Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 17. Mai 2019 - B 7 K 17.530

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

2. Ziffer 8.9 des Bescheids des Landratsamts … vom 08.06.2017 wird aufgehoben. Ziffer 8.7 des Bescheids vom 08.06.2017 wird insoweit aufgehoben, als darin das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insbesondere EC- oder Kreditkartenautomaten, außerhalb des Gesamtgebäudekomplexes verboten wird.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger 2/3, der Beklagte 1/3.

4. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch den Kläger durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

5. Die Berufung wird zugelassen, soweit sich die Klage gegen die Ziffer 8.7 des Bescheids vom 08.06.2017 richtet.

Der Kläger wendet sich gegen die Ziffern 6, 7 und 8 (8.1 bis 8.10) des Bescheids des Landratsamtes … vom 08.06.2017 (Az.: …*).

Mit dem die Spielhalle … betreffenden Bescheid vom 08.06.2017 erteilte der Beklagte dem Kläger eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle gem. § 24 des Glücksspielstaatsvertrags - GlüStV - i.V.m. Art. 9 und 11 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland - AGGlüStV -.

Diese Erlaubnis wurde jeweils u.a. mit folgenden Nebenbestimmungen versehen:

Gem. Ziff. 6 wurde der Kläger verpflichtet, die von ihm vorgelegten Konzepte bzw. die Unterlassungserklärung, die zum Bestandteil der Erlaubnis erklärt wird, vollumfänglich einzuhalten. Diese umfassen das Sozialkonzept, das Werbekonzept, die Unterlassungserklärung zum Internetverbot und das Anpassungskonzept in der Fassung vom 29.03.2017.

Ziff. 7 enthält eine auflösende Bedingung dahingehend, dass die Befreiungen vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund unter Ziff. 4 des Bescheids erlöschen, wenn der Kläger die Bestimmungen des Anpassungskonzepts in der Fassung vom 29.03.2017 innerhalb der Geltungsdauer der Befreiungen unter Ziff. 4 des Bescheids nicht einhält.

Des Weiteren wurden unter Ziff. 8 folgende Auflagen erteilt:

Gem. Ziff. 8.1 hat der Kläger die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen gem. § 4 Abs. 3 GlüStV i.V.m. § 6 Abs. 2 JuSchG dauerhaft sicherzustellen.

Ziff. 8.2 verpflichtet den Kläger, die Anforderungen des Sozialkonzepts nach § 6 GlüStV i.V.m. den Vorgaben des Anhangs „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ zum GlüStV (insbesondere regelmäßige Schulung des Personals, Dokumentation der Maßnahmen sowie Auslage der Informationen zur Spielsucht) dauerhaft sicherzustellen.

Gem. Ziff. 8.3 sind durch eine unabhängige Prüforganisation die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen, die Einhaltung des Sozialkonzepts und die Durchführung des Anpassungskonzeptes zu zertifizieren. Im 2-Jahres-Rhythmus ab Erteilung dieser Erlaubnis sind Zertifizierungsmaßnahmen der unabhängigen Prüforganisation in Form unangekündigter Audits und wiederkehrender Kontrollen durchzuführen. Der Bericht über die Zertifizierung ist der Erlaubnisbehörde innerhalb eines Jahres nach dem Stichtag der Zertifizierung vorzulegen.

Ziff. 8.4 normiert die Auflage, im 2-Jahres-Rhythmus ab Erteilung dieser Erlaubnis unaufgefordert unter Vorlage der Dokumentation zum Jugend- und Spielerschutz über die im Sozialkonzept beschriebenen getroffenen Maßnahmen an die Erlaubnisbehörde zu berichten.

Gem. Ziff. 8.5 hat der Kläger die Einhaltung der Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken gem. § 7 GlüStV dauerhaft durch gut sichtbaren Aushang in den Räumen der Spielhalle sicherzustellen. Ebenso sind die Informationen zum Spielerschutz gem. dem Sozialkonzept für jedermann zugänglich und gut sichtbar zur Verfügung zu stellen. Der Name und die Erreichbarkeit des Ansprechpartners für das Sozialkonzept und den Spielerschutz in der Spielstätte sowie die örtliche Suchtberatungsstelle und die zuständige Erlaubnisbehörde sind durch gut sichtbaren Aushang bekanntzugeben.

Ziff. 8.6 normiert die Auflage, Spielgäste mit „offensichtlich pathologischem“ oder „problematischem Spielverhalten“ anzusprechen und auf das örtliche Hilfesystem hinzuweisen. Diese Hinweise sowie die zum Schutz des Spielers getroffenen Maßnahmen sind zu dokumentieren.

Ziff. 8.7 verbietet das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insbesondere EC- oder Kreditkartenautomaten, in der Spielhalle und im umliegenden Einflussbereich des Spielhallenbetreibers (z.B. Eingangsbereich, Nebenräume, Parkplatz).

Gem. Ziff. 8.8 dürfen in der laufenden Werbung keine spielanreizenden Bezeichnungen wie „Casino“ verwendet werden (§§ 5, 26 Abs. 1 GlüStV). Ebenso ist die Verwendung von Spielmarken (Jetons und Chips) und von zum Zweck des öffentlichen Glücksspiels ausschließlich in Spielbanken zugelassenen Spielgeräten (beispielsweise Roulettetisch) bei Werbemaßnahmen unzulässig. Auch eine Werbung mit Boni über SMS ist nicht erlaubt.

Gem. Ziff. 8.9 sind der Abdruck dieser glücksspielrechtlichen Erlaubnis, das Werbekonzept, das Sozialkonzept und das Anpassungskonzept sowie die dazugehörigen Dokumentationen zum Jugend- und Spielerschutz jederzeit zur Einsichtnahme durch das Landratsamt …bereitzuhalten.

Ziff. 8.10 normiert die Pflicht der Erlaubnisinhaberin bzw. des Erlaubnisinhabers, das in der Spielhalle beschäftigte Personal bei der Aufnahme des jeweiligen Arbeitsverhältnisses auf die für die Tätigkeit relevanten Bestimmungen des GlüStV und des AGGlüStV sowie die Auflagen dieser Erlaubnis hinzuweisen. Dies ist zu dokumentieren.

Zur Begründung wurde in dem Bescheid Folgendes ausgeführt:

Die Erlaubnis könne gem. § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV unter Nebenbestimmungen erteilt werden. Die Jugendschutzanforderungen, das Internetverbot, die Werbebeschränkungen, die Anforderungen an das Sozialkonzept und die Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken seien dauerhaft sicherzustellen. Die dauerhafte Erfüllung dieser Anforderungen diene den in § 1 GlüStV benannten Zielen.

