Die Klägerin wendet sich gegen einen glücksspielrechtlichen Untersagungsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 16. Juni 2010.
Die Klägerin ist ein in Deutschland börsennotiertes Unternehmen mit Sitz in Düsseldorf. Sie hält 100 % der Anteile an der in Österreich ansässigen ....com Entertainment GmbH, deren 100 %iges Tochterunternehmen die ....com Holding Ltd. mit Sitz auf Malta ist. Diese ist zu 100 % Eigentümerin der Firmen ....com International Ltd., ....com Internet Ltd., ....com Entertainment Ltd. (Sitz jeweils auf Malta) sowie der ...Ltd. (Sitz: Gibraltar). Die Firmen ....com Internet Ltd. und ....com Entertainment Ltd. sind Anbieterinnen der Internetseite www.....com, auf der die weltweite Teilnahme an Sportwetten, Casino-Spielen und Poker angeboten wird. Domaininhaberin dieser Internetseite ist die ....com International Ltd.
Mit Bescheiden vom 26. August 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken der ....com Internet Ltd. und der ....com Entertainment Ltd. die Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichen Glücksspiel über das Internet in Bayern. Unter dem 28. September 2009 erließ die Regierung von Mittelfranken entsprechende Untersagungsbescheide gegen die ....com Holding Ltd. und die ....com Entertainment GmbH.
Nach Anhörung der Klägerin untersagte die Regierung von Mittelfranken dieser mit Bescheid vom 16. Juni 2010, selbst oder durch Dritte (insbesondere durch Tochterunternehmen) öffentliches Glücksspiel über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln sowie selbst oder durch Dritte (insbesondere durch Tochterunternehmen) an der Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern mitzuwirken. Für den Fall des Zuwiderhandelns nach dem Ablauf des 28. Juli 2010 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 100.000,00 EUR angedroht. Gebühren für diesen Bescheid wurden in Höhe von 12.000,00 EUR festgesetzt.
In der Begründung wird ausgeführt, die Untersagungsanordnung stütze sich auf § 9 Abs. 1 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV). Das Angebot auf der Internetseite www.....com verstoße gegen das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV. Dass die Klägerin nicht selbst als Veranstalterin oder Vermittlerin auftrete, sondern die Veranstaltung oder Vermittlung lediglich durch Urenkelunternehmen (....com International Ltd. und ....com Internet Ltd.) betreibe, stehe ihrer sicherheitsrechtlichen Störereigenschaft nicht entgegen. Sie besitze umfassende Kenntnis von den aufgeführten Aktivitäten ihrer Urenkelunternehmen sowie deren Muttergesellschaft, der ....com Holding Ltd., und der ....com Entertainment GmbH als deren Großmuttergesellschaft. Außerdem verfüge sie über umfassende Einflussmöglichkeiten auf das Handeln oder Unterlassen ihrer Tochter- und Enkelunternehmen sowie deren Tochterunternehmen. Als Mutterkonzern des gesamten ...-Konzerns sei sie für das von ihm unterhaltene Glücksspielangebot verantwortlich. Sie habe damit die Gefahr des Verstoßes gegen § 4 Abs. 4 GlüStV geschaffen.
Auf der Internetseite www.....com werde öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV veranstaltet oder vermittelt. Um den Versuch des Unterlaufens der Untersagung durch Auswechslung des Unternehmens mit Veranstaltereigenschaft oder durch Auswechseln der Domain zu verhindern, werde nicht nur die Veranstaltung, sondern auch die Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel untersagt und dies nicht auf die Domain www.....com beschränkt. Der Klägerin werde auch die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels durch Dritte untersagt. Damit würden auch die Aktivitäten der Tochter- und Enkelunternehmen sowie deren Tochter- und Enkelunternehmen erfasst werden. Überdies werde der Klägerin auch jegliche Mitwirkung an der Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV über das Internet in Bayern untersagt. Dies umfasse Hilfsdienste in jeglicher Form, auch das durch sie selbst oder durch Dritte erfolgende Bereithalten von Internet-Domains, wie derzeit durch das Urenkelunternehmen ....com International Ltd., sowie jegliche Anstiftungshandlungen zur Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel über das Internet in Bayern, wie etwa durch entsprechende Aufforderungen an Dritte, z.B. an beauftragte Unternehmen, an Tochter-, Enkel- bzw. Urenkelunternehmen.
Auf welche Weise die Klägerin die auf Bayern beschränkte Untersagungsanordnung in Ziffer 1 des Bescheides erfülle, stehe in ihrem eigenen Ermessen. Eine Möglichkeit zur Erfüllung wäre die vollständige Einstellung des Glücksspielangebots, statt dessen bestehe auch beispielsweise die Möglichkeit des Einsatzes eines zuverlässigen technischen Internet-Geolokalisations-verfahrens oder der Ausschluss von Spielteilnehmern, die sich in Bayern aufhielten, mittels Mobilfunkortung. Diese Optionen seien jedoch nicht abschließend, der Klägerin stehe es frei, ein anderes Verfahren zum Ausschluss bayerischer Spielteilnehmer einzusetzen; die Anbringung eines so genannten Disclaimers sei jedoch nicht ausreichend, ebenso wenig der Ausschluss von Spielteilnehmern, deren Wohnsitz in Bayern liege, weil nicht dieser, sondern der Aufenthaltsort des Spielers zum Zeitpunkt der Spielteilnahme maßgebend sei. Ebenfalls nicht ausreichend wäre es, den Spielteilnehmer nach seinem Aufenthaltsort zu befragen, da nicht gewährleistet sei, dass die Frage korrekt beantwortet werde. Die Untersagungsanordnung entspreche auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auf die weitere Begründung wird Bezug genommen.
Gegen den am 21. Juni 2010 an die Klägervertreter zugestellten Bescheid ließ die Klägerin mit am 20. Juli 2010 beim Gericht eingegangenem Schriftsatz vom Vortag Klage erheben.
