe hätten durch die NachwV F. 2006 privilegiert werden sollen, und zwar auch gebührenrechtlich. Das versuche der saarländische Normgeber durch die Erhebung einer isolierten Gebühr für das Bearbeiten der Begleitscheine zu unterlaufen. An den bereits erstinstanzlich geltend gemachten Verstößen gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz halte sie auch unter Berücksichtigung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts fest. Den entsprechenden Systemwidrigkeiten und Ungleichbehandlungen müsse gebührenrechtlich entgegengetreten werden, nämlich durch Nichtigerklärung des hier interessierenden Gebührentatbestandes.
Letztlich sei der Ansatz der Portokosten rechtlich zu beanstanden. Insoweit habe der Gebührenbescheid keine Klarheit geschaffen, weshalb der entsprechende Ansatz von 1,- EUR erfolgt sei.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Gebührenbescheid Nr. 200943092 vom 10.7.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6.1.2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil und führt in diesem Zusammenhang u.a. aus, auch nach der NachwV F. 2006 entstehe bei der Verbleibskontrolle ein Prüfungsaufwand für die zuständige Behörde. Insoweit müssten nämlich nach den §§ 11 Abs. 1, 13 NachwV F. 2006 Abfallerzeuger, Beförderer oder Einsammler und Entsorger Eintragungen auf den Begleitscheinen vornehmen, die selbstverständlich der Überprüfung unterlägen. Andernfalls liefe die Kontrolle leer. Bereits die Begriffe der Vorab- und der Verbleibskontrolle belegten, dass insoweit eine behördliche Überprüfung stattzufinden habe, und dafür dürften dann auch Gebühren erhoben werden. Die bereits vom Verwaltungsgericht zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes seien nach wie vor einschlägig.
Dasselbe gelte für den Begriff der Amtshandlung. Wenn der saarländische Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG insoweit Prüfungen und Untersuchungen erwähne, sei dies nicht abschließend, sondern erklärtermaßen beispielhaft. Der Begriff der Amtshandlung erfasse ohne weiteres das Bearbeiten der Begleitscheine, das über die bloße Entgegennahme weit hinausgehe, durchaus Außenwirkung habe und nicht ausschließlich öffentlichen Interessen diene. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass nicht nur im Saarland, sondern in allen Bundesländern, die für die Kontrolle der Abfallentsorgung Gebühren eingeführt hätten, die Gebühr abfallmengenbezogen erhoben werde. Der Unterschied liege allein darin, dass die Mehrzahl der Bundesländer die Abfallmenge bei der Gebühr für den Entsorgungsnachweis berücksichtige, das Saarland dagegen erst bei der Gebühr für die Bearbeitung der Begleitscheine. Die Vorzüge des saarländischen Systems seien in dem angegriffenen Urteil aufgezeigt. Bei dieser Gebührenerhebung werde sinnvollerweise danach differenziert, ob sich bei der Prüfung der Begleitscheine ein weiterer Aufklärungsbedarf - beispielsweise infolge von unrichtigem oder lückenhaftem Ausfüllen - ergebe - dann seien zusätzliche bzw. andere Gebührentatbestände erfüllt - oder aber nicht. Außerdem verschweige die Klägerin, dass gerade ihr Gewerbe darin bestehe, mit dem Einsammeln von Abfällen Geld zu verdienen. Insoweit profitiere sie durchaus von der behördlichen Kontrolltätigkeit.
Der Senat hat die seit Jahren beim Beklagten für die Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen zuständige Beschäftigte Berg zu ihrer Tätigkeit und dem dadurch verursachten Zeitaufwand angehört. Das Ergebnis der Anhörung ist in der Niederschrift vom 13.9.2013 festgehalten.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den in der mündlichen Verhandlung erörterten Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenunterlagen (1 Aktenordner) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
1. Die vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 8.12.2010 zugelassene Berufung ist statthaft und wurde form- sowie fristgerecht eingelegt (§§ 124 Abs. 1, 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründung ist ebenfalls rechtzeitig beim Oberverwaltungsgericht eingegangen (§ 124 a Abs. 3 VwGO). Zwar war die Berufungsbegründungsfrist - nur - bis zum 1.5.2011 verlängert worden. Da der 1.5.2011 aber ein gesetzlicher Feiertag war, war der Eingang der Berufungsbegründung am 2.5.2011 noch fristwahrend (§§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 Abs. 2 ZPO).
2. Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, gegen deren Zulässigkeit keine Bedenken bestehen, zu Recht abgewiesen.
a. Der angefochtene Bescheid genügt den verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen. Das gilt insbesondere mit Blick auf das Gebot der Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 SVwVfG). Der Bescheid nennt nämlich in entsprechender Anwendung des § 157 Abs. 1 Satz 2 AO die festgesetzte Abgabe nach Art - gegliedert nach Gebühren und besonderen Auslagen - und Betrag und bezeichnet die Schuldnerin. Zudem umfasst er eine Liste mit den Nummern der Begleitscheine, für deren Bearbeitung die Gebühren gefordert werden, und erläutert die Gebührenberechnung nach Abrechnungszeitraum, Gebührensatz und Zahl sowie Gewicht der einzelnen Abfalltransporte. Dass die in Rechnung gestellten besonderen Auslagen in Höhe von 1,00 EUR nicht bereits im Verwaltungsverfahren, sondern erst im Verlaufe des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens näher erläutert wurden - es handelt sich um Portokosten -, stellt zumindest keinen durchgreifenden rechtlichen Mangel dar. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SGebG sind nämlich besondere Auslagen zu erstatten. Es besteht also strikte Erhebungspflicht. Folglich bliebe eine - unterstellt - zunächst fehlende nähere Begründung der Position „besondere Auslagen“ folgenlos (§ 46 SVwVfG).
b. Die streitige Heranziehung der Klägerin zu Verwaltungsgebühren in Höhe von 1.346,40 EUR und zu besonderen Auslagen in Höhe von 1,00 EUR ist, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, dem Grunde und der Höhe nach rechtlich nicht zu beanstanden.
aa. Die Erhebung von Verwaltungsgebühren für die Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen rechtfertigt sich aus Unternummer 6.11 der Nr. 2 „Abfallrechtliche Angelegenheiten“ der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses in der seit dem 1.1.2007 geltenden und daher fallbezogen maßgeblichen Fassung des Art. 4 des Gesetzes Nr. 1590 zur Neuordnung der Sonderabfallüberwachung vom 15.3.2006 (Amtsbl. S. 602). Danach wird für die „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f. NachwV“ eine Gebühr von 7,- bis 50,- EUR erhoben. Diese verordnungsrechtliche Regelung ist sowohl formell als auch materiell wirksam und fallbezogen rechtsfehlerfrei angewandt.
aaa. Grundlage der Rechtsverordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis allgemein und speziell für die hier einschlägige Nr. 2 Unternummer 6.11 ist § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland - SGebG - vom 24.6.1964 (Amtsbl. S. 629). Dieses Gesetz wurde durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1544 vom 18.2.2004 (Amtsbl. S. 822) mit Wirkung vom 1.6.2004 (Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 18.2.2004) wesentlich geändert. Diese Änderungen erfolgten mit Blick auf die sog. große Verfassungsreform im Saarland durch das Gesetz vom 4.7.1979 (Amtsbl. S. 650). Damals wurden insbesondere die früher in Art. 106 und nunmehr in Art. 104 SVerf festgelegten landesverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen verschärft, vor allem bestimmt, dass - in Anlehnung an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - das Landesgesetz, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der erteilten Ermächtigung bestimmen muss
zur Entstehungsgeschichte der Neufassung ausführlich Gröpl in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 104 Rdnrn. 2 und 9.
Damit war dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25.10.1968
- II R 13/68 -, AS 11, 7,
und ist der hieran anknüpfenden Argumentation in dem angegriffenen Urteil, in dem das Verwaltungsgericht sowohl die Änderung der Verfassung des Saarlandes als auch die des Saarländischen Gebührengesetzes außer Acht gelassen hat, die Grundlage entzogen. Das wirkt sich indes im Ergebnis nicht zugunsten der Klägerin aus. Die Voraussetzungen des Art. 104 SVerf sind nämlich sowohl bei dem Saarländischen Gebührengesetz als auch bei der Verordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis allgemein und mit Blick auf die hier interessierende Nr. 2 Unternummer 6.11 erfüllt.
§ 5 Abs. 1 SGebG ermächtigt ausdrücklich die Landesregierung, durch Rechtsverordnung das Allgemeine Gebührenverzeichnis zu erlassen, in das grundsätzlich alle gebührenpflichtigen Tatbestände aufgenommen werden sollen. Das ist im Verständnis des Art. 104 Abs. 1 Sätze 1 und 3 SVerf die „Ermächtigung“ bzw. „Rechtsgrundlage“ zum Erlass der Verordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis. Diese - und nur diese – Bestimmung musste folglich zur Erfüllung des Zitiergebotes des Art. 104 Abs. 1 Satz 3 SVerf zu Beginn der Verordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis genannt werden. Die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachdrücklich vertretene Meinung der Klägerin, angegeben werden müssten zudem alle Vorschriften des ermächtigenden Gesetzes, die im Verständnis des Art. 104 Abs. 1 Satz 2 SVerf „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der erteilten Ermächtigung bestimmten, geht fehl. Art. 104 Abs. 1 SVerf unterscheidet klar zwischen der „Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen“ als der „Rechtsgrundlage“, die in der Verordnung genannt werden muss, und „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der erteilten Ermächtigung, die „das Gesetz“ festlegen muss. Bezüglich der letztgenannten Anforderungen ist kein Zitiergebot ausgesprochen, sondern werden lediglich eine Regelungspflicht des Gesetzgebers und – hieraus folgend – eine materielle Bindung des Verordnungsgebers begründet
wie hier zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG BSG, Urteil vom 27.5.2003 - B 7 AL 104/02 R -, BSGE 91, 94 (101) = juris Rdnr. 31, und Pieroth in Jarass Pieroth, GG, 12. Aufl., Art. 80 Rdnr. 16; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 (42) und - zu Art. 104 Abs. 1 Satz 3 SVerf Gröpl, a.a.O., Art. 104 Rdnr. 14.
Inhalt, Zweck und Ausmaß der in § 5 Abs. 1 SGebG erteilten Ermächtigung zum Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ergeben sich aus einer Gesamtschau der §§ 1, 6 und 7 SGebG. § 5 Abs. 1 SGebG enthält lediglich die allgemeine Vorgabe, grundsätzlich alle gebührenpflichtigen Tatbestände ins Allgemeine Gebührenverzeichnis aufzunehmen. Gebührenpflichtig sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SGebG u.a. „Amtshandlungen der Verwaltungsbehörden des Landes“. Der Begriff der Amtshandlung wird gesetzlich nicht abschließend umschrieben, sondern als unbestimmter Rechtsbegriff vorausgesetzt, dessen genauer Inhalt nach allgemeinen juristischen Regeln durch Auslegung zu ermitteln ist. Dabei liefert der Gesetzgeber aber ganz wesentliche Anhaltspunkte für das gebotene Verständnis des genannten Rechtsbegriffs, indem er festlegt, was „Amtshandlungen im Sinne des Gesetzes ... auch“ sind, nämlich u.a. - hier von Interesse - „Prüfungen“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 SGebG; vgl. ferner § 1 Abs. 1 Sätze 3 und 4 SGebG). Weiterhin bestimmt § 6 Abs. 1 Satz 1 SGebG, dass Amtshandlungen nur dann durch Aufnahme ins Allgemeine Gebührenverzeichnis einer Gebührenpflicht unterworfen werden dürfen, wenn sie „individuell zurechenbar sind“, was nach Satz 2 „insbesondere“ zutrifft, wenn sie - Nr. 1 - „beantragt, sonst willentlich in Anspruch genommen oder zugunsten der Leistungsempfängerin oder des Leistungsempfängers erbracht werden“ oder – Nr. 2 - „durch einen Tatbestand ausgelöst werden, an den ein Gesetz die Befugnis zum Tätigwerden der Behörde knüpft; bei Überwachungsmaßnahmen gilt dies nur, wenn sie nicht ausschließlich auf eine allgemeine behördliche Informationsgewinnung gerichtet sind“. Damit sind hinreichende Vorgaben zu den durch Aufnahme ins Allgemeine Gebührenverzeichnis einer Gebührenpflicht unterworfenen Tatbeständen im Gesetz selbst enthalten.
Ebenso ist der Entscheidungsfreiraum des Verordnungsgebers in Bezug auf die Ausgestaltung der Abgabe ausreichend im Gesetz selbst begrenzt. Zugelassen sind ausschließlich Gebühren, wobei zu beachten ist, dass mit dem Begriff der Gebühr als einem juristischen Fachausdruck bestimmte Vorgaben verbunden sind. Sodann wird bestimmt, dass „feste Gebühren, Wert- und Rahmengebühren“ zulässig sind (§ 6 Abs. 2 SGebG). Die im Allgemeinen Gebührenverzeichnis festzulegenden Gebührensätze richten sich bei festen Gebühren und Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweigs (§ 6 Abs. 3 Satz 1 SGebG). Bei der Bemessung der Verwaltungsgebühr ist der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen (§ 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG). Das genügt dem Gebot des Art. 104 Abs. 1 Satz 2 SVerf.
Weitere Ausführungen erübrigen sich, da die Klägerin nach einem Hinweis des Senats auf Art. 104 Abs. 1 Satz 2 SVerf und die Umsetzung dieser landesverfassungsrechtlichen Vorgaben im Saarländischen Gebührengesetz durch das Änderungsgesetz vom 18.2.2004 die Unwirksamkeit der Ermächtigung zum Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ausschließlich noch mit Blick auf einen vermeintlichen Verstoß gegen das Zitiergebot begründet hat.
bbb. Die Aufnahme der Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen als gebührenpflichtigen Tatbestand in das Allgemeine Gebührenverzeichnis ist zu Recht erfolgt.
Bei der Begleitscheinbearbeitung handelt es sich um eine Amtshandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. a i.V.m. Satz 2 SGebG. Dabei ist vorab das - angebliche - Verständnis der Klägerin vom Begriff „Bearbeiten“ in Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses im Sinne eines Einwirkens auf die papierne Substanz des Begleitscheins als verfehlt zurückzuweisen. Gemeint ist mit Bearbeiten von Begleitscheinen - ähnlich dem Verständnis vom Bearbeiten von Akten - deren Auswertung, das typischerweise an einem Prüfprogramm ausgerichtet ist. Ein derartiger Vorgang erfolgt, wie die Anhörung der seit Jahren beim Beklagten für die Bearbeitung der Abfallbegleitscheine zuständigen Bediensteten B. durch den Senat zweifelsfrei ergeben hat, mit jedem beim Beklagten eingehenden Begleitschein. Dabei ist der entsprechende Prüfvorgang allerdings in erheblichen Teilen durch ein Computerprogramm automatisiert, und das traf so bereits während des hier interessierenden Gebührenerhebungszeitraums vom 1.3. bis zum 31.7.2007 zu. Anders als früher, als der Abgleich zwischen den Eintragungen im Begleitschein und den Vorgaben des Entsorgungsnachweises mittels Beiziehens des Entsorgungsnachweises durchgeführt wurde, ist dies seit Einführung des Computerprogramms ASIS wesentlich erleichtert und beschleunigt, denn in diesem System sind die entscheidenden Angaben aus dem Entsorgungsnachweis gespeichert und nach Eingabe der Daten aus dem einzelnen Begleitschein erfolgt der Abgleich elektronisch, wobei abschließend entweder - bei Abweichungen zwischen Entsorgungsnachweis und Begleitschein - eine Fehlermeldung oder - bei Übereinstimmung - eine Freigabe erfolgt. Der Einsatz elektronischer Datenverarbeitung ändert aber nichts daran, dass - wie früher - ein Abgleich zwischen dem bei Prüfung des Entsorgungsnachweises für einen bestimmten Abfall für zulässig erachteten Entsorgungsweg und der im Begleitschein aufgezeigten tatsächlichen Verbringung durchgeführt wird. Von daher verfehlt die Meinung der Klägerin, der einzelne Begleitschein werde lediglich erfasst und dann abgeheftet, den zentralen Punkt dessen, was beim Beklagten nach Eingang eines Begleitscheines an Bearbeitung erfolgt. Deshalb stimmt der Senat zwar der Einschätzung der Klägerin zu, dass der Gebührentatbestand möglicherweise besser als „Prüfung“ statt als „Bearbeitung“ des Begleitscheins gekennzeichnet worden wäre. Dies ändert aber nichts an der für jeden klar erkennbaren Tatsache, dass eben die Prüfung - nebst damit verbundenen Begleittätigkeiten - mit „Bearbeitung“ gemeint ist.
Diese Bearbeitung stellt eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne dar. Diesen unbestimmten Rechtsbegriff hat der Verwaltungsgerichtshof München im Zusammenhang mit der Kontrolle von Abfallbegleitscheinen in mehreren Urteilen vom 2.8.2007
- 23 BV 07.719, 720 und 835 -, juris Rdnrn. 40 ff. bzw. 46 ff. bzw. 50 ff.; ebenso Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht - Stand: September 2012 -, § 4 Rdnr. 35; a.A. VG Augsburg, Urteil vom 7.2.2007 - AU 4 K 06.918 -,
folgendermaßen definiert: Entfaltung hoheitlicher Tätigkeit in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen Bereichs, ohne dass es darauf ankommt, ob und welche unmittelbare rechtserhebliche Bedeutung sie hat, sofern sie nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung tritt. Davon ausgehend verweist der Verwaltungsgerichthof München darauf, dass das KrW-/AbfG die Beseitigung bestimmter Abfälle durch den Abfallerzeuger, Einsammler, Beförderer, Besitzer und Betreiber von Entsorgungseinrichtungen vorschreibe und dass die zuständige Behörde den gesamten Entsorgungsvorgang zu überwachen habe. Hierzu sei u.a. ein Nachweisverfahren eingeführt, das einen bestimmten Handlungsablauf und hierauf bezogene Kontrollmaßnahmen der Behörde vorsehe. Dazu gehörten nicht lediglich die Entgegennahme und das Abheften der Begleitscheine - das würde nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Kassel
Beschluss vom 12.12.2005 - 5 N 3851/04 -, NVwZ-RR 2006, 448; zustimmend Lichtenfeld, a.a.O., § 4 Rdnr. 35,
nicht zur Bejahung einer Amtshandlung ausreichen -, sondern eine Kontrolle, dass der gesamte Ablauf gesetzeskonform erfolgt sei. Die erforderliche Außenwirkung der Kontrolle liege zum einen in der Kenntnis der am Nachweisverfahren Beteiligten, dass ein Nachweisverfahren vorgeschrieben sei und die Erfüllung der entsprechenden Verpflichtung behördlich kontrolliert werde. Bereits die ständige Einbindung der Behörde in den Entsorgungsvorgang erfülle das Merkmal der Außenwirkung. Zudem müsse diese Kontrolltätigkeit der Behörde allen am Entsorgungsvorgang Beteiligten bewusst sein, zumal diese Mitführungs-, Eintragungs-, Übergabe- bzw. Übersendungspflichten bezüglich der Begleitscheine träfen. Schließlich entspreche es der Systematik des Gesetzes, die gesamten Entsorgungskosten, wozu auch die Kosten der Kontrolltätigkeit der Behörden gehörten, den am Entsorgungsvorgang Beteiligten - Erzeuger, Einsammler, Beförderer und Entsorger - aufzuerlegen, denn die Entsorgung sei gerade deren Geschäft und könne ohne die behördliche Überwachung so nicht betrieben werden. Daran hatte das Bundesverwaltungsgericht ausweislich seiner Beschlüsse vom 13.5.2008
- 9 B 61 bis 63/07 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 49 = KStZ 2008, 211; ebenso OVG Koblenz, Urteil vom 7.5.2009 - 7 A 11398/08 -, AS 37, 351 (353 – 356); Schomerus in Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 50 Rdnr. 7; Rüdiger in von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung - Stand: Mai 2013 -, Band 1, § 11 NachwV Rdnr. 16, und Kropp, LKRZ 2007, 420, sowie AbfallR 2009, 254.
aus bundesrechtlicher Sicht nichts auszusetzen.
Auch der erkennende Senat hält diese Auffassung für überzeugend. Speziell bezogen auf das saarländische Landesrecht spricht zudem alles dafür, das Bearbeiten der Begleitscheine durch den Beklagten als „Prüfung“ im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 SGebG einzustufen - eine entsprechende Begrifflichkeit verwendet auch das Bundesverwaltungsgericht in seinen Beschlüssen vom 13.5.2008
- 9 B 61 bis 63/07 -, juris Rdnr. 18,
und dass alle am Entsorgungsvorgang Beteiligten die Überwachungstätigkeit der zuständigen Behörde, insbesondere die Bearbeitung der Begleitscheine, im Verständnis des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 - 2. Variante - SGebG „willentlich in Anspruch nehmen“, zudem die behördliche Tätigkeit - zumindest auch - „zugunsten der Leistungsempfänger“ erbracht wird (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 – 3. Variante - SGebG), mithin allen „individuell zurechenbar“ ist (§ 6 Abs. 1 Satz 2 SGebG). Das ist allgemein anerkannte Voraussetzung zur Rechtfertigung einer Gebührenerhebung. Mit ähnlichen Erwägungen wird die grundsätzliche Gebührenpflichtigkeit von Prüfungen anderer gesetzlicher Nachweise bejaht. Hinzuweisen ist insbesondere auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.8.1999
- 8 C 12/98 -, NVwZ 2000, 73,
betreffend die Prüfung einer gesetzlich vorgeschriebenen Emissionserklärung und den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Frankfurt/Oder vom 7.5.2003
-2 B 297/02 -, NVwZ-RR 2004, 252,
für die Prüfung der Anzeige der beabsichtigten Ausbringung von Klärschlamm.
Was die Klägerin dem entgegenhält, überzeugt nicht. Das gilt insbesondere für ihren Haupteinwand, der Beklagte sei zur Kontrolle der Begleitscheine nicht verpflichtet, ja nicht einmal berechtigt; diese würden ihm vielmehr lediglich zu Informationszwecken übersandt, wobei die Übersendungspflicht nicht einmal bußgeldbewehrt sei; der Beklagte habe die Scheine nach ihrem Eingang - nur - zu registrieren und geordnet abzulegen.
Eine vergleichbare Argumentation hat das Bundesverwaltungsgericht in den bereits mehrfach genannten Beschlüssen vom 13.5.2008
- 9 B 61 bis 63/07 -, juris Rdnr. 18,
unter der Geltung des KrW-/AbfG a.F. und der NachwV F. 2002 ausdrücklich als verfehlt zurückgewiesen: § 43 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG a.F. verweise auf § 42 Abs. 1 KrW-/AbfG a.F., wonach die Belege der zuständigen Behörde „zur Prüfung vorzulegen“ seien, wobei diese Prüfung dazu diene, die Erfüllung der den Anlagebetreibern, Einsammlern und Beförderern bei der Abfallverbringung obliegenden Pflichten sicherzustellen und daher nicht in einem bloßen formalen Akt der Entgegennahme der Begleitscheine bestehen könne, sondern in einer Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs. Daran hat sich bis heute nichts geändert.
Richtig ist allerdings, dass die vom Bundesverwaltungsgericht zitierten §§ 42 und 43 KrW-/AbfG a.F. durch Art. 1 Nr. 14 des Gesetzes zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung vom 15.7.2006 (BGBl. I 1619) mit Wirkung vom 21.7.2006 ersetzt wurden. In dem hier interessierenden Zusammenhang besagen die Neuregelungen indes nichts entscheidend anderes. So haben nach § 43 Abs. 1 KrW-/AbfG n.F. „die Erzeuger, Besitzer, Einsammler, Beförderer und Entsorger gefährlicher Abfälle ... der zuständigen Behörde ... die ordnungsgemäße Entsorgung nachzuweisen“. Dazu wird der Nachweis geführt - 1. - vor Beginn der Entsorgung in Form einer Erklärung des Erzeugers, Besitzers oder Einsammlers zur vorgesehenen Entsorgung, einer Annahmeerklärung des Abfallentsorgers sowie der Bestätigung der Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung durch die zuständige Behörde - sog. Vorabkontrolle - und - 2. - über die durchgeführte Entsorgung oder Teilabschnitte der Entsorgung in Form von Erklärungen der nach Satz 1 Verpflichteten über den Verbleib der entsorgten Abfälle - sog. Verbleibkontrolle -. Der Erfüllung der zuletzt genannten Pflicht dient das durch die NachwV F.2006 teilweise neu gestaltete Begleitscheinverfahren, das u.a. weiterhin vorsieht, dass die ausgefüllten Begleitscheinausfertigungen blau und rosa spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom Entsorger der für ihn zuständigen Behörde übergeben oder übersandt werden (§ 11 Abs. 3 Satz 1 1. Teil NachwV F. 2006). Die bei ihr eingehenden Begleitscheine hat die Behörde nicht lediglich zu den Akten zu nehmen, sondern zu prüfen. Dafür spricht bereits die Tatsache, dass die vom Entsorger dem Beförderer und Erzeuger zu übersendenden Ausfertigungen der Begleitscheine „zu deren Registern“ zu nehmen sind (§ 11 Abs. 3 Satz 1 2. Teil NachwV F. 2006). Das trägt den Gegenschluss, dass die Behörde die bei ihr eingehenden Exemplare nicht nur zu den Akten zu nehmen hat, sondern dass sie weitergehende Verpflichtungen treffen. Dies folgt zudem aus ihrer allgemeinen, in § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG n.F. festgeschriebenen Pflicht, die Verwertung und Beseitigung von Abfällen zu überwachen. Zu dieser Überwachungsaufgabe zählt - neben dem Durchsetzen von Auskunfts- und Registerpflichten (§§ 40 Abs. 2, 42 KrW-/AbfG n.F.) - im Rahmen der Verbleibkontrolle gefährlicher Abfälle die Überprüfung, ob die Nachweispflichten nach § 42 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG n.F. erfüllt sind. Nur dies entspricht auch der europarechtlichen Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, Maßnahmen zur Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit gefährlicher Abfälle von der Erzeugung bis zu ihrem endgültigen Bestimmungsort sowie zu ihrer Überwachung zu treffen und hierzu eine geeignete Regelung für die Überwachung und Kontrolle des Verbringens von Abfällen festzulegen
dazu Schomerus, a.a.O., § 50 Rdnr. 3.