Die auflösende Bedingung unter Ziff. 7 sei erforderlich, um die gesetzlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV und die Umsetzung des Anpassungskonzepts sicherzustellen. Zur Beachtung des Anpassungskonzepts sei der Kläger bereits gesetzlich verpflichtet, sodass kein darüberhinausgehender Eingriff vorliege. Die unter Ziff. 8.1 bis 8.10 erlassenen Auflagen würden gewährleisten, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis eingehalten werden. Im Rahmen der Erteilung einer Befreiung vom Verbot mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund diene die Pflicht zur Zertifizierung durch eine unabhängige Prüforganisation der weiteren Kontrolle, ob der Gefährlichkeit, die von den weiterhin bestehenden Spielhallen im baulichen Verbund ausgehe, durch die Umsetzung des Sozialkonzepts, der gesetzlichen Vorschriften und des Anpassungskonzepts Rechnung getragen werde. Durch die Pflicht zur Zertifizierung werde der Kläger auch nicht mehr als erforderlich in seinen Rechten beeinträchtigt. Insofern sei auch hier zu beachten, dass ihm mit der Befreiung eine günstige Rechtsposition gewährt werde, auf die er keinen gesetzlichen Anspruch habe. Die Zertifizierung gebe dem Kläger die Möglichkeit, gegenüber der Erlaubnisbehörde die Einhaltung der Voraussetzungen der Befreiung darzulegen und so weiter von dieser zu profitieren. Die Berichtspflicht im 2-Jahres-Rhythmus ergebe sich aufgrund des Anhangs zum GlüStV (Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht). Zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere der Bekämpfung von Spielsucht, sollten die Spieler durch den Aushang bzw. das Auslegen von Informationen zum Spielerschutz ihre Gefährdungslage einschätzen und sich darüber informieren können, welche Ansprechpartner vorhanden seien. Das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung stelle einen Widerspruch zu § 2 Abs. 3 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 1 GlüStV dar, der die Vermeidung von Glücksspielsucht zum Ziel habe. Die Möglichkeit, sich am Ort der Spielteilnahme mittels EC- und Kreditkarten Bargeld beschaffen zu können, erhöhe das Risiko eines suchtgefährdenden Spielverhaltens und einer Verschuldung. Die Bereithaltung eines Abdrucks dieser glücksspielrechtlichen Erlaubnis, des Werbekonzepts, des Sozialkonzepts sowie der dazugehörigen Dokumentation zur Einsichtnahme durch Kontrollorgane ermögliche es der Glücksspielaufsichtsbehörde, die Erfüllung der nach dem GlüStV bestehenden oder aufgrund des GlüStV begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und Werbung hierfür unterblieben. Die Hinweispflicht des Erlaubnisinhabers gegenüber dem Personal auf die einschlägigen Vorschriften des Glücksspielrechts sowie die Auflagen dieser Erlaubnis seien erforderlich gewesen, um insbesondere für die Jugendschutzanforderungen, das Internetverbot, die Werbebeschränkungen, die Anforderungen an das Sozialkonzept und die Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken zu sensibilisieren und so die Einhaltung dieser Anforderungen sicherzustellen.

Am 05.09.2017 erhob der Kläger Klage gegen die oben genannten Nebenbestimmungen der Bescheide. Zur Begründung trug er Folgendes vor:

Ziff. 6 der Bescheide sei ausweislich des Wortlauts („wird verpflichtet“) und der Begründung der Bescheide als Auflage gem. Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - BayVwVfG - zu qualifizieren. Entgegen der Ansicht des Beklagten sei § 24 Abs. 3 Satz 3 GlüStV mangels Außenverbindlichkeit und entsprechendem Anwendungsbefehls im AGGlüStV nicht anzuwenden. Dem Beklagten ermangele es schon an der Auflagenbefugnis. Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 AGGlüStV stelle auf den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung ab, zu dem die Einhaltung der Anforderungen an den Jugendschutz, das Internetverbot, die Werbebeschränkungen, das Sozialkonzept und die Aufklärung über Suchtrisiken sichergestellt sein müsse. Das Sicherstellen sei bereits durch die Vorlage dieser Konzepte erfolgt. Für eine zusätzliche Vollstreckbarmachung dieser Unterlagen fehle es an einer gesetzlichen Grundlage und auch an jedwedem plausiblen Grund. Verstöße gegen die in Art. 9 AGGlüStV genannten Pflichten sei mit dem Gesetz im Wege der Aufsicht gem. Art. 10 GlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 und 2 GlüStV zu begegnen.

Die Auflage sei darüber hinaus aufgrund der Unbestimmtheit formell rechtswidrig, Art. 37 BayVwVfG. Dem Kläger sei nicht ersichtlich, was genau etwa aus dem Sozialkonzept, das ein umfassendes und umfangreiches Konzept darstelle und nicht nach Ge- und Verboten aufgebaut sei, für ihn verbindlich sein solle. Es sei nicht klar, was genau der umfassenden Konzepte zwangsweise durchgesetzt werden können solle. Darüber hinaus liege für die Regelung in Ziff. 6 keine Begründung gem. Art. 39 BayVwVfG vor.

Ferner sei die Auflage auch materiell rechtswidrig. Anwendung finde Art. 36 Abs. 1 Var. 2 BayVwVfG, sodass eine Auflage nur dann möglich sei, wenn sie sicherstellen solle, dass die Voraussetzungen der Erlaubnis erfüllt werden. Da die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung aber gegeben seien, sei diese ohne gegenständliche Auflage zu erteilen. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG ermächtige nicht dazu, sicherzustellen, dass die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt blieben.

Auch bzgl. Ziff. 7 sei Art. 36 BayVwVfG und nicht § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV einschlägig. Der Kläger sei gemäß der Gesetzesbegründung zu Art. 12 AGGlüStV gesetzlich gerade nicht zur Einhaltung des Anpassungskonzepts verpflichtet. Das Anpassungskonzept stelle einen Vorschlag des Betreibers an die Behörde dar, wie er zukünftig dem Spielerschutz gerecht werden könnte. Die Behörde habe jedoch zu entscheiden, welche Maßnahmen hiervon verbindlich sein sollen. Zudem widerspreche sich der Bescheid, da er unter Ziff. 6 lit. d die Einhaltung des Anpassungskonzepts als Auflage vorsehe und sodann unter Ziff. 7 als Bedingung ausgestalte.