Die Klage wird damit begründet, dass sich das Geschäft der Klägerin darauf beschränke, Anlagebeteiligungen an unterschiedlichen Unternehmen zu vermitteln, insbesondere solche Anlagebeteiligungen zu erwerben oder auch wieder erfolgreich zu veräußern. Sie veranstalte weder Sportwetten noch Pokerspiele oder irgendwelche Glücksspiele und sei insbesondere auch nicht Inhaberin der Domain www.....com. Auch vermittle sie solche Spiele nicht. Das Oberlandesgericht Köln habe mit mittlerweile rechtskräftigem Urteil vom 14. September 2007 zutreffend festgestellt, dass die Klägerin gerade keinen willentlichen oder adäquat kausalen Beitrag zu einem Sportwettangebot irgendeines anderen Unternehmens leiste, so dass folglich auch eine Haftung als „Störerin“ explizit ausscheide. Sie habe weder tatsächlich noch rechtlich Einfluss auf irgendwelche anderen Unternehmen, an denen sie Beteiligungen halte. Hierzu wäre sie mangels Personal und Kenntnis, letztlich aber auch mangels rechtlicher Kompetenz, gar nicht in der Lage. Zudem bestehe eine Bindungswirkung für andere Gerichte an die zutreffende bestandskräftige Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Köln zu diesem konkreten Gesichtspunkt. Es handle sich bei den auf Malta ansässigen Firmen gerade nicht um Tochterunternehmen, vielmehr sei das einzige Tochterunternehmen der Antragstellerin die Firma ....com Entertainment GmbH, welche keine Glücksspiele anbiete und selbst auch nicht Mutter der maltesischen Firmen sei.
Im Übrigen würde es umfangreicher gesellschaftsrechtlicher Beschlüsse bedürfen, die zunächst einmal formal unter Berücksichtigung der Stimmrechte aller Aktionäre der Klägerin beschlossen werden müssten, um überhaupt irgendwelche Vorschläge oder Vorgaben an das Tochterunternehmen zu machen. Ob dieses dann wiederum diese Vorgaben gegenüber der ....com Holding Ltd. in Malta weitergeben bzw. umsetzen würde (wobei insoweit wohl maltesisches Gesellschaftsrecht gelte), und ob die ....com Holding Ltd. als Beteiligungsunternehmen wiederum Vorgaben oder Anordnungen gegenüber deren Tochterunternehmen in Malta erlassen würde oder überhaupt könne, sei völlig ungewiss und auch nicht näher dargelegt worden. Jedenfalls wäre dies innerhalb von fünf Wochen nicht machbar, sondern es würde mehrere Monate in Anspruch nehmen, um alle gesellschaftsrechtlich erforderlichen Beschlüsse herbeizuführen. Nach Kenntnis des Vorstandes der Klägerin sei dies aber schon rechtlich gar nicht möglich; ob die „Urenkeltochterunternehmen“ und deren Geschäftsführung dann überhaupt etwaigen Vorgaben folgen würden, sei völlig offen. Diese seien eigenständige Unternehmen mit eigenständiger Geschäftsführung, die auf Basis von Genehmigungen in Malta tätig seien und ihren - insoweit auch unterschiedlichen - Gesellschaftern verpflichtet seien. Der Klägerin könne daher gerade nicht eine Vorgabe an Urenkeltöchter in Malta machen, bestimmte Tätigkeiten einzustellen. Da sie selbst nie Sportwetten, Poker- oder andere Glücksspiele angeboten habe und dies auch nicht durch Dritte veranlasse, sei die Verfügung rechtswidrig, die Fünf-Wochen-Frist darüber hinaus auch ermessensfehlerhaft. Die Klägerin vermittle auch keine Sportwetten oder Pokerspiele und sei für entsprechende Angebote anderer Unternehmen nicht verantwortlich. Auch die Untersagung der Vermittlung durch Dritte sei rechtswidrig, weil hierfür kein Anlass bestehe. Im Übrigen verfügten die maltesischen Unternehmen über entsprechende Lizenzen nach dort geltendem Recht, welche auch das Angebot über das Internet explizit umfassten. Ob von dort aus überhaupt Kunden aus Bayern angesprochen würden, erscheine fraglich.
Nach derzeitigem Stand der Technik sei im Übrigen die Geolokalisation, wie durch verschiedene Gutachten und in der Rechtsprechung festgestellt, unausgereift und ermögliche daher den Betreibern einer Internetseite nicht, das vom Beklagten gewünschte Verhalten zu entfalten. Die vorgeschlagene Mobilfunkortung verstoße gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen und setze im Übrigen voraus, dass der Kunde ein Mobilfunkgerät habe. Daher werde von der Klägerin ein tatsächlich unmögliches Verhalten gefordert. Es sei im Übrigen Sache des Beklagten konkret aufzugeben und vorzugeben, wie er sich die Umsetzung der konkreten Verfügung vorstelle. Im Übrigen sei auch im Hinblick auf die theoretisch bestehenden technischen Möglichkeiten die Unverhältnismäßigkeit der gesetzten Fünf-Wochen-Frist zu beanstanden.
Vorsorglich werde darauf hingewiesen, dass der Glücksspielstaatsvertrag auch gegen geltendes Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht verstoße. Im Übrigen sei auch das angedrohte Zwangsgeld unverhältnismäßig, nachdem der gesetzliche Rahmen bei 50.000,00 EUR ende. Es sei nicht ersichtlich, dass nicht auch ein niedrigeres Zwangsgeld ausreichen würde, im Übrigen erziele die Klägerin selbst keine Umsätze in Bayern, ob und in welchem Umfang dies durch die Urenkeltochterunternehmen erfolge, sei nicht ersichtlich. Auch sei bereits gerichtlich entschieden, dass die Festsetzung der Gebühren sich nicht am wirtschaftlichen Interesse des Unternehmens ausrichten dürfe.