Gerade wegen des mit gefährlichen Abfällen verbundenen Gefahrenpotentials ist deren Verbringung einem obligatorischen Nachweisverfahren unterworfen. Die ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs beginnend im Betrieb des Abfallerzeugers bis zum Abfallentsorger durch die zuständige Behörde erfolgt zwar nicht vor Ort oder unterwegs, wohl aber mittels des Begleitscheins. Darin ist der behördlicherseits als sicher anerkannte Entsorgungsweg eingetragen und deshalb kann anhand dieses Scheines sowie den darin zwingend vorzunehmenden Eintragungen des Erzeugers, Beförderers und Entsorgers von der (den) zuständigen Behörde(n) überprüft werden, ob der tatsächliche Entsorgungsweg mit dem genehmigten Weg übereinstimmt. Es würde der Pflicht der zuständigen Behörde zur Verbleibkontrolle widersprechen und Sinn und Zweck des Begleitscheinverfahrens geradezu auf den Kopf stellen, würde die Behörde den ihr vom Entsorger pflichtgemäß übersandten Begleitschein lediglich entgegennehmen und abheften, nicht aber inhaltlich prüfen. Damit liefe die Verbleibkontrolle vielmehr leer. Das kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Deshalb bleibt es dabei, dass auch nach dem geänderten Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz die zuständigen Behörden die Begleitscheine - auch die von zertifizierten Entsorgungsfachbetrieben - zu prüfen hatten und damit eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne erbrachten
wie hier Kropp, LKRZ 2007, 420 (422/423).
Die weiteren Einwände der Klägerin gegen die Schaffung des Gebührentatbestandes „Bearbeitung eines Begleitscheines“ sind ebenfalls nicht stichhaltig. Stellt die Prüfung eines Begleitscheins eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne dar, darf das Landesrecht diese ins Allgemeine Gebührenverzeichnis aufnehmen. Eine Pflicht, für die Bestätigung des Entsorgungsnachweises und die Prüfung des Begleitscheins eine einheitliche Gebühr vorzusehen, lässt sich weder dem Bundes- noch dem Landesrecht entnehmen
dazu Kropp, AbfallR 2009, 254 (255), und LKRZ 2007, 420 (421).
Für ihren gegenteiligen Standpunkt nennt die Klägerin denn auch keine einschlägige Bestimmung. Die Vorzüge der saarländischen Lösung sind im angegriffenen Urteil (S. 25/26) überzeugend aufgezeigt.
Dass sich der Verordnungsgeber entschieden hat, für die Prüfung des Begleitscheins eine Rahmengebühr vorzusehen, ist ebenfalls gesetzeskonform. Damit wird der Verwaltung die Möglichkeit eröffnet, unterschiedlichen Fallgestaltungen unter Beachtung der Vorgaben des § 7 SGebG gerecht zu werden. Der Ausfüllung des Rahmens dienen die in der Behördenakte befindliche allgemeine Handreichung und die ergänzenden Erläuterungen durch den Beklagten im Rahmen dieses Prozesses. Eine entsprechende Staffelung bereits im Gebührentarif ist gesetzlich nicht geboten.
ccc. Die betragsmäßige Fixierung des Gebührenrahmens für die Bearbeitung eines Begleitscheins entspricht ebenfalls den gesetzlichen Vorgaben. Das gilt insbesondere für die Gebührensatzuntergrenze von 7,- EUR/Schein (ohne EMAS-Abschlag).
Die materiellen Vorgaben zur Bestimmung des Gebührensatzes für die Bearbeitung eines Abfallbegleitscheines ergeben sich aus § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 3 SGebG. Nach Satz 1 richtet sich der Gebührensatz für Verwaltungsgebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges. Der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner ist nach Satz 3 zu berücksichtigen. Die erstgenannte Regelung enthält damit das sog. Kostenüberschreitungsverbot, die zweite das Vorteilsprinzip. Das sind im Gebührenrecht gängige Prinzipien. Sie stehen allerdings in einem Spannungsverhältnis zueinander. Das erste ist eine an den Kosten der Amtshandlung ansetzende Veranschlagungsmaxime, durch die - zumindest auch - Anforderungen an die Zielsetzung der Gebühr - Kostendeckung - gestellt und eine ungefähre Obergrenze zulässigen Gebührenaufkommens markiert wird. Das andere setzt an dem Vorteil an, den der Gebührenschuldner aus der Amtshandlung zieht und der deutlich oberhalb der durch die Amtshandlung verursachten Kosten liegen kann.
Dazu, wie das aufgezeigte Spannungsverhältnis zwischen Kostendeckungs- und Vorteilsprinzip zu lösen ist, bestehen unterschiedliche Auffassungen. Der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes hat hierzu in seinem in dem angefochtenen Urteil großteils wörtlich wiedergegebenen Urteil vom 25.10.1968
- II R 13/68 -, AS 11, 7 (20 ff.); vgl. auch Urteil vom 12.2.2009 - 2 A 17/08 -, BRS 74 Nr. 141, jeweils zu bauaufsichtsbehördlichen Gebühren,
die Auffassung vertreten, das Kostenüberschreitungsverbot besage jedenfalls nicht, dass die Anwendung des Gebührentarifs im Einzelfall nicht zu einer die Verwaltungskosten überschreitenden Gebühr führen dürfe; sonst bliebe für die Berücksichtigung des Vorteils des Gebührenschuldners von vornherein kein Raum. Vielmehr sei der Kostendeckungsgrundsatz des § 6 Abs. 3 Satz 1 SGebG nur verletzt, wenn die Gebühren in ihrer Höhe von vornherein so festgesetzt worden sind, dass sie sich als zusätzliche Einnahmequelle auswirken müssen, dass sie also Erträge abwerfen, die die Ausgaben der Verwaltung nicht unerheblich überschreiten. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim
Urteil vom 2.3.1995 - 2 S 1595/93 -, juris Rdnrn. 34/35,
meint, das Kostenüberschreitungsverbot sei „eine bloße Veranschlagungsmaxime und stellt Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung“. Weder dem Kostenüberschreitungsverbot noch dem Vorteilsprinzip komme von Rechts wegen ein Vorrang zu; die Bedeutung und Gewichtung beider Gesichtspunkte obliege dem Normgeber.
Der erkennende Senat hält Folgendes für richtig:
Bei jeder Gebührensatzkalkulation nach § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 3 SGebG im Spannungsfeld zwischen Kostenüberschreitungsverbot und Vorteilsprinzip sind die einzelnen Faktoren rechnerisch nicht genau im Voraus zu bestimmen. Das gilt insbesondere für die Abschätzung der voraussichtlich durch die Amtshandlung entstehenden Kosten und für den aus der Amtshandlung voraussichtlich zu ziehenden Vorteil. Zwangsläufig sind insoweit Schätzungen und Wertungen notwendig, die nicht genau darauf überprüft werden können, ob sie letztlich „richtig“ und damit „allein rechtmäßig“ sind. Deshalb kann die Entscheidung des Normgebers nur darauf überprüft werden, ob sie zu dem Zeitpunkt, an dem sie gefällt wurde, angesichts der damaligen Vorgaben „vertretbar angenommen werden konnte“, wobei generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden dürfen
so allgemein BVerfG, Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1 (19); BVerwG, Urteile vom 17.4.2002 - 9 CN 1/01 -, KStZ 2002, 213 (214), und vom 3.12.2003 - 6 C 13/03 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 (S. 46), sowie Beschluss vom 19.8.2013 - 9 BN 1/13 -, Rdnr. 3 - noch nicht veröffentlicht, und im Anschluss daran OVG des Saarlandes - 1. Senat -, Urteil vom 25.5.2009 - 1 A 325/08 -, NVwZ-RR 2009, 780 Leitsatz.
Durchzuführen ist die entsprechende Prüfung typischerweise anhand der Unterlagen, die der Festlegung von Gebührensätzen zugrunde lagen. Fehlen solche oder sind sie unergiebig, hat das mit der Sache befasste Gericht im Rahmen der ihm obliegenden Pflicht zur Amtsermittlung den Sachverhalt selbst weiter aufzuklären und festzustellen, ob die Festsetzung des Gebührensatzes im Ergebnis gesetzeskonform ist. Der gegenteiligen Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Koblenz
Urteil vom 7.5.2009 - 7 A 11398/08 -, a.a.O., S. 357 ff.,
folgt der erkennende Senat für das saarländische Verwaltungsgebührenrecht nicht.
Fallbezogen ist zunächst festzustellen, dass der saarländische Gesetzgeber sich bei Einführung u.a. des neuen abfallrechtlichen Gebührentatbestandes Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ausdrücklich zum Kostendeckungsprinzip bekannt hat. Das ergibt sich aus A.4 der Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfs
LT-Drs. 13/598 vom 28.9.2005, S. 10.
Dies bezog sich ersichtlich mit Blick auf Rahmengebühren auf deren Untergrenze. Das war und ist, was den Betrag von 7,- EUR für die Prüfung eines Begleitscheins anlangt, im Sinne der vorstehend aufgezeigten allgemeinen Kontrollbefugnis der Verwaltungsgerichte eine vertretbare Annahme.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Universitätsrückmeldegebühren Baden-Württemberg
Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O., S. 19,
- diese Gebühr diente ausschließlich der Kostendeckung - setzt eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips ein „grobes Missverhältnis“ zwischen der Gebühr und den Kosten der Amtshandlung voraus. Diese Grenze ist in der Regel jedenfalls dann überschritten, wenn die Gebühr die Kosten der Amtshandlung um mehr als 100 % übersteigt
so BVerfG, Beschluss vom 6.11.2012 - 2 BvL 51 und 52/06 -, NVwZ 2013, 638 (641).
So liegt der konkrete Fall nicht. Aufgrund der mündlichen Verhandlung, insbesondere der Anhörung der seit Jahren beim Beklagten für die Bearbeitung der Abfallbegleitscheine zuständigen Mitarbeiterin B. ist der Senat davon überzeugt, dass diese Missbilligungsgrenze bei dem Gebührensatz von 7,- EUR/Begleitschein deutlich unterschritten ist.
Frau B. hat bei ihrer Anhörung nachvollziehbar dargelegt und anhand eines bearbeiteten Begleitscheins überzeugend aufgezeigt, wie die Bearbeitung eines Abfallbegleitscheins derzeit erfolgt und in dieser Form bereits in der Vergangenheit - schon im Jahre 2007 - vorgenommen wurde. Bereits damals stand nämlich dafür das Computerprogramm ASIS zur Verfügung. Der einzelne Bearbeiter nimmt einen Schein von dem ihm zugetragenen Stapel und drückt zunächst den Eingangsstempel auf. Das entsprechende Datum wird abgeglichen mit dem Zeitpunkt der Annahme durch den Entsorger, um einen etwaigen Verstoß gegen die Frist des § 11 Abs. 3 NachwV festzustellen. Sodann wird der Schein EDV-mäßig erfasst, wozu eine im EDV-System aufzurufende Maske verwendet wird. In diese wird das Eingangsdatum und - zweifach - die Begleitscheinnummer, der Abfallschlüssel, die Erzeuger-, Beförderer- und Entsorgernummer jeweils mit Datum, die Abfallmenge (Gewicht) und die Entsorgungsnachweisnummer eingegeben. Das geschieht manuell. Ein Scanner ist nicht vorhanden. Nach den erwähnten Eingaben erscheinen auf dem Bildschirm aufgrund von Voreinstellungen die Erzeuger-, Beförderer- und Entsorgernamen, die mit den entsprechenden Angaben im Begleitschein verglichen werden. Bei Sammelbegleitscheinen sind vielfach weitere Eingaben in das dafür vorgesehene Vermerkfeld vorzunehmen. Schließlich wird durch Ankreuzen kenntlich gemacht, ob eine Ausfertigung blau oder rosa vorliegt. Sodann läuft das Prüfprogramm automatisch ab, durch das insbesondere die Angaben aus den Begleitscheinen mit denen in den zugehörigen Entsorgungsnachweisen abgeglichen werden. Nach Abschluss dieses Prüfprogramms kommt entweder eine Fehlermeldung oder die Freigabe. Da bei Fehlermeldung der weitere Ablauf einen besonderen Gebührentatbestand darstellt - Nr. 2 Unternummer 6.10 -, muss dieser Fallgestaltung hier nicht weiter nachgegangen werden. Im Falle der Freigabe wird der Stempel „EDV - erfasst LUA“ aufgedrückt, und damit ist der eigentliche Prüfvorgang abgeschlossen. Sind die Ausfertigungen blau und rosa des Begleitscheins zusammen eingegangen ist und der Beklagte für die Bearbeitung beider zuständig, folgt lediglich noch die Ablage. Ist er dagegen nur für die Ausfertigung blau, nicht aber auch für die Ausfertigung rosa zuständig, werden die beiden Ausfertigungen voneinander getrennt. Die Ausfertigung blau wird abgelegt, und die Ausfertigung rosa wird zu dem Stapel gebracht, auf dem sich bereits andere Ausfertigungen rosa für die betreffende Behörde eines anderen Bundeslandes befinden. Diese Stapel werden in regelmäßigen Abständen abgesandt. Ist lediglich die Ausfertigung rosa eingegangen, wird diese nach Anbringen des Stempels ebenfalls abgelegt. Die Dauer des einzelnen Bearbeitungsvorgangs veranschlagte Frau B. - ohne Einbeziehung der Fälle, in denen es zu einer Fehlermeldung kam - zunächst auf im Mittel ca. 15 Minuten. Das relativierte sie allerdings später. Für viele Übernahmescheine sei mehr Zeit erforderlich; in „Normalfällen“ reichten oft 10 Minuten. Deutlich weniger als 15 Minuten benötige die Bearbeitung, wenn nur die Ausfertigung rosa aus einem anderen Bundesland eingehe, denn dann könne bei der Bearbeitung in erheblichem Umfang auf die zuvor erfolgten Eingaben der Behörde des anderen Bundeslandes zurückgegriffen werden. Da insbesondere die letztgenannte Fallgestaltung nach Angaben von Frau B. rund ein Drittel der Fälle ausmacht, hält der Senat deshalb eine Bearbeitungszeit pro Begleitschein im Mittel von 10 Minuten für belegt, wobei das Hilfstätigkeiten, wie sie auf der Poststelle, beim Abheften der Begleitscheine in Ordner sowie deren ordnungsgemäßem Archivieren anfallen, einschließt. Auch die Zeiten solcher Hilfstätigkeiten sind nämlich im gegebenen Zusammenhang berücksichtigungsfähig
ebenso OVG Koblenz, Urteil vom 7.5.2009 - 7 A 11398/08 -, a.a.O., S. 358.
Dieser Zeitansatz wird nicht dadurch erschüttert, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hinwies, dass ausgehend von einer Bearbeitungszeit von 15 Minuten/Schein, der von Frau B. angegebenen Gesamtzahl der pro Jahr beim Beklagten eingehenden Begleitscheine - 43.000 - und der vom Beklagten in der Anlage 1 zum Schriftsatz vom 14.8.2013 mitgeteilten durchschnittlichen Jahresarbeitsstundenzahl von 1.632 die zwei ausschließlich für die Bearbeitung von Begleitscheinen eingesetzten Kräfte kaum die Hälfte der Eingänge bewältigen könnten; vielmehr benötigte man dann vier Kräfte. Das ist rechnerisch nachvollziehbar. Allerdings hält der Senat - ebenso wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin - die Angaben von Frau B. zur Zahl der beim Beklagten eingehenden Begleitscheine für unzutreffend. Vielmehr ergeben sich die richtigen Zahlen aus den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung übergebenen Abfallbilanzen des saarländischen Umweltministeriums für die Jahre 2006/07, 2008, 2009, 2010 und 2011. Danach stieg die Zahl von rund 27.000 im Jahre 2006 auf über 33.000 im Jahre 2011. Allenfalls die Zahl für das Jahr 2006 kann die Klägerin in ihre „Kontrollrechnung“ einstellen, denn es kommt auf die Gegebenheiten zu dem Zeitpunkt, an dem der Gebührensatz festgesetzt wurde, an. Außerdem bringt der Senat nicht die von Frau B. zunächst genannte Bearbeitungsdauer von 15 Minuten/Schein in Ansatz, sondern 10 Minuten/Schein und hat dabei Arbeitszeiten von Hilfskräften einbezogen. Schließlich werden beim Beklagten nach dessen unbestritten gebliebenen Angaben gerade für schwierige und damit zeitaufwändige Fälle bei Bedarf zwei Mitarbeiter des gehobenen Dienstes zur Begleitscheinkontrolle zusätzlich hinzugezogen.
Der genannte Zeitansatz ist dann von entscheidender Bedeutung für die Höhe der durch die Amtshandlung verursachten Personalkosten. Darüber hinaus sind aber auch Sachkosten, wie sie u.a. für die Räumlichkeiten, das Büromaterial und das Computerprogramm entstehen, zu berücksichtigen. Bezüglich der Personalkosten greift der Senat im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19.3.2003
- 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O., S. 22,
auf die Pauschalbeträge für die Kosten einer Arbeitsstunde im höheren, gehobenen, mittleren und einfachen Dienst - Stand: März 2006 -
Anlage 1 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.8.2013
zurück. Danach ergibt sich hier ein Ansatz von 40,30 EUR/Stunden ohne IT und 49,90 EUR/Stunde mit IT
zum Vergleich: Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O., S. 22/23, bezogen auf das Jahr 1994 für einen Beamten des mittleren Dienstes für eine Arbeitsstunde - einschließlich Nebenkosten - einen Betrag von 100,- DM/Stunde in Ansatz gebracht.
Damit errechnet sich ein Kostenbetrag für die Bearbeitung eines Abfallbegleitscheins von 6,72 EUR (ohne IT-Zuschlag) bzw. 8,32 EUR (mit IT-Zuschlag). Die Untergrenze der hier zur Überprüfung stehenden Rahmengebühr von 7,- EUR ist damit auf jeden Fall mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar. Auf die „Toleranzgrenze“ von 100 % muss nicht einmal zurückgegriffen werden, obwohl diese fallbezogen nach Auffassung des Senats in vollem Umfang zum Tragen gekommen wäre, da die Festsetzung des Gebührensatzes deswegen mit besonderen Problemen verbunden war, weil zum Zeitpunkt des Erlasses des entsprechenden Gesetzes bei der Landesverwaltung keine Erkenntnisse darüber vorlagen, wie lange die Bearbeitung eines Begleitscheins dauert. Die entsprechende Aufgabe oblag damals nämlich der privaten Sonderabfall-Service Saar GmbH, und diese interessierte nicht, wie lange die Bearbeitung eines Begleitscheines dauert, da sich diese Gesellschaft durch eine prozentuale Abgabe, die sich nach der Höhe der Entsorgungskosten richtete, finanzierte. Insoweit war die Festlegung des Gebührenrahmens bei Erlass des Gesetzes vom 15.3.2006 mit besonderen prognostischen Schwierigkeiten verbunden, was selbst eine Kostenüberdeckung von über 100 % als vertretbar erscheinen lassen könnte
vgl. BVerfG, Beschluss vom 6.11.2012 - 2 BvL 51 und 52/06 -, a.a.O., S. 641.
Daraus folgt zugleich, dass selbst die Annahme einer durchschnittlichen Bearbeitungsdauer pro Begleitschein von - lediglich - sechs Minuten noch zu keinem Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip führen würde.
Die Möglichkeit, die Gebühr von 7,- EUR auf bis zu 50,- EUR anzuheben, rechtfertigt sich aus § 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG. Damit wird die Möglichkeit eröffnet, den Nutzen der Amtshandlung für den (die) Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Dieser Nutzen besteht darin, dass die Prüfung der Begleitscheine als Bestandteil der Abfallverbleibkontrolle Voraussetzung für die Verbringung des beim Erzeuger anfallenden Abfalls durch den Beförderer zum Entsorger zwecks Entsorgung ist. Der Abfallerzeuger könnte sich seiner gefährlichen Abfälle nicht entledigen, der Beförderer sie nicht transportieren und der Entsorger sie nicht entsorgen, keiner von ihnen also seinem Gewerbe nachgehen, wenn es nicht das Nachweisverfahren und dessen Kontrolle durch die Behörde gäbe. Damit sind alle drei Nutznießer der vom Beklagten erbrachten Amtshandlung, und daher ist es statthaft, jeweils zur - geringfügigen - Abschöpfung dieses Nutzens die Begleitscheingebühr von 7,- EUR bis auf den Höchstbetrag von 50,- EUR nach Maßgabe der Kriterien des § 7 SGebG anzuheben. Wie das im Einzelnen erfolgt, musste nicht der Verordnungsgeber im Detail regeln, sondern konnte der Verwaltung überlassen bleiben.
Von weitergehenden Ausführungen zur Gültigkeit des Gebührentatbestandes Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses und des zugeordneten Rahmengebührensatzes sieht der Senat ab, sondern verweist auf die einschlägigen Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Das gilt insbesondere für die Komplexe Äquivalenzprinzip und Gleichbehandlungsgrundsatz. Ergänzend wird lediglich darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 8.5.2013
erneut darauf hingewiesen hat, dass dann, wenn die Gesetzgebungsbefugnis für eine bestimmte Rechtsmaterie bei den Bundesländern liegt, unterschiedliche Regelungen von Land zu Land nicht nur verfassungsrechtlich unbedenklich, sondern sogar gewollt sind.
bb. Die fallbezogene Anwendung der somit wirksamen Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses durch den angefochtenen Bescheid entspricht dem Grund nach der Rechtslage.
Durch den angefochtenen Gebührenbescheid wurden der Klägerin Gebühren für die Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen in Rechnung gestellt, die beim Beklagten in der Zeit vom 1.3. bis zum 31.7.2007 eingegangen sind. Dazu zählten insbesondere zu Beginn des Abrechnungszeitraums sicherlich noch Begleitscheine nach den §§ 15 f. der Nachweisverordnung in der Fassung vom 17.6.2002 (BGBl. I S. 2374), auf die sich zwar nicht die Nr. 2 Unternummer 6.11 - dort heißt es: §§ 15 f. NachwV -, wohl aber die amtliche Überschrift ausdrücklich bezieht. Die NachwV F. 2002 war allerdings mit Wirkung ab dem 1.2.2007 durch die NachwV in der Fassung vom 20.10.2006 (BGBl. I S. 2298) ersetzt worden, wobei es sich um eine völlig neue Verordnung handelte und folgerichtig die NachwV F. 2002 durch Art. 8 der Verordnung vom 20.10.2006 ausdrücklich mit Wirkung zum 31.1.2007 außer Kraft gesetzt wurde. In der NachwV F. 2006 befindet sich die Regelung über die Abfallbegleitscheine in den §§ 10 f.. Infolge der Rechtsänderung sind Begleitscheine nach den §§ 15 f. NachwV F. 2002, für deren vorübergehende Fortgeltung eine Übergangsregelung galt (§ 30 NachwV F. 2006), nach und nach verschwunden, und alles spricht dafür, dass sich der angegriffene Gebührenbescheid auch, wenn nicht sogar überwiegend auf die Bearbeitung von Begleitscheinen nach den §§ 10 f. NachwV F. 2006 bezieht. Darin stimmen die Beteiligten überein. Auch diese Fälle werden von der Unternummer 6.11 erfasst. Das mag sich zwar nicht zwingend daraus ergeben, dass die Unternummern 6.1 bis 6.19 der Nr. 2 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses, in denen durchweg auf bestimmte Paragraphen der NachwV F.2002 Bezug genommen ist, unter der Überschrift „Amtshandlungen aufgrund Nachweisverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juni 2002 (BGBl. I S. 2374), zuletzt geändert durch Art. 4 der Verordnung vom 15. August 2002 (BGBl. I S. 3302), in der jeweils geltenden Fassung“ (Unterstreichung durch den Senat) stehen, denn bei streng formaler Betrachtung ist die NachwV F. 2006 keine geänderte Fassung der NachwV F. 2002. Immerhin kommt aber in der angeführten Überschrift der Wille des Verordnungsgebers, der selbst bei der nächstfolgenden Überarbeitung der Nr. 2 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses durch die Verordnung vom 7.2.2008 (Amtsbl. S. 399) keine Veranlassung zur Berichtigung der Unternummer 6.11 und der Überschrift des entsprechenden Abschnitts des Gebührenverzeichnisses sah, deutlich zum Ausdruck, die einzelnen Gebührentatbestände, auch wenn sie durch Bezugnahme auf einzelne Paragraphen der NachwV F. 2002 konkretisiert sind, im Sinne einer automatischen Anpassung an eine geänderte Paragraphenfolge zu „dynamisieren’“. Dass nur dieses Normverständnis zutreffend sein kann, folgt jedenfalls daraus, dass der Begriff „Begleitschein nach §§ 15 f. NachwV“ seit Aufhebung der NachwV F. 2002 und dem Inkrafttreten der NachwV F. 2006 - auch - Begleitscheine nach den §§ 10 f. NachwV F. 2006 einschloss. Insbesondere den am Begleitscheinverfahren Beteiligten, also Abfallerzeuger, Beförderer und Entsorger, musste sich ein entsprechendes Normverständnis als allein sinnvoll geradezu aufdrängen, denn gerade diese konnten nicht davon ausgehen, die Bearbeitung der Begleitscheine erfolge nunmehr unentgeltlich. Auf die Perspektive dieser vom Gebührentatbestand Betroffenen kommt es aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
Beschlüsse vom 13.5.2008 - 9 B 61 bis 63/07 -, a.a.O., Rdnr. 6,
entscheidend an.
Im Ergebnis stimmt diese Betrachtungsweise mit der vom Verwaltungsgerichtshof Mannheim im Urteil vom 2.3.1995
- 2 S 1595/93 -, NVwZ 1995, 1029,
vertretenen Rechtsauffassung überein. Mit dieser Entscheidung wurde eine Gebührenerhebung für eine „Stellungnahme nach § 10 a Abs. 1 BImSchG“ für rechtens erachtet, obwohl im Gebührenverzeichnis der einschlägige Tatbestand noch mit „Stellungnahme nach Art. 1 § 5 DDR-Umweltrahmengesetz“ - dem Vorläufer des § 10 a Abs. 1 BImSchG in den neuen Bundesländern - umschrieben war.