Die Bestimmungen in Ziff. 8 des Bescheids seien als Auflagen definiert und auch als solche zu behandeln. Selbst wenn es sich nach Auffassung des Gerichts teilweise nicht um Auflagen, sondern um unverbindliche Hinweise auf die Rechtslage durch die Behörden handeln solle, bestehe ein Feststellungsinteresse hieran, da andernfalls der Kläger wegen der eindeutigen Auffassung des Beklagten, dass es sich um Auflagen handele, Gefahr laufe, Vollstreckungsmaßnahmen nach dem VwZVG ausgesetzt zu werden. Die Auflagen unter Ziff. 5 seien jeweils schon deshalb rechtswidrig, weil die Begründung des Bescheids nicht erläutere, inwiefern diese die Genehmigungsvoraussetzungen sicherstellen sollen, Art. 36 Abs. 1 Var. 2, Art. 39 BayVwVfG.

Zudem seien die Auflagen aus folgenden Gründen rechtswidrig:

Mit der Festschreibung der Einhaltung der Jugendschutzanforderungen gemäß der derzeitig gültigen Rechtslage in Ziff. 8.1 drohe eine Verfestigung der Rechtslage hinsichtlich dieser Anforderungen, wenn diese Bestimmung als verbindliche Regelung verstanden werde. Hierzu sei der Beklagte nicht befugt, eine Ermächtigungsgrundlage fehle.

Die als Auflage bezeichnete Ziff. 8.2 sei unbestimmt, Art. 37 BayVwVfG. Es werde nicht klargestellt, auf welche Weise ein Sicherstellen erfolgen solle. Auch sei, wie bereits ausgeführt, eine Auflage mit Genehmigungsvoraussetzungen für die Zukunft nicht zulässig.

Hinsichtlich der Auflagen in Ziff. 8.3 fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage für solche Regelungen, die darauf abzielten, dass die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen des Spielhallenbetriebs durch eine unabhängige Prüforganisation überprüft und zertifiziert werden solle. Die Aufsicht über den Betrieb der Spielhalle sei Sache der Aufsichtsbehörde gem. Art. 10 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 und 2 GlüStV. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Beleihung einer dritten Prüforganisation sei nicht gegeben. Weiterhin sei die Regelung entgegen Art. 37 BayVwVfG unbestimmt. Es sei weder dargetan, was eine unabhängige Prüforganisation sein solle, also auch wann diese als solche vom wem anerkannt werde, noch wie häufig Kontrollen o.ä. stattfinden sollen oder wie und in welchem Umfang die Prüfung überhaupt vorgenommen werden solle. Letztlich sei auch zu bedenken, dass erhebliche finanzielle Aufwendungen für die Beauftragung zweifelhafter Prüforganisationen vorgenommen werden müssten, was zu Wettbewerbsverzerrungen führen würde.

Bei Ziff. 8.4 könne es sich um einen Hinweis auf Nr. 1 lit. b der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“, Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 lit. d AGGlüStV i.V.m. § 6 Satz 2 GlüStV handeln. Allerdings sei darin eine Dokumentation zum Jugend- und Spielerschutz nicht vorgesehen, sodass eine darüber hinausgehende Auflage vorliege. Diese sei mangels Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig und verletze den Kläger in eigenen Rechten.

Die Festlegungen in Ziff. 8.5 seien wiederum nicht hinreichend bestimmt. So bleibe offen, was auf dem Aushang nach Satz 1 der Auflage abzubilden sei. Auch Satz 2 der Auflage sei nicht hinreichend bestimmt. Warum Name und Erreichbarkeit des Ansprechpartners für das Sozialkonzept dem Spielerschutz dienen solle, erschließe sich nicht und werde nicht näher begründet. Dies sei ermessensfehlerhaft und widerspreche dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des jeweiligen Verantwortlichen.

Auch Ziff. 8.6 sei nicht hinreichend bestimmt. Es bleibe offen, was „offensichtlich pathologisches“ oder gar „problematisches Spielverhalten“ sein solle. Zudem könne ohne gesetzliche Grundlage ein Ansprechen Dritter (der Spielgäste) und eine Hinweispflicht diesen gegenüber samt einer entsprechenden Dokumentation hierüber nicht durch behördliche Anordnung aufoktroyiert werden, da dies das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Spielgäste verletze. Hinsichtlich der Dokumentationspflicht dürfte es sich lediglich um einen Hinweis auf Nr. 1 lit. b der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ handeln, deren Gültigkeit zweifelhaft sei. Da die Bestimmung dennoch als Auflage bezeichnet werde, sei sie aufzuheben.

Bzgl. der Auflage in Ziff. 8.7 fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Zudem sei das Nichtvorhandensein von Geldautomaten keine Genehmigungsvoraussetzung nach dem AGGlüStV i.V.m. dem GlüStV und dürfe daher nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG nicht verfügt werden. Hinzu komme, dass dem Spielhallenbetreiber etwas aufgegeben werde, was für ihn nicht erfüllbar sei. Er könne das Dulden des Aufstellens von Geldautomaten durch Dritte in seinem Nahbereich nicht unterlassen. Er sei vielmehr zur Duldung rechtlich verpflichtet.

Die Auflage Ziff. 8.8 sei aufgrund des Begriffs „spielanreizende Bezeichnungen“ unbestimmt. Hinsichtlich des Satzes 2 (Ausschluss von Jetons und Chips) ermangele es an einer Ermächtigungsgrundlage. Das angeführte Regelbeispiel des Roulettetisches sei sachlich falsch, da es ein zugelassenes Geldspielgerät gebe, das optisch einen solchen Roulettetisch darstelle. Satz 3 dürfte lediglich ein Hinweis auf § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV i.V.m. AGGlüStV sowie auf § 9 Abs. 2 SpielV sein. Die als solche bezeichnete Auflage sei daher aufzuheben.

Die Bestimmung in Ziff. 8.9 verstoße gegen Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG, da ein Bereithalten der Erlaubnis und Konzepte nicht Voraussetzung für die Genehmigungserteilung sei. Auch sei die Bestimmung sachwidrig und damit ermessensfehlerhaft, da das Landratsamt …jederzeit Zugriff auf seine eigenen Entscheidungen habe und nicht ersichtlich sei, wozu diese Bestimmung dienen solle. Ermessenerwägungen fänden sich hierzu nicht.

Die Auflage Ziff. 8.10 dürfte einen unverbindlichen Hinweis auf Nr. 1 lit. c der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ darstellen. Da die Behörde dennoch eine verbindliche Auflage anordnen möchte und es für diese an einer Ermächtigungsgrundlage fehle, sei die Bestimmung aufzuheben.