Schließlich habe sich die Rechtsgrundlage für den die Klägerin weiterhin belastenden Dauerverwaltungsakt mit dem Erlass des Glücksspieländerungsstaatsvertrags maßgeblich verändert. Das ursprüngliche vollständige Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet existiere nicht mehr, vielmehr könne 20 Unternehmen eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten erteilt werden. Ein Urenkeltochterunternehmen der Klägerin habe sich an diesem Konzessionsverfahren beteiligt und die letzte Stufe beim Hessischen Innenministerium erreicht. An der Erlaubnisfähigkeit dürfte also nicht der geringste Zweifel bestehen. Auch sei diesem Unternehmen, der ....com Internet Ltd., bereits in Schleswig-Holstein eine Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten, aber auch von Casinospielen erteilt worden, welche auch die Bewerbung der Glücksspiele umfasse. Nach Änderung der Rechtslage sei ein Austausch von Ermessenserwägungen wegen § 114 VwGO nicht möglich, so dass insbesondere auch kein Austausch der Begründung der Verfügung erfolgen dürfe und könne. Damit sei die Verfügung auf eine Regelung gestützt, die heute nicht mehr in Kraft sei. Weiter habe das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Juni 2013 (8 C 10.12, 8 C 12.12 und 8 C 17.12) die Rechtswidrigkeit, insbesondere Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Untersagungsverfügungen festgestellt.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 16. Juni 2010 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung führt er aus, die streitgegenständliche Anordnung entspreche der obergerichtlichen Rechtsprechung und den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Insbesondere seien die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags mit europäischem Recht vereinbar. In der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung werde auch die sicherheitsrechtliche Störereigenschaft derjenigen Muttergesellschaften, deren Tochtergesellschaften Glücksspiele im Internet anböten, bejaht. Das Oberverwaltungsgericht Münster bestätige in seinem Beschluss vom 30. Juni 2010 (Az. 13 B 645/10) auch die sicherheitsrechtliche Störereigenschaft der Klägerin im Hinblick auf das von ihren Urenkelgesellschaften, der ....com International Ltd. und der ....com Internet Ltd., angebotene Glücksspiel. Die wirtschaftlichen und gesellschaftsrechtlichen Verflechtungen der Klägerin mit den erwähnten Tochter-, Enkel- und Urenkelgesellschaften ergebe sich aus deren Einbeziehung in den Konzernabschluss der Klägerin, welcher im Geschäftsbericht der Klägerin für das Jahr 2009 dargestellt sei. Auch bestehe nach § 121 Nr. 1 VwGO keine Bindungswirkung an die zitierte Entscheidung des Oberlandesgerichts Köln für den am zivilrechtlichen Streit nicht beteiligten Beklagten. Die Störerauswahl sei auch ermessensgerecht. Die beiden Urenkelgesellschaften der Klägerin hätten jeweils Untersagungsbescheide vom 26. August 2009 erhalten. Nachdem diese nicht befolgt worden seien, seien Untersagungsverfügungen gegen die Tochter- und Enkelgesellschaft der Klägerin ergangen. Da auch diesen nicht entsprochen worden sei, sei es ermessensfehlerfrei, auch gegen die Klägerin als Urgroßmuttergesellschaft der Glücksspielanbieterinnen einen Untersagungsbescheid zu erlassen.
Es liege auch kein Fall der rechtlichen oder tatsächlichen Unmöglichkeit vor. Die Klägerin sei durch keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehindert, dem Verbot zu folgen. Sie habe auch die privat-rechtliche Verfügungsbefugnis über den Internetauftritt und könne daher Medieninhalte löschen oder beschränken. Es liege auch kein Fall der objektiven Unmöglichkeit vor. Die von ihr zitierte Rechtsprechung sei tatsächlich wie rechtlich überholt. Auch sei die verbleibende Umsetzungsfrist von fünf Wochen ausreichend. Nachdem es sich bei der Klägerin um eine inländische Gesellschaft handele, wäre die gesetzte Frist nicht einmal notwendig gewesen, nachdem der Bayerische Verwaltungsgerichtshof selbst für ausländische Gesellschaften einen Zeitraum von vier Wochen als ausreichend angesehen habe. Auch die Gebührenfestsetzung sei rechtmäßig, die von der Klägerin zitierte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen sei vorliegend nicht einschlägig. Die Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes sei im Hinblick auf die im Glücksspielsektor erzielbaren Umsätze und Gewinne nicht zu beanstanden.
An der Rechtslage bezüglich der Veranstaltung oder Vermittlung von Poker- und Casinospielen über das Internet in Bayern habe sich durch das Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages nichts geändert, denn die von § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. vorgesehene Erlaubnismöglichkeit beziehe sich nicht auf Poker- und Casinospiele, diese seien nach wie vor nicht erlaubnisfähig. Hinsichtlich der Möglichkeit einer Erlaubniserteilung für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten im Internet nach § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. werde auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Mai 2013 (8 C 15.12) hingewiesen, wonach eine Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich bleibe, solange nicht offensichtlich sei, dass materielle Legalität vorliege oder jedenfalls mit Nebenbestimmungen gesichert werden könne. Eine solche Offensichtlichkeit sei hier nicht gegeben. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen, um das Ziel der Einhaltung der Verbote des § 4 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV zu erreichen. Es liege auch wegen etwaiger, von Schleswig-Holstein erteilter Erlaubnisse für Tochtergesellschaften weder ein Fall rechtlicher noch tatsächlicher Unmöglichkeit vor. Es sei möglich, durch die Implementierung eines geeigneten, dem jeweils aktuellen Stand der Technik entsprechenden Geolokalisationsverfahrens (einschließlich anderer Lokalisierungsverfahren wie insbesondere Mobilfunkortung) eine Spielteilnahme aus Bayern zu verhindern.
Den Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat die Kammer mit Beschluss vom 12. August 2010 abgelehnt (AN 4 S 10.01552). Die Beschwerde gegen diesen Beschluss hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 1. April 2011 (10 CS 10.2180) zurückgewiesen. Auf den Inhalt beider Entscheidungen wird verwiesen.
Mit weiterem Bescheid vom 10. August 2011 drohte die Regierung von Mittelfranken der Klägerin ein Zwangsgeld von 200.000,00 EUR an, falls die Klägerin nach dem 9. September 2011 der an sie gerichteten Untersagungsanordnung in Ziffer 1 des Bescheids vom 16. Juni 2010 zuwiderhandeln sollte.
Die hiergegen gerichtete Klage erklärten die Parteien in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend für erledigt, nachdem die Beklagte ihre bereits mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 der Klägerin mitgeteilte Einstellung der Zwangsvollstreckung dauerhaft bestätigt hatte (AN 4 K 12.01555).
In der mündlichen Verhandlung am 28. Januar 2014 beantragte der Klägervertreter die Aufhebung des Bescheids vom 16. Juni 2010 für die Zukunft und erklärte das Verfahren für die Vergangenheit für erledigt. Die Beklagtenvertreter stimmten der Erledigungserklärung zu und beantragten, im Übrigen die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gericht- und Behördenakten, auch in den beigezogenen Eilverfahren, hinsichtlich der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift Bezug genommen.
Die Klage ist, soweit das Verfahren nicht durch die übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Parteien beendet wurde, zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 16. Juni 2010 ist, soweit er noch angefochten ist, also mit Wirkung für die Zukunft, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, da es sich bei der hier angefochtenen Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, der ausschließlich mit Wirkung für die Zukunft angefochten wird.
