Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 07. Okt. 2015 - 8 C 10371/15

Die Satzung der Antragsgegnerin über die Festlegung der Zahl der notwendigen Stellplätze vom 17. März 2014 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Stellplatzsatzung der Antragsgegnerin, durch die er sich in der Verwirklichung verschiedener Bauprojekte beeinträchtigt sieht.

Weil die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt hätten, dass die bislang bei Bauvorhaben ausgewiesenen Stellplätze oft nicht ausreichten, um den Ziel- und Quellverkehr aufzufangen, fasste die Antragsgegnerin am 17. März 2014 den Beschluss über die Satzung zur Festlegung der Zahl der notwendigen Stellplätze. Danach bestimmt sich bei Wohngebäuden der Stellplatzbedarf nach folgender Anlage:

Im Übrigen bestimmt sich die Zahl der notwendigen Stellplätze nach dem Höchstwert der Richtzahl der Anlage zur Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Finanzen vom 24. Juli 2000 (MinBl. S. 231).

Zur Begründung des dagegen gerichteten Normenkontrollantrags trägt der Antragsteller im Wesentlichen vor: Die Satzung sei materiell rechtswidrig. Die Antragsgegnerin habe in zweckwidriger Weise von der Ermächtigung zum Erlass von Stellplatzsatzungen Gebrauch gemacht, um nämlich indirekt das Nutzungsmaß und die Zahl der Wohnungen in Mehrfamilienwohnhäusern zu beschränken. Die Satzung sei auch nicht erforderlich, weil ausreichend öffentliche Parkplätze vorhanden seien, wie etwa die 100 Plätze bei der Freizeitanlage B. Würde man die von der Antragsgegnerin behaupteten Parkplatzprobleme als wahr unterstellen, erwiese sich die Satzung als unzureichend zur Problembewältigung; erforderlich sei dann vielmehr zusätzlich eine weitergehende Stellplatzverpflichtung für bestehende bauliche Anlagen nach § 88 Abs. 3 Nr. 1 LBauO. Verschärfte Stellplatzanforderungen allein für neue Bauherren stellten eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar. Es lägen keine Bedürfnisse des Verkehrs oder städtebauliche Missstände vor, die die festgesetzte Anhebung der Stellplatzzahl i.S.v. § 88 Abs. 3 Nr. 1 LBauO rechtfertigen könnten. Schließlich genüge die Ausgestaltung der Satzungsregelung nicht den rechtlichen Anforderungen. So werde der Stellplatzbedarf je Wohnung für Einfamilienhäuser einerseits und Mehrfamilienhäuser andererseits unterschiedlich festgelegt. Auch im Übrigen sei eine Begründung für die von der Antragsgegnerin vorgenommenen Abweichungen gegenüber den Richtzahlen der Verwaltungsvorschrift oder auch gegenüber der Mustersatzung des Gemeinde- und Städtebundes nicht gegeben worden. Insbesondere fehle eine sachliche Rechtfertigung dafür, Wohnungen ab einer Fläche von 45 m² mit Einfamilienhäusern gleichzustellen.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung der Antragsgegnerin über die Festlegung der Zahl der notwendigen Stellplätze vom 17. März 2014 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Nach ihrer Auffassung steht die Satzung mit höherrangigem Recht in Einklang: Die Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigung in § 88 Abs. 1 Nr. 8 LBauO lägen vor. Ein besonderer Nachweis für ein Satzungsbedürfnis werde nicht verlangt. Im Übrigen läge ein solches Satzungsbedürfnis vor, weil innerhalb des Gemeindegebiets ein akutes Parkplatzproblem bestehe, insbesondere mangels ausreichenden öffentlichen Parkraums. Auf die Anforderungen nach § 88 Abs. 3 Nr. 1 LBauO komme es hier nicht an, weil die Satzung zukünftige Bauvorhaben und nicht bestehende bauliche Anlagen betreffe. Die Satzung stelle auch keine Verhinderungsplanung für bestimmte Bauvorhaben des Antragstellers dar. Schließlich sei auch die Ausgestaltung der Regelung rechtmäßig. Die Richtzahlen der Verwaltungsvorschrift und das Satzungsmuster des Gemeinde- und Städtebundes stellten lediglich eine Orientierung dar. In der Satzung würden alle Wohnungen grundsätzlich gleichbehandelt, unabhängig davon, ob sie in Einfamilien- oder Mehrfamilienhäusern lägen. Lediglich für kleine Wohnungen in Mehrfamilienhäusern mit einer Wohnfläche bis 45 m² sei eine Ausnahme vorgesehen worden. Die Grenzziehung bei 45 m² Wohnfläche sei sachgerechter als die in der Mustersatzung vorgeschlagene Differenzierung. Kleine Wohnungen bis 45 m² Wohnfläche würden typischerweise nur von einer Person bewohnt, während Wohnungen mit einer Grundfläche von mehr als 45 m² typischerweise mehrere Räume hätten und in der Regel von mindestens zwei Personen bewohnt würden. Diese verfügten über zwei Kraftfahrzeuge, weil die Gemeinde Kenn relativ schlecht an den öffentlichen Personennahverkehr angebunden sei und über viele Grenzpendler nach Luxemburg verfüge.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Akten zur Stellplatzsatzung sowie die Schriftsätze der Beteiligten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Der nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

Rechtsgrundlage für die Satzung ist § 88 Abs. 1 Nr. 8 LBauO. Danach sind die Gemeinden ermächtigt, die Zahl der notwendigen Stellplätze nach § 47 LBauO festzulegen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass den Gemeinden damit keine Befugnis zu planerischer Gestaltung eingeräumt, sondern nur die Ermächtigung zur Konkretisierung dessen erteilt wird, was im Gebiet der jeweiligen Gemeinde das notwendige Maß an Stellplätzen ist. Zahl und Größe der Stellplätze richtet sich gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 LBauO nach Art und Zahl der vorhandenen und zu erwartenden Kraftfahrzeuge der Benutzerinnen und Benutzer sowie der Besucherinnen und Besucher der Anlagen, wobei die Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrsmittel zu berücksichtigen ist. Einen Orientierungsrahmen für den notwendigen Stellplatzbedarf bietet die in der Verwaltungsvorschrift über Zahl, Größe und Beschaffenheit der Stellplätze für Kraftfahrzeuge des Ministeriums der Finanzen vom 24. Juli 2000 (MinBl. 2000, S. 231). Die dort genannten Richtzahlen sind ihrerseits allerdings nicht absolut. Sie stellen aber taugliche Erfahrungswerte dar. Nach den Einschätzungen der bei Erlass der Verwaltungsvorschrift mitwirkenden Sachverständigen reicht die Beachtung der genannten Richtzahlen im Allgemeinen aus, um die Stellplatzpflicht zu erfüllen. Eine Abweichung hiervon ist aufgrund der konkreten Verhältnisse im jeweiligen Gemeindegebiet möglich, bedarf aber hinreichender Rechtfertigung (vgl. zum Vorstehenden insgesamt das bereits von den Beteiligten zitierte Urteil des Senats vom 27. Juni 2001 – 8 C 11919/00.OVG –, S. 6 ff. d.U.). Diese Voraussetzungen