Dass die abgerechneten Begleitscheine tatsächlich in dem oben (S. 24/25) umschriebenen Sinne von Bediensteten des Beklagten bearbeitet wurden, stellt die Klägerin nicht in Abrede.
Mithin ist die Gebührenerhebung dem Grunde nach gerechtfertigt.
cc. Dasselbe gilt für die Höhe der Gebührenforderung. Sie entspricht dem normativ vorgegebenen Rahmen und beachtet die Vorgaben zu dessen Ausfüllung. Danach wird dann, wenn lediglich eine Ausfertigung des Begleitscheins zu prüfen ist, nur der Grundbetrag von 7,- EUR für die Bearbeitung in Ansatz gebracht, während dann, wenn die Ausfertigungen rosa und blau beim Beklagten eingehen und verbleiben, eine gewichtsbezogene Erhöhung der Gebühr erfolgt. Diese Differenzierung widerspricht nicht, wie die Klägerin meint, der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Weimar vom 14.8.2007
- 2 EO 110/07 -, n.v.,
sondern entspricht ihr gerade. Da allerdings in dem angefochtenen Bescheid in allen Fällen eine Gewichtsangabe zu den geprüften Begleitscheinen erfolgt ist, spricht ohnehin alles dafür, dass stets die Ausfertigungen rosa und blau beim Beklagten verblieben.
Dass unter dieser Voraussetzung innerhalb des vorgegebenen Rahmens eine gewichtsbezogene Gebührenstaffelung erfolgt ist, trägt § 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG Rechnung. Es liegt nämlich auf der Hand, dass Erzeuger, Beförderer und Entsorger als Gewerbetreibende einen umso größeren finanziellen Nutzen von der Abfallverbringung und -entsorgung haben, je mehr Abfall verbracht und entsorgt wird. Dieses „Mehr“ am Gewicht festzumachen, drängt sich geradezu auf, da die entsprechende Angabe in jedem Abfallbegleitschein enthalten sein muss, also ohne weiteres als Bemessungsfaktor zur Verfügung steht. Jedes andere mengen- oder wertbezogene Kriterium müsste dagegen allein zum Zwecke der Gebührenerhebung gesondert erhoben werden, was mit zusätzlichen Kosten verbunden wäre. Das erscheint nicht zuletzt angesichts der verhältnismäßig geringen Höhe der Gebühr unvertretbar.
Sonstige Einwände zur Gebührenhöhe sind weder konkret vorgetragen - der einschlägige Vortrag der Klägerin erscheint weitgehend eher theoretischer Natur und ist jedenfalls nicht auf den konkreten Fall bezogen - noch ersichtlich.
dd. Der Ansatz besonderer Auslagen in Höhe von 1,00 EUR rechtfertigt sich aus den §§ 2 Abs. 2 lit. a, 8 Abs. 1 Satz 2 SGebG. Auf die einschlägigen Ausführungen in der angegriffenen Entscheidung (S. 29/30) wird Bezug genommen.
ee. Dass der Beklagte seine Forderung gegenüber der Klägerin geltend gemacht hat, rechtfertigt sich aus § 12 Abs. 1 Nr. 1 SGebG. Der Klägerin ist die Bearbeitung der Begleitscheine im Rechtssinne (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SGebG) zuzurechnen, da diese - auch - von ihr willentlich in Anspruch genommen wurde und zu ihren Gunsten erbracht worden ist. Das folgt daraus, dass die Klägerin - wie bereits mehrfach betont - für ihre gewerbliche Tätigkeit als Abfallbeförderer und Abfallentsorger (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 NachwV) - das war sie, wie die mündliche Verhandlung vor dem Senat ergeben hat, in allen in dem angefochtenen Bescheid gebührenmäßig erfassten Fälle; ob sie zudem in allen oder einzelnen dieser Fälle Abfallerzeuger war, ist ungeklärt - auf die Abfallverbleibkontrolle und damit auf das Nachweisverfahren mittels der Abfallbegleitscheine angewiesen war und ist. Daher schuldet sie - gemäß § 12 Abs. 2 SGebG als Gesamtschuldnerin neben den anderen an der Abfallverbringung Beteiligten - die Gebühren und besonderen Auslagen
ebenso insbesondere VGH München, Urteile vom 2.8.2007 - 23 BV 07.720, 735 und 835 -, a.a.O., und Kropp, LKRZ 2007, 421 (424); vgl. ferner - aus bundesrechtlicher Sicht - BVerwG, Urteil vom 1.3.1996 - 8 C 29/94-, BVerwGE 100, 323 (335).
Ermessensfehler des Beklagten bei der Auswahl zwischen den Gesamtschuldnern sind weder gerügt noch ersichtlich.
Erweist sich die streitgegenständliche Heranziehung der Klägerin mithin als rechtmäßig, so hat es bei der Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht zu bleiben. Die Berufung der Klägerin ist also zurückzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht erfüllt. Der Senat sieht die einschlägigen Rechtsfragen durch die zitierte Rechtsprechung als hinreichend geklärt an.
1. Die vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 8.12.2010 zugelassene Berufung ist statthaft und wurde form- sowie fristgerecht eingelegt (§§ 124 Abs. 1, 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründung ist ebenfalls rechtzeitig beim Oberverwaltungsgericht eingegangen (§ 124 a Abs. 3 VwGO). Zwar war die Berufungsbegründungsfrist - nur - bis zum 1.5.2011 verlängert worden. Da der 1.5.2011 aber ein gesetzlicher Feiertag war, war der Eingang der Berufungsbegründung am 2.5.2011 noch fristwahrend (§§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 Abs. 2 ZPO).
2. Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, gegen deren Zulässigkeit keine Bedenken bestehen, zu Recht abgewiesen.
a. Der angefochtene Bescheid genügt den verwaltungsverfahrensrechtlichen Anforderungen. Das gilt insbesondere mit Blick auf das Gebot der Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 SVwVfG). Der Bescheid nennt nämlich in entsprechender Anwendung des § 157 Abs. 1 Satz 2 AO die festgesetzte Abgabe nach Art - gegliedert nach Gebühren und besonderen Auslagen - und Betrag und bezeichnet die Schuldnerin. Zudem umfasst er eine Liste mit den Nummern der Begleitscheine, für deren Bearbeitung die Gebühren gefordert werden, und erläutert die Gebührenberechnung nach Abrechnungszeitraum, Gebührensatz und Zahl sowie Gewicht der einzelnen Abfalltransporte. Dass die in Rechnung gestellten besonderen Auslagen in Höhe von 1,00 EUR nicht bereits im Verwaltungsverfahren, sondern erst im Verlaufe des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens näher erläutert wurden - es handelt sich um Portokosten -, stellt zumindest keinen durchgreifenden rechtlichen Mangel dar. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 SGebG sind nämlich besondere Auslagen zu erstatten. Es besteht also strikte Erhebungspflicht. Folglich bliebe eine - unterstellt - zunächst fehlende nähere Begründung der Position „besondere Auslagen“ folgenlos (§ 46 SVwVfG).
b. Die streitige Heranziehung der Klägerin zu Verwaltungsgebühren in Höhe von 1.346,40 EUR und zu besonderen Auslagen in Höhe von 1,00 EUR ist, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, dem Grunde und der Höhe nach rechtlich nicht zu beanstanden.
aa. Die Erhebung von Verwaltungsgebühren für die Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen rechtfertigt sich aus Unternummer 6.11 der Nr. 2 „Abfallrechtliche Angelegenheiten“ der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses in der seit dem 1.1.2007 geltenden und daher fallbezogen maßgeblichen Fassung des Art. 4 des Gesetzes Nr. 1590 zur Neuordnung der Sonderabfallüberwachung vom 15.3.2006 (Amtsbl. S. 602). Danach wird für die „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f. NachwV“ eine Gebühr von 7,- bis 50,- EUR erhoben. Diese verordnungsrechtliche Regelung ist sowohl formell als auch materiell wirksam und fallbezogen rechtsfehlerfrei angewandt.
aaa. Grundlage der Rechtsverordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis allgemein und speziell für die hier einschlägige Nr. 2 Unternummer 6.11 ist § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland - SGebG - vom 24.6.1964 (Amtsbl. S. 629). Dieses Gesetz wurde durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1544 vom 18.2.2004 (Amtsbl. S. 822) mit Wirkung vom 1.6.2004 (Art. 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 18.2.2004) wesentlich geändert. Diese Änderungen erfolgten mit Blick auf die sog. große Verfassungsreform im Saarland durch das Gesetz vom 4.7.1979 (Amtsbl. S. 650). Damals wurden insbesondere die früher in Art. 106 und nunmehr in Art. 104 SVerf festgelegten landesverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen verschärft, vor allem bestimmt, dass - in Anlehnung an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - das Landesgesetz, das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der erteilten Ermächtigung bestimmen muss
zur Entstehungsgeschichte der Neufassung ausführlich Gröpl in Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Art. 104 Rdnrn. 2 und 9.
Damit war dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25.10.1968
- II R 13/68 -, AS 11, 7,
und ist der hieran anknüpfenden Argumentation in dem angegriffenen Urteil, in dem das Verwaltungsgericht sowohl die Änderung der Verfassung des Saarlandes als auch die des Saarländischen Gebührengesetzes außer Acht gelassen hat, die Grundlage entzogen. Das wirkt sich indes im Ergebnis nicht zugunsten der Klägerin aus. Die Voraussetzungen des Art. 104 SVerf sind nämlich sowohl bei dem Saarländischen Gebührengesetz als auch bei der Verordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis allgemein und mit Blick auf die hier interessierende Nr. 2 Unternummer 6.11 erfüllt.
§ 5 Abs. 1 SGebG ermächtigt ausdrücklich die Landesregierung, durch Rechtsverordnung das Allgemeine Gebührenverzeichnis zu erlassen, in das grundsätzlich alle gebührenpflichtigen Tatbestände aufgenommen werden sollen. Das ist im Verständnis des Art. 104 Abs. 1 Sätze 1 und 3 SVerf die „Ermächtigung“ bzw. „Rechtsgrundlage“ zum Erlass der Verordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis. Diese - und nur diese – Bestimmung musste folglich zur Erfüllung des Zitiergebotes des Art. 104 Abs. 1 Satz 3 SVerf zu Beginn der Verordnung über das Allgemeine Gebührenverzeichnis genannt werden. Die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachdrücklich vertretene Meinung der Klägerin, angegeben werden müssten zudem alle Vorschriften des ermächtigenden Gesetzes, die im Verständnis des Art. 104 Abs. 1 Satz 2 SVerf „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der erteilten Ermächtigung bestimmten, geht fehl. Art. 104 Abs. 1 SVerf unterscheidet klar zwischen der „Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen“ als der „Rechtsgrundlage“, die in der Verordnung genannt werden muss, und „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der erteilten Ermächtigung, die „das Gesetz“ festlegen muss. Bezüglich der letztgenannten Anforderungen ist kein Zitiergebot ausgesprochen, sondern werden lediglich eine Regelungspflicht des Gesetzgebers und – hieraus folgend – eine materielle Bindung des Verordnungsgebers begründet
wie hier zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG BSG, Urteil vom 27.5.2003 - B 7 AL 104/02 R -, BSGE 91, 94 (101) = juris Rdnr. 31, und Pieroth in Jarass Pieroth, GG, 12. Aufl., Art. 80 Rdnr. 16; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 (42) und - zu Art. 104 Abs. 1 Satz 3 SVerf Gröpl, a.a.O., Art. 104 Rdnr. 14.
Inhalt, Zweck und Ausmaß der in § 5 Abs. 1 SGebG erteilten Ermächtigung zum Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ergeben sich aus einer Gesamtschau der §§ 1, 6 und 7 SGebG. § 5 Abs. 1 SGebG enthält lediglich die allgemeine Vorgabe, grundsätzlich alle gebührenpflichtigen Tatbestände ins Allgemeine Gebührenverzeichnis aufzunehmen. Gebührenpflichtig sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SGebG u.a. „Amtshandlungen der Verwaltungsbehörden des Landes“. Der Begriff der Amtshandlung wird gesetzlich nicht abschließend umschrieben, sondern als unbestimmter Rechtsbegriff vorausgesetzt, dessen genauer Inhalt nach allgemeinen juristischen Regeln durch Auslegung zu ermitteln ist. Dabei liefert der Gesetzgeber aber ganz wesentliche Anhaltspunkte für das gebotene Verständnis des genannten Rechtsbegriffs, indem er festlegt, was „Amtshandlungen im Sinne des Gesetzes ... auch“ sind, nämlich u.a. - hier von Interesse - „Prüfungen“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 SGebG; vgl. ferner § 1 Abs. 1 Sätze 3 und 4 SGebG). Weiterhin bestimmt § 6 Abs. 1 Satz 1 SGebG, dass Amtshandlungen nur dann durch Aufnahme ins Allgemeine Gebührenverzeichnis einer Gebührenpflicht unterworfen werden dürfen, wenn sie „individuell zurechenbar sind“, was nach Satz 2 „insbesondere“ zutrifft, wenn sie - Nr. 1 - „beantragt, sonst willentlich in Anspruch genommen oder zugunsten der Leistungsempfängerin oder des Leistungsempfängers erbracht werden“ oder – Nr. 2 - „durch einen Tatbestand ausgelöst werden, an den ein Gesetz die Befugnis zum Tätigwerden der Behörde knüpft; bei Überwachungsmaßnahmen gilt dies nur, wenn sie nicht ausschließlich auf eine allgemeine behördliche Informationsgewinnung gerichtet sind“. Damit sind hinreichende Vorgaben zu den durch Aufnahme ins Allgemeine Gebührenverzeichnis einer Gebührenpflicht unterworfenen Tatbeständen im Gesetz selbst enthalten.
Ebenso ist der Entscheidungsfreiraum des Verordnungsgebers in Bezug auf die Ausgestaltung der Abgabe ausreichend im Gesetz selbst begrenzt. Zugelassen sind ausschließlich Gebühren, wobei zu beachten ist, dass mit dem Begriff der Gebühr als einem juristischen Fachausdruck bestimmte Vorgaben verbunden sind. Sodann wird bestimmt, dass „feste Gebühren, Wert- und Rahmengebühren“ zulässig sind (§ 6 Abs. 2 SGebG). Die im Allgemeinen Gebührenverzeichnis festzulegenden Gebührensätze richten sich bei festen Gebühren und Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweigs (§ 6 Abs. 3 Satz 1 SGebG). Bei der Bemessung der Verwaltungsgebühr ist der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen (§ 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG). Das genügt dem Gebot des Art. 104 Abs. 1 Satz 2 SVerf.
Weitere Ausführungen erübrigen sich, da die Klägerin nach einem Hinweis des Senats auf Art. 104 Abs. 1 Satz 2 SVerf und die Umsetzung dieser landesverfassungsrechtlichen Vorgaben im Saarländischen Gebührengesetz durch das Änderungsgesetz vom 18.2.2004 die Unwirksamkeit der Ermächtigung zum Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ausschließlich noch mit Blick auf einen vermeintlichen Verstoß gegen das Zitiergebot begründet hat.
bbb. Die Aufnahme der Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen als gebührenpflichtigen Tatbestand in das Allgemeine Gebührenverzeichnis ist zu Recht erfolgt.
Bei der Begleitscheinbearbeitung handelt es sich um eine Amtshandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. a i.V.m. Satz 2 SGebG. Dabei ist vorab das - angebliche - Verständnis der Klägerin vom Begriff „Bearbeiten“ in Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses im Sinne eines Einwirkens auf die papierne Substanz des Begleitscheins als verfehlt zurückzuweisen. Gemeint ist mit Bearbeiten von Begleitscheinen - ähnlich dem Verständnis vom Bearbeiten von Akten - deren Auswertung, das typischerweise an einem Prüfprogramm ausgerichtet ist. Ein derartiger Vorgang erfolgt, wie die Anhörung der seit Jahren beim Beklagten für die Bearbeitung der Abfallbegleitscheine zuständigen Bediensteten B. durch den Senat zweifelsfrei ergeben hat, mit jedem beim Beklagten eingehenden Begleitschein. Dabei ist der entsprechende Prüfvorgang allerdings in erheblichen Teilen durch ein Computerprogramm automatisiert, und das traf so bereits während des hier interessierenden Gebührenerhebungszeitraums vom 1.3. bis zum 31.7.2007 zu. Anders als früher, als der Abgleich zwischen den Eintragungen im Begleitschein und den Vorgaben des Entsorgungsnachweises mittels Beiziehens des Entsorgungsnachweises durchgeführt wurde, ist dies seit Einführung des Computerprogramms ASIS wesentlich erleichtert und beschleunigt, denn in diesem System sind die entscheidenden Angaben aus dem Entsorgungsnachweis gespeichert und nach Eingabe der Daten aus dem einzelnen Begleitschein erfolgt der Abgleich elektronisch, wobei abschließend entweder - bei Abweichungen zwischen Entsorgungsnachweis und Begleitschein - eine Fehlermeldung oder - bei Übereinstimmung - eine Freigabe erfolgt. Der Einsatz elektronischer Datenverarbeitung ändert aber nichts daran, dass - wie früher - ein Abgleich zwischen dem bei Prüfung des Entsorgungsnachweises für einen bestimmten Abfall für zulässig erachteten Entsorgungsweg und der im Begleitschein aufgezeigten tatsächlichen Verbringung durchgeführt wird. Von daher verfehlt die Meinung der Klägerin, der einzelne Begleitschein werde lediglich erfasst und dann abgeheftet, den zentralen Punkt dessen, was beim Beklagten nach Eingang eines Begleitscheines an Bearbeitung erfolgt. Deshalb stimmt der Senat zwar der Einschätzung der Klägerin zu, dass der Gebührentatbestand möglicherweise besser als „Prüfung“ statt als „Bearbeitung“ des Begleitscheins gekennzeichnet worden wäre. Dies ändert aber nichts an der für jeden klar erkennbaren Tatsache, dass eben die Prüfung - nebst damit verbundenen Begleittätigkeiten - mit „Bearbeitung“ gemeint ist.
Diese Bearbeitung stellt eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne dar. Diesen unbestimmten Rechtsbegriff hat der Verwaltungsgerichtshof München im Zusammenhang mit der Kontrolle von Abfallbegleitscheinen in mehreren Urteilen vom 2.8.2007
- 23 BV 07.719, 720 und 835 -, juris Rdnrn. 40 ff. bzw. 46 ff. bzw. 50 ff.; ebenso Lichtenfeld in Driehaus, Kommunalabgabenrecht - Stand: September 2012 -, § 4 Rdnr. 35; a.A. VG Augsburg, Urteil vom 7.2.2007 - AU 4 K 06.918 -,
folgendermaßen definiert: Entfaltung hoheitlicher Tätigkeit in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen Bereichs, ohne dass es darauf ankommt, ob und welche unmittelbare rechtserhebliche Bedeutung sie hat, sofern sie nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung tritt. Davon ausgehend verweist der Verwaltungsgerichthof München darauf, dass das KrW-/AbfG die Beseitigung bestimmter Abfälle durch den Abfallerzeuger, Einsammler, Beförderer, Besitzer und Betreiber von Entsorgungseinrichtungen vorschreibe und dass die zuständige Behörde den gesamten Entsorgungsvorgang zu überwachen habe. Hierzu sei u.a. ein Nachweisverfahren eingeführt, das einen bestimmten Handlungsablauf und hierauf bezogene Kontrollmaßnahmen der Behörde vorsehe. Dazu gehörten nicht lediglich die Entgegennahme und das Abheften der Begleitscheine - das würde nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Kassel
Beschluss vom 12.12.2005 - 5 N 3851/04 -, NVwZ-RR 2006, 448; zustimmend Lichtenfeld, a.a.O., § 4 Rdnr. 35,
nicht zur Bejahung einer Amtshandlung ausreichen -, sondern eine Kontrolle, dass der gesamte Ablauf gesetzeskonform erfolgt sei. Die erforderliche Außenwirkung der Kontrolle liege zum einen in der Kenntnis der am Nachweisverfahren Beteiligten, dass ein Nachweisverfahren vorgeschrieben sei und die Erfüllung der entsprechenden Verpflichtung behördlich kontrolliert werde. Bereits die ständige Einbindung der Behörde in den Entsorgungsvorgang erfülle das Merkmal der Außenwirkung. Zudem müsse diese Kontrolltätigkeit der Behörde allen am Entsorgungsvorgang Beteiligten bewusst sein, zumal diese Mitführungs-, Eintragungs-, Übergabe- bzw. Übersendungspflichten bezüglich der Begleitscheine träfen. Schließlich entspreche es der Systematik des Gesetzes, die gesamten Entsorgungskosten, wozu auch die Kosten der Kontrolltätigkeit der Behörden gehörten, den am Entsorgungsvorgang Beteiligten - Erzeuger, Einsammler, Beförderer und Entsorger - aufzuerlegen, denn die Entsorgung sei gerade deren Geschäft und könne ohne die behördliche Überwachung so nicht betrieben werden. Daran hatte das Bundesverwaltungsgericht ausweislich seiner Beschlüsse vom 13.5.2008
- 9 B 61 bis 63/07 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 49 = KStZ 2008, 211; ebenso OVG Koblenz, Urteil vom 7.5.2009 - 7 A 11398/08 -, AS 37, 351 (353 – 356); Schomerus in Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 50 Rdnr. 7; Rüdiger in von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung - Stand: Mai 2013 -, Band 1, § 11 NachwV Rdnr. 16, und Kropp, LKRZ 2007, 420, sowie AbfallR 2009, 254.
aus bundesrechtlicher Sicht nichts auszusetzen.
Auch der erkennende Senat hält diese Auffassung für überzeugend. Speziell bezogen auf das saarländische Landesrecht spricht zudem alles dafür, das Bearbeiten der Begleitscheine durch den Beklagten als „Prüfung“ im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 SGebG einzustufen - eine entsprechende Begrifflichkeit verwendet auch das Bundesverwaltungsgericht in seinen Beschlüssen vom 13.5.2008
- 9 B 61 bis 63/07 -, juris Rdnr. 18,
und dass alle am Entsorgungsvorgang Beteiligten die Überwachungstätigkeit der zuständigen Behörde, insbesondere die Bearbeitung der Begleitscheine, im Verständnis des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 - 2. Variante - SGebG „willentlich in Anspruch nehmen“, zudem die behördliche Tätigkeit - zumindest auch - „zugunsten der Leistungsempfänger“ erbracht wird (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 – 3. Variante - SGebG), mithin allen „individuell zurechenbar“ ist (§ 6 Abs. 1 Satz 2 SGebG). Das ist allgemein anerkannte Voraussetzung zur Rechtfertigung einer Gebührenerhebung. Mit ähnlichen Erwägungen wird die grundsätzliche Gebührenpflichtigkeit von Prüfungen anderer gesetzlicher Nachweise bejaht. Hinzuweisen ist insbesondere auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.8.1999
- 8 C 12/98 -, NVwZ 2000, 73,
betreffend die Prüfung einer gesetzlich vorgeschriebenen Emissionserklärung und den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Frankfurt/Oder vom 7.5.2003
-2 B 297/02 -, NVwZ-RR 2004, 252,
für die Prüfung der Anzeige der beabsichtigten Ausbringung von Klärschlamm.
Was die Klägerin dem entgegenhält, überzeugt nicht. Das gilt insbesondere für ihren Haupteinwand, der Beklagte sei zur Kontrolle der Begleitscheine nicht verpflichtet, ja nicht einmal berechtigt; diese würden ihm vielmehr lediglich zu Informationszwecken übersandt, wobei die Übersendungspflicht nicht einmal bußgeldbewehrt sei; der Beklagte habe die Scheine nach ihrem Eingang - nur - zu registrieren und geordnet abzulegen.
Eine vergleichbare Argumentation hat das Bundesverwaltungsgericht in den bereits mehrfach genannten Beschlüssen vom 13.5.2008
- 9 B 61 bis 63/07 -, juris Rdnr. 18,
unter der Geltung des KrW-/AbfG a.F. und der NachwV F. 2002 ausdrücklich als verfehlt zurückgewiesen: § 43 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG a.F. verweise auf § 42 Abs. 1 KrW-/AbfG a.F., wonach die Belege der zuständigen Behörde „zur Prüfung vorzulegen“ seien, wobei diese Prüfung dazu diene, die Erfüllung der den Anlagebetreibern, Einsammlern und Beförderern bei der Abfallverbringung obliegenden Pflichten sicherzustellen und daher nicht in einem bloßen formalen Akt der Entgegennahme der Begleitscheine bestehen könne, sondern in einer Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs. Daran hat sich bis heute nichts geändert.