1.
Die Anfechtungsklage der Klägerin ist bereits deshalb begründet, weil die Untersagungsverfügung vom 16. Juni 2010 in ihrer Nr. 1. als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis genügt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG, Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG, Art. 20 Abs. 3 GG).
Nach diesen Vorschriften muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies bedeutet, dass der Adressat in die Lage versetzt sein muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird, darüber hinaus muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen der Vollstreckung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Einzubeziehen sind bei der Feststellung des objektiven Erklärungswertes alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände, insbesondere auch die Begründung der Verwaltungsaktes (zum Vorstehenden BVerwG, U.v. 16.10.2013, 8 C 21.12).
In Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids hat der Beklagte der Klägerin untersagt, selbst oder durch Dritte (insbesondere durch Tochterunternehmen) öffentliches Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln oder selbst oder durch Dritte (insbesondere durch Tochterunternehmen) an der Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern mitzuwirken. In Ziffer 2 des Bescheids wird lediglich der Bereich „Games“ von der Verfügung ausgenommen und der Erlass eines gesonderten Untersagungsbescheides angekündigt. Aus der Begründung des Bescheids ergibt sich, dass der Klägerin nicht nur die Veranstaltung, sondern auch die Vermittlung jeglichen öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden soll, damit nicht die Untersagung durch Auswechslung des Unternehmens mit Veranstaltereigenschaft unterlaufen werden kann. Des Weiteren wird die Untersagung der Veranstaltung und der Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel nicht beschränkt auf die Domain www.....com, um zu verhindern, dass die Untersagungsordnung durch die schlichte Auswechslung der Domain unterlaufen werden könne. Laut Begründung umfasst die Untersagungsverfügung in Ziffer 1 des Bescheids sowohl die Veranstaltung und die Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern durch die Klägerin selbst als auch durch Dritte. Damit waren von der Untersagung auch die Aktivitäten von Tochter- und Enkelunternehmen sowie deren Tochter- und Enkelunternehmen erfasst. Des Weiteren soll danach erfasst sein auch die Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel durch von der Klägerin oder deren Tochter- und Enkelunternehmen beauftragten Unternehmen. Schließlich wird nach der Begründung des Bescheids auch jegliche Mitwirkung an der Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern untersagt, was Hilfsdienste in jeglicher Form umfasse. Somit betrifft die Untersagung auch das selbst oder durch Dritte erfolgende Bereithalten von Internetdomains als auch jegliche Anstiftungshandlungen zur Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Sinn von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern, wie etwa durch entsprechende Aufforderungen an Dritte, z.B. an beauftragte Unternehmen, an Tochterunternehmen etc..
Der Beklagte hat damit der Klägerin jeglichen jetzigen oder künftigen Internetauftritt, mit dem öffentliches Glücksspiel betrieben oder vermittelt wird versagt, aber auch jegliche Mitwirkung an der Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel, alles jeweils auch durch Dritte, insbesondere sogenannte Tochter- oder Enkelunternehmen. Ausgenommen wird lediglich der Bereich „Games“. Die Untersagungsverfügung bezieht sich also insbesondere nicht auf die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses und bis heute im Unternehmensverbund der Klägerin betriebene Domain www.....com und die dort enthaltenen Glücksspielangebote, sondern auf jegliche zukünftige Aktivität der Klägerin in Bezug auf Glücksspiel im Internet, soweit dies von Bayern aus abrufbar ist. Dass die Untersagungsverfügung einschränkend auszulegen wäre, etwa dahingehend, dass nur unerlaubtes Glücksspiel untersagt werde, ist weder dem Tenor noch der Begründung des Bescheids zu entnehmen, zumal zum Zeitpunkt des Erlass des Bescheides nach § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet generell verboten war. Mit diesem Inhalt gilt der Bescheid bis heute unverändert fort, da eine Konkretisierung oder Beschränkung der ursprünglich getroffenen Untersagungsverfügung bis heute nicht erfolgt ist und der Beklagte ausdrücklich am Bescheidsinhalt festhält. Damit aber hat der Beklagte mit der weiten Fassung der Untersagungsverfügung keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen. Damit fehlt es aber an einem hinreichend bestimmten Verwaltungsakt (vgl. BVerwG a.a.O.). Diese umfassende Untersagungsverfügung ist gegen die Klägerin ergangen, obwohl diese unstreitig eine Vermittlung von Glücksspiel im Internet bisher nie betrieben hat und auch keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie in Zukunft solches tun könnte. Selbst wenn man, wie die Kammer im Eilverfahren, davon ausgeht, dass auf Grund der Konzernstruktur die Klägerin als Mutterunternehmen des Gesamtkonzerns auf die zum Konzern gehörenden Gesellschaften unmittelbar oder mittelbar beherrschenden Einfluss ausübt und damit beherrschendes Unternehmen und damit auch als Mitveranstalterin der von einzelnen Konzernunternehmen veranstalteten Glücksspiele im Internet anzusehen ist, geht doch der Umfang der Untersagungsverfügung weit über das hinaus, was von der Klägerin in den vergangenen Jahren tatsächlich unternommen wurde.
2.
Die Klage hat auch deshalb Erfolg, weil die Regierung von Mittelfranken das ihr nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV eröffnete Ermessen, insbesondere das ihr bei mehreren Störern, deren Inanspruchnahme in Frage kommt, bestehende Auswahlermessen nicht ausgeübt hat.