Der Kläger beantragt zuletzt,

Die Auflagen Ziff. 6 und 8 (8.1 bis 8.10) des Bescheids des Landratsamtes … vom 08.06.2017 werden aufgehoben, soweit das Verfahren nicht in der Hauptsache für erledigt erklärt wurde.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte stützt sich im Wesentlichen auf die Gründe der angefochtenen Bescheide. Ferner trägt er zur Begründung vor, dass der Kläger verkenne, dass es sich beim GlüStV um ein Gesetz handele und dieses in Bayern unmittelbar Anwendung finde. Am 30.06.2012 sei der Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster GlüÄndStV) im Bayerischen Gesetz und Verordnungsblatt bekanntgemacht worden. Am 01.07.2012 sei der Erste GlüÄndStV in Kraft getreten. Es bedürfe deshalb auch keines Anwendungsbefehls im AGGlüStV. Rechtsgrundlage für den Erlass der Ziff. 4 und 5 sei nicht Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG, sondern die speziellere Regelung des § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV. Die glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb einer Spielhalle könne mit Nebenbestimmungen versehen werden. Von diesem Ermessen habe der Beklagte Gebrauch gemacht. Soweit Ausführungen zu Konzepten jedenfalls nicht völlig bestimmt seien, könne dies freilich nicht zu Lasten des Klägers gehen. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen bleibe hiervon jedoch unberührt. Bezüglich des Sozialkonzepts sei die im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung genehmigte Fassung zugrunde zu legen.

Hinsichtlich der Nebenbestimmung in Ziff. 8.3 wird weiter begründet, dass neben Kontrollen durch eigenes Aufsichtspersonal auch die Zertifizierung durch eine unabhängige Prüforganisation erforderlich sei. Auch wenn im Genehmigungsverfahren anhand der Konzepte dargelegt worden sei, wie die von Spielhallen im Verbund ausgehende Gefährlichkeit gebannt werden könne, sei es allein durch eigene Kontrollen nicht möglich, die Einhaltung während des gesamten Genehmigungszeitraums immer wieder zu überprüfen. Diese Zertifizierung sei eine seit Jahren gängige Praxis.

Bzgl. Ziff. 8.7 des Bescheids wird weiter ausgeführt, dass auch der unmittelbare Freibereich um die Spielhalle vom Verbot erfasst sein müsse. Schon heute unterbrächen die Spieler ihre Tätigkeiten, um außerhalb der Räume, bestenfalls direkt am Eingang, rauchen zu können. Dadurch sei kein „Abkühlen“ der Spieler gegeben. Würde hier ein Geldausgabeautomat stehen, wirke dies nicht der Spielsucht entgegen. In dem streitgegenständlichen Spielhallenkomplex gebe es separate Eingänge und gerade keine Gemeinschaftsflächen. Es wird klargestellt, dass der im Bescheid benannte umliegende Einflussbereich im vorliegenden Kontext so zu verstehen sei, dass es auf den zivilrechtlichen Einfluss ankomme.

Betreffend Ziff. 8.8 wird ferner dargelegt, dass die Verwendung der Bezeichnung „Casino“ sowie die Werbung mit typischen Spielen, die als öffentliches Glücksspiel nur in Spielbanken angeboten werden dürfen, unzulässig sei, da beides dem Spieler die Möglichkeit hoher Einsätze und großer Gewinne suggeriere und damit anreizend wirke. In Spielhallen sei im Gegensatz zu Casinos/Spielbanken nur das Spiel mit geringen Beträgen möglich, ebenso seien aber auch keine hohen Gewinne zu erwarten. Die durch die Bezeichnungen und Abbildungen typischer Spielbankspiele implizierte Aussicht auf das „schnelle große Geld“ berge die erhebliche Gefahr, zum Entschluss des Spielens zu verleiten und vermittle falsche Informationen. Sie ziele darauf ab, die Attraktivität der Spielhalle zu steigern, setze durch die Vorstellung, Teil der „Welt der Reichen und Schönen“ zu sein, einen Anreiz zum Spielen und motiviere zu höheren Einsätzen. Die Werbemaßnahme bewege sich zudem nicht in § 5 GlüStV, da sie irreführend sei und insbesondere darauf abziele, unzutreffende Vorstellungen über die Gewinnchancen hervorzurufen.

Bzgl. Ziff. 5.9 wird ergänzt, dass zu gewährleisten sei, dass auch anderen Kontrollorganen die Unterlagen vor Ort bei Besichtigungen zur Einsicht vorlägen. Außerdem müssten die entsprechenden Unterlagen auch in den zur Spielhalle gehörenden Räumen vorgehalten werden, da ein Aufbewahren in den ggf. nicht am selben Ort befindlichen Büroräumen oder Hauptniederlassungen des Betreibers dem Kontrollauftrag zuwider laufen würde.

Bzgl. weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Gemäß § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die zahlreichen angefochtenen Nebenbestimmungen übersteigen in ihrer Wertigkeit den vorläufig angesetzten Auffangstreitwert von 5.000,00 EUR deutlich. Schon die in Ziffer 8.3 geforderten Zertifizierungsmaßnahmen durch eine unabhängige Prüforganisation stellen für den Kläger eine erhebliche Belastung dar. Auch weitere Streitgegenstände erscheinen von wesentlicher finanzieller Bedeutung für den Kläger. Eine besondere Relevanz kommt dabei der streitgegenständlich gewesenen auflösenden Bedingung zu, da diese mit einschneidenden Rechtsfolgen verbunden war. In Ermangelung konkreter Anhaltspunkte erscheint es angemessen, den Streitwert auf das Dreifache des Auffangstreitwerts nach § 52 Abs. 2 GKG festzusetzen (vgl. auch Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs 2013).

I.

In der mündlichen Verhandlung am 17.05.2019 hat das Landratsamt ****** den streitgegenständlichen Bescheid zum Teil abgeändert. Die Ziffern 6b), 6c) und 7 des Bescheids vom 08.06.2017 wurden aufgehoben, bzgl. Ziffer 8.4 der Satzteil „Jugend- und“, bzgl. Ziffer 8.5 der Satzteil „Der Name und“ ersatzlos gestrichen. Ziffer 8.6 erhielt folgende Neufassung: „Wird erkannt, dass Spielgäste ein pathologisches Spielverhalten an den Tag legen, sind sie anzusprechen und auf das örtliche Hilfesystem hinzuweisen. Dies sowie die zum Schutz des Spielers getroffenen Maßnahmen sind zu dokumentieren.“ Ziffer 8.8 erhielt folgende Neufassung: „Die Verwendung von Spielmarken (Jetons und Chips) und von zum Zweck des öffentlichen Glücksspiels ausschließlich in Spielbanken zugelassenen Spielgeräten ist bei Werbemaßnahmen unzulässig. Auch eine Werbung mit Boni über SMS ist nicht erlaubt.“ Ziffer 8.9 erhielt folgende Neufassung: „Der Abdruck dieser glücksspielrechtlichen Erlaubnis, das Werbekonzept, das Sozialkonzept und das Anpassungskonzept sowie die dazugehörigen Dokumentationen zum Spielerschutz sind jederzeit zur Einsichtnahme durch die Kontrollbehörden bereitzuhalten.“ Bezüglich der aufgehobenen bzw. geänderten Ziffern 6b), 6c), 7 und 8.4 wurde der Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt. 