Richtig ist allerdings, dass die vom Bundesverwaltungsgericht zitierten §§ 42 und 43 KrW-/AbfG a.F. durch Art. 1 Nr. 14 des Gesetzes zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung vom 15.7.2006 (BGBl. I 1619) mit Wirkung vom 21.7.2006 ersetzt wurden. In dem hier interessierenden Zusammenhang besagen die Neuregelungen indes nichts entscheidend anderes. So haben nach § 43 Abs. 1 KrW-/AbfG n.F. „die Erzeuger, Besitzer, Einsammler, Beförderer und Entsorger gefährlicher Abfälle ... der zuständigen Behörde ... die ordnungsgemäße Entsorgung nachzuweisen“. Dazu wird der Nachweis geführt - 1. - vor Beginn der Entsorgung in Form einer Erklärung des Erzeugers, Besitzers oder Einsammlers zur vorgesehenen Entsorgung, einer Annahmeerklärung des Abfallentsorgers sowie der Bestätigung der Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung durch die zuständige Behörde - sog. Vorabkontrolle - und - 2. - über die durchgeführte Entsorgung oder Teilabschnitte der Entsorgung in Form von Erklärungen der nach Satz 1 Verpflichteten über den Verbleib der entsorgten Abfälle - sog. Verbleibkontrolle -. Der Erfüllung der zuletzt genannten Pflicht dient das durch die NachwV F.2006 teilweise neu gestaltete Begleitscheinverfahren, das u.a. weiterhin vorsieht, dass die ausgefüllten Begleitscheinausfertigungen blau und rosa spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom Entsorger der für ihn zuständigen Behörde übergeben oder übersandt werden (§ 11 Abs. 3 Satz 1 1. Teil NachwV F. 2006). Die bei ihr eingehenden Begleitscheine hat die Behörde nicht lediglich zu den Akten zu nehmen, sondern zu prüfen. Dafür spricht bereits die Tatsache, dass die vom Entsorger dem Beförderer und Erzeuger zu übersendenden Ausfertigungen der Begleitscheine „zu deren Registern“ zu nehmen sind (§ 11 Abs. 3 Satz 1 2. Teil NachwV F. 2006). Das trägt den Gegenschluss, dass die Behörde die bei ihr eingehenden Exemplare nicht nur zu den Akten zu nehmen hat, sondern dass sie weitergehende Verpflichtungen treffen. Dies folgt zudem aus ihrer allgemeinen, in § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG n.F. festgeschriebenen Pflicht, die Verwertung und Beseitigung von Abfällen zu überwachen. Zu dieser Überwachungsaufgabe zählt - neben dem Durchsetzen von Auskunfts- und Registerpflichten (§§ 40 Abs. 2, 42 KrW-/AbfG n.F.) - im Rahmen der Verbleibkontrolle gefährlicher Abfälle die Überprüfung, ob die Nachweispflichten nach § 42 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG n.F. erfüllt sind. Nur dies entspricht auch der europarechtlichen Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, Maßnahmen zur Sicherstellung der Rückverfolgbarkeit gefährlicher Abfälle von der Erzeugung bis zu ihrem endgültigen Bestimmungsort sowie zu ihrer Überwachung zu treffen und hierzu eine geeignete Regelung für die Überwachung und Kontrolle des Verbringens von Abfällen festzulegen
dazu Schomerus, a.a.O., § 50 Rdnr. 3.
Gerade wegen des mit gefährlichen Abfällen verbundenen Gefahrenpotentials ist deren Verbringung einem obligatorischen Nachweisverfahren unterworfen. Die ständige Kontrolle des Entsorgungsvorgangs beginnend im Betrieb des Abfallerzeugers bis zum Abfallentsorger durch die zuständige Behörde erfolgt zwar nicht vor Ort oder unterwegs, wohl aber mittels des Begleitscheins. Darin ist der behördlicherseits als sicher anerkannte Entsorgungsweg eingetragen und deshalb kann anhand dieses Scheines sowie den darin zwingend vorzunehmenden Eintragungen des Erzeugers, Beförderers und Entsorgers von der (den) zuständigen Behörde(n) überprüft werden, ob der tatsächliche Entsorgungsweg mit dem genehmigten Weg übereinstimmt. Es würde der Pflicht der zuständigen Behörde zur Verbleibkontrolle widersprechen und Sinn und Zweck des Begleitscheinverfahrens geradezu auf den Kopf stellen, würde die Behörde den ihr vom Entsorger pflichtgemäß übersandten Begleitschein lediglich entgegennehmen und abheften, nicht aber inhaltlich prüfen. Damit liefe die Verbleibkontrolle vielmehr leer. Das kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Deshalb bleibt es dabei, dass auch nach dem geänderten Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz die zuständigen Behörden die Begleitscheine - auch die von zertifizierten Entsorgungsfachbetrieben - zu prüfen hatten und damit eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne erbrachten
wie hier Kropp, LKRZ 2007, 420 (422/423).
Die weiteren Einwände der Klägerin gegen die Schaffung des Gebührentatbestandes „Bearbeitung eines Begleitscheines“ sind ebenfalls nicht stichhaltig. Stellt die Prüfung eines Begleitscheins eine Amtshandlung im gebührenrechtlichen Sinne dar, darf das Landesrecht diese ins Allgemeine Gebührenverzeichnis aufnehmen. Eine Pflicht, für die Bestätigung des Entsorgungsnachweises und die Prüfung des Begleitscheins eine einheitliche Gebühr vorzusehen, lässt sich weder dem Bundes- noch dem Landesrecht entnehmen
dazu Kropp, AbfallR 2009, 254 (255), und LKRZ 2007, 420 (421).
Für ihren gegenteiligen Standpunkt nennt die Klägerin denn auch keine einschlägige Bestimmung. Die Vorzüge der saarländischen Lösung sind im angegriffenen Urteil (S. 25/26) überzeugend aufgezeigt.
Dass sich der Verordnungsgeber entschieden hat, für die Prüfung des Begleitscheins eine Rahmengebühr vorzusehen, ist ebenfalls gesetzeskonform. Damit wird der Verwaltung die Möglichkeit eröffnet, unterschiedlichen Fallgestaltungen unter Beachtung der Vorgaben des § 7 SGebG gerecht zu werden. Der Ausfüllung des Rahmens dienen die in der Behördenakte befindliche allgemeine Handreichung und die ergänzenden Erläuterungen durch den Beklagten im Rahmen dieses Prozesses. Eine entsprechende Staffelung bereits im Gebührentarif ist gesetzlich nicht geboten.
ccc. Die betragsmäßige Fixierung des Gebührenrahmens für die Bearbeitung eines Begleitscheins entspricht ebenfalls den gesetzlichen Vorgaben. Das gilt insbesondere für die Gebührensatzuntergrenze von 7,- EUR/Schein (ohne EMAS-Abschlag).
Die materiellen Vorgaben zur Bestimmung des Gebührensatzes für die Bearbeitung eines Abfallbegleitscheines ergeben sich aus § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 3 SGebG. Nach Satz 1 richtet sich der Gebührensatz für Verwaltungsgebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges. Der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner ist nach Satz 3 zu berücksichtigen. Die erstgenannte Regelung enthält damit das sog. Kostenüberschreitungsverbot, die zweite das Vorteilsprinzip. Das sind im Gebührenrecht gängige Prinzipien. Sie stehen allerdings in einem Spannungsverhältnis zueinander. Das erste ist eine an den Kosten der Amtshandlung ansetzende Veranschlagungsmaxime, durch die - zumindest auch - Anforderungen an die Zielsetzung der Gebühr - Kostendeckung - gestellt und eine ungefähre Obergrenze zulässigen Gebührenaufkommens markiert wird. Das andere setzt an dem Vorteil an, den der Gebührenschuldner aus der Amtshandlung zieht und der deutlich oberhalb der durch die Amtshandlung verursachten Kosten liegen kann.
Dazu, wie das aufgezeigte Spannungsverhältnis zwischen Kostendeckungs- und Vorteilsprinzip zu lösen ist, bestehen unterschiedliche Auffassungen. Der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes hat hierzu in seinem in dem angefochtenen Urteil großteils wörtlich wiedergegebenen Urteil vom 25.10.1968
- II R 13/68 -, AS 11, 7 (20 ff.); vgl. auch Urteil vom 12.2.2009 - 2 A 17/08 -, BRS 74 Nr. 141, jeweils zu bauaufsichtsbehördlichen Gebühren,
die Auffassung vertreten, das Kostenüberschreitungsverbot besage jedenfalls nicht, dass die Anwendung des Gebührentarifs im Einzelfall nicht zu einer die Verwaltungskosten überschreitenden Gebühr führen dürfe; sonst bliebe für die Berücksichtigung des Vorteils des Gebührenschuldners von vornherein kein Raum. Vielmehr sei der Kostendeckungsgrundsatz des § 6 Abs. 3 Satz 1 SGebG nur verletzt, wenn die Gebühren in ihrer Höhe von vornherein so festgesetzt worden sind, dass sie sich als zusätzliche Einnahmequelle auswirken müssen, dass sie also Erträge abwerfen, die die Ausgaben der Verwaltung nicht unerheblich überschreiten. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim
Urteil vom 2.3.1995 - 2 S 1595/93 -, juris Rdnrn. 34/35,
meint, das Kostenüberschreitungsverbot sei „eine bloße Veranschlagungsmaxime und stellt Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung“. Weder dem Kostenüberschreitungsverbot noch dem Vorteilsprinzip komme von Rechts wegen ein Vorrang zu; die Bedeutung und Gewichtung beider Gesichtspunkte obliege dem Normgeber.
Der erkennende Senat hält Folgendes für richtig:
Bei jeder Gebührensatzkalkulation nach § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 3 SGebG im Spannungsfeld zwischen Kostenüberschreitungsverbot und Vorteilsprinzip sind die einzelnen Faktoren rechnerisch nicht genau im Voraus zu bestimmen. Das gilt insbesondere für die Abschätzung der voraussichtlich durch die Amtshandlung entstehenden Kosten und für den aus der Amtshandlung voraussichtlich zu ziehenden Vorteil. Zwangsläufig sind insoweit Schätzungen und Wertungen notwendig, die nicht genau darauf überprüft werden können, ob sie letztlich „richtig“ und damit „allein rechtmäßig“ sind. Deshalb kann die Entscheidung des Normgebers nur darauf überprüft werden, ob sie zu dem Zeitpunkt, an dem sie gefällt wurde, angesichts der damaligen Vorgaben „vertretbar angenommen werden konnte“, wobei generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen getroffen werden dürfen
so allgemein BVerfG, Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, BVerfGE 108, 1 (19); BVerwG, Urteile vom 17.4.2002 - 9 CN 1/01 -, KStZ 2002, 213 (214), und vom 3.12.2003 - 6 C 13/03 -, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 (S. 46), sowie Beschluss vom 19.8.2013 - 9 BN 1/13 -, Rdnr. 3 - noch nicht veröffentlicht, und im Anschluss daran OVG des Saarlandes - 1. Senat -, Urteil vom 25.5.2009 - 1 A 325/08 -, NVwZ-RR 2009, 780 Leitsatz.
Durchzuführen ist die entsprechende Prüfung typischerweise anhand der Unterlagen, die der Festlegung von Gebührensätzen zugrunde lagen. Fehlen solche oder sind sie unergiebig, hat das mit der Sache befasste Gericht im Rahmen der ihm obliegenden Pflicht zur Amtsermittlung den Sachverhalt selbst weiter aufzuklären und festzustellen, ob die Festsetzung des Gebührensatzes im Ergebnis gesetzeskonform ist. Der gegenteiligen Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Koblenz
Urteil vom 7.5.2009 - 7 A 11398/08 -, a.a.O., S. 357 ff.,
folgt der erkennende Senat für das saarländische Verwaltungsgebührenrecht nicht.
Fallbezogen ist zunächst festzustellen, dass der saarländische Gesetzgeber sich bei Einführung u.a. des neuen abfallrechtlichen Gebührentatbestandes Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ausdrücklich zum Kostendeckungsprinzip bekannt hat. Das ergibt sich aus A.4 der Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfs
LT-Drs. 13/598 vom 28.9.2005, S. 10.
Dies bezog sich ersichtlich mit Blick auf Rahmengebühren auf deren Untergrenze. Das war und ist, was den Betrag von 7,- EUR für die Prüfung eines Begleitscheins anlangt, im Sinne der vorstehend aufgezeigten allgemeinen Kontrollbefugnis der Verwaltungsgerichte eine vertretbare Annahme.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Universitätsrückmeldegebühren Baden-Württemberg
Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O., S. 19,
- diese Gebühr diente ausschließlich der Kostendeckung - setzt eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips ein „grobes Missverhältnis“ zwischen der Gebühr und den Kosten der Amtshandlung voraus. Diese Grenze ist in der Regel jedenfalls dann überschritten, wenn die Gebühr die Kosten der Amtshandlung um mehr als 100 % übersteigt
so BVerfG, Beschluss vom 6.11.2012 - 2 BvL 51 und 52/06 -, NVwZ 2013, 638 (641).
So liegt der konkrete Fall nicht. Aufgrund der mündlichen Verhandlung, insbesondere der Anhörung der seit Jahren beim Beklagten für die Bearbeitung der Abfallbegleitscheine zuständigen Mitarbeiterin B. ist der Senat davon überzeugt, dass diese Missbilligungsgrenze bei dem Gebührensatz von 7,- EUR/Begleitschein deutlich unterschritten ist.
Frau B. hat bei ihrer Anhörung nachvollziehbar dargelegt und anhand eines bearbeiteten Begleitscheins überzeugend aufgezeigt, wie die Bearbeitung eines Abfallbegleitscheins derzeit erfolgt und in dieser Form bereits in der Vergangenheit - schon im Jahre 2007 - vorgenommen wurde. Bereits damals stand nämlich dafür das Computerprogramm ASIS zur Verfügung. Der einzelne Bearbeiter nimmt einen Schein von dem ihm zugetragenen Stapel und drückt zunächst den Eingangsstempel auf. Das entsprechende Datum wird abgeglichen mit dem Zeitpunkt der Annahme durch den Entsorger, um einen etwaigen Verstoß gegen die Frist des § 11 Abs. 3 NachwV festzustellen. Sodann wird der Schein EDV-mäßig erfasst, wozu eine im EDV-System aufzurufende Maske verwendet wird. In diese wird das Eingangsdatum und - zweifach - die Begleitscheinnummer, der Abfallschlüssel, die Erzeuger-, Beförderer- und Entsorgernummer jeweils mit Datum, die Abfallmenge (Gewicht) und die Entsorgungsnachweisnummer eingegeben. Das geschieht manuell. Ein Scanner ist nicht vorhanden. Nach den erwähnten Eingaben erscheinen auf dem Bildschirm aufgrund von Voreinstellungen die Erzeuger-, Beförderer- und Entsorgernamen, die mit den entsprechenden Angaben im Begleitschein verglichen werden. Bei Sammelbegleitscheinen sind vielfach weitere Eingaben in das dafür vorgesehene Vermerkfeld vorzunehmen. Schließlich wird durch Ankreuzen kenntlich gemacht, ob eine Ausfertigung blau oder rosa vorliegt. Sodann läuft das Prüfprogramm automatisch ab, durch das insbesondere die Angaben aus den Begleitscheinen mit denen in den zugehörigen Entsorgungsnachweisen abgeglichen werden. Nach Abschluss dieses Prüfprogramms kommt entweder eine Fehlermeldung oder die Freigabe. Da bei Fehlermeldung der weitere Ablauf einen besonderen Gebührentatbestand darstellt - Nr. 2 Unternummer 6.10 -, muss dieser Fallgestaltung hier nicht weiter nachgegangen werden. Im Falle der Freigabe wird der Stempel „EDV - erfasst LUA“ aufgedrückt, und damit ist der eigentliche Prüfvorgang abgeschlossen. Sind die Ausfertigungen blau und rosa des Begleitscheins zusammen eingegangen ist und der Beklagte für die Bearbeitung beider zuständig, folgt lediglich noch die Ablage. Ist er dagegen nur für die Ausfertigung blau, nicht aber auch für die Ausfertigung rosa zuständig, werden die beiden Ausfertigungen voneinander getrennt. Die Ausfertigung blau wird abgelegt, und die Ausfertigung rosa wird zu dem Stapel gebracht, auf dem sich bereits andere Ausfertigungen rosa für die betreffende Behörde eines anderen Bundeslandes befinden. Diese Stapel werden in regelmäßigen Abständen abgesandt. Ist lediglich die Ausfertigung rosa eingegangen, wird diese nach Anbringen des Stempels ebenfalls abgelegt. Die Dauer des einzelnen Bearbeitungsvorgangs veranschlagte Frau B. - ohne Einbeziehung der Fälle, in denen es zu einer Fehlermeldung kam - zunächst auf im Mittel ca. 15 Minuten. Das relativierte sie allerdings später. Für viele Übernahmescheine sei mehr Zeit erforderlich; in „Normalfällen“ reichten oft 10 Minuten. Deutlich weniger als 15 Minuten benötige die Bearbeitung, wenn nur die Ausfertigung rosa aus einem anderen Bundesland eingehe, denn dann könne bei der Bearbeitung in erheblichem Umfang auf die zuvor erfolgten Eingaben der Behörde des anderen Bundeslandes zurückgegriffen werden. Da insbesondere die letztgenannte Fallgestaltung nach Angaben von Frau B. rund ein Drittel der Fälle ausmacht, hält der Senat deshalb eine Bearbeitungszeit pro Begleitschein im Mittel von 10 Minuten für belegt, wobei das Hilfstätigkeiten, wie sie auf der Poststelle, beim Abheften der Begleitscheine in Ordner sowie deren ordnungsgemäßem Archivieren anfallen, einschließt. Auch die Zeiten solcher Hilfstätigkeiten sind nämlich im gegebenen Zusammenhang berücksichtigungsfähig
ebenso OVG Koblenz, Urteil vom 7.5.2009 - 7 A 11398/08 -, a.a.O., S. 358.
Dieser Zeitansatz wird nicht dadurch erschüttert, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hinwies, dass ausgehend von einer Bearbeitungszeit von 15 Minuten/Schein, der von Frau B. angegebenen Gesamtzahl der pro Jahr beim Beklagten eingehenden Begleitscheine - 43.000 - und der vom Beklagten in der Anlage 1 zum Schriftsatz vom 14.8.2013 mitgeteilten durchschnittlichen Jahresarbeitsstundenzahl von 1.632 die zwei ausschließlich für die Bearbeitung von Begleitscheinen eingesetzten Kräfte kaum die Hälfte der Eingänge bewältigen könnten; vielmehr benötigte man dann vier Kräfte. Das ist rechnerisch nachvollziehbar. Allerdings hält der Senat - ebenso wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin - die Angaben von Frau B. zur Zahl der beim Beklagten eingehenden Begleitscheine für unzutreffend. Vielmehr ergeben sich die richtigen Zahlen aus den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung übergebenen Abfallbilanzen des saarländischen Umweltministeriums für die Jahre 2006/07, 2008, 2009, 2010 und 2011. Danach stieg die Zahl von rund 27.000 im Jahre 2006 auf über 33.000 im Jahre 2011. Allenfalls die Zahl für das Jahr 2006 kann die Klägerin in ihre „Kontrollrechnung“ einstellen, denn es kommt auf die Gegebenheiten zu dem Zeitpunkt, an dem der Gebührensatz festgesetzt wurde, an. Außerdem bringt der Senat nicht die von Frau B. zunächst genannte Bearbeitungsdauer von 15 Minuten/Schein in Ansatz, sondern 10 Minuten/Schein und hat dabei Arbeitszeiten von Hilfskräften einbezogen. Schließlich werden beim Beklagten nach dessen unbestritten gebliebenen Angaben gerade für schwierige und damit zeitaufwändige Fälle bei Bedarf zwei Mitarbeiter des gehobenen Dienstes zur Begleitscheinkontrolle zusätzlich hinzugezogen.
Der genannte Zeitansatz ist dann von entscheidender Bedeutung für die Höhe der durch die Amtshandlung verursachten Personalkosten. Darüber hinaus sind aber auch Sachkosten, wie sie u.a. für die Räumlichkeiten, das Büromaterial und das Computerprogramm entstehen, zu berücksichtigen. Bezüglich der Personalkosten greift der Senat im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19.3.2003
- 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O., S. 22,
auf die Pauschalbeträge für die Kosten einer Arbeitsstunde im höheren, gehobenen, mittleren und einfachen Dienst - Stand: März 2006 -
Anlage 1 zum Schriftsatz des Beklagten vom 14.8.2013
zurück. Danach ergibt sich hier ein Ansatz von 40,30 EUR/Stunden ohne IT und 49,90 EUR/Stunde mit IT
zum Vergleich: Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O., S. 22/23, bezogen auf das Jahr 1994 für einen Beamten des mittleren Dienstes für eine Arbeitsstunde - einschließlich Nebenkosten - einen Betrag von 100,- DM/Stunde in Ansatz gebracht.
Damit errechnet sich ein Kostenbetrag für die Bearbeitung eines Abfallbegleitscheins von 6,72 EUR (ohne IT-Zuschlag) bzw. 8,32 EUR (mit IT-Zuschlag). Die Untergrenze der hier zur Überprüfung stehenden Rahmengebühr von 7,- EUR ist damit auf jeden Fall mit dem Kostendeckungsprinzip vereinbar. Auf die „Toleranzgrenze“ von 100 % muss nicht einmal zurückgegriffen werden, obwohl diese fallbezogen nach Auffassung des Senats in vollem Umfang zum Tragen gekommen wäre, da die Festsetzung des Gebührensatzes deswegen mit besonderen Problemen verbunden war, weil zum Zeitpunkt des Erlasses des entsprechenden Gesetzes bei der Landesverwaltung keine Erkenntnisse darüber vorlagen, wie lange die Bearbeitung eines Begleitscheins dauert. Die entsprechende Aufgabe oblag damals nämlich der privaten Sonderabfall-Service Saar GmbH, und diese interessierte nicht, wie lange die Bearbeitung eines Begleitscheines dauert, da sich diese Gesellschaft durch eine prozentuale Abgabe, die sich nach der Höhe der Entsorgungskosten richtete, finanzierte. Insoweit war die Festlegung des Gebührenrahmens bei Erlass des Gesetzes vom 15.3.2006 mit besonderen prognostischen Schwierigkeiten verbunden, was selbst eine Kostenüberdeckung von über 100 % als vertretbar erscheinen lassen könnte
vgl. BVerfG, Beschluss vom 6.11.2012 - 2 BvL 51 und 52/06 -, a.a.O., S. 641.
Daraus folgt zugleich, dass selbst die Annahme einer durchschnittlichen Bearbeitungsdauer pro Begleitschein von - lediglich - sechs Minuten noch zu keinem Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip führen würde.
Die Möglichkeit, die Gebühr von 7,- EUR auf bis zu 50,- EUR anzuheben, rechtfertigt sich aus § 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG. Damit wird die Möglichkeit eröffnet, den Nutzen der Amtshandlung für den (die) Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Dieser Nutzen besteht darin, dass die Prüfung der Begleitscheine als Bestandteil der Abfallverbleibkontrolle Voraussetzung für die Verbringung des beim Erzeuger anfallenden Abfalls durch den Beförderer zum Entsorger zwecks Entsorgung ist. Der Abfallerzeuger könnte sich seiner gefährlichen Abfälle nicht entledigen, der Beförderer sie nicht transportieren und der Entsorger sie nicht entsorgen, keiner von ihnen also seinem Gewerbe nachgehen, wenn es nicht das Nachweisverfahren und dessen Kontrolle durch die Behörde gäbe. Damit sind alle drei Nutznießer der vom Beklagten erbrachten Amtshandlung, und daher ist es statthaft, jeweils zur - geringfügigen - Abschöpfung dieses Nutzens die Begleitscheingebühr von 7,- EUR bis auf den Höchstbetrag von 50,- EUR nach Maßgabe der Kriterien des § 7 SGebG anzuheben. Wie das im Einzelnen erfolgt, musste nicht der Verordnungsgeber im Detail regeln, sondern konnte der Verwaltung überlassen bleiben.
Von weitergehenden Ausführungen zur Gültigkeit des Gebührentatbestandes Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses und des zugeordneten Rahmengebührensatzes sieht der Senat ab, sondern verweist auf die einschlägigen Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Das gilt insbesondere für die Komplexe Äquivalenzprinzip und Gleichbehandlungsgrundsatz. Ergänzend wird lediglich darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 8.5.2013
erneut darauf hingewiesen hat, dass dann, wenn die Gesetzgebungsbefugnis für eine bestimmte Rechtsmaterie bei den Bundesländern liegt, unterschiedliche Regelungen von Land zu Land nicht nur verfassungsrechtlich unbedenklich, sondern sogar gewollt sind.
bb. Die fallbezogene Anwendung der somit wirksamen Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses durch den angefochtenen Bescheid entspricht dem Grund nach der Rechtslage.
Durch den angefochtenen Gebührenbescheid wurden der Klägerin Gebühren für die Bearbeitung von Abfallbegleitscheinen in Rechnung gestellt, die beim Beklagten in der Zeit vom 1.3. bis zum 31.7.2007 eingegangen sind. Dazu zählten insbesondere zu Beginn des Abrechnungszeitraums sicherlich noch Begleitscheine nach den §§ 15 f. der Nachweisverordnung in der Fassung vom 17.6.2002 (BGBl. I S. 2374), auf die sich zwar nicht die Nr. 2 Unternummer 6.11 - dort heißt es: §§ 15 f. NachwV -, wohl aber die amtliche Überschrift ausdrücklich bezieht. Die NachwV F. 2002 war allerdings mit Wirkung ab dem 1.2.2007 durch die NachwV in der Fassung vom 20.10.2006 (BGBl. I S. 2298) ersetzt worden, wobei es sich um eine völlig neue Verordnung handelte und folgerichtig die NachwV F. 2002 durch Art. 8 der Verordnung vom 20.10.2006 ausdrücklich mit Wirkung zum 31.1.2007 außer Kraft gesetzt wurde. In der NachwV F. 2006 befindet sich die Regelung über die Abfallbegleitscheine in den §§ 10 f.. Infolge der Rechtsänderung sind Begleitscheine nach den §§ 15 f. NachwV F. 2002, für deren vorübergehende Fortgeltung eine Übergangsregelung galt (§ 30 NachwV F. 2006), nach und nach verschwunden, und alles spricht dafür, dass sich der angegriffene Gebührenbescheid auch, wenn nicht sogar überwiegend auf die Bearbeitung von Begleitscheinen nach den §§ 10 f. NachwV F. 2006 bezieht. Darin stimmen die Beteiligten überein. Auch diese Fälle werden von der Unternummer 6.11 erfasst. Das mag sich zwar nicht zwingend daraus ergeben, dass die Unternummern 6.1 bis 6.19 der Nr. 2 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses, in denen durchweg auf bestimmte Paragraphen der NachwV F.2002 Bezug genommen ist, unter der Überschrift „Amtshandlungen aufgrund Nachweisverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juni 2002 (BGBl. I S. 2374), zuletzt geändert durch Art. 4 der Verordnung vom 15. August 2002 (BGBl. I S. 3302), in der jeweils geltenden Fassung“ (Unterstreichung durch den Senat) stehen, denn bei streng formaler Betrachtung ist die NachwV F. 2006 keine geänderte Fassung der NachwV F. 2002. Immerhin kommt aber in der angeführten Überschrift der Wille des Verordnungsgebers, der selbst bei der nächstfolgenden Überarbeitung der Nr. 2 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses durch die Verordnung vom 7.2.2008 (Amtsbl. S. 399) keine Veranlassung zur Berichtigung der Unternummer 6.11 und der Überschrift des entsprechenden Abschnitts des Gebührenverzeichnisses sah, deutlich zum Ausdruck, die einzelnen Gebührentatbestände, auch wenn sie durch Bezugnahme auf einzelne Paragraphen der NachwV F. 2002 konkretisiert sind, im Sinne einer automatischen Anpassung an eine geänderte Paragraphenfolge zu „dynamisieren’“. Dass nur dieses Normverständnis zutreffend sein kann, folgt jedenfalls daraus, dass der Begriff „Begleitschein nach §§ 15 f. NachwV“ seit Aufhebung der NachwV F. 2002 und dem Inkrafttreten der NachwV F. 2006 - auch - Begleitscheine nach den §§ 10 f. NachwV F. 2006 einschloss. Insbesondere den am Begleitscheinverfahren Beteiligten, also Abfallerzeuger, Beförderer und Entsorger, musste sich ein entsprechendes Normverständnis als allein sinnvoll geradezu aufdrängen, denn gerade diese konnten nicht davon ausgehen, die Bearbeitung der Begleitscheine erfolge nunmehr unentgeltlich. Auf die Perspektive dieser vom Gebührentatbestand Betroffenen kommt es aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
Beschlüsse vom 13.5.2008 - 9 B 61 bis 63/07 -, a.a.O., Rdnr. 6,
entscheidend an.