2.1
Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen erlassen, um unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden. Die auf der Internetseite www.....com angebotenen Glücksspiele verstoßen gegen das grundsätzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Die Klägerin oder eine der anderen Konzerngesellschaften besitzen auch keine Erlaubnis für das Veranstalten von Glücksspiel im Internet in Bayern, da selbst die einer Konzerngesellschaft der Klägerin erteilte schleswig-holsteinische Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten im Internet in der Wirkung nur auf das Gebiet des Landes Schleswig-Holstein beschränkt ist und mangels einer entsprechenden Kompetenz der schleswig-holsteinischen Behörden keine tragfähige rechtliche Grundlage für in Bayern veranstaltetes Glücksspiel im Internet sein kann. Die Kammer geht auch in Übereinstimmung mit der Regierung von Mittelfranken unter Bezugnahme auf die entsprechenden Ausführungen in der Begründung des angefochtenen Bescheids davon aus, dass die Klägerin grundsätzlich als (Mit-)Veranstalterin des Glücksspielangebots auf den Internetseiten www.....com anzusehen ist, so dass grundsätzlich eine entsprechende Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 4 GlüStV an sie gerichtet werden kann. Die Klägerin kann damit grundsätzlich nach den allgemeinen sicherheitsrechtlichen Grundsätzen der Störerauswahl aus Art. 9 LStVG bzw. Art. 8 ff. PAG als Störerin in Anspruch genommen werden, zumal § 9 Abs. 1 GlüStV keine Regelung dahingehend enthält, wem gegenüber die erforderliche Anordnung zur Einhaltung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag oder auf Grund des Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Pflichten zu ergehen hat. Die von der Klägerseite gestellte Behauptung, die Klägerin sei praktisch ohne Einfluss auf das operative Geschäft ihrer Tochter- und Enkelgesellschaften, wird von der Kammer in Übereinstimmung mit den Ausführungen im Eilverfahren nicht geteilt. Auf Grund der Tatsache, dass die Klägerin die Muttergesellschaft des gesamten Konzerns ist und selbst oder durch ihre Tochtergesellschaften jeweils 100 %ige Eigentümerin der weiteren Konzerngesellschaften, auch derer, die die Internetseite www.....com betreiben, ist, zeigt, dass sie zwangsläufig maßgeblichen Einfluss auf die Geschäftstätigkeit aller Konzerngesellschaften nehmen kann und insbesondere deren Tätigkeit auch einschränken oder insgesamt unterbinden kann. Auf welchem konkreten Weg und insbesondere innerhalb eines welchen Zeitraums letztendlich die Durchsetzung einer entsprechenden Willensäußerung der Klägerin gegenüber den die Internetseite betreibenden Gesellschaften erfolgen kann, kann dabei offenbleiben.
Nach den allgemeinen sicherheitsrechtlichen Grundsätzen der Störerauswahl kommen als Verantwortliche grundsätzlich der sogenannte Handlungsstörer, Zustandsstörer oder Verrichtungsgehilfe (Art. 9 Abs. 1 Satz 4 LStVG) in Betracht. Ob dabei die Klägerin unmittelbare Mitveranstalterin des verbotenen Glücksspiels ist oder dies mittels anderer Konzerngesellschaften veranstaltet oder veranstalten lässt, ist dabei nicht entscheidungserheblich, weil es grundsätzlich zulässig ist, eine Untersagungsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV auch an den sogenannten Zweckveranlasser neben dem Handlungsstörer oder an einen Handlungsstörer neben einem anderen Handlungsstörer zu richten (BayVGH v. 1.4.2011, 10 CS 10.2180). Allerdings hat die Behörde beim Vorhandensein mehrerer Störer, die in Anspruch genommen werden können, ihre Entscheidung, welchen oder welche Störer sie heranziehen will, nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Die Entscheidung für die Inanspruchnahme einer oder mehrerer bestimmter Personen aus dem Kreis der Verantwortlichen steht vor dem Hintergrund des Prinzips der Effektivität der Gefahrenabwehr im Ermessen der Sicherheitsbehörde, dieses Ermessen muss pflichtgemäß ausgeübt werden; es kann sich an verschiedenen Gesichtspunkten, wie der Wirksamkeit und Schnelligkeit des Eingreifens, der Leistungsfähigkeit, der Sach- und Ortsnähe oder anderen Kriterien orientieren, wobei denkbar ist, auch mehrere Störer in Anspruch zu nehmen (vgl. BayVGH, B.v. 24.1.2012 – 10 CS 11.1670 -).
An einer solchen Ermessensbetätigung fehlt es aber im angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 16. Juni 2010, eine solche wurde auch nicht im Verfahren wirksam nachgeholt.
Die Regierung von Mittelfranken hat im angefochtenen Bescheid nicht dargelegt, aus welchen Gründen neben der ....com-Internet Ltd. und der ....com-Entertainment Ltd., den Betreibern der Website www.....com, gegen die jeweils Untersagungsbescheide vom 26. August 2009 ergangen waren, sowie neben der ....com Entertainment GmbH und der ...-Holding Ltd., gegen die jeweils mit Bescheid vom 28. September 2009 entsprechende Untersagungsbescheide ergangen waren, auch die Klägerin als Muttergesellschaft in Anspruch genommen wird. Die umfangreichen Ausführungen, mit denen die Störereigenschaft der Klägerin begründet wurde, sind nicht geeignet, die Ermessensentscheidung des Beklagten im Hinblick auf die Störerauswahl zu belegen und eine solche darzustellen.
Hinsichtlich der Störerauswahl ist hier das Ermessen des Beklagten auch nicht auf Null reduziert, weil bereits gegenüber anderen Konzernunternehmen eine Untersagungsverfügung ergangen war. Die Regierung von Mittelfranken hätte im Untersagungsbescheid Erwägungen anstellen und Ausführungen dazu machen müssen, weshalb die Klägerin neben den bereits in Anspruch genommenen Konzernunternehmen als weitere Störerin in Anspruch genommen wurde. Eine entsprechende Ermessensbetätigung und -begründung wurde auch bis zur gerichtlichen Entscheidung nicht nachgeholt, ungeachtet der Frage, ob eine solche Nachholung gemäß § 114 Satz 2 VwGO überhaupt zulässig gewesen wäre.