Streitgegenständlich im zugrundeliegenden Klageverfahren sind somit die Ziffern 6a), 6d), 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6, 8.7, 8.8, 8.9, 8.10, sowie die Ziffer 8.4, soweit diese nicht für erledigt erklärt wurde, in der jeweils aktuellen Fassung.

II.

Die Ziffern 8.7 und 8.9 des streitgegenständlichen Bescheids in der derzeitigen Fassung sind - jedenfalls zum Teil - rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Im Übrigen sind die verfügten, teilweise abgeänderten Bestimmungen rechtmäßig und die Klage unbegründet.

1. Die Ziffern 6a) und 6d) des streitgegenständlichen Bescheids sind rechtmäßig, die Klage ist insoweit unbegründet.

Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG. Gemäß Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen versehen werden, wenn diese durch Rechtsvorschrift zugelassen sind oder wenn sie sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Solche Nebenbestimmungen sind bei glücksspielrechtlichen Erlaubnisbescheiden ausdrücklich erlaubt, § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, sodass Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG einschlägig ist.

Unabhängig vom Rechtscharakter der streitgegenständlichen Nebenbestimmung ist jedenfalls keine Rechtsverletzung des Klägers ersichtlich. Das einzuhaltende Anpassungskonzept wurde vom Kläger selbst vorgegeben und dem Antrag auf Erlaubniserteilung bzw. Befreiung vom Verbundverbot beigefügt. Hinsichtlich des für die Erlaubniserteilung notwendigen Sozialkonzepts verwies der Kläger auf das Mustersozialkonzept des bayerischen Automatenverbands. Der Beklagte hat die Konzepte in der vorlegten Form akzeptiert und kein „Mehr“ verlangt. Der Kläger wird lediglich dazu verpflichtet, die Konzepte einzuhalten, die er ohnehin zum Bestandteil seines Genehmigungsantrages erklärt hat. Das Gericht versteht den Bescheid dahin, dass auf der Grundlage des vorliegenden Bescheids ausschließlich die dem damaligen Genehmigungsantrag beigefügte Fassung des Sozialkonzepts einzuhalten ist und es sich nicht um eine dynamische Verweisung handelt. Dies wird bereits anhand des Wortlauts des Bescheids „das [vorgelegte] Sozialkonzept“ deutlich. Soweit die Konzepte offene bzw. auslegungsfähige Formulierungen enthalten, gehen diese Aspekte bzw. Spielräume zulasten des Beklagten. Da der Beklagte das Konzept in der vorgelegten Form akzeptiert hat, sind „weiche“ Formulierungen zugunsten des Klägers auszulegen. Allerdings bleibt die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen hiervon unberührt. Anders als der Kläger vorträgt, erfolgt das Sicherstellen in § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 d) AGGlüStV gerade nicht schon durch die Vorlage der Konzepte. Die Regelung wäre sinnentleert, würde die bloße Vorlage des Sozialkonzepts bei Genehmigungserteilung den Anforderungen des Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV genügen, und wäre der Kläger im Weiteren nicht verpflichtet, sich an diese Konzepte zu halten bzw. diese zu erfüllen. Zudem ist dem Wort „Sicherstellen“ schon eine Dauerhaftigkeit der Pflichtenerfüllung zu entnehmen. Auch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV, der nach dem Wortlaut das bloße „Vorlegen“ eines Konzepts zur weiteren Anpassung genügen lässt, ist dahingehend auszulegen, dass die Anforderungen an das Anpassungskonzept sicherzustellen sind. Die Regelung strebt einen Interessensausgleich zwischen den mit dem GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen und dem Bestandsschutz im Einzelnen an, wobei die von §§ 24, 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlziele nicht auf Dauer hintan gestellt werden sollen (LT-Drs. 16/11995, S. 32). Würde das bloße Vorlegen eines Anpassungskonzepts genügen, ginge die Interessensabwägung einseitig zu Lasten der Allgemeinwohlziele der §§ 24, 25 GlüStV. Folglich ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV teleologisch so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts nicht nur im Zeitpunkt der Erteilung der Befreiung, sondern dauerhaft während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. Für diese Auslegung spricht auch ein systematischer Vergleich mit § 25 Abs. 2 GlüStV. Das Verbundverbot verfolgt das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots. Die Befreiung von der Erfüllung dieses Verbots stellt somit einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, der die Rechtspositionen des Klägers entgegen der gesetzlich intendierten Grundkonstellation ausnahmsweise erweitert. Um den Ausnahmecharakter zu wahren, ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts auch während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. Überdies sind auch bei Erteilung einer Befreiung gem. § 24 Abs. 4 Satz 4 Halbsatz 2 GlüStV die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen, denen auch das Anpassungskonzept in der Fassung vom 29.03.2017 dient (VG Augsburg, U.v. 26.02.2019 - Au 8 K 17.1005, Au 8 K 17.1006 - juris).

2. Die Ziffer 8.7 des streitgegenständlichen Bescheids, die das Aufstellen, Bereithalten und die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insb. EC- oder Kreditkartenautomaten, in der Spielhalle und im umliegenden Einflussbereich des Spielhallenbetreibers (zum Beispiel Eingangsbereich, Nebenräume, Parkplatz) verbietet, ist rechtswidrig, soweit sie sich auch auf den Bereich außerhalb des Gesamtgebäudekomplexes erstreckt und wird daher insoweit aufgehoben. Sie hält einer Verhältnismäßigkeitsprüfung insofern nicht Stand, als sich das Verbot auch auf die die Spielhalle umgebende Freifläche (wie z.B. Parkplatz) bezieht.