Im Ergebnis stimmt diese Betrachtungsweise mit der vom Verwaltungsgerichtshof Mannheim im Urteil vom 2.3.1995
- 2 S 1595/93 -, NVwZ 1995, 1029,
vertretenen Rechtsauffassung überein. Mit dieser Entscheidung wurde eine Gebührenerhebung für eine „Stellungnahme nach § 10 a Abs. 1 BImSchG“ für rechtens erachtet, obwohl im Gebührenverzeichnis der einschlägige Tatbestand noch mit „Stellungnahme nach Art. 1 § 5 DDR-Umweltrahmengesetz“ - dem Vorläufer des § 10 a Abs. 1 BImSchG in den neuen Bundesländern - umschrieben war.
Dass die abgerechneten Begleitscheine tatsächlich in dem oben (S. 24/25) umschriebenen Sinne von Bediensteten des Beklagten bearbeitet wurden, stellt die Klägerin nicht in Abrede.
Mithin ist die Gebührenerhebung dem Grunde nach gerechtfertigt.
cc. Dasselbe gilt für die Höhe der Gebührenforderung. Sie entspricht dem normativ vorgegebenen Rahmen und beachtet die Vorgaben zu dessen Ausfüllung. Danach wird dann, wenn lediglich eine Ausfertigung des Begleitscheins zu prüfen ist, nur der Grundbetrag von 7,- EUR für die Bearbeitung in Ansatz gebracht, während dann, wenn die Ausfertigungen rosa und blau beim Beklagten eingehen und verbleiben, eine gewichtsbezogene Erhöhung der Gebühr erfolgt. Diese Differenzierung widerspricht nicht, wie die Klägerin meint, der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Weimar vom 14.8.2007
- 2 EO 110/07 -, n.v.,
sondern entspricht ihr gerade. Da allerdings in dem angefochtenen Bescheid in allen Fällen eine Gewichtsangabe zu den geprüften Begleitscheinen erfolgt ist, spricht ohnehin alles dafür, dass stets die Ausfertigungen rosa und blau beim Beklagten verblieben.
Dass unter dieser Voraussetzung innerhalb des vorgegebenen Rahmens eine gewichtsbezogene Gebührenstaffelung erfolgt ist, trägt § 6 Abs. 3 Satz 3 SGebG Rechnung. Es liegt nämlich auf der Hand, dass Erzeuger, Beförderer und Entsorger als Gewerbetreibende einen umso größeren finanziellen Nutzen von der Abfallverbringung und -entsorgung haben, je mehr Abfall verbracht und entsorgt wird. Dieses „Mehr“ am Gewicht festzumachen, drängt sich geradezu auf, da die entsprechende Angabe in jedem Abfallbegleitschein enthalten sein muss, also ohne weiteres als Bemessungsfaktor zur Verfügung steht. Jedes andere mengen- oder wertbezogene Kriterium müsste dagegen allein zum Zwecke der Gebührenerhebung gesondert erhoben werden, was mit zusätzlichen Kosten verbunden wäre. Das erscheint nicht zuletzt angesichts der verhältnismäßig geringen Höhe der Gebühr unvertretbar.
Sonstige Einwände zur Gebührenhöhe sind weder konkret vorgetragen - der einschlägige Vortrag der Klägerin erscheint weitgehend eher theoretischer Natur und ist jedenfalls nicht auf den konkreten Fall bezogen - noch ersichtlich.
dd. Der Ansatz besonderer Auslagen in Höhe von 1,00 EUR rechtfertigt sich aus den §§ 2 Abs. 2 lit. a, 8 Abs. 1 Satz 2 SGebG. Auf die einschlägigen Ausführungen in der angegriffenen Entscheidung (S. 29/30) wird Bezug genommen.
ee. Dass der Beklagte seine Forderung gegenüber der Klägerin geltend gemacht hat, rechtfertigt sich aus § 12 Abs. 1 Nr. 1 SGebG. Der Klägerin ist die Bearbeitung der Begleitscheine im Rechtssinne (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SGebG) zuzurechnen, da diese - auch - von ihr willentlich in Anspruch genommen wurde und zu ihren Gunsten erbracht worden ist. Das folgt daraus, dass die Klägerin - wie bereits mehrfach betont - für ihre gewerbliche Tätigkeit als Abfallbeförderer und Abfallentsorger (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 NachwV) - das war sie, wie die mündliche Verhandlung vor dem Senat ergeben hat, in allen in dem angefochtenen Bescheid gebührenmäßig erfassten Fälle; ob sie zudem in allen oder einzelnen dieser Fälle Abfallerzeuger war, ist ungeklärt - auf die Abfallverbleibkontrolle und damit auf das Nachweisverfahren mittels der Abfallbegleitscheine angewiesen war und ist. Daher schuldet sie - gemäß § 12 Abs. 2 SGebG als Gesamtschuldnerin neben den anderen an der Abfallverbringung Beteiligten - die Gebühren und besonderen Auslagen
ebenso insbesondere VGH München, Urteile vom 2.8.2007 - 23 BV 07.720, 735 und 835 -, a.a.O., und Kropp, LKRZ 2007, 421 (424); vgl. ferner - aus bundesrechtlicher Sicht - BVerwG, Urteil vom 1.3.1996 - 8 C 29/94-, BVerwGE 100, 323 (335).
Ermessensfehler des Beklagten bei der Auswahl zwischen den Gesamtschuldnern sind weder gerügt noch ersichtlich.
Erweist sich die streitgegenständliche Heranziehung der Klägerin mithin als rechtmäßig, so hat es bei der Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht zu bleiben. Die Berufung der Klägerin ist also zurückzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht erfüllt. Der Senat sieht die einschlägigen Rechtsfragen durch die zitierte Rechtsprechung als hinreichend geklärt an.
(1) Die Begleitscheine sind nach Maßgabe der für die jeweilige Person bestimmten Aufdrucke auf den Ausfertigungen auszufüllen und zu unterschreiben, und zwar
1.
vom Abfallerzeuger: spätestens bei Übergabe,
2.
vom Beförderer oder Einsammler sowie von jedem weiteren Beförderer: spätestens bei Übernahme,
3.
vom Betreiber eines Geländes zur kurzfristigen Lagerung oder zum Umschlag: spätestens bei Übernahme und
4.
vom Abfallentsorger: unverzüglich nach Annahme der Abfälle zur ordnungsgemäßen Entsorgung.
Liegt ein Entsorgungsnachweis für die Entsorgung von Altölen oder Althölzern mit mehr als einem Abfallschlüssel vor, hat der Abfallerzeuger im Abfallschlüsselfeld des Begleitscheins den prägenden Abfallschlüssel einzutragen und im Mehrzweckfeld "Frei für Vermerke" die Abfallschlüssel der tatsächlich auf der Grundlage dieses Begleitscheins entsorgten Abfälle. Zu den in den Sätzen 1 und 2 bezeichneten Zwecken sind die Begleitscheine als Begleitscheinsatz im Durchschreibeverfahren zu verwenden. Der Begleitscheinsatz beginnt mit der Ausfertigung 2 (rosa). Es folgen in numerischer Reihenfolge die Ausfertigungen 3 (blau) bis 6 (grün). Als letzte Ausfertigung wird die Ausfertigung 1 (weiß) angefügt. Der Abfallerzeuger, der Einsammler oder der Beförderer füllt entsprechend den Anforderungen nach Satz 1 die für ihn bestimmten Aufdrucke der Ausfertigung 1 (weiß) aus, in dem er die entsprechenden Aufdrucke der Ausfertigung 2 (rosa) ausfüllt und die Angaben bis zur Ausfertigung 1 (weiß) durchschreibt.
(2) Bei Übernahme der Abfälle übergibt der Abfallbeförderer dem Abfallerzeuger die Ausfertigung 1 (weiß) der Begleitscheine als Beleg für das Register, nachdem er die ordnungsgemäße Beförderung versichert und die erforderlichen Ergänzungen vorgenommen hat. Die Ausfertigungen 2 bis 6 hat der Abfallbeförderer während des Beförderungsvorganges mitzuführen und dem Abfallentsorger bei Übergabe der Abfälle auszuhändigen sowie auf Verlangen den zur Überwachung und Kontrolle Befugten vorzulegen. Satz 2 gilt entsprechend für weitere an der Beförderung Beteiligte. Bei einer kurzfristigen Lagerung oder einem Umschlag sind die Ausfertigungen 2 bis 6 vom Abfallbeförderer dem Betreiber des Lager- oder Umschlagplatzes und von diesem dem übernehmenden Beförderer jeweils bei Übergabe der Abfälle auszuhändigen.
(3) Spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom Abfallbeförderer übergibt oder übersendet der Abfallentsorger die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) der für die Entsorgungsanlage zuständigen Behörde als Beleg über die Annahme der Abfälle; die Ausfertigung 4 (gelb) übergibt oder übersendet er dem Abfallbeförderer, die Ausfertigung 5 (altgold) dem Abfallerzeuger als Beleg zu deren Registern. Die Ausfertigung 6 (grün) behält der Abfallentsorger als Beleg für sein Register.
(4) Spätestens zehn Kalendertage nach Erhalt übersendet die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde die Ausfertigung 2 (rosa) an die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde; im Falle der Sammelentsorgung erfolgt die Übersendung an die für das jeweilige Einsammlungsgebiet zuständige Behörde.
(5) Erfolgt die Beförderung mittels schienengebundener Fahrzeuge, so entfällt die Pflicht zur Mitführung der in Absatz 2 genannten Ausfertigungen während des Beförderungsvorganges. In diesem Fall hat der Beförderer sicherzustellen, dass bei einem Wechsel des Beförderers die in Absatz 2 genannten Ausfertigungen übergeben werden.
(6) Wird der Begleitschein geändert oder ergänzt, muss der geänderte oder ergänzte Begleitschein unverzüglich erneut den zuständigen Behörden und den übrigen am Begleitscheinverfahren Beteiligten übersandt werden.
(1) Die Anfechtung muss in den Fällen der §§ 119, 120 ohne schuldhaftes Zögern (unverzüglich) erfolgen, nachdem der Anfechtungsberechtigte von dem Anfechtungsgrund Kenntnis erlangt hat. Die einem Abwesenden gegenüber erfolgte Anfechtung gilt als rechtzeitig erfolgt, wenn die Anfechtungserklärung unverzüglich abgesendet worden ist.
(2) Die Anfechtung ist ausgeschlossen, wenn seit der Abgabe der Willenserklärung zehn Jahre verstrichen sind.
(1) Die Begleitscheine sind nach Maßgabe der für die jeweilige Person bestimmten Aufdrucke auf den Ausfertigungen auszufüllen und zu unterschreiben, und zwar
1.
vom Abfallerzeuger: spätestens bei Übergabe,
2.
vom Beförderer oder Einsammler sowie von jedem weiteren Beförderer: spätestens bei Übernahme,
3.
vom Betreiber eines Geländes zur kurzfristigen Lagerung oder zum Umschlag: spätestens bei Übernahme und
4.
vom Abfallentsorger: unverzüglich nach Annahme der Abfälle zur ordnungsgemäßen Entsorgung.
Liegt ein Entsorgungsnachweis für die Entsorgung von Altölen oder Althölzern mit mehr als einem Abfallschlüssel vor, hat der Abfallerzeuger im Abfallschlüsselfeld des Begleitscheins den prägenden Abfallschlüssel einzutragen und im Mehrzweckfeld "Frei für Vermerke" die Abfallschlüssel der tatsächlich auf der Grundlage dieses Begleitscheins entsorgten Abfälle. Zu den in den Sätzen 1 und 2 bezeichneten Zwecken sind die Begleitscheine als Begleitscheinsatz im Durchschreibeverfahren zu verwenden. Der Begleitscheinsatz beginnt mit der Ausfertigung 2 (rosa). Es folgen in numerischer Reihenfolge die Ausfertigungen 3 (blau) bis 6 (grün). Als letzte Ausfertigung wird die Ausfertigung 1 (weiß) angefügt. Der Abfallerzeuger, der Einsammler oder der Beförderer füllt entsprechend den Anforderungen nach Satz 1 die für ihn bestimmten Aufdrucke der Ausfertigung 1 (weiß) aus, in dem er die entsprechenden Aufdrucke der Ausfertigung 2 (rosa) ausfüllt und die Angaben bis zur Ausfertigung 1 (weiß) durchschreibt.
(2) Bei Übernahme der Abfälle übergibt der Abfallbeförderer dem Abfallerzeuger die Ausfertigung 1 (weiß) der Begleitscheine als Beleg für das Register, nachdem er die ordnungsgemäße Beförderung versichert und die erforderlichen Ergänzungen vorgenommen hat. Die Ausfertigungen 2 bis 6 hat der Abfallbeförderer während des Beförderungsvorganges mitzuführen und dem Abfallentsorger bei Übergabe der Abfälle auszuhändigen sowie auf Verlangen den zur Überwachung und Kontrolle Befugten vorzulegen. Satz 2 gilt entsprechend für weitere an der Beförderung Beteiligte. Bei einer kurzfristigen Lagerung oder einem Umschlag sind die Ausfertigungen 2 bis 6 vom Abfallbeförderer dem Betreiber des Lager- oder Umschlagplatzes und von diesem dem übernehmenden Beförderer jeweils bei Übergabe der Abfälle auszuhändigen.
(3) Spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom Abfallbeförderer übergibt oder übersendet der Abfallentsorger die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) der für die Entsorgungsanlage zuständigen Behörde als Beleg über die Annahme der Abfälle; die Ausfertigung 4 (gelb) übergibt oder übersendet er dem Abfallbeförderer, die Ausfertigung 5 (altgold) dem Abfallerzeuger als Beleg zu deren Registern. Die Ausfertigung 6 (grün) behält der Abfallentsorger als Beleg für sein Register.
(4) Spätestens zehn Kalendertage nach Erhalt übersendet die für die Entsorgungsanlage zuständige Behörde die Ausfertigung 2 (rosa) an die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde; im Falle der Sammelentsorgung erfolgt die Übersendung an die für das jeweilige Einsammlungsgebiet zuständige Behörde.
(5) Erfolgt die Beförderung mittels schienengebundener Fahrzeuge, so entfällt die Pflicht zur Mitführung der in Absatz 2 genannten Ausfertigungen während des Beförderungsvorganges. In diesem Fall hat der Beförderer sicherzustellen, dass bei einem Wechsel des Beförderers die in Absatz 2 genannten Ausfertigungen übergeben werden.
(6) Wird der Begleitschein geändert oder ergänzt, muss der geänderte oder ergänzte Begleitschein unverzüglich erneut den zuständigen Behörden und den übrigen am Begleitscheinverfahren Beteiligten übersandt werden.
(1) Der Nachweis über die durchgeführte Entsorgung nachweispflichtiger Abfälle wird mit Hilfe der Begleitscheine unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Formblätter der Anlage 1 geführt.
(2) Bei der Übergabe von Abfällen aus dem Besitz eines Abfallerzeugers ist für jede Abfallart ein gesonderter Satz von Begleitscheinen zu verwenden, der aus sechs Ausfertigungen besteht. Die Zahl der auszufüllenden Ausfertigungen verringert sich, sobald Abfallerzeuger oder Abfallbeförderer und Abfallentsorger ganz oder teilweise personengleich sind. Bei einem Wechsel des Abfallbeförderers ist die Übergabe der Abfälle dem Übergebenden vom übernehmenden Abfallbeförderer mittels Übernahmeschein in entsprechender Anwendung des § 12 oder in anderer geeigneter Weise zu bescheinigen. Satz 3 gilt entsprechend für die Übergabe der Abfälle an den Betreiber eines Geländes zur kurzfristigen Lagerung oder zum Umschlag und von diesem Betreiber an den weiteren Beförderer.
(3) Von den Ausfertigungen der Begleitscheine sind
1.
die Ausfertigungen 1 (weiß) und 5 (altgold) als Belege für das Register des Abfallerzeugers,
2.
die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) zur Vorlage an die zuständige Behörde,
3.
die Ausfertigung 4 (gelb) als Beleg für das Register des Abfallbeförderers, bei einem Wechsel des Abfallbeförderers für das Register des letzten Abfallbeförderers,
4.
die Ausfertigung 6 (grün) als Beleg für das Register des Abfallentsorgers
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2003 - 9 K 1354/02 - insoweit geändert, als auch der Gebührenbescheid der Beklagten vom 15. März 2001 aufgehoben worden ist. Insoweit wird die Klage abgewiesen.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Gerichtskosten und ihren außergerichtlichen Kosten in beiden Rechtszügen tragen der Kläger 1/6 und die Beklagte 5/6. Ferner trägt der Kläger die außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu 2 im erstinstanzlichen Verfahren.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1
Der Kläger wendet sich gegen eine Gebührenforderung der Beklagten sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid einschließlich der darin festgesetzten Gebühr.
2
Der Kläger beabsichtigte, anlässlich des Landtagswahlkampfs in Baden-Württemberg am 16.03.2001 in der Zeit von 9.00 Uhr bis 20.00 Uhr Informationsmaterial an interessierte Bürger in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße der Beklagten zu verteilen, um im Rahmen der politischen Gruppierung „D. D. I.“ für kleine Parteien zu werben. Die zu verteilenden Handzettel sollten auf einem seitlich an der Häuserwand stehenden Tisch (Pult) mit einer Fläche von 90 cm x 45 cm ausgelegt werden. Am 13.03.2001 beantragte er „wie soeben telefonisch besprochen“ für „D. D. I.“ die Genehmigung zur Aufstellung eines Informationsstands von ca. 1 m² Größe. Mit Bescheid vom 15.03.2001 erteilte die Beklagte dem Kläger die jederzeit widerrufliche Erlaubnis, am 16.03.2001 während der Ladenöffnungszeiten in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße zwischen Kaufhof und Westliche 23 einen Informationsstand mit der Größe von maximal 1 m x 2 m zu errichten, wobei Sicht und Zugang zur Lammstraße nicht verdeckt werden dürfen; für die Erlaubnis wurde eine Gebühr in Höhe von 55,-- DM (= 28,12 EUR) festgesetzt.
3
Mit Telefax vom 16.03.2001 legte der Kläger Widerspruch ein und forderte die Annullierung der Gebühr: Er werde von der Erlaubnis keinen Gebrauch machen. Es sei weder üblich noch zulässig, für einen Informationsstand im Rahmen demokratischer Wahlen eine Gebühr festzusetzen. Kleine demokratische Gruppierungen würden dadurch gehindert, ihre Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten, was gegen Art. 5 und 8 GG verstoße.
4
Den Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 05.07.2001 zurück, wobei es zur Begründung ausführte: Mit der Errichtung eines Informationsstandes werde im öffentlichen Verkehrsraum ein Hindernis i. S. des § 32 Abs. 1 StVO bereitet, so dass eine Erlaubnis nach § 46 StVO erforderlich sei. Zugleich werde der Gemeingebrauch überschritten, so dass auch eine Sondernutzung vorliege, für die jedoch neben der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung keine Sondernutzungserlaubnis erforderlich sei. Die straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung sei gebührenpflichtig. Ein Ermessensspielraum bestehe nicht. Die festgesetzte Gebühr in Höhe von 55,-- DM bewege sich im unteren Bereich des vorgegebenen Rahmens von 20,-- DM bis 600,-- DM. Sie entspreche dem Verwaltungsaufwand und sei verhältnismäßig. Eine Gebührenbefreiung für Parteien oder politische Gruppierungen gebe es nicht. Dass der Kläger aus Protest gegen die Gebührenerhebung von der Ausnahmegenehmigung keinen Gebrauch gemacht habe, könne der Behörde nicht angelastet werden. Diese habe ihn nicht an der Ausübung seiner Grundrechte gehindert. Da die behördliche Entscheidung auf seinen Antrag hin ergangen sei, falle die Gebühr an, auch wenn er von der Genehmigung keinen Gebrauch gemacht habe. Die Widerspruchsgebühr wurde auf 240,-- DM (= 122,71 EUR) festgesetzt.
5
Am 02.08.2001 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben, mit der er zuletzt beantragt hat, den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 einschließlich des Gebührenbescheids aufzuheben. Er hat geltend gemacht: Mit Rücksicht auf Art. 5 Abs. 1 GG könne bei Informationsständen und sonstigen Vorrichtungen eine Sondernutzung nur angenommen werden, wenn im konkreten Einzelfall der Straßenverkehr behindert werde. Eine solche Störung sei hier gänzlich unwahrscheinlich gewesen; er habe den Tisch seitlich an der Häuserwand aufstellen wollen, so dass insbesondere die Flächen der Rettungswege in der Fußgängerzone nicht beeinträchtigt worden wären. Die Praxis der Beklagten, bei Wahlen keine Sondernutzungsgebühr zu verlangen, dürfe nicht durch die Erhebung einer Verwaltungsgebühr umgangen werden. Außerdem würden kleinere politische Gruppierungen und Parteien in ihrer Betätigung beeinträchtigt, was gegen Art. 21 GG verstoße. Bei seiner telefonischen Anfrage habe ihn die Beklagte nicht auf die anfallende Gebühr hingewiesen. In den benachbarten Städten Karlsruhe, Ettlingen, Bruchsal und Bretten werde bei Landtagswahlen weder eine Sondernutzungsgebühr noch eine Verwaltungsgebühr erhoben. Jedenfalls müsse eine Gebührenfreiheit aus Gründen des öffentlichen Interesses bejaht werden. Die erhobene Verwaltungsgebühr sei auch zu hoch, da der Beklagten durch die Amtshandlung keine zusätzlichen Kosten entstanden seien. Für kleine Parteien und Gruppierungen bedeute die Gebührenerhebung eine unverhältnismäßig hohe Belastung, da sie im Gegensatz zu den etablierten Parteien nicht über Geld verfügten. Die Widerspruchsgebühr belaste ihn zusätzlich; auch sie sei unverhältnismäßig hoch. Zudem habe über den Widerspruch nicht die zuständige Kommunalabteilung beim Regierungspräsidium entschieden.
6
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat vorgebracht: Das Aufstellen eines Informationsstands in der Fußgängerzone sei nicht mehr Gemeingebrauch und auch verkehrsrechtlich genehmigungspflichtig, weil dadurch der Verkehr gefährdet oder zumindest erschwert werden könnte; der Nachweis einer konkreten Gefährdung oder Erschwerung sei nicht erforderlich. Im Bereich der Fußgängerzone habe die Stadt dafür zu sorgen, dass die Rettungswegeflächen und die Zugangsmöglichkeit zur Lammstraße sowie die Schaufensterflächen der Ladengeschäft frei blieben. Außerdem müsse der in den Vormittagsstunden gestattete Andienungsverkehr beachtet werden. Es sei Sache der Behörde, die widerstreitenden Interessen abzuwägen und zu bestimmen, wo ein Informationsstand ohne vermeidbare Behinderungen aufgestellt werden könne. Die erhobene Gebühr sei angesichts des Umfangs der entstandenen Aufwendungen für die Bearbeitung und Ausfertigung der Genehmigung gerechtfertigt. Da der Verwaltungsaufwand mit Erteilung der Genehmigung entstanden sei, könne von der Erhebung der Gebühr nicht deshalb abgesehen werden, weil der Kläger die Genehmigung nicht ausgenutzt habe. Die Chancengleichheit sei gewahrt, weil auch von anderen politischen Gruppierungen und Parteien für eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung Gebühren erhoben würden.
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Die wegen der Widerspruchsgebühr zunächst gegen das Land Baden-Württemberg (Beklagter zu 2) erhobene Klage hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zurückgenommen und die Klage auch insoweit gegen die Beklagte gerichtet.
8
Mit Urteil vom 23.01.2003 hat das Verwaltungsgericht der Klage antragsgemäß stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Gebührenbescheid vom 15.03.2001 sei rechtswidrig. Zwar könne nach § 6a StVG i.V.m der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr und Nr. 264 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr grundsätzlich für eine Entscheidung über eine Ausnahme von den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung eine Gebühr von 20,-- DM bis 600,-- DM erhoben werden. Mit dem Bescheid vom 15.03.2001 über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO für das Aufstellen eines Informationsstandes in der Fußgängerzone liege auch eine Amtshandlung vor. Diese sei jedoch nicht - wie erforderlich - rechtmäßig gewesen. Denn das Vorhaben des Klägers falle nicht unter das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO, Hindernisse (Gegenstände) auf die Straße zu bringen. Es sei nämlich keine erhebliche Gefährdung des Fußgängerverkehrs im Sinn dieser Vorschrift, die kein Verletzungs-, sondern ein Gefährdungsdelikt sei, zu befürchten gewesen. Ein Informationstisch mit einer Fläche von ca. 1 m², der zudem mangels Verankerung leicht weg geräumt werden könne, sei angesichts der gerichtsbekannten Breite bzw. Weite der Fußgängerzone im umstrittenen Bereich nicht geeignet, den Fußgängerverkehr zu gefährden oder zu erschweren. Der Einwand der Beklagten, es müsse gewährleistet sein, dass die Rettungswege, die Zufahrt zur Lammstraße und die Schaufenster der Ladengeschäfte frei blieben, was eine abwägende behördliche Entscheidung gebiete, greife nicht durch. Denn auch wenn das Aufstellen des Tisches nicht unter den Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO falle, bleibe es doch eine erlaubnispflichtige Sondernutzung und sei kein - auch kommunikativer - Gemeingebrauch mehr. Entfalle die Notwendigkeit einer verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung, so bleibe es dennoch bei der Sondernutzungserlaubnispflicht. Für die Beklagte bestehe damit die Möglichkeit, die angesprochenen Belange anderer Verkehrsteilnehmer, die abwägend miteinander in Einklang zu bringen seien, in dem Verfahren auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen. Ob in diesem Fall für einen Informationstisch im Rahmen eines Wahlkampfs eine Sondernutzungsgebühr und/oder eine Verwaltungsgebühr erhoben werden könne bzw. müsse, sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Für eine solche Amtshandlung sei die umstrittene Gebühr nicht festgesetzt worden. Eine Umdeutung komme insoweit nicht in Betracht.