Hinzu kommt, dass der Beklagte gegen die beiden Betreiberinnen der Website www.....com, die ....com Internet Ltd. und die ....com Entertainment Ltd. zwar Untersagungsbescheide erließ, in diesen aber weder eine Frist für die Umsetzung der Verfügung angab noch ein Zwangsgeld androhte. Gegen die ....com Holding Ltd., die Eigentümerin der Betreibergesellschaften ist, war eine Untersagungsverfügung ebenfalls ohne Fristsetzung und Zwangsgeldandrohung mit Bescheid vom 28. September 2009 erlassen worden. Dem gegenüber enthielt die mit Bescheid ebenfalls vom 28. September 2009 gegenüber der ....com Entertainment GmbH, der Eigentümerin der ....com Holding Ltd., ergangene Untersagungsverfügung eine Fristsetzung sowie eine Zwangsgeldandrohung in Höhe von 100.000,00 EUR, ebenso wie der Untersagungsbescheid gegen die Klägerin. Insoweit enthält der angefochtene Bescheid keinerlei Erklärung oder Begründung, weshalb die verschiedenen Gesellschaften auf so unterschiedliche Weise in Anspruch genommen wurden und welcher Zweck damit verfolgt wird. Die Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung, man habe Zwangsgelder gegen die in Deutschland und Österreich ansässigen Konzerngesellschaften erlassen wegen der in diesen Ländern vermuteten leichteren Durchsetzbarkeit gegenüber den in Malta ansässigen weiteren Konzerntöchtern, reicht als Begründung für dieses Verhalten gegenüber den unterschiedlichen Störern nicht aus, da einerseits diese Vermutung durch nichts belegt wurde und der Versuch der Inanspruchnahme von Internetfirmen in Österreich in anderen dem Gericht bekannten Fällen ebenfalls scheiterte, weil die österreichischen Behörden rechtskräftige und nicht nur eine sofort vollziehbare Untersagungsverfügung verlangten. Zudem ist zu beachten, dass die konkrete Umsetzung und damit auch der dafür notwendige Zeitaufwand umso schwieriger bzw. höher wird, je weiter die in Anspruch genommene Gesellschaft in der Konzernhierarchie von den Betreiberunternehmen der Website entfernt ist, da möglicherweise über verschiedene Zwischenschritte erst die dazwischen gelagerten Konzernunternehmen zu entsprechendem Tätigwerden veranlasst werden müssen.
2.2
Weitere erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme der Klägerin ergeben sich aus heutiger Sicht auch daraus, dass die Behörde nach ihren eigenen Angaben seit mehr als zwei Jahren nicht mehr gegen Veranstalter oder Vermittler von Glücksspiel im Internet in Bayern vorgeht, da nach den Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2014 zwar Verstöße gegen das Glücksspielverbot im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV ermittelt und gelegentlich auch Verfahren eingeleitet werden, es aber seit dem 1. Januar 2012 zu keiner neuen Untersagungsverfügung gekommen ist. Im Hinblick auf die kaum absehbare Zahl von Veranstaltern und Vermittlern von Glücksspiel, seien es Sportwetten, Casinospiele, Poker oder anderes, im Internet ist es zwar nicht erforderlich, dass die Behörde gegen jeden Veranstalter und Vermittler, dessen Angebot von Bayern aus abrufbar ist, vorgeht. Allerdings bedarf die Auswahl der Störer, gegen die mit Untersagungsbescheiden vorgegangen wird, gegenüber den weitaus zahlreicheren Störern, gegen die solche Bescheide nicht erlassen werden, einer Begründung und eines schlüssigen Konzepts. Dies ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Weder konnten die Beklagtenvertreter darlegen, nach welchen Kriterien die Klägerin und ihre weiteren Konzerngesellschaften weiterhin in Anspruch genommen werden, obwohl eine Vielzahl anderer Störer existiert und bekannt ist, gegen die nicht effektiv vorgegangen wird, noch findet offenbar seit zwei Jahren, d.h. insbesondere seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 1. Juli 2012, überhaupt eine Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel im Internet in Bayern statt. Weshalb an den Untersagungsbescheiden gegen die Klägerin und deren Konzerngesellschaften auch jetzt noch festgehalten wird, bedürfte der Begründung, eine solche ist aber bisher nicht ersichtlich.
Hinzu kommt, dass eine der Konzerngesellschaften der Klägerin eine Lizenz des Landes Schleswig-Holstein für die Angebote von Sportwetten und Online-Casinospielen im Internet besitzt, welche sich zwar nicht auf das Gebiet des Freistaats Bayern erstreckt; allerdings bedürfte es nach Auffassung der Kammer der Begründung, weshalb einem Glücksspielanbieter, dessen Angebot zum Teil und jedenfalls in einem Bundesland genehmigungsfähig war, die Veranstaltung und sogar Vermittlung von Glücksspiel im Internet insgesamt untersagt wird, obwohl andere Anbieter und Vermittler von Glücksspiel im Internet über keine Lizenz des Landes Schleswig-Holstein verfügen und somit auch nicht in einem Teilbereich des Angebots eine behördliche Prüfung und Genehmigung stattgefunden hat. Dass Lizenzen insoweit nur für Domains mit der Endung .de und nicht, wie bei der hier gegenständlichen www.....com mit der Endung .com erteilt werden können, steht diesen Erwägungen nicht entgegen, da der Beklagte der Klägerin ausdrücklich jegliches Glücksspiel im Internet und damit auch die Benutzung einer anderen Domain mit Endung .de untersagt hat.
Entsprechendes gilt im Hinblick auf den unwidersprochenen Vortrag der Klägerseite, ein Konzernunternehmen der Klägerin befinde sich im Lizenzierungsverfahren für die Bundesrepublik Deutschland für Sportwetten im Internet, welches vom Land Hessen betrieben wird, aussichtsreich in der Endstufe des Verfahren. Weshalb trotz der Möglichkeit, dass in einigen Monaten einem Konzernunternehmen der Klägerin zumindest die Lizenz für Sportwetten im Internet erteilt werden könnte, während andere Anbieter dies nicht von sich behaupten können, zwar gegen die Klägerin und ihre Konzernunternehmen, aber nicht gegen andere Anbieter vorgegangen wird, bedürfte ebenfalls der Prüfung und Erklärung.
2.3
Erheblichen Bedenken begegnet die von der Beklagten aufrechterhaltene Untersagungsverfügung gegen die Klägerin auch deshalb, weil seit dem 1. Juli 2012 das grundsätzliche Internetverbot für ausgewählte Glücksspielbereiche gelockert wurde und somit die Basis für die Ermessensentscheidung eine andere ist. Nach § 4 Abs. 4 GlüStV besteht zwar weiterhin ein grundsätzliches Internetverbot für Glücksspiele, § 4 Abs. 5 GlüStV sieht nunmehr jedoch die Möglichkeit vor, bei Vorliegen der aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen eine Erlaubnis zum Vertrieb bzw. zur Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien und Sportwetten im Internet zu erhalten. Gleiches gilt auch für das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten (§ 27 Abs. 2 GlüStV). Ein uneingeschränktes Verbot für Glücksspiele im Internet in ganz Deutschland ohne Erlaubnisfähigkeit, von der die streitige Ermessensentscheidung ursprünglich ausgegangen ist, besteht nicht mehr. Vielmehr wurden in Schleswig-Holstein auf Grundlage des dortigen Glücksspielgesetzes im Jahr 2012 an eine Reihe von Sportwettenanbietern Lizenzen erteilt. In den anderen Bundesländern ist der Vertrieb von Lotterien und Sportwetten über das Internet unter den in § 4 Abs. 5 GlüStV genannten Voraussetzungen sowohl für den staatlichen Veranstalter (vgl. § 10 Abs. 1 bis 3, 6 GlüStV) als auch für Konzessionsinhaber (vgl. § 10a Abs. 4 Sätze 1 und 2 GlüStV) grundsätzlich erlaubnisfähig. Tatsächlich wird das Glücksspiel im Internet von staatlichen Veranstaltern bereits umfangreich wieder angeboten (vgl. etwa www.lotto-bayern.de, www.faber.de, u.a.), das Konzessionsvergabeverfahren für die privaten Anbieter ist noch nicht abgeschlossen, ob es in diesem Jahr zur Lizenzvergabe kommen wird, ist offen.
Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht seine ursprüngliche Rechtsprechung, nach der der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung nur bei fehlender Erlaubnisfähigkeit rechtfertigt (vgl. BVerwG, U.v. 1.6.2011, 8 C 2.10), inzwischen dahingehend korrigiert, dass die vollständige Untersagung nur dann rechtswidrig wäre, wenn die Erlaubnisfähigkeit offenkundig wäre (BVerwG, U.v. 16.5.2013, 8 C 40.12). Dennoch hätte sich der Beklagte im angefochtenen Bescheid jedenfalls seit dem 1. Juli 2012 mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob eine vollständige Untersagung des gesamten Internetangebots der ...-Gruppe vor der Entscheidung im Lizenzierungsverfahren für Sportwetten eine verhältnismäßige und den Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 GG sowie der europäischen Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) entsprechende Maßnahme darstellt. Dies erscheint auch deshalb fraglich, weil sich das nach § 4 Abs. 4 GlüStV auch jetzt grundsätzlich weiterhin bestehende Internetverbot auch noch nach dem Abschluss des Konzessionsvergabeverfahrens durchsetzen ließe (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B.v. 24.8.2012, OVG 1 S 44.12). Der angefochtene Bescheid enthält aber keine Ausführungen dahingehend, dass der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung die neue Sach- und Rechtslage berücksichtigt hätte. Dies gilt auch im Hinblick auf die von der Regierung von Mittelfranken insbesondere im Schreiben vom 5. November 2013 vorgenommene Ergänzung der Bescheidsbegründung. Denn dort wird lediglich ausgeführt, eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten im Internet in Bezug auf die Klägerin liege nicht vor, weshalb die Untersagungsverfügung aufrechterhalten bleibe. Eine Auseinandersetzung mit dem umfangreichen Sachvortrag der Klägerin im Verfahren dahingehend, dass eine Konzerntochter über eine nach wie vor gültige Erlaubnis des Landes Schleswig-Holstein verfügt, dort Sportwetten im Internet zu veranstalten und zu bewerben, findet ebenso wenig statt wie die Befassung mit dem Vortrag der Klägerin, eine Konzerntochter nehme am vom Land Hessen durchgeführten Lizenzierungsverfahren für Sportwetten im Internet teil und habe bisher alle Voraussetzungen erfüllt, so dass von einer Lizenzerteilung ausgegangen werde. Eine ausreichende und umfassende Ermessensbetätigung in Anbetracht der neuen Rechtsgrundlage ebenso wie der neuen tatsächlichen Situation ist somit nicht erfolgt, so dass es auf die Frage, inwieweit ein solcher Ermessensaustausch zulässig gewesen wäre, nicht ankommt.
3.
Große Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung ergeben sich auch aus dem Verhältnismäßigkeitsgebot.
So haben die Kammer und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Eilverfahren ausgeführt, es reiche aus, wenn die Klägerin ihr Glücksspielangebot im Internet für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland beenden müsse, falls ein Geolokalisationsverfahren nur für einzelne Staaten, nicht aber für einzelne Bundesländer hinreichend genau und effektiv einsetzbar wäre. Nachdem die Klägerin aber unbestritten vorgetragen hat, dass einem ihrer Konzernunternehmen zumindest die Veranstaltung von Sportwetten und Casino-Spielen im Internet auf Grund einer schleswig-holsteinischen Lizenz in Schleswig-Holstein erlaubt ist, kann diese Auffassung nicht mehr aufrechterhalten werden, so dass sich die Frage stellt, ob die Regelung auch unter dieser Voraussetzung für die Klägerin zumutbar ist. Dies wäre dann der Fall, wenn es der Klägerin mit zumutbarem Aufwand möglich wäre, mit technischen Verfahren wie Geolokalisation hinreichend verlässlich den Zugriff auf eine Website, auf der unerlaubtes Glückspiel angeboten wird, allein von Bayern aus zu verhindern. Ob und wie dies möglich wäre, und welchen finanziellen und zeitlichen Umfang dies erforderte, wurde hier vom Beklagten nicht geprüft und dargestellt.
Hinzu kommt die Frage, ob die Untersagungsverfügung auch heute unter den veränderten Umständen geeignet ist, die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages und das in § 4 Abs. 4 GlüStV normierte Verbot der Veranstaltung von nicht erlaubtem Glücksspiel im Internet in Bayern durchzusetzen.
Denn selbst wenn die Klägerin mit Hilfe eines Geolokalisationsverfahrens IP-Adressen, deren Standort in Bayern liegt, von der Teilnahme am Glücksspiel ausschließen könnte, stellt sich die Frage, ob anhand der heute gerichtsbekannt weit verbreiteten Anonymisierungsprogramme überhaupt die effektive Möglichkeit besteht, damit in hinreichendem Umfang Spieler mit Aufenthalt in Bayern von der Teilnahme am unerlaubten Glücksspiel im Internet auszuschließen. Wie insbesondere die Diskussion um Abmahnungen an angeblich illegale Nutzer des Internetportals Red Tube gezeigt hat, gehen deutsche Internetnutzer mehr und mehr dazu über, anonym im Internet zu surfen, indem sie dem Seitenbetreiber mittels geeigneter, auch kostenfrei erhältlicher Software, nicht ihre eigene, sondern eine fiktive IP-Adresse übermitteln. Die Meinung der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung, von der Klägerin werde nur der Einsatz eines Geolokalisationsverfahrens auf heutigem Standard verlangt, die Möglichkeit von Verstößen dagegen ihr nicht zur Last gelegt, reicht nicht aus, um die Geeignetheit des Vorgehens der Behörde heute noch zu belegen. Hinzu kommen die vielfältigen Möglichkeiten, von mobilen Geräten aus im Internet zu surfen und damit auch Glücksspielseiten zu besuchen und dort zu spielen. Ob insofern der Einsatz von entsprechenden Geolokalisationsprogrammen möglich und sinnvoll ist, insbesondere auch in den Grenzregionen des Freistaats Bayern, und wie verhindert werden soll, dass sich vom Bayerischen Staatsgebiet aus Nutzer einmal in österreichische oder in anderen Bundesländern gelegene Sendemasten einwählen und so am Internetglücksspiel teilnehmen, ist weiterhin nicht geklärt.