Die Rechtsgrundlage zum Erlass dieser Nebenbestimmung bildet § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG. Allerdings stellt das umfassende Verbot keine geeignete, erforderliche und verhältnismäßige Regelung zum Schutz der Spieler dar. Die Möglichkeit, sich in einer Verlustphase schnell neue Barmittel zu beschaffen und am gleichen Geldspielgerät - in der Hoffnung bald Gewinn zu erzielen - weiter zu spielen, ist durchaus erheblich eingeschränkt, wenn man die Spielhalle erst verlassen und sich aus suchtpräventiven Erwägungen zu einem außerhalb des Gebäudes befindlichen Geldausgabeautomaten begeben muss. Hierdurch kann ein „Abkühlen“ erreicht werden. Dies gilt insbesondere für pathologische Spieler, von denen bekannt ist, dass sie erst aufhören zu spielen, wenn kein Geld mehr vorhanden ist. Das Verbot im Bescheid vom 08.06.2017 erfasst aber alle Geldautomaten und andere Vorrichtungen, die in räumlicher Verbindung zu einer Spielhalle und im umliegenden Einflussbereich des Spielhallenbetreibers aufgestellt werden. Diese Bezugnahme auf den räumlichen Machtbereich ist zwar eindeutig bestimmt und erstreckt sich auch auf nicht umschlossene Freiflächen vor dem Eingangsbereich der Spielhalle, die Außenwände der die Spielhalle aufnehmenden Baulichkeit oder gar diese umgebende Außenflächen (VG Saarlouis, U.v. 18.5.2016 - 1 K 1128/15 - juris). Vom Beklagten wurde während der mündlichen Verhandlung am 17.05.2019 klargestellt, dass sich das Verbot bezüglich des Aufstellens, Bereithaltens oder der Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung auch innerhalb der Spielhalle, des Foyers und der Nebenräume nur auf den zivilrechtlichen Einflussbereich des Klägers bezieht, sodass die Auflage nicht an einer möglichen „Unerfüllbarkeit“ scheitern kann. Allerdings geht diese Regelung zu weit. Immer, wenn die Spielhalle, das dazugehörige Foyer, sowie die Nebenräume zur Erlangung weiteren Geldes verlassen werden müssen, kann nach Ansicht des Gerichts von einem „Abkühlen“ und damit einhergehenden Spielerschutz gesprochen werden. Daher erscheint es unverhältnismäßig, das Verbot des Aufstellens, Bereithaltens oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung auch auf umliegende Einflussbereiche des Spielhallenbetreibers, wie die Außenwände des Gebäudes und den Parkplatz, auszudehnen. In Bezug auf die zugrundeliegende Spielhalle ist zu beachten, dass die Halle über einen eigenen, vom restlichen Gebäude abgetrennten Eingang verfügt und es somit innerhalb des Gebäudes, in dem sich die Spielhalle befindet, keine Gemeinschaftsflächen gibt, die der Kläger mit anderen Ladeninhabern zusammen nutzt. Somit kann es vorliegend nicht zu der Situation kommen, dass innerhalb eines gemeinschaftlich genutzten Foyers oder Treppenhauses ein Geldautomat rechtmäßiger Weise stehen dürfte, da er sich dem zivilrechtlichen Einflussbereich des Klägers entzöge. Will sich ein Spieler neues Bargeld beschaffen, muss er sich folglich zwingend „an die frische Luft“ begeben. Der Parkplatz vor dem Gebäude stellt im Gegensatz hierzu jedoch eine Gemeinschaftsfläche dar. Wäre das von der Beklagten erlassene Verbot rechtmäßig, käme es beispielsweise zu der gleichsam kuriosen Situation, dass sich auf dem vom Kläger nicht gemieteten Teil des Parkplatzes ein Geldautomat rechtmäßiger Weise mangels zivilrechtlicher Einflussmöglichkeit des Klägers befinden dürfte, auf dem vom Kläger gemieteten Teil jedoch nicht. Nach Ansicht des Gerichts macht es für den Spielerschutz aber keinen Unterschied, auf welchem Teil des Parkplatzes, bzw. an welcher Außenwand des Gebäudes sich ein etwaiger Geldautomat befindet. Jedenfalls fehlt es für das verfügte umfassende Verbot an einer tragfähigen Ermessensbegründung. Das Landratsamt hat sich insbesondere auch nicht auf wissenschaftliche Erkenntnisse gestützt, die beispielsweise nahelegen würden, dass ein hinreichendes „Abkühlen“ der Spieler nicht bereits bei einem Verlassen des Gebäudekomplexes anzunehmen wäre.

Was staatliche Spielbankenbetreiber angeht, so rechtfertigt es bereits die ihnen vom Gesetz zugesprochene bessere Eignung, die Bevölkerung vor den mit dem Spieltrieb verbundenen Gefahren zu schützen, ihnen nicht dieselben Beschränkungen aufzuerlegen wie privaten Betreibern (BayVGH, U.v. 25.5.2001 - 22 B 01.110 - juris).

3. Die Ziffer 8.9 ist rechtswidrig und wird daher aufgehoben. Das beim Erlass von Nebenbestimmungen bestehende Entschließungs- und Auswahlermessen muss sich insbesondere am Zweck der hierzu berechtigenden Ermächtigung und der vom Gesetzgeber gewollten Ordnung der Materie ausrichten. Deshalb dürfen Nebenbestimmungen nicht lediglich der Erleichterung der behördlichen Aufgabe oder irgendeinem legitimen Verwaltungszweck dienen (Stelkens in Bonk/Stelkens/Sachs, VwVfG, Stand 2018, § 36 Rn. 146; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Stand 2018, § 36 Rn. 79).

Eine Rechtfertigung der Regelungen in Ziffer 8.9 des streitgegenständlichen Bescheids nach den Zwecken des § 24 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 GlüStV ist nicht erkennbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 AGGlüStV kann die Glücksspielaufsicht jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Überprüfung der Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen erforderlich sind. Das jederzeitige Bereithalten der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse, der Werbe- und Sozialkonzepte sowie der dazugehörigen Dokumentationen zum Jugend- und Spielerschutz in den Spielhallen dient lediglich der Beschleunigung der Vorlage der Dokumente, so dass die Ziffer 8.9 des streitgegenständlichen Bescheids primär dem Kontrollinteresse der Verwaltung dient (BayVGH, U.v. 12.10.1998 - 24 B 97.3617 - juris). Bezüge zu den Schutzzielen des § 1 GlüStV als gesetzliche Voraussetzungen i.S.d. § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG sind über dieses Kontrollinteresse hinaus nicht ersichtlich und in der Begründung der angefochtenen Bescheide auch nicht dargelegt (VG Augsburg, U.v. 26.2.2019 - Au 8 K 17.1005 / Au 8 K 17.1006 - juris). Das Landratsamt … hat den Bescheid erlassen und kann somit ohnehin jederzeit auf diesen, sowie auf die vorgelegten Konzepte zugreifen. Auch der Polizei wurde - wie sich aus der Behördenakte ergibt - ein Abdruck der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugeschickt. Externe Prüforganisationen können sich die relevanten Dokumente im Vorfeld zukommen lassen. Es fehlen weitere Ermessenerwägungen dahingehend, warum beispielsweise der Zoll Interesse an der Einsichtnahme in das Sozial- bzw. Anpassungskonzept haben könnte. Darüber hinaus ist zu beachten, dass gar kein Werbekonzept ersichtlich ist, sodass die Auflage in Bezug hierauf auch an einer Unerfüllbarkeit scheitern würde.