9
Gegen das am 12.02.2003 zugestellte Urteil hat die Beklagte Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 20.10.2003 - 5 S 710/03 -, zugestellt am 06.11.2003, entsprochen hat. Mit am 08.12.2003 (einem Montag) eingegangenen Schriftsatz hat die Beklagte die Berufung begründet.
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Die Beklagte beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Januar 2003 - 9 K 1354/02 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor: Die dem Kläger erteilte Ausnahmegenehmigung sei zu Recht auf die straßenverkehrsrechtliche Ermächtigungsgrundlage gestützt worden. Denn das Aufstellen des Informationsstandes sei ein Hindernis i. S. von § 32 Abs. 1 StVO gewesen, das geeignet gewesen sei, den Verkehr zu gefährden oder zu erschweren. Auf Grund der laufenden „heißen“ Wahlkampfphase habe ein erheblicher verkehrsrechtlicher Regelungsbedarf in der Fußgängerzone bestanden. Insbesondere sei sicherzustellen gewesen, dass die dort verlaufenden Rettungswege freigehalten würden. Darüber hinaus habe ein Abstimmungsbedarf mit einer Vielzahl von parallel gestellten Anträgen auf weitere Wahlkampfstände anderer politischer Parteien und Gruppierungen (u. a. Bündnis 90/Die Grünen, CDU, FDP und SPD) bestanden, denen ebenfalls Ausnahmegenehmigungen erteilt worden seien. Ferner gebe es für Gewerbetreibende und Anwohner ca. 80 bis 100 Ausnahmegenehmigungen zum Befahren der Fußgängerzone sowie für das Jahr 2001 ca. 130 Einzelausnahmegenehmigungen und für Handwerksbetriebe 2747 Blankoausnahmegenehmigungen, die je nach Bedarf ausgefüllt werden könnten und dann jeweils einen Tag gültig seien. Dies zeige, dass im streitgegenständlichen Bereich der Fußgängerzone auch außerhalb der Lieferzeiten in nicht unerheblichem Umfang noch Fahrzeugverkehr stattfinde. Daher bestehe für das Aufstellen von Informationsständen im Wahlkampf ein erheblicher verkehrlicher Regelungsbedarf. Im Einzelnen seien dabei die in Betracht kommenden Standorte zu benennen und sei durch Auflagen sicherzustellen gewesen, dass bei Kollisionen von Standortwünschen die definierten Rettungswege sowie ausreichend Raum für Fußgänger frei blieben. Gerade die Kumulation von Informationsständen in Wahlkampfzeiten bringe diese Erfordernisse mit sich. Dies gelte auch für kleinere Stände von etwa 1 m² Größe, die in Verbindung mit der Ansammlung Interessierter dazu führten, dass in Teilen der Fußgängerzone die Räume so eingeengt würden, dass nicht jeder gewünschte Standort geeignet und zulässig sei. Selbst wenn sich die Stadt bei Erteilung der Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt haben sollte, änderte dies nichts daran, dass diese Entscheidung mit Fristablauf bestandskräftig geworden sei; Nichtigkeitsgründe lägen nicht vor. Damit könne die Rechtmäßigkeit der erteilten Ausnahmegenehmigung nicht mehr in Frage gestellt werden. Ein aus den Grundrechten abzuleitender Rechtsanspruch auf Befreiung von Verwaltungsgebühren bestehe auch dann nicht, wenn politischen Parteien Sondernutzungserlaubnisse im Zusammenhang mit Wahlkämpfen erteilt würden. Im Falle ihrer Rechtswidrigkeit sei die verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung in eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis umzudeuten. Die angefochtene Gebührenentscheidung wäre dann eine Verwaltungsgebühr nach § 16 Abs. 1 StrG i.V.m. § 8 KAG und der städtischen Verwaltungsgebührensatzung. Die Voraussetzungen des § 47 LVwVfG für eine Umdeutung lägen vor. In die umstrittene Verwaltungsgebühr seien keine fiskalischen Interessen der Stadt eingeflossen, sondern lediglich der im Genehmigungsverfahren angefallene Personal-, Material-, Raum- und Technikaufwand, ferner der Verwaltungsaufwand für die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts für die Zeit des Wahlkampfs (Übersichtsplan und Belegungsplan) und für die Sicherstellung der Kontrolle. Über Anträge für mehrere Standorte und mehrere Tage könne ohne großen zusätzlichen Zeitaufwand entschieden werden. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe als Widerspruchsbehörde folge daraus, dass die Gebührenerhebung nicht auf einer städtischen Satzung, sondern auf Bundesrecht beruhe und die Stadt auch insoweit die Aufgabe einer unteren Verwaltungsbehörde wahrgenommen habe. Die Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM schöpfe deutlich weniger als die Hälfte des nach Nr. 400 i.V.m. Nr. 264 des Gebührentarifs eröffneten Rahmens aus.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er erwidert: Die beabsichtigte Inanspruchnahme der Fußgängerzone habe allenfalls eine erlaubnispflichtige straßenrechtliche Sondernutzung dargestellt, für die nur bei tatsächlicher Ausübung eine Sondernutzungsgebühr hätte verlangt werden können. Dies könne die Beklagte nicht dadurch umgehen, dass sie eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung mit Gebühr erteile. Zudem wäre bei einer Sondernutzungsgebühr eine Befreiung nach § 8 oder eine Rückerstattung nach § 9 der einschlägigen Satzung der Beklagten in Betracht gekommen. Die erteilte verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung sei nicht in Bestandskraft erwachsen, da sie nichtig sei. Für das Aufstellen des Tisches mit einer Größe von ca. 1 m² habe es keiner verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung bedurft, da am konkreten Aufstellort weder der Pas-santenverkehr noch Rettungswege hätten beeinträchtigt werden können. Im Übrigen hätte der Stand innerhalb von Sekunden zusammengeklappt werden können. Die von der Beklagten angeführten Berufungsfälle hinsichtlich der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für andere politische Gruppierungen und Parteien bezögen sich auf andere Aufstellorte. Die erhobene Gebühr diene nicht dem Ausgleich des verursachten Verwaltungsaufwands, der bereits durch anderweitige gemeindliche Einnahmen gedeckt sei, sondern allein der aufwandsunabhängigen Einnahmenerzielung. Auch das Äquivalenzprinzip sei verletzt; die Gebühr stehe in einem Missverhältnis zum Wert der erbrachten Gegenleistung, die sich auf eine Auskunft beschränke. Da er sein Vorhaben (wegen der Gebührenforderung) nicht realisiert, er also das gemeindliche Angebot nicht angenommen habe, könnten auch keine Kosten angefallen sein. Auf die Erhebung einer Gebühr habe ihn die Beklagte bei seiner Anfrage nicht hingewiesen. Anlässlich des Landtagswahlkampfs 2001 seien in den umliegenden Städten Karlsruhe, Ettlingen, Bruchsal und Bretten für das Aufstellen von Tischen weder Sondernutzungsgebühren noch Verwaltungsgebühren erhoben worden. Dadurch habe eine Selbstbindung aller Verwaltungen im Land bestanden. Dies gelte vor allem gegenüber kleineren Parteien und Gruppierungen, die bei ihrem Aufbau kein Geld hätten. Deren Recht auf Meinungsfreiheit erfasse auch die Werbung auf öffentlichem Straßengrund. An dessen Inanspruchnahme bestehe kein wirtschaftliches, sondern nur ein ideelles Interesse. Eine Umdeutung nach § 47 LVwVfG komme nicht in Betracht. In der der SPD erteilten Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001 sei eine Vielzahl von Aufstellorten für Informationsstände zugewiesen, aber - wie von ihm für das einmalige Aufstellen eines Informationsstandes - ebenfalls nur eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 55,-- DM verlangt worden. Mit einer solchen Gebührenpraxis würden er und andere kleine Parteien oder Gruppierungen massiv benachteiligt. Die Art der Erteilung der Ausnahmegenehmigung an die großen Parteien widerlege die Behauptung der Beklagten, in jedem Fall eine konkrete Prüfung des Rettungswegeplans durchgeführt zu haben. Die Mehrzahl der Kommunen habe im Landtagswahlkampf 2001 für Wahlwerbung weder Sondernutzungsgebühren noch Verwaltungsgebühren erhoben. An der Unzuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe für den Erlass des Widerspruchsbescheids, dessen Gebühr ebenfalls unverhältnismäßig hoch sei, werde festgehalten.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Behördenakten vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens und des Berufungsverfahrens wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Die nach Zulassung durch Senatsbeschluss vom 20.10.2003 - 5 S 710/03 - statthafte und auch sonst zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung der Beklagten hat teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte deren Gebührenbescheid vom 15.03.2001 mangels Rechtsverletzung des Klägers nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht aufheben dürfen (I.). Demgegenüber ist die Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 - einschließlich der darin festgesetzten Widerspruchsgebühr - im Ergebnis zu Recht erfolgt (II.).
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I. Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001
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ist § 6a Abs. 1 Nr. 1a StVG. Danach werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach diesem Gesetz oder nach den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften erhoben. Gemäß § 6a Abs. 2 Satz 1 StVG wird das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, die Gebühren für die einzelnen Amtshandlungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen und dabei feste Sätze oder Rahmensätze vorzusehen. Nach § 1 Abs. 1 der auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebOSt - vom 26.06.1970 (BGBl. I S. 865, berichtigt S. 1298) in der - hier maßgeblichen - Fassung vom 20.07.2000 (BGBl. I S. 1090) werden für Amtshandlungen u. a. i. S. des § 6a StVG Gebühren nach dieser Verordnung erhoben (Satz 1); die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze ergeben sich aus dem als Anlage beigefügten Gebührentarif für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebTSt - (Satz 2). Nach Nr. 264 des Gebührentarifs beträgt die Gebühr für eine „Entscheidung über eine Ausnahme von einer Vorschrift der StVO je Ausnahmetatbestand und je Fahrzeug/Person“ 20,-- DM bis 600,-- DM (nunmehr 10,20 EUR bis 767,-- EUR). Ergänzt werden diese materiellen Gebührenvorschriften durch das Verwaltungskostengesetz (VwKostG), das allgemeine und formale kostenrechtliche Fragen regelt. Für den Vollzug von Bundesgesetzen - wie hier des Straßenverkehrsgesetzes und der Straßenverkehrsordnung - kann der Bund auch die Erhebung von Verwaltungskosten regeln. Macht der Bund insoweit von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, sind die Länder am Erlass eigener Gebührenregelungen gehindert (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.01.2000 - 11 C 5.99 - NVwZ-RR 2000, 533). Bundesrecht verdrängt insoweit Landesrecht. Eine bundesrechtliche Gebührenregelung in diesem Sinne ist die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG gilt dieses Gesetz für Kosten (Gebühren und Auslagen) öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände, wenn sie Bundesrecht ausführen. Während die Regelungen im 2. Abschnitt des Verwaltungskostengesetzes (§§ 2 bis 7) sich an den Verordnungsgeber richten, haben die Vorschriften des 3. Abschnitts (§§ 8 bis 22) unmittelbare Geltung.
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Auf die genannten Regelungen gestützt hat die Beklagte für die dem Kläger antragsgemäß mit Bescheid vom 15.03.2001 erteilte Erlaubnis (Ausnahmegenehmigung), am 16.03.2001 in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße zwischen Kaufhof und Westliche 23 während der Ladenöffnungszeiten einen Informationsstand in der Größe von maximal 1 m x 2 m zu errichten, eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 55,-- DM festgesetzt. Das ist nicht zu beanstanden.
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Es liegt eine Amtshandlung im Sinne der genannten gebührenrechtlichen Regelungen vor, da dem Kläger mit Bescheid der Beklagten vom 15.03.2001 gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO erteilt wurde, Hindernisse auf die Straße zu bringen; damit sind Gegenstände gemeint, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Unter Hinweis auf das Urteil des erkennenden Gerichtshofs vom 08.02.1991 - 10 S 2674/90 - (VBlBW 1991, 303) hat das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass eine Verwaltungsgebühr nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nur für rechtmäßiges Verwaltungshandeln erhoben werden könne, dass die hier zugrunde liegende Ausnahmegenehmigung vom 15.03.2001, die sich durch Zeitablauf erledigt habe, jedoch rechtswidrig gewesen sei, weil mit der Errichtung des Informationsstandes an der vorgesehenen Stelle in der Fußgängerzone der Beklagten der Gefährdungstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO nicht erfüllt sei. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.
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Eine „Akzessorietät“ zwischen der Amtshandlung (Sachentscheidung) und der ihr gegenüber eigenständigen Festsetzung einer Verwaltungsgebühr ist materiell-rechtlich nur insoweit gegeben, als Voraussetzung für eine Gebührenfestsetzung die Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung ist, die wirksam ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.04.2004 - 2 S 340/04 - VBlBW 2004, 352). Das ist hier der Fall. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 15.03.2001 dem Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO erteilt. Unerheblich ist insoweit, dass der Kläger ihr nur das Gewicht einer Auskunft beimessen will und von ihr - wegen der Höhe der festgesetzten und von ihm als unzulässig empfundenen Gebühr - keinen Gebrauch gemacht hat. Unerheblich ist ferner, dass der Kläger den Antrag auf „Aufstellung eines Informationsstands“ erst nach vorheriger telefonischer Anfrage bei der Beklagten („wie soeben besprochen“) gestellt hat und dabei nicht auf eine Gebührenpflicht hingewiesen wurde. Entscheidend ist im vorliegenden Zusammenhang, dass der Kläger die Ausnahmegenehmigung antragsgemäß erhalten hat und damit eine - von ihm veranlasste - Amtshandlung vorliegt. Gründe für deren Nichtigkeit sind nicht ersichtlich.
23
Selbst wenn man als Voraussetzung für die Erhebung einer Verwaltungsgebühr auch die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Amtshandlung verlangen wollte, führt dies nicht zum Erfolg der Klage. Insoweit stünde einer Überprüfung allerdings nicht schon die - eine Bindungs- bzw. Legalisierungswirkung auslösende - Bestandskraft der in Rede stehenden Amtshandlung entgegen. Auch wenn man insoweit die Möglichkeit einer (isolierten) Anfechtung unter dem Aspekt für zulässig hielte, dass die dem Kläger erteilte Ausnahmegenehmigung konkludent auch die vorgelagerte Feststellung ihrer Erforderlichkeit mit Blick auf den Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO enthalten habe, hätte sich die Ausnahmegenehmigung mit Ablauf des 16.03.2001 - nur für diesen Tag hat die Beklagte das Aufstellen des Informationsstandes erlaubt - und damit vor Eintritt der Bestandskraft erledigt, so dass eine Aufhebung dieser Amtshandlung - womit das „Substrat“ für die festgesetzte Verwaltungsgebühr entfallen wäre - nicht mehr in Betracht gekommen ist. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung stellt sich nur (und erstmals) im Zusammenhang der beanstandeten Verwaltungsgebühr, so dass der Kläger Einwendungen gegen die erteilte Ausnahmegenehmigung mit Blick auf den zugrunde liegenden Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO erstmals im Rahmen der vorliegenden Anfechtungsklage gegen die für die (erledigte) Amtshandlung festgesetzte Verwaltungsgebühr erheben kann (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.03.1986 - 1 S 2654/85 - ESVGH 36, 217).
24
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts unterfiel die vom Kläger geplante Aufstellung eines Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten der Vorschrift des § 32 Abs. 1 StVO, wonach es verboten ist, Gegen-stände auf die Straße zu bringen (oder dort liegen zu lassen), wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann, so dass der Kläger einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO bedurfte. Diese straßenverkehrsrechtliche Regelung kommt vorliegend - im Verhältnis zum Straßenrecht - zum Zuge.
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Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien (vgl. BVerfGE 40, 371 und 67, 299) mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Mit dem Straßenverkehrsrecht, das nach Art. 74 Nr. 22 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ist, soll die Teilnahme am Straßenverkehr, vor allem aber dessen Sicherheit und Leichtigkeit gewährleistet werden. Es dient als „sachlich begrenztes Ordnungsrecht“ der Abwehr von typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen oder durch Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des zur originären Gesetzgebungskompetenz der Länder gehörenden Straßen- und Wegerechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr durch Widmung zu regeln. Das Straßenrecht befasst sich daher vor allem mit der Entstehung, der Ein- und Umstufung öffentlicher Straßen und der Abgrenzung von Gemeingebrauch zur Sondernutzung. Beide Rechtsmaterien stehen allerdings in einem sachlichen Zusammenhang. Zum einen setzt das Straßenverkehrsrecht, insbesondere durch das Erfordernis der straßenrechtlichen Widmung, das Straßenrecht voraus (sogenannter Vorbehalt des Straßenrechts). Zum anderen wird der durch die Widmung eröffnete Gemeingebrauch wesentlich vom Straßenverkehrsrecht „mitbestimmt“. Dem wird in § 13 Abs. 1 StrG ausdrücklich dadurch Rechnung getragen, dass der Gemeingebrauch „im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften“ eröffnet wird. Hieraus folgt, dass ein Verkehrsvorgang, der im Rahmen der Verkehrsvorschriften liegt, sich gleichzeitig innerhalb des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs bewegt (sogenannter Vorrang des Straßenverkehrsrechts). Der Bund hat von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht insbesondere im Straßenverkehrsgesetz und zu dessen Ausführung u. a. in der Straßenverkehrsordnung weitgehend abschließend Gebrauch gemacht (vgl. BVerfGE 32, 319). Das gilt auch in Bezug auf das in § 32 Abs. 1 StVO enthaltene Verbot, für das - der Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts entsprechend - tatbestandliche Voraussetzung ist, dass durch die umschriebene Handlung des Einbringens von Gegenständen „der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann“. Die Abgrenzung der beiden Rechtsgebiete ist also danach vorzunehmen, ob es (im Schwerpunkt) um die Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr geht oder ob einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) begegnet werden soll.
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Bei der vom Kläger im Rahmen des Landtagswahlkampfes 2001 geplanten Aufstellung eines Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten war - im Verbund mit einer Vielzahl anderer gleichartiger Vorhaben - primär der verkehrsrechtliche Aspekt berührt, so dass das Straßenverkehrsrecht als Regelungsmaterie eingreift, das zur Legalisierung der in Rede stehenden Nutzung der Verkehrsfläche die Erteilung einer verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung vorsieht, und nicht das Straßenrecht mit dem Legalisierungsmittel der Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG. Verstärkt wird diese verkehrsrechtliche Sicht durch die damit zusammenhängende Genehmigung, zum Zwecke des Auf- und Abbaus des Informationsstands mit einem Fahrzeug in die Fußgängerzone einfahren und dort halten zu dürfen, um das Fahrzeug zu beladen und zu entladen. Zum (Rang-)Verhältnis der beiden Gestattungsmöglichkeiten bestimmt § 16 Abs. 6 Satz 1 StrG, dass es keiner Sondernutzungserlaubnis bedarf, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist (Satz 1); vor ihrer Entscheidung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören (Satz 2); die von dieser geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Genehmigung aufzuerlegen, soweit Träger der Straßenbaulast eine Gemeinde oder ein Landkreis ist (Satz 3). Auf diese Weise werden die spezifisch straßenrechtlichen Aspekte in die verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung, die im Außenverhältnis gegenüber dem Bürger allein ergeht, eingebracht.
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Die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 StVO, bei dem es sich - wie bereits erwähnt - um ein Gefährdungs-, nicht um ein Verletzungsdelikt handelt, sind gegeben. Das Verwaltungsgericht geht insoweit zu Recht davon aus, dass der Tatbestand dieser Vorschrift schon erfüllt ist, wenn der Verkehr durch den eingebrachten Gegenstand nicht unerheblich gefährdet oder erschwert werden kann (vgl. auch Senatsbeschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 - NVwZ-RR 1997, 679 = VBlBW 1997, 1029). Eine Gefährdung muss möglich und darf nicht ganz unwahrscheinlich sein. Als möglicherweise betroffener Verkehr i. S. des § 32 Abs. 1 StVO kommt hier (nur) der - allein widmungsgemäße - Fußgängerverkehr in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße der Beklagten in Betracht. Zu fragen ist, ob der hier eröffnete Fußgängerverkehr durch die Aufstellung eines Informationsstandes mit einer Größe von ca. 1 m² (so der maßgebliche Antrag des Klägers vom 13.03.2001) am vorgesehenen Standort (vor der Westecke des „Kaufhofs“) gefährdet oder erschwert werden kann. Dies hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die (gerichtsbekannte) Breite/Weite der Fußgängerzone im Bereich Westliche Karl-Friedrich-Straße sowie im Hinblick auf die Größe des Tisches (1 m²), der zudem nicht fest verankert sei und deshalb leicht weggeräumt werden könne, verneint, wobei es angenommen hat, dass auf dem Tisch nur die zu verteilenden Flugblätter abgelegt werden sollten. Demgegenüber verweist die Beklagte jedoch zu Recht auf den gerade während der „heißen“ Wahlkampfphase - Wahltermin war der 25.03.2001 - erheblichen Regelungsbedarf für das Aufstellen von Informationsständen in der Fußgängerzone. Es war sicherzustellen, dass die dort verlaufenden Rettungswege freigehalten werden. Zudem war eine Abstimmung erforderlich mit einer Vielzahl von Anträgen anderer politischer Parteien und Gruppierungen auf weitere Wahlkampf- bzw. Informationsstände; so sind im betreffenden Zeitraum Ausnahmegenehmigungen auch für die sogenannten etablierten Parteien erteilt worden; hierzu hat die Beklagte beispielhaft die der SPD erteilte Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001 vorgelegt. Dabei waren im Einzelnen die Standorte zu benennen und es war sicherzustellen, dass bei Kollisionen von Standortwünschen die definierten Rettungswege sowie ausreichend Raum für die Fußgänger frei geblieben sind. Insoweit können auch kleinere Stände mit einer Größe von lediglich ca. 1 m² - wie der vom Kläger zur Aufstellung vorgesehene - in Verbindung mit weiteren Wahlkampfständen und den um diese Stände sich versammelnden Personen dazu beitragen, dass in Teilbereichen der Fußgängerzone die Räume so eingeengt werden, dass nicht jeder gewünschte Standort als verkehrlich „verträglich“ zugelassen werden kann. So heißt es in der der SPD erteilten Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001, dass bei der Aufstellung von Informationsständen auf Gehwegen eine Durchgangsbreite von mindestens 1,50 m freizuhalten ist. Ferner ist in der Fußgängerzone auch Kfz-Verkehr zugelassen, einmal der Lieferverkehr bis 10.30 Uhr, zum anderen Verkehr auf Grund zahlreicher Ausnahmegenehmigungen für Handwerker, Anlieger und Personenbeförderungsunternehmen. Somit können Fußgänger je nach Verkehrsaufkommen durchaus gezwungen sein, Randbereiche der Fußgängerzone - wie etwa Schaufensterbereiche - zu nutzen. Jedenfalls in einer solchen Situation, in der während eines bestimmten Zeitraums („heiße“ Wahlkampfphase) in einer Fußgängerzone, die ihrerseits schon mit anderweitigem, ausnahmsweise zugelassenen Fahrzeugverkehr belastet ist, eine Vielzahl von Informationsständen aufgestellt werden soll, kann zur Frage einer Gefährdung des (Fußgänger-)Verkehrs nicht nur auf den einzelnen Informationsstand und dessen Größe im Verhältnis zur Breite der Fußgängerzone abgestellt werden. Vielmehr führt die Vielzahl der geplanten Informationsstände zu einem Gefährdungspotential i. S. des § 32 Abs. 1 StVO, das seinerseits einen Regelungsbedarf durch koordinierte Ausnahmegenehmigungen auslöst.
28
Die Erhebung der umstrittenen Verwaltungsgebühr ist ferner nicht schon deshalb grundsätzlich unzulässig, weil - wie der Kläger (insbesondere schon mit dem Widerspruch) geltend macht - das Aufstellen des Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten im Rahmen (der „heißen“ Phase) des Landtagswahlkampfes 2001 vorgesehen gewesen sei und durch die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr gerade kleinere demokratische Gruppierungen unter Verstoß gegen Art. 5 und 8 GG gehindert würden, ihre Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Insoweit ist höchstrichterlich anerkannt (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 = NJW 1978, 1933), dass die Erhebung von Sondernutzungsgebühren und Verwaltungsgebühren für das Aufstellen eines Informationsstandes oder für das Anbringen von Plakatträgern im innerstädtischen Gehwegraum von Bundesstraßen und Gemeindestraßen zum Zwecke parteipolitischer Werbung nicht gegen Bundesrecht, insbesondere nicht gegen Art. 5, 8 und 21 GG verstößt.
29
Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg darauf verweisen, dass er in zahlreichen anderen Städten, in denen er im Rahmen des Landtagswahlkampfes 2001 ebenfalls einen Informationsstand aufgestellt habe, nicht zu einer Verwaltungsgebühr für die jeweilige behördliche Gestattung herangezogen worden sei. Diese „Gebührenpraxis“ anderer Hoheitsträger entfaltet keine Bindungswirkung für die Beklagte, die den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nur innerhalb ihres eigenen Verwaltungshandelns beachten muss. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang ferner der Einwand des Klägers, die Beklagte habe ihn bei seiner Anfrage nicht auf die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für eine Ausnahmegenehmigung hingewiesen.