Schließlich stellt sich angesichts des selektiven Vorgehens der Behörde gegen einzelne Anbieter weiter die Frage, ob dies im Hinblick auf die zahlreichen weiteren Angebote von nicht in Bayern zugelassenem Glücksspiel im Internet ein effektives Handeln darstellt.
4.
Weitere erhebliche Bedenken hegt die Kammer gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids im Hinblick auf dessen Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Europarecht.
Im Hinblick auf die bereits oben dargelegte Verfahrensweise des Beklagten, wonach seit 1. Januar 2012 Untersagungsbescheide gegen Glücksspielveranstalter oder –vermittler im Internet nicht mehr ergangen sind, liegt es nahe, ungeachtet der insofern fehlenden Ermessensbetätigung auch einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu erkennen.
Weiterhin hat die Kammer erhebliche Zweifel daran, dass die hier maßgeblichen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2012 mit dem europäischen Recht vereinbar sind. Bezüglich der Regelung im Glücksspielstaatsvertrag 2008 hat das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich des früheren Sportwettenmonopols im Hinblick auf Nordrhein-Westfalen bestätigt, dass die dort bis November 2012 (wegen des erst rückwirkenden Inkrafttretens des neuen Glücksspielstaatsvertrags) geltenden Regelungen zum Sportwettenmonopol wegen der systematisch zum Glücksspiel anreizenden Werbung des Monopolträgers nicht den unionsrechtlichen Kohärenzanforderungen genügten (BVerwG, U.v. 20.6.2013, 8 C 10.12; 8 C 12.12; 8 C 17.12). Da die Situation in Bayern vergleichbar ist, wie sich etwa aus der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Juni 2012 (10 BV 09.2259), aber auch daraus, dass die vom Deutschen Lotto- und Totoblock koordinierte Werbung Grundlage der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war, es sich also nicht speziell auf die Werbung des Monopolträgers in Nordrhein-Westfalen bezog, ergibt, können die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in der zitierten Entscheidung auch auf die Situation in Bayern angewandt werden. Damit ist davon auszugehen, dass die Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid wegen Verstoßes gegen die europäische Dienstleistungsfreiheit nichtig und damit keine Rechtsgrundlage für die gegenständliche Untersagungsverfügung im Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 vorhanden war.
Darüber hinaus hat die Kammer auch erhebliche Zweifel daran, ob sich die Situation nach dem Erlass des Glücksspielstaatsvertrags und dessen Inkrafttreten ab dem 1. Juli 2012 insoweit in relevanter Weise geändert hat. Vielmehr spricht nach Auffassung der Kammer viel dafür, dass auch insofern erhebliche Zweifel an der Kohärenz der Regelungen und deren tatsächlicher Umsätze im Hinblick auf die nach wie vor massive Werbung für Glücksspiel und Sportwetten im Internet durch die staatlich lizenzierten Veranstalter wie Toto, Lotto, Faber, Oddset bestehen. So wird weiterhin im Rundfunk verbreitet für besondere Gewinnchancen unter Hinweis auf deren Höhe geworben, auch erfolgt indirekte Werbung etwa dadurch, dass nach wie vor samstags und mittwochs die Lottozahlen und Nebenwetten in den Hauptnachrichtensendungen der öffentlich-rechtlichen Sender verkündet werden, ohne dass insofern ein journalistisches Interesse oder ein Nachrichtenwert erkennbar wäre. Wenn dies für das vorliegende Verfahren allein entscheidungserheblich gewesen wäre, hätte die Kammer eine Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO im Hinblick auf den Vorlagebeschluss des Bundesgerichtshofs vom 24. Januar 2013 (I ZR 171/10) in Erwägung gezogen, um die entsprechende Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs zu dieser Frage abzuwarten. Dies erscheint jedoch im Hinblick auf die weiteren Gründe, die zur vollständigen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides führen, nicht als notwendig.
5.
Nachdem nach Auffassung der Kammer somit die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung gegen die Klägerin feststeht, sind auch die Nebenentscheidungen im angefochtenen Bescheid rechtswidrig, ohne dass es noch auf die Frage ankommt, ob etwa die im Bescheid in Ziffer 3 enthaltene Zwangsgeldandrohung oder die in Ziffer 5 des Bescheides festgesetzte Gebühr von 10.000,00 EUR für sich genommen rechtswidrig wären. Auch insofern bestehen nach Ansicht der Kammer gerade auch im Hinblick auf die nicht nachvollziehbare und auch aus dem Bescheid nicht erkennbare Begründung der Höhe des Zwangsgelds wie der festgesetzten Gebühr, ebenso wie der Tatsache der Androhung eines Zwangsgelds gegen die Klägerin im Unterschied zu den unmittelbaren Handlungsstörern, nämlich den die Website www.....com betreibenden Konzerngesellschaften, genauso wie die unterschiedliche Zwangsgeldhöhe und Höhe der Kostenfestsetzung hinsichtlich der einzelnen Konzerngesellschaften als nicht nachvollziehbar und damit voraussichtlich rechtswidrig.
Damit war der Klage in vollem Umfang stattzugeben.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO. Soweit die Parteien den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, nämlich für die Vergangenheit, ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 161 Abs. 2 VwGO. Demgemäß entspricht es billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten insoweit aufzuerlegen, da die Klage bis zum Zeitpunkt der Erledigungserklärung aller Voraussicht nach erfolgreich gewesen wäre; denn der angefochtene Bescheid war, wie oben dargelegt, schon zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig und blieb dies bis zur gerichtlichen Entscheidung.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 709 ZPO. Die Berufung war hier nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 1 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 100.000,00 EUR festgesetzt.
Der Streitwert wurde gemäß § 52 Abs. 1 GKG festgesetzt. Dieser entspricht mangels näherer Angaben der Parteien nach Auffassung des Gerichts dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin am Ausgang des Rechtsstreits.