4. Im Übrigen ist der angefochtene Bescheid vom 08.06.2017 in der während der mündlichen Verhandlung abgeänderten Fassung rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

a) Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen zu einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist § 24 Abs. 2 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG. Der GlüStV enthält selbst eine Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen. Auch wenn diese Ermächtigung sehr weit gefasst ist, bestehen an deren Rechtsmäßigkeit keine Zweifel.

b) Die Ziffern 8.1, 8.2, 8.4 und 8.10 des streitgegenständlichen Bescheids in der aktuellen Fassung sind als gesetzeswiederholende Verfügungen rechtmäßig (BayVGH, B.v. 18.12.1998 - 7 ZS 98.1660). Diese haben einen eigenständigen Regelungsgehalt und stellen Auflagen dar, da im Folgenden aufgrund dieser Regelung bei Verstoß ein Zwangsgeld isoliert angedroht werden kann. Solche Verfügungen sind dann berechtigt, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (BayVGH, B.v. 12.3.2010 - 10 CS 09.1734 - juris). Aufgrund der Gefahren, die von einer Spielhalle ausgehen, sowie aufgrund der Vielzahl der glücksspielrechtlichen Normen, besteht im Einzelfall Anlass dazu, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einzelner, außerordentlich wichtiger gesetzliche Bestimmung hinzuweisen. Aus einer Gesamtschau der Bescheide vom 08.06.2017 ergibt sich, dass die streitgegenständlichen Spielhallen „…“, „…“ und „…“ Spielhallen im baulichen Verbund darstellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass staatlichen Akteuren im Hinblick auf Spielhallen ein breiter Regelungs- und Gestaltungsspielraum zukommen soll, sodass die Anforderungen an die Herstellung eines konkreten Bezugs zu einem bestimmten Lebenssachverhalt nicht allzu streng sind. Zudem kann vom Beklagten nicht verlangt werden, bei jedem einzelnen Verstoß gegenüber dem Kläger immer wieder Unterlassungsbescheide hinsichtlich der jeweiligen konkreten Maßnahme zu erlassen. Auch dieser Gesichtspunkt führt dazu, dass im vorliegenden Fall die gesetzeswiederholenden Verfügungen als rechtmäßig anzusehen sind (BayVGH, B.v. 12.3.2010 - 10 CS 09.1734 - juris; VG Augsburg U.v. 26.2.2019 - Au 8 K 17.1005 / Au 8 K 17.1006 - juris).

aa) Soweit die Ziffern 8.1 und 8.2 verlangen, dass die darin enthalten Anforderungen „dauerhaft“ sichergestellt werden, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der jeweiligen Ziffern. Denn Rechtsnatur einer Auflage ist es gerade, ein in die Zukunft gerichtetes Ge- oder Verbot zu regeln (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 83a). Darüber hinaus hat das verwendete Wort „dauerhaft“ keinen eigenen zusätzlichen Regelungsgehalt. Entgegen der Ansicht des Klägers handelt es sich nicht um eigenständige Genehmigungsvoraussetzungen für die Zukunft. Wäre die Dauerhaftigkeit der Sicherstellung in den genannten Ziffern nicht aufgeführt, würde sich an dem Umstand, dass die jeweiligen Anforderungen auch in Zukunft zu beachten sind, nichts ändern (VG Augsburg U.v. 26.2.2019 - Au 8 K 17.1005 / Au 8 K 17.1006 - juris). Der Kläger ist insofern nicht in seinen Rechten verletzt. Er wird lediglich verpflichtet die gesetzlichen Anforderungen einzuhalten. Die dauerhafte Sicherstellung der Einhaltung der Jugendschutzanforderungen ist besonders elementar. Da allgemein auf den Jugendschutz verwiesen wird, ist diese Ziffer 8.1 dynamisch zu verstehen, sodass die jeweils geltenden Anforderungen einzuhalten sind. Hingegen stellt die Ziffer 8.2, die die dauerhafte Sicherstellung der Einhaltung des Sozialkonzepts nach § 6 GlüStV i.V.m. den Vorgaben des Anhangs „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ zum Gegenstand hat, eine statische Auflage dar. Es ist allein das dem Genehmigungsantrag beigefügte Sozialkonzept einzuhalten. Ziffer 8.2 scheitert nicht an einer möglichen Unbestimmtheit, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Soweit das Sozialkonzept „weiche“, ggf. auch nicht vollstreckungsfähige Passagen enthält, sind diese - wie oben ausgeführt - zugunsten des Klägers auszulegen.

bb) Nach Streichung der Worte „Jugend- und“ wiederholt die Ziffer 8.4 die Nr. 1b) der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ und regelt darüber hinaus, dass auch die Dokumentation über die getroffenen Maßnahmen vorgelegt werden muss. Auch hier kann das Gericht keine Rechtsverletzung des Klägers erkennen. Letzterer muss ohnehin alle zwei Jahre den Glücksspielaufsichtsbehörden über den Erfolg der zum Spielerschutz getroffenen Maßnahmen berichten. Die Maßnahmen erfordern eine Dokumentation, um in der gebotenen Ausführlichkeit nach maximal zwei Jahren hierüber berichten zu können. Dass dies aufgrund der besonderen Bedeutung im Rahmen einer Auflage im Erlaubnisbescheid wiederholt wird, ist wie oben dargelegt rechtmäßig. Der Spielerschutz und die darauf basierenden Maßnahmen haben insbesondere aufgrund des Spielhallenverbunds einen besonderen Stellenwert.

cc) Die in Ziffer 8.10 normierte Pflicht, das Personal auf die für die Tätigkeit relevanten Bestimmungen des GlüStV und AGGlüStV sowie die Auflagen dieser Erlaubnis hinzuweisen und dies zu dokumentieren, findet sich zum Teil bereits in § 6 GlüStV und Nr. 1c) der „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“. Die wiederholende Verfügung ist zur Sensibilisierung bzgl. der Vorschriften erforderlich, sowie um die Einhaltung dieser Anforderungen sicherzustellen. Es ist von außerordentlicher Bedeutung, dass das in der Spielhalle beschäftigte Personal vom Inhalt der umzusetzenden Vorschriften bei Aufnahme der Tätigkeit Kenntnis nimmt.