30
Der Kläger ist Kostenschuldner i. S. des § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt, § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG, da er die auf §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO gestützte Ausnahmegenehmigung durch seinen Antrag vom 13.03.2001 veranlasst hat. Er (bzw. „D. D. I.“) gehört auch nicht zu den Personen und Institutionen, für die gemäß § 5 Abs. 1 GebOSt, § 8 Abs. 1 VwKostG persönliche Gebührenfreiheit besteht.
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Auch die Höhe der festgesetzten Verwaltungsgebühr unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
32
Für eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nach §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO sieht Nr. 264 GebTSt - in der damals gültigen Fassung - einen Gebührenrahmen von 20,-- DM bis 600,-- DM vor. Nach § 9 VwKostG sind, wenn Rahmensätze für Gebühren vorgesehen sind, bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen - erstens - der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und - zweitens - die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse. Bemessungskriterien sind danach das Kostenüberdeckungsverbot und das Äquivalenzprinzip. Letzteres verlangt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung für deren Empfänger bestehen muss; insoweit genügt, dass die Gebühr an dem typischen Nutzen, den die Amtshandlung erbringt, ausgerichtet ist. Demgegenüber ist es nach dem Kostenüberdeckungsverbot nicht gestattet, Verwaltungsgebühren zur Erzielung von Überschüssen zu erheben; ein Verstoß hiergegen liegt allerdings erst dann vor, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteigt (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, RdNrn. 2 ff. zu § 9 VwKostG sowie RdNr. 6 ff. § 3 VwKostG, jeweils m.w.N.). Beim Ansatz einer Gebühr innerhalb eines Gebührenrahmens steht der Behörde für die Festlegung der konkreten Höhe ein Ermessensspielraum zu (zur vergleichbaren Regelung des § 8 LGebG vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.03.1991 - 14 S 2616/90 - KStZ 1991, 110 sowie Schlabach, a.a.O., RdNr. 9 zu § 8 LGebG m.w.N.). Die Beklagte hat plausibel darauf hingewiesen und in der mündlichen Verhandlung nochmals erläutert, dass in die Gebühr (nur) eingeflossen seien der Personal-, Material-, Raum- und Technikaufwand für die Erstellung und Ausfertigung des Bescheids, ferner der Aufwand für die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts für die Aufstellung von Informationsständen während des Landtagswahlkampfes, bestehend aus einem Übersichtsplan für die in Betracht kommenden Standortalternativen und einem (Tages-)Belegungsplan, wobei die Erkenntnisse und Ergebnisse aus vergangenen Wahlkämpfen Eingang gefunden hätten, sowie der Aufwand für die Sicherstellung der Kontrolle durch den gemeindlichen Vollzugsdienst, der durch den zuständigen Vorgesetzten in seine Aufgabe der Überwachung anhand des Konzepts und der erteilten Genehmigung eingewiesen werde; die Kontrolle vor Ort selbst hat die Beklagte dagegen nicht in die Kalkulation des Verwaltungsaufwands einbezogen. Mit Blick auf das Kostenüberdeckungsverbot wendet der Kläger nur pauschal und damit in unbeachtlicher Weise ein, dass die Gebühr nicht dem Ausgleich des verursachten Verwaltungsaufwands, der bereits durch anderweitige gemeindliche Einnahmen gedeckt sei, sondern allein der aufwandsunabhängigen Einnahmenerzielung gedient habe. Mit einer Höhe von 55,-- DM bewegt sich die umstrittene Verwaltungsgebühr, welche der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung als „Sockelbetrag“ bezeichnet hat, im untersten Bereich des eröffneten Gebührenrahmens. Den (ideellen) Wert bzw. Nutzen der Ausnahmegenehmigung für den Kläger hat die Beklagte dagegen - wie auch in den anderen Fällen - nicht in die Bemessung der Gebühr einbezogen. Unabhängig davon sieht der Kläger einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip gleichwohl darin, dass die erteilte Ausnahmegenehmigung für ihn nur den Wert einer Auskunft gehabt und er sie auch gar nicht in Anspruch genommen habe; beide Einwände sind im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.
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Die Beklagte hat mit der umstrittenen Gebührenforderung auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen hat. Dieser verbietet es, wesentlich Gleiches willkürlich und ohne sachlichen Grund ungleich sowie wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.03.1995 - 2 S 1595/93 - NVwZ 1995, 1029). In diesem Zusammenhang wendet der Kläger ein, dass die Beklagte für die ihm erteilte Ausnahmegenehmigung zum Aufstellen eines einzigen Informationsstandes mit einer Größe von 1 m² an einem einzigen Tag (nur am 16.03.2001) mit 55,-- DM die gleiche Verwaltungsgebühr verlangt habe wie - beispielsweise - von der SPD, der mit Bescheid vom 31.01.2001 ohne Beschränkung auf einen einzigen Tag die Ausnahmegenehmigung zur Errichtung von Informationsständen mit einer Größe von maximal 2 m x 2 m an insgesamt 13 Standorten (davon 8 in der Fußgängerzone) erteilt worden sei. Hierzu hat die Beklagte plausibel dargelegt, dass sich auf der Grundlage des erstellten Gesamtkonzepts (Übersichtsplan und Belegungsplan) der Zeitaufwand für die Bearbeitung eines Antrags zur Aufstellung von Informationsständen an verschiedenen Standorten und an mehreren Tagen nur geringfügig und damit in vernachlässigbarer Weise erhöhe. Der Verwaltungsaufwand fiel - wie bereits dargelegt - primär für die Ausarbeitung des Konzepts, für die Erstellung und Ausfertigung des Bescheids sowie für das Verfahren zur Sicherstellung der Kontrolle durch den gemeindlichen Vollzugsdienst an. Der Aufwand für die Kontrolle vor Ort, der bei mehreren Standorten und/oder an mehreren Tagen in entsprechend erhöhtem Umfang anfällt, wurde nicht einbezogen. Auch vom Kläger wäre nur der „Sockelbetrag“ in Höhe von 55,-- DM erhoben worden, wenn er - für die von ihm vertretene Gruppierung - die Genehmigung zum Aufstellen von Informationsständen an verschiedenen Standorten und/oder an mehreren Tagen beantragt hätte. Dass ihn die Entrichtung der (einheitlich) festgesetzten, am Verwaltungsaufwand orientierten Gebühr härter treffe als eine größere Gruppierung oder eine etablierte Partei, kann der Kläger gegen die Gebührenforderung nicht einwenden.
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II. Den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001, einschließlich der festgesetzten Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM, hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Denn das Regierungspräsidium war zur Entscheidung über den Widerspruch nicht zuständig.
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1. Der Kläger hat im Verfahren gegen die Beklagte (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), die den angefochtenen Gebührenbescheid vom 15.03.2001 erlassen hat, neben diesem Ausgangsbescheid (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zulässigerweise auch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 zum selbständigen Anfechtungsgegenstand gemacht (vgl. hierzu BVerwG, Urt. 25.08.1982 - 8 C 50.80 - Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 18 sowie Senatsurt. v. 17.08.1995 - 5 S 71/95 - NVwZ-RR 1996, 61 = DVBl. 1996, 65). Der Kläger hat eigenständig - wenn auch Anfangs mit unzutreffenden Erwägungen - die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Entscheidung über den von ihm gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001 eingelegten Widerspruch und damit die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO) gerügt und sich vor allem gesondert auch gegen die festgesetzte Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM zur Wehr gesetzt (zu diesem Aspekt vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.03.1991 - A 14 S 2616/90 - KStZ 1991, 110 sowie Beschluss vom 28.01.1991 - 2 S 2384/90 - VBlBW 1991, 344).
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2. Das Regierungspräsidium Karlsruhe war zur Entscheidung über den Widerspruch des Klägers gegen den Gebührenbescheid der Beklagen vom 15.03.2001 nicht zuständig.
37
Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entscheidet über den Widerspruch die nächsthöhere Behörde, soweit nicht durch Gesetz eine andere höhere Behörde bestimmt ist. Allerdings entscheidet in Selbstverwaltungsangelegenheiten gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO die Selbstverwaltungsbehörde, vorbehaltlich einer anderweitigen gesetzlichen Regelung. Die Beklagte hält die erstgenannte Regelung für einschlägig, da sie bei der Erteilung der verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO als - Bundesrecht ausführende - untere Verwaltungsbehörde gehandelt habe (§ 44 Abs. 1 StVO, § 13 Abs. 1 Nr. 2 LVG), was auch die Erhebung der Verwaltungsgebühr erfasse, die (demnach) nicht auf einer kommunalen Satzung beruhe; eine - wie erforderlich - einheitliche Gebührenerhebungspraxis sei auch nur gewährleistet, wenn insoweit der staatlichen Aufsichtsbehörde die Möglichkeit der Überprüfung im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens eröffnet sei. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Vielmehr handelt es sich (auch) bei der Gebührenerhebung für eine Amtshandlung, welche die Beklagte (Stadtkreis) - wie vorliegend - als untere staatliche Verwaltungsbehörde vorgenommen hat, um eine Selbstverwaltungsangelegenheit i. S. des § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO (so auch Hess. VGH, Urt. v. 15.12.1966 - OS V 50/66 - ESVGH 17, 235 sowie Dolde, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, RdNr. 14 zu § 73, Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Aufl., RdNr. 2 zu § 73 u. Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 10. Aufl., § 37 RdNr. 14).
38
Ausgangspunkt für diese rechtliche Einordnung ist die Eigenständigkeit der Gebührenfestsetzung gegenüber der zugrunde liegenden Amtshandlung, vorbehaltlich der unter I. erörterten „Akzessorietät“ zur Sachentscheidung im Hinblick auf deren Wirksamkeit (bzw. Rechtmäßigkeit). Im vorliegenden Zusammenhang kommt es darauf an, ob das materielle Recht zugunsten der Beklagten einen eingriffsgeschützten Anspruch auf die erhobene Verwaltungsgebühr begründet. Das ist nach Auffassung des Senats der Fall. Der Anspruch der Beklagten auf die nach den genannten gebührenrechtlichen Tatbeständen erhobene Verwaltungsgebühr folgt aus § 3 Abs. 1 GebOSt, § 12 VwKostG, wonach Kostengläubiger der Rechtsträger ist, dessen Stelle (Behörde) die kostenpflichtige Amtshandlung vornimmt. Das ist hier die Beklagte als Gemeinde (Stadtkreis), für deren Verwaltungstätigkeit die umstrittene Gebühr erhoben worden ist (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG). Wie bereits dargelegt, wird damit der Verwaltungsaufwand abgedeckt, welcher der Beklagten in personeller und sachlicher Hinsicht aus Anlass der vom Kläger beantragten Amtshandlung entstanden ist. Auch soweit die Beklagte dabei die Funktion einer unteren staatlichen Verwaltungsbehörde wahrgenommen hat, obliegt es allein ihrer Personal- und Organisationshoheit, die dafür notwendigen personellen und sachlichen Voraussetzungen zu schaffen. Bei den Verwaltungsgebühren handelt es sich auch um eine wesentliche Einnahmequelle der Beklagten für ihren kommunalen Haushalt. Dass ihr (auch) die Einnahmen zufließen, die aus der Gebührenerhebung für Amtshandlungen im staatlichen (übertragenen) Verwaltungsbereich resultieren, hat die Beklagte selbst eingeräumt (vgl. Schrifts. v. 15.02.2005). Die etwaige Herabsetzung oder vollständige Aufhebung einer Gebührenforderung bedeutete für die Beklagte einen unmittelbaren Einnahmeausfall und berührt damit unmittelbar ihre Finanzhoheit (Abgabenhoheit) als Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.01.2001 - 8 B 258.00 - NVwZ-RR 2001, 326 = DVBl. 2001, 918). Der Vertreter der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung selbst auf den in § 78 GemO verankerten Grundsatz der Einnahmebeschaffung hingewiesen, wozu nach Abs. 1 der Regelung auch die Erhebung von Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften gehört. Dass Rechtsgrundlage für die vorliegend festgesetzte Verwaltungsgebühr nicht das Kommunalabgabengesetz in Verbindung mit der Gebührensatzung der Beklagten, sondern die genannte bundesrechtliche Regelung ist, steht der vorgenommenen Zuordnung der Gebühr zum Selbstverwaltungsbereich der Beklagten nicht entgegen. Die - verfahrensrechtlich unbefriedigende - Konsequenz einer Aufsplitterung der Zuständigkeit für den Widerspruch gegen die Amtshandlung einerseits und gegen die festgesetzte Verwaltungsgebühr andererseits ist als Folge der materiellen Rechtslage hinzunehmen, kann jedoch verwaltungstechnisch gemildert bzw. bewältigt werden durch ein Zuwarten der Selbstverwaltungsbehörde mit der Entscheidung über den Widerspruch gegen die Gebührenforderung, bis die nächsthöhere Behörde über den Widerspruch gegen die zugrunde liegende Amtshandlung entschieden hat (vgl. auch Pietzner/Ronellenfitsch, a.a.O., RdNr. 14).
39
Das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) steht der dargestellten Sichtweise des Senats nicht entgegen. § 4 Abs. 3 LGebG - i. d. F. von Art. 1 des Neuregelungsgesetzes - bestimmt, dass die Landratsämter, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden für ihren Bereich, sofern sie Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde im Sinne des Landesverwaltungsgesetzes oder Aufgaben der unteren Baurechtsbehörde im Sinne der Landesbauordnung wahrnehmen, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren festsetzen; die Landratsämter treffen die Festsetzungen durch Rechtsverordnung, die Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften durch Satzung (S. 1); für die Festsetzung und Erhebung der Gebühren und Auslagen gilt für die Landratsämter dieses Gesetz, für die Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden das Kommunalabgabengesetz (S. 3). Nach der Begründung (LT-Drucks. 13/3477 S. 24) setzen die sachnäheren Behörden wie Landratsämter, Stadtkreise, Große Kreisstädte, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden erstmals - in eigener Zuständigkeit und Verantwortlichkeit - die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Gebührensätze sowie Gebührenerleichterungen fest (obligatorische dezentrale Gebührenfestsetzung). Das Gesetz gilt jedoch nicht für die Erhebung und Festsetzung von Gebühren, die - wie vorliegend - bundesgesetzlich geregelt sind (vgl. LT-Drucks. a.a.O. S. 37). Begründet wird die obligatorische dezentrale Festsetzung der Gebührentatbestände wie auch der Höhe mit dem Bedürfnis nach Verwaltungsvereinfachung durch Aufgabenverlagerung sowie mit der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Gebührenrechts angemessen Rechnung zu tragen; Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften bemessen die Höhe der Gebühr aus Vereinfachungsgründen nach dem Kommunalabgabengesetz, sie wenden damit nur noch ein Gebührenrecht an; dass danach zur Umsetzung der Dezentralisierung der Gebührenfestsetzung zusätzliche - in der Regel auf ihren kommunalen Wirkungskreis begrenzte - Regelungen erforderlich sind, wird in Kauf genommen; mit der Aufgabenverlagerung wird - neben der Stärkung der Kommunen - auch eine Verwaltungsvereinfachung angestrebt, da künftig die sachnähere Behörde die Gebühren selbst festsetzen kann (vgl. LT-Drucks. a.a.O. S. 28 f. u. S. 43). Dass mit der Einführung der obligatorischen dezentralen Gebührenfestsetzung erstmals auch eine materielle Neuzuweisung dieser Verwaltungsgebühren zum kommunalen Selbstverwaltungsbereich bewirkt worden wäre, lässt sich der Neuregelung nicht entnehmen.
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Mangels Zuständigkeit für den Erlass des Widerspruchsbescheids selbst war das Regierungspräsidium Karlsruhe auch nicht zuständig für die Festsetzung der Verwaltungsgebühr (Widerspruchsgebühr) in Höhe von 240,-- DM als einer eigenständigen, den Kläger belastenden Gebührenforderung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
Gründe
17
Die nach Zulassung durch Senatsbeschluss vom 20.10.2003 - 5 S 710/03 - statthafte und auch sonst zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung der Beklagten hat teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte deren Gebührenbescheid vom 15.03.2001 mangels Rechtsverletzung des Klägers nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht aufheben dürfen (I.). Demgegenüber ist die Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 - einschließlich der darin festgesetzten Widerspruchsgebühr - im Ergebnis zu Recht erfolgt (II.).
18
I. Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001
19
ist § 6a Abs. 1 Nr. 1a StVG. Danach werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach diesem Gesetz oder nach den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften erhoben. Gemäß § 6a Abs. 2 Satz 1 StVG wird das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, die Gebühren für die einzelnen Amtshandlungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen und dabei feste Sätze oder Rahmensätze vorzusehen. Nach § 1 Abs. 1 der auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebOSt - vom 26.06.1970 (BGBl. I S. 865, berichtigt S. 1298) in der - hier maßgeblichen - Fassung vom 20.07.2000 (BGBl. I S. 1090) werden für Amtshandlungen u. a. i. S. des § 6a StVG Gebühren nach dieser Verordnung erhoben (Satz 1); die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze ergeben sich aus dem als Anlage beigefügten Gebührentarif für Maßnahmen im Straßenverkehr - GebTSt - (Satz 2). Nach Nr. 264 des Gebührentarifs beträgt die Gebühr für eine „Entscheidung über eine Ausnahme von einer Vorschrift der StVO je Ausnahmetatbestand und je Fahrzeug/Person“ 20,-- DM bis 600,-- DM (nunmehr 10,20 EUR bis 767,-- EUR). Ergänzt werden diese materiellen Gebührenvorschriften durch das Verwaltungskostengesetz (VwKostG), das allgemeine und formale kostenrechtliche Fragen regelt. Für den Vollzug von Bundesgesetzen - wie hier des Straßenverkehrsgesetzes und der Straßenverkehrsordnung - kann der Bund auch die Erhebung von Verwaltungskosten regeln. Macht der Bund insoweit von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, sind die Länder am Erlass eigener Gebührenregelungen gehindert (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.01.2000 - 11 C 5.99 - NVwZ-RR 2000, 533). Bundesrecht verdrängt insoweit Landesrecht. Eine bundesrechtliche Gebührenregelung in diesem Sinne ist die Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG gilt dieses Gesetz für Kosten (Gebühren und Auslagen) öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände, wenn sie Bundesrecht ausführen. Während die Regelungen im 2. Abschnitt des Verwaltungskostengesetzes (§§ 2 bis 7) sich an den Verordnungsgeber richten, haben die Vorschriften des 3. Abschnitts (§§ 8 bis 22) unmittelbare Geltung.
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Auf die genannten Regelungen gestützt hat die Beklagte für die dem Kläger antragsgemäß mit Bescheid vom 15.03.2001 erteilte Erlaubnis (Ausnahmegenehmigung), am 16.03.2001 in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße zwischen Kaufhof und Westliche 23 während der Ladenöffnungszeiten einen Informationsstand in der Größe von maximal 1 m x 2 m zu errichten, eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 55,-- DM festgesetzt. Das ist nicht zu beanstanden.
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Es liegt eine Amtshandlung im Sinne der genannten gebührenrechtlichen Regelungen vor, da dem Kläger mit Bescheid der Beklagten vom 15.03.2001 gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO eine Ausnahmegenehmigung vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO erteilt wurde, Hindernisse auf die Straße zu bringen; damit sind Gegenstände gemeint, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Unter Hinweis auf das Urteil des erkennenden Gerichtshofs vom 08.02.1991 - 10 S 2674/90 - (VBlBW 1991, 303) hat das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass eine Verwaltungsgebühr nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nur für rechtmäßiges Verwaltungshandeln erhoben werden könne, dass die hier zugrunde liegende Ausnahmegenehmigung vom 15.03.2001, die sich durch Zeitablauf erledigt habe, jedoch rechtswidrig gewesen sei, weil mit der Errichtung des Informationsstandes an der vorgesehenen Stelle in der Fußgängerzone der Beklagten der Gefährdungstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO nicht erfüllt sei. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.
22
Eine „Akzessorietät“ zwischen der Amtshandlung (Sachentscheidung) und der ihr gegenüber eigenständigen Festsetzung einer Verwaltungsgebühr ist materiell-rechtlich nur insoweit gegeben, als Voraussetzung für eine Gebührenfestsetzung die Vornahme einer gebührenpflichtigen Amtshandlung ist, die wirksam ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 19.04.2004 - 2 S 340/04 - VBlBW 2004, 352). Das ist hier der Fall. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 15.03.2001 dem Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO erteilt. Unerheblich ist insoweit, dass der Kläger ihr nur das Gewicht einer Auskunft beimessen will und von ihr - wegen der Höhe der festgesetzten und von ihm als unzulässig empfundenen Gebühr - keinen Gebrauch gemacht hat. Unerheblich ist ferner, dass der Kläger den Antrag auf „Aufstellung eines Informationsstands“ erst nach vorheriger telefonischer Anfrage bei der Beklagten („wie soeben besprochen“) gestellt hat und dabei nicht auf eine Gebührenpflicht hingewiesen wurde. Entscheidend ist im vorliegenden Zusammenhang, dass der Kläger die Ausnahmegenehmigung antragsgemäß erhalten hat und damit eine - von ihm veranlasste - Amtshandlung vorliegt. Gründe für deren Nichtigkeit sind nicht ersichtlich.
23
Selbst wenn man als Voraussetzung für die Erhebung einer Verwaltungsgebühr auch die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Amtshandlung verlangen wollte, führt dies nicht zum Erfolg der Klage. Insoweit stünde einer Überprüfung allerdings nicht schon die - eine Bindungs- bzw. Legalisierungswirkung auslösende - Bestandskraft der in Rede stehenden Amtshandlung entgegen. Auch wenn man insoweit die Möglichkeit einer (isolierten) Anfechtung unter dem Aspekt für zulässig hielte, dass die dem Kläger erteilte Ausnahmegenehmigung konkludent auch die vorgelagerte Feststellung ihrer Erforderlichkeit mit Blick auf den Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO enthalten habe, hätte sich die Ausnahmegenehmigung mit Ablauf des 16.03.2001 - nur für diesen Tag hat die Beklagte das Aufstellen des Informationsstandes erlaubt - und damit vor Eintritt der Bestandskraft erledigt, so dass eine Aufhebung dieser Amtshandlung - womit das „Substrat“ für die festgesetzte Verwaltungsgebühr entfallen wäre - nicht mehr in Betracht gekommen ist. Die Frage der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung stellt sich nur (und erstmals) im Zusammenhang der beanstandeten Verwaltungsgebühr, so dass der Kläger Einwendungen gegen die erteilte Ausnahmegenehmigung mit Blick auf den zugrunde liegenden Verbotstatbestand des § 32 Abs. 1 StVO erstmals im Rahmen der vorliegenden Anfechtungsklage gegen die für die (erledigte) Amtshandlung festgesetzte Verwaltungsgebühr erheben kann (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.03.1986 - 1 S 2654/85 - ESVGH 36, 217).
24
Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts unterfiel die vom Kläger geplante Aufstellung eines Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten der Vorschrift des § 32 Abs. 1 StVO, wonach es verboten ist, Gegen-stände auf die Straße zu bringen (oder dort liegen zu lassen), wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann, so dass der Kläger einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO bedurfte. Diese straßenverkehrsrechtliche Regelung kommt vorliegend - im Verhältnis zum Straßenrecht - zum Zuge.
25
Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien (vgl. BVerfGE 40, 371 und 67, 299) mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Mit dem Straßenverkehrsrecht, das nach Art. 74 Nr. 22 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ist, soll die Teilnahme am Straßenverkehr, vor allem aber dessen Sicherheit und Leichtigkeit gewährleistet werden. Es dient als „sachlich begrenztes Ordnungsrecht“ der Abwehr von typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen oder durch Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des zur originären Gesetzgebungskompetenz der Länder gehörenden Straßen- und Wegerechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr durch Widmung zu regeln. Das Straßenrecht befasst sich daher vor allem mit der Entstehung, der Ein- und Umstufung öffentlicher Straßen und der Abgrenzung von Gemeingebrauch zur Sondernutzung. Beide Rechtsmaterien stehen allerdings in einem sachlichen Zusammenhang. Zum einen setzt das Straßenverkehrsrecht, insbesondere durch das Erfordernis der straßenrechtlichen Widmung, das Straßenrecht voraus (sogenannter Vorbehalt des Straßenrechts). Zum anderen wird der durch die Widmung eröffnete Gemeingebrauch wesentlich vom Straßenverkehrsrecht „mitbestimmt“. Dem wird in § 13 Abs. 1 StrG ausdrücklich dadurch Rechnung getragen, dass der Gemeingebrauch „im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften“ eröffnet wird. Hieraus folgt, dass ein Verkehrsvorgang, der im Rahmen der Verkehrsvorschriften liegt, sich gleichzeitig innerhalb des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs bewegt (sogenannter Vorrang des Straßenverkehrsrechts). Der Bund hat von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht insbesondere im Straßenverkehrsgesetz und zu dessen Ausführung u. a. in der Straßenverkehrsordnung weitgehend abschließend Gebrauch gemacht (vgl. BVerfGE 32, 319). Das gilt auch in Bezug auf das in § 32 Abs. 1 StVO enthaltene Verbot, für das - der Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts entsprechend - tatbestandliche Voraussetzung ist, dass durch die umschriebene Handlung des Einbringens von Gegenständen „der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann“. Die Abgrenzung der beiden Rechtsgebiete ist also danach vorzunehmen, ob es (im Schwerpunkt) um die Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr geht oder ob einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) begegnet werden soll.
26
Bei der vom Kläger im Rahmen des Landtagswahlkampfes 2001 geplanten Aufstellung eines Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten war - im Verbund mit einer Vielzahl anderer gleichartiger Vorhaben - primär der verkehrsrechtliche Aspekt berührt, so dass das Straßenverkehrsrecht als Regelungsmaterie eingreift, das zur Legalisierung der in Rede stehenden Nutzung der Verkehrsfläche die Erteilung einer verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung vorsieht, und nicht das Straßenrecht mit dem Legalisierungsmittel der Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG. Verstärkt wird diese verkehrsrechtliche Sicht durch die damit zusammenhängende Genehmigung, zum Zwecke des Auf- und Abbaus des Informationsstands mit einem Fahrzeug in die Fußgängerzone einfahren und dort halten zu dürfen, um das Fahrzeug zu beladen und zu entladen. Zum (Rang-)Verhältnis der beiden Gestattungsmöglichkeiten bestimmt § 16 Abs. 6 Satz 1 StrG, dass es keiner Sondernutzungserlaubnis bedarf, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist (Satz 1); vor ihrer Entscheidung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören (Satz 2); die von dieser geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Genehmigung aufzuerlegen, soweit Träger der Straßenbaulast eine Gemeinde oder ein Landkreis ist (Satz 3). Auf diese Weise werden die spezifisch straßenrechtlichen Aspekte in die verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung, die im Außenverhältnis gegenüber dem Bürger allein ergeht, eingebracht.
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Die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 StVO, bei dem es sich - wie bereits erwähnt - um ein Gefährdungs-, nicht um ein Verletzungsdelikt handelt, sind gegeben. Das Verwaltungsgericht geht insoweit zu Recht davon aus, dass der Tatbestand dieser Vorschrift schon erfüllt ist, wenn der Verkehr durch den eingebrachten Gegenstand nicht unerheblich gefährdet oder erschwert werden kann (vgl. auch Senatsbeschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 - NVwZ-RR 1997, 679 = VBlBW 1997, 1029). Eine Gefährdung muss möglich und darf nicht ganz unwahrscheinlich sein. Als möglicherweise betroffener Verkehr i. S. des § 32 Abs. 1 StVO kommt hier (nur) der - allein widmungsgemäße - Fußgängerverkehr in der Fußgängerzone Westliche Karl-Friedrich-Straße der Beklagten in Betracht. Zu fragen ist, ob der hier eröffnete Fußgängerverkehr durch die Aufstellung eines Informationsstandes mit einer Größe von ca. 1 m² (so der maßgebliche Antrag des Klägers vom 13.03.2001) am vorgesehenen Standort (vor der Westecke des „Kaufhofs“) gefährdet oder erschwert werden kann. Dies hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die (gerichtsbekannte) Breite/Weite der Fußgängerzone im Bereich Westliche Karl-Friedrich-Straße sowie im Hinblick auf die Größe des Tisches (1 m²), der zudem nicht fest verankert sei und deshalb leicht weggeräumt werden könne, verneint, wobei es angenommen hat, dass auf dem Tisch nur die zu verteilenden Flugblätter abgelegt werden sollten. Demgegenüber verweist die Beklagte jedoch zu Recht auf den gerade während der „heißen“ Wahlkampfphase - Wahltermin war der 25.03.2001 - erheblichen Regelungsbedarf für das Aufstellen von Informationsständen in der Fußgängerzone. Es war sicherzustellen, dass die dort verlaufenden Rettungswege freigehalten werden. Zudem war eine Abstimmung erforderlich mit einer Vielzahl von Anträgen anderer politischer Parteien und Gruppierungen auf weitere Wahlkampf- bzw. Informationsstände; so sind im betreffenden Zeitraum Ausnahmegenehmigungen auch für die sogenannten etablierten Parteien erteilt worden; hierzu hat die Beklagte beispielhaft die der SPD erteilte Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001 vorgelegt. Dabei waren im Einzelnen die Standorte zu benennen und es war sicherzustellen, dass bei Kollisionen von Standortwünschen die definierten Rettungswege sowie ausreichend Raum für die Fußgänger frei geblieben sind. Insoweit können auch kleinere Stände mit einer Größe von lediglich ca. 1 m² - wie der vom Kläger zur Aufstellung vorgesehene - in Verbindung mit weiteren Wahlkampfständen und den um diese Stände sich versammelnden Personen dazu beitragen, dass in Teilbereichen der Fußgängerzone die Räume so eingeengt werden, dass nicht jeder gewünschte Standort als verkehrlich „verträglich“ zugelassen werden kann. So heißt es in der der SPD erteilten Ausnahmegenehmigung vom 31.01.2001, dass bei der Aufstellung von Informationsständen auf Gehwegen eine Durchgangsbreite von mindestens 1,50 m freizuhalten ist. Ferner ist in der Fußgängerzone auch Kfz-Verkehr zugelassen, einmal der Lieferverkehr bis 10.30 Uhr, zum anderen Verkehr auf Grund zahlreicher Ausnahmegenehmigungen für Handwerker, Anlieger und Personenbeförderungsunternehmen. Somit können Fußgänger je nach Verkehrsaufkommen durchaus gezwungen sein, Randbereiche der Fußgängerzone - wie etwa Schaufensterbereiche - zu nutzen. Jedenfalls in einer solchen Situation, in der während eines bestimmten Zeitraums („heiße“ Wahlkampfphase) in einer Fußgängerzone, die ihrerseits schon mit anderweitigem, ausnahmsweise zugelassenen Fahrzeugverkehr belastet ist, eine Vielzahl von Informationsständen aufgestellt werden soll, kann zur Frage einer Gefährdung des (Fußgänger-)Verkehrs nicht nur auf den einzelnen Informationsstand und dessen Größe im Verhältnis zur Breite der Fußgängerzone abgestellt werden. Vielmehr führt die Vielzahl der geplanten Informationsstände zu einem Gefährdungspotential i. S. des § 32 Abs. 1 StVO, das seinerseits einen Regelungsbedarf durch koordinierte Ausnahmegenehmigungen auslöst.
28
Die Erhebung der umstrittenen Verwaltungsgebühr ist ferner nicht schon deshalb grundsätzlich unzulässig, weil - wie der Kläger (insbesondere schon mit dem Widerspruch) geltend macht - das Aufstellen des Informationsstandes in der Fußgängerzone der Beklagten im Rahmen (der „heißen“ Phase) des Landtagswahlkampfes 2001 vorgesehen gewesen sei und durch die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr gerade kleinere demokratische Gruppierungen unter Verstoß gegen Art. 5 und 8 GG gehindert würden, ihre Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Insoweit ist höchstrichterlich anerkannt (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 = NJW 1978, 1933), dass die Erhebung von Sondernutzungsgebühren und Verwaltungsgebühren für das Aufstellen eines Informationsstandes oder für das Anbringen von Plakatträgern im innerstädtischen Gehwegraum von Bundesstraßen und Gemeindestraßen zum Zwecke parteipolitischer Werbung nicht gegen Bundesrecht, insbesondere nicht gegen Art. 5, 8 und 21 GG verstößt.
29
Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg darauf verweisen, dass er in zahlreichen anderen Städten, in denen er im Rahmen des Landtagswahlkampfes 2001 ebenfalls einen Informationsstand aufgestellt habe, nicht zu einer Verwaltungsgebühr für die jeweilige behördliche Gestattung herangezogen worden sei. Diese „Gebührenpraxis“ anderer Hoheitsträger entfaltet keine Bindungswirkung für die Beklagte, die den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nur innerhalb ihres eigenen Verwaltungshandelns beachten muss. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang ferner der Einwand des Klägers, die Beklagte habe ihn bei seiner Anfrage nicht auf die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für eine Ausnahmegenehmigung hingewiesen.
30
Der Kläger ist Kostenschuldner i. S. des § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt, § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG, da er die auf §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO gestützte Ausnahmegenehmigung durch seinen Antrag vom 13.03.2001 veranlasst hat. Er (bzw. „D. D. I.“) gehört auch nicht zu den Personen und Institutionen, für die gemäß § 5 Abs. 1 GebOSt, § 8 Abs. 1 VwKostG persönliche Gebührenfreiheit besteht.
31
Auch die Höhe der festgesetzten Verwaltungsgebühr unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.
32
Für eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nach §§ 46 Abs. 1 Nr. 8, 32 Abs. 1 StVO sieht Nr. 264 GebTSt - in der damals gültigen Fassung - einen Gebührenrahmen von 20,-- DM bis 600,-- DM vor. Nach § 9 VwKostG sind, wenn Rahmensätze für Gebühren vorgesehen sind, bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall zu berücksichtigen - erstens - der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden, und - zweitens - die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse. Bemessungskriterien sind danach das Kostenüberdeckungsverbot und das Äquivalenzprinzip. Letzteres verlangt, dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung für deren Empfänger bestehen muss; insoweit genügt, dass die Gebühr an dem typischen Nutzen, den die Amtshandlung erbringt, ausgerichtet ist. Demgegenüber ist es nach dem Kostenüberdeckungsverbot nicht gestattet, Verwaltungsgebühren zur Erzielung von Überschüssen zu erheben; ein Verstoß hiergegen liegt allerdings erst dann vor, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteigt (vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, RdNrn. 2 ff. zu § 9 VwKostG sowie RdNr. 6 ff. § 3 VwKostG, jeweils m.w.N.). Beim Ansatz einer Gebühr innerhalb eines Gebührenrahmens steht der Behörde für die Festlegung der konkreten Höhe ein Ermessensspielraum zu (zur vergleichbaren Regelung des § 8 LGebG vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.03.1991 - 14 S 2616/90 - KStZ 1991, 110 sowie Schlabach, a.a.O., RdNr. 9 zu § 8 LGebG m.w.N.). Die Beklagte hat plausibel darauf hingewiesen und in der mündlichen Verhandlung nochmals erläutert, dass in die Gebühr (nur) eingeflossen seien der Personal-, Material-, Raum- und Technikaufwand für die Erstellung und Ausfertigung des Bescheids, ferner der Aufwand für die Ausarbeitung eines Gesamtkonzepts für die Aufstellung von Informationsständen während des Landtagswahlkampfes, bestehend aus einem Übersichtsplan für die in Betracht kommenden Standortalternativen und einem (Tages-)Belegungsplan, wobei die Erkenntnisse und Ergebnisse aus vergangenen Wahlkämpfen Eingang gefunden hätten, sowie der Aufwand für die Sicherstellung der Kontrolle durch den gemeindlichen Vollzugsdienst, der durch den zuständigen Vorgesetzten in seine Aufgabe der Überwachung anhand des Konzepts und der erteilten Genehmigung eingewiesen werde; die Kontrolle vor Ort selbst hat die Beklagte dagegen nicht in die Kalkulation des Verwaltungsaufwands einbezogen. Mit Blick auf das Kostenüberdeckungsverbot wendet der Kläger nur pauschal und damit in unbeachtlicher Weise ein, dass die Gebühr nicht dem Ausgleich des verursachten Verwaltungsaufwands, der bereits durch anderweitige gemeindliche Einnahmen gedeckt sei, sondern allein der aufwandsunabhängigen Einnahmenerzielung gedient habe. Mit einer Höhe von 55,-- DM bewegt sich die umstrittene Verwaltungsgebühr, welche der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung als „Sockelbetrag“ bezeichnet hat, im untersten Bereich des eröffneten Gebührenrahmens. Den (ideellen) Wert bzw. Nutzen der Ausnahmegenehmigung für den Kläger hat die Beklagte dagegen - wie auch in den anderen Fällen - nicht in die Bemessung der Gebühr einbezogen. Unabhängig davon sieht der Kläger einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip gleichwohl darin, dass die erteilte Ausnahmegenehmigung für ihn nur den Wert einer Auskunft gehabt und er sie auch gar nicht in Anspruch genommen habe; beide Einwände sind im vorliegenden Zusammenhang unerheblich.
33
Die Beklagte hat mit der umstrittenen Gebührenforderung auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen hat. Dieser verbietet es, wesentlich Gleiches willkürlich und ohne sachlichen Grund ungleich sowie wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.03.1995 - 2 S 1595/93 - NVwZ 1995, 1029). In diesem Zusammenhang wendet der Kläger ein, dass die Beklagte für die ihm erteilte Ausnahmegenehmigung zum Aufstellen eines einzigen Informationsstandes mit einer Größe von 1 m² an einem einzigen Tag (nur am 16.03.2001) mit 55,-- DM die gleiche Verwaltungsgebühr verlangt habe wie - beispielsweise - von der SPD, der mit Bescheid vom 31.01.2001 ohne Beschränkung auf einen einzigen Tag die Ausnahmegenehmigung zur Errichtung von Informationsständen mit einer Größe von maximal 2 m x 2 m an insgesamt 13 Standorten (davon 8 in der Fußgängerzone) erteilt worden sei. Hierzu hat die Beklagte plausibel dargelegt, dass sich auf der Grundlage des erstellten Gesamtkonzepts (Übersichtsplan und Belegungsplan) der Zeitaufwand für die Bearbeitung eines Antrags zur Aufstellung von Informationsständen an verschiedenen Standorten und an mehreren Tagen nur geringfügig und damit in vernachlässigbarer Weise erhöhe. Der Verwaltungsaufwand fiel - wie bereits dargelegt - primär für die Ausarbeitung des Konzepts, für die Erstellung und Ausfertigung des Bescheids sowie für das Verfahren zur Sicherstellung der Kontrolle durch den gemeindlichen Vollzugsdienst an. Der Aufwand für die Kontrolle vor Ort, der bei mehreren Standorten und/oder an mehreren Tagen in entsprechend erhöhtem Umfang anfällt, wurde nicht einbezogen. Auch vom Kläger wäre nur der „Sockelbetrag“ in Höhe von 55,-- DM erhoben worden, wenn er - für die von ihm vertretene Gruppierung - die Genehmigung zum Aufstellen von Informationsständen an verschiedenen Standorten und/oder an mehreren Tagen beantragt hätte. Dass ihn die Entrichtung der (einheitlich) festgesetzten, am Verwaltungsaufwand orientierten Gebühr härter treffe als eine größere Gruppierung oder eine etablierte Partei, kann der Kläger gegen die Gebührenforderung nicht einwenden.
34
II. Den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001, einschließlich der festgesetzten Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM, hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Denn das Regierungspräsidium war zur Entscheidung über den Widerspruch nicht zuständig.
35
1. Der Kläger hat im Verfahren gegen die Beklagte (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), die den angefochtenen Gebührenbescheid vom 15.03.2001 erlassen hat, neben diesem Ausgangsbescheid (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zulässigerweise auch den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05.07.2001 zum selbständigen Anfechtungsgegenstand gemacht (vgl. hierzu BVerwG, Urt. 25.08.1982 - 8 C 50.80 - Buchholz 310 § 79 VwGO Nr. 18 sowie Senatsurt. v. 17.08.1995 - 5 S 71/95 - NVwZ-RR 1996, 61 = DVBl. 1996, 65). Der Kläger hat eigenständig - wenn auch Anfangs mit unzutreffenden Erwägungen - die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Entscheidung über den von ihm gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 15.03.2001 eingelegten Widerspruch und damit die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift (§ 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO) gerügt und sich vor allem gesondert auch gegen die festgesetzte Widerspruchsgebühr in Höhe von 240,-- DM zur Wehr gesetzt (zu diesem Aspekt vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.03.1991 - A 14 S 2616/90 - KStZ 1991, 110 sowie Beschluss vom 28.01.1991 - 2 S 2384/90 - VBlBW 1991, 344).
36
2. Das Regierungspräsidium Karlsruhe war zur Entscheidung über den Widerspruch des Klägers gegen den Gebührenbescheid der Beklagen vom 15.03.2001 nicht zuständig.
37
Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entscheidet über den Widerspruch die nächsthöhere Behörde, soweit nicht durch Gesetz eine andere höhere Behörde bestimmt ist. Allerdings entscheidet in Selbstverwaltungsangelegenheiten gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO die Selbstverwaltungsbehörde, vorbehaltlich einer anderweitigen gesetzlichen Regelung. Die Beklagte hält die erstgenannte Regelung für einschlägig, da sie bei der Erteilung der verkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 8 StVO als - Bundesrecht ausführende - untere Verwaltungsbehörde gehandelt habe (§ 44 Abs. 1 StVO, § 13 Abs. 1 Nr. 2 LVG), was auch die Erhebung der Verwaltungsgebühr erfasse, die (demnach) nicht auf einer kommunalen Satzung beruhe; eine - wie erforderlich - einheitliche Gebührenerhebungspraxis sei auch nur gewährleistet, wenn insoweit der staatlichen Aufsichtsbehörde die Möglichkeit der Überprüfung im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens eröffnet sei. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Vielmehr handelt es sich (auch) bei der Gebührenerhebung für eine Amtshandlung, welche die Beklagte (Stadtkreis) - wie vorliegend - als untere staatliche Verwaltungsbehörde vorgenommen hat, um eine Selbstverwaltungsangelegenheit i. S. des § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO (so auch Hess. VGH, Urt. v. 15.12.1966 - OS V 50/66 - ESVGH 17, 235 sowie Dolde, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, RdNr. 14 zu § 73, Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Aufl., RdNr. 2 zu § 73 u. Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 10. Aufl., § 37 RdNr. 14).
38
Ausgangspunkt für diese rechtliche Einordnung ist die Eigenständigkeit der Gebührenfestsetzung gegenüber der zugrunde liegenden Amtshandlung, vorbehaltlich der unter I. erörterten „Akzessorietät“ zur Sachentscheidung im Hinblick auf deren Wirksamkeit (bzw. Rechtmäßigkeit). Im vorliegenden Zusammenhang kommt es darauf an, ob das materielle Recht zugunsten der Beklagten einen eingriffsgeschützten Anspruch auf die erhobene Verwaltungsgebühr begründet. Das ist nach Auffassung des Senats der Fall. Der Anspruch der Beklagten auf die nach den genannten gebührenrechtlichen Tatbeständen erhobene Verwaltungsgebühr folgt aus § 3 Abs. 1 GebOSt, § 12 VwKostG, wonach Kostengläubiger der Rechtsträger ist, dessen Stelle (Behörde) die kostenpflichtige Amtshandlung vornimmt. Das ist hier die Beklagte als Gemeinde (Stadtkreis), für deren Verwaltungstätigkeit die umstrittene Gebühr erhoben worden ist (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG). Wie bereits dargelegt, wird damit der Verwaltungsaufwand abgedeckt, welcher der Beklagten in personeller und sachlicher Hinsicht aus Anlass der vom Kläger beantragten Amtshandlung entstanden ist. Auch soweit die Beklagte dabei die Funktion einer unteren staatlichen Verwaltungsbehörde wahrgenommen hat, obliegt es allein ihrer Personal- und Organisationshoheit, die dafür notwendigen personellen und sachlichen Voraussetzungen zu schaffen. Bei den Verwaltungsgebühren handelt es sich auch um eine wesentliche Einnahmequelle der Beklagten für ihren kommunalen Haushalt. Dass ihr (auch) die Einnahmen zufließen, die aus der Gebührenerhebung für Amtshandlungen im staatlichen (übertragenen) Verwaltungsbereich resultieren, hat die Beklagte selbst eingeräumt (vgl. Schrifts. v. 15.02.2005). Die etwaige Herabsetzung oder vollständige Aufhebung einer Gebührenforderung bedeutete für die Beklagte einen unmittelbaren Einnahmeausfall und berührt damit unmittelbar ihre Finanzhoheit (Abgabenhoheit) als Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.01.2001 - 8 B 258.00 - NVwZ-RR 2001, 326 = DVBl. 2001, 918). Der Vertreter der Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung selbst auf den in § 78 GemO verankerten Grundsatz der Einnahmebeschaffung hingewiesen, wozu nach Abs. 1 der Regelung auch die Erhebung von Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften gehört. Dass Rechtsgrundlage für die vorliegend festgesetzte Verwaltungsgebühr nicht das Kommunalabgabengesetz in Verbindung mit der Gebührensatzung der Beklagten, sondern die genannte bundesrechtliche Regelung ist, steht der vorgenommenen Zuordnung der Gebühr zum Selbstverwaltungsbereich der Beklagten nicht entgegen. Die - verfahrensrechtlich unbefriedigende - Konsequenz einer Aufsplitterung der Zuständigkeit für den Widerspruch gegen die Amtshandlung einerseits und gegen die festgesetzte Verwaltungsgebühr andererseits ist als Folge der materiellen Rechtslage hinzunehmen, kann jedoch verwaltungstechnisch gemildert bzw. bewältigt werden durch ein Zuwarten der Selbstverwaltungsbehörde mit der Entscheidung über den Widerspruch gegen die Gebührenforderung, bis die nächsthöhere Behörde über den Widerspruch gegen die zugrunde liegende Amtshandlung entschieden hat (vgl. auch Pietzner/Ronellenfitsch, a.a.O., RdNr. 14).
39
Das Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) steht der dargestellten Sichtweise des Senats nicht entgegen. § 4 Abs. 3 LGebG - i. d. F. von Art. 1 des Neuregelungsgesetzes - bestimmt, dass die Landratsämter, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden für ihren Bereich, sofern sie Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde im Sinne des Landesverwaltungsgesetzes oder Aufgaben der unteren Baurechtsbehörde im Sinne der Landesbauordnung wahrnehmen, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren festsetzen; die Landratsämter treffen die Festsetzungen durch Rechtsverordnung, die Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften durch Satzung (S. 1); für die Festsetzung und Erhebung der Gebühren und Auslagen gilt für die Landratsämter dieses Gesetz, für die Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden das Kommunalabgabengesetz (S. 3). Nach der Begründung (LT-Drucks. 13/3477 S. 24) setzen die sachnäheren Behörden wie Landratsämter, Stadtkreise, Große Kreisstädte, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden erstmals - in eigener Zuständigkeit und Verantwortlichkeit - die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Gebührensätze sowie Gebührenerleichterungen fest (obligatorische dezentrale Gebührenfestsetzung). Das Gesetz gilt jedoch nicht für die Erhebung und Festsetzung von Gebühren, die - wie vorliegend - bundesgesetzlich geregelt sind (vgl. LT-Drucks. a.a.O. S. 37). Begründet wird die obligatorische dezentrale Festsetzung der Gebührentatbestände wie auch der Höhe mit dem Bedürfnis nach Verwaltungsvereinfachung durch Aufgabenverlagerung sowie mit der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Gebührenrechts angemessen Rechnung zu tragen; Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften bemessen die Höhe der Gebühr aus Vereinfachungsgründen nach dem Kommunalabgabengesetz, sie wenden damit nur noch ein Gebührenrecht an; dass danach zur Umsetzung der Dezentralisierung der Gebührenfestsetzung zusätzliche - in der Regel auf ihren kommunalen Wirkungskreis begrenzte - Regelungen erforderlich sind, wird in Kauf genommen; mit der Aufgabenverlagerung wird - neben der Stärkung der Kommunen - auch eine Verwaltungsvereinfachung angestrebt, da künftig die sachnähere Behörde die Gebühren selbst festsetzen kann (vgl. LT-Drucks. a.a.O. S. 28 f. u. S. 43). Dass mit der Einführung der obligatorischen dezentralen Gebührenfestsetzung erstmals auch eine materielle Neuzuweisung dieser Verwaltungsgebühren zum kommunalen Selbstverwaltungsbereich bewirkt worden wäre, lässt sich der Neuregelung nicht entnehmen.
40
Mangels Zuständigkeit für den Erlass des Widerspruchsbescheids selbst war das Regierungspräsidium Karlsruhe auch nicht zuständig für die Festsetzung der Verwaltungsgebühr (Widerspruchsgebühr) in Höhe von 240,-- DM als einer eigenständigen, den Kläger belastenden Gebührenforderung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
Sonstige Literatur
43
Rechtsmittelbelehrung
44
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
45
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
46
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
47
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
48
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
49
Beschluss
50
Der Streitwert des Verfahrens wird gemäß § 13 Abs. 2 GKG a. F. i.V.m. § 5 ZPO analog auf 150,83 EUR festgesetzt.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
(1) Der Nachweis über die durchgeführte Entsorgung nachweispflichtiger Abfälle wird mit Hilfe der Begleitscheine unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Formblätter der Anlage 1 geführt.
(2) Bei der Übergabe von Abfällen aus dem Besitz eines Abfallerzeugers ist für jede Abfallart ein gesonderter Satz von Begleitscheinen zu verwenden, der aus sechs Ausfertigungen besteht. Die Zahl der auszufüllenden Ausfertigungen verringert sich, sobald Abfallerzeuger oder Abfallbeförderer und Abfallentsorger ganz oder teilweise personengleich sind. Bei einem Wechsel des Abfallbeförderers ist die Übergabe der Abfälle dem Übergebenden vom übernehmenden Abfallbeförderer mittels Übernahmeschein in entsprechender Anwendung des § 12 oder in anderer geeigneter Weise zu bescheinigen. Satz 3 gilt entsprechend für die Übergabe der Abfälle an den Betreiber eines Geländes zur kurzfristigen Lagerung oder zum Umschlag und von diesem Betreiber an den weiteren Beförderer.
(3) Von den Ausfertigungen der Begleitscheine sind
1.
die Ausfertigungen 1 (weiß) und 5 (altgold) als Belege für das Register des Abfallerzeugers,
2.
die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) zur Vorlage an die zuständige Behörde,
3.
die Ausfertigung 4 (gelb) als Beleg für das Register des Abfallbeförderers, bei einem Wechsel des Abfallbeförderers für das Register des letzten Abfallbeförderers,
4.
die Ausfertigung 6 (grün) als Beleg für das Register des Abfallentsorgers
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 125 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn
1.
der für den Verwaltungsakt erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird,
2.
die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird,
3.
die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird,
4.
der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsakts erforderlich ist, nachträglich gefasst wird,
5.
die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird.
(2) Handlungen nach Absatz 1 Nr. 2 bis 5 können bis zum Abschluss der Tatsacheninstanz eines finanzgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
(3) Fehlt einem Verwaltungsakt die erforderliche Begründung oder ist die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsakts unterblieben und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsakts versäumt worden, so gilt die Versäumung der Einspruchsfrist als nicht verschuldet. Das für die Wiedereinsetzungsfrist nach § 110 Abs. 2 maßgebende Ereignis tritt im Zeitpunkt der Nachholung der unterlassenen Verfahrenshandlung ein.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages angegeben wird. Handelt es sich um ein Urteil, das ein Versäumnisurteil aufrechterhält, so ist auszusprechen, dass die Vollstreckung aus dem Versäumnisurteil nur gegen Leistung der Sicherheit fortgesetzt werden darf.
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,
1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