c) Die Ziffer 8.3, die dem Kläger aufgibt, durch eine unabhängige Prüforganisation im Zwei-Jahres-Rhythmus Zertifizierungsmaßnahmen durchzuführen und hierüber innerhalb eines Jahres nach der Zertifizierung zu berichten, ist rechtmäßig. Die Auflage dient der weiteren Kontrolle, ob der von der Spielhalle ausgehenden Gefährlichkeit durch die Umsetzung der Konzepte Rechnung getragen wird. Mit der Zertifizierung dokumentiert der Kläger sein Verantwortungsbewusstsein hinsichtlich Suchtprävention, Jugend- und Spielerschutz. Zwar ist der Beklagte Rechtsträger der Aufsichtsbehörde gem. Art. 10 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 und 2 GlüStV dar, jedoch ist es ihm aufgrund der erforderlichen Tiefe der Prüfung nicht möglich, diese vollständig selbst durchzuführen. Es handelt sich bei der Auflage um keine Beleihung Dritter, sondern nur um die externe Prüfung der Einhaltung von Vorschriften, die dann durch den Beklagten bewertet werden. Insbesondere im Hinblick auf die besondere Gefährlichkeit aufgrund der Befreiungen vom Verbundverbot, ist es nicht unverhältnismäßig, eine zusätzliche Prüfpflicht durch eine unabhängige Prüforganisation zu normieren. Die Regelung scheitert auch nicht an einer möglichen Unbestimmtheit, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Zum einen richtet sie sich an den Kläger, der sich als Betreiber mehrerer Spielhallen in der Branche auskennt und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine unabhängige Prüforganisation ausfindig machen kann. Zum anderen gehen - wie oben dargelegt - unscharfe, nicht vollstreckungsfähige Formulierungen zu Lasten des Beklagten.

d) Die Ziffer 8.5 ist, jedenfalls nachdem der Satzteil „Der Name und“ gestrichen wurde, rechtmäßig. Der Aushang der Aufklärung über Suchtrisiken, sowie bezüglich eines Ansprechpartners für das Sozialkonzept und den Spielerschutz, die örtliche Suchtberatungsstelle und die zuständige Erlaubnisbehörde dient den Zielen des § 1 GlüStV, insbesondere das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern und den Spielerschutz zu gewährleisten. Die Spieler sollen durch den Aushang ihre Gefährdungslage einschätzen können. Beispiele spielrelevanter Informationen, über die aufgeklärt werden muss, sind in § 7 GlüStV normiert, auf den die Ziffer 8.5 Bezug nimmt. Aus dem Wortlaut des Bescheids folgende Spielräume bzgl. der Ausführungsmodalitäten gehen - wie oben ausgeführt - zulasten des Beklagten, führen aber nicht zur Unbestimmtheit der Auflage. In welchen Rechten der Kläger hierdurch verletzt sein soll, vermag das Gericht nicht zu erkennen.

e) Die Ziffer 8.6 ist nach Abänderung in der mündlichen Verhandlung rechtmäßig. An der hinreichenden Bestimmtheit der neu formulierten Auflage bestehen keine Zweifel. Krankhaft erscheinendes Spielverhalten darf nicht sehenden Auges geduldet werden. Die Auflage beschränkt sich auf den Fall des positiven Erkennens pathologischen Spielverhaltens durch das Personal. Die Dokumentation daraufhin getroffener Maßnahmen verletzt den Kläger ebenso wenig in seinen Rechten, wie das Ansprechen von Spielern mit krankhaft erscheinendem Spielverhalten. Die Auflage dient dem Spielerschutz und somit den Zielen des § 1 GlüStV.

f) Die Ziffer 8.8 ist nach Streichung des ersten Satzes in der mündlichen Verhandlung rechtmäßig. Die Klage ist bereits unzulässig, soweit sie sich weiterhin auf Satz 1 der Ziffer 8.8 in der Fassung vom 08.06.2017, nämlich der Untersagung, in der laufenden Werbung spielanreizende Bezeichnungen wie „Casino“ zu verwenden, bezieht. Dieser Teil der Auflage wurde vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung gestrichen, sodass es an einer Klagebefugnis des Klägers hierfür fehlt. Im Übrigen ist die Klage bzgl. Ziffer 8.8 unbegründet. Das Verbot der Verwendung von Spielmarken (Jetons und Chips) sowie von zum Zweck des öffentlichen Glücksspiels ausschließlich in Spielbanken zugelassenen Spielgeräten bei Werbemaßnahmen ist rechtmäßig; ebenso das Verbot Werbung mit Boni über SMS zu verbreiten. Abbildungen von Spielelementen wie Spielmarken (Jetons und Chips), die in der Spielhalle nicht angeboten werden dürfen, sind irreführend. Werbung darf „die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, aber nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren“; sie darf nicht „zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen“, sie darf aber „über die Existenz der Produkte informieren“ (BVerwG, U.v. 20.6.2013 - 8 C 17/12 - juris). Es ist naheliegend, dass die Werbung mit Boni per SMS einen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb schafft. Zudem ist derartige Werbung bereits gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV untersagt. Aufgrund der besonders hohen Anfälligkeit Unentschlossener aufgrund von Bonusprogrammen doch an Glücksspielen teilzunehmen, insbesondere wenn sie auf ihrem privaten Mobiltelefon darauf hingewiesen werden, darf das Werbeverbot mit Boni per SMS als gesetzeswiederholende Auflage normiert werden.

III.

Im Rahmen einer einheitlichen Kostenentscheidung hat der Kläger von den Kosten des Verfahrens 2/3 und der Beklagte 1/3 zu tragen. Soweit das Verfahren in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend für erledigt worden ist, war gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu berücksichtigten, dass die Klage diesbezüglich anfänglich begründet erschien und das Landratsamt in der mündlichen Verhandlung sachgerechte Modifikationen der angegriffenen Auflagen vorgenommen hat. Im Übrigen richtet sich die Kostenentscheidung nach dem Ausmaß des Obsiegens bzw. Unterliegens, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Auch wenn die Ziffern 8.5, 8.6 und 8.8 des Bescheids ursprünglich zumindest Anlass zu rechtlichen Bedenken gaben, stellen sie sich aufgrund der Abänderung in der mündlichen Verhandlung nunmehr als rechtmäßig dar. Nachdem der Kläger die Hauptsache insoweit nicht für erledigt erklärt hat, fällt ihm auch diesbezüglich ein Kostenanteil zur Last.

IV.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 i.V.m. § 711 i.V.m. § 713 ZPO.

V.

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO hinsichtlich Ziffer 8.7 des Bescheids vom 08.06.2017 zugelassen, da die Rechtssache im Hinblick auf diese Auflage grundsätzliche Bedeutung hat. Sie findet sich praktisch in allen, dem Gericht bisher bekannt gewordenen glücksspielrechtlichen Erlaubnisbescheiden und war in etlichen Verfahren der entscheidenden Kammer Gegenstand der Anfechtungsklage. Eine obergerichtliche Rechtsprechung zur Frage der Rechtmäßigkeit der Auflage in der hier vorliegenden Konstellation ist bisher nicht ersichtlich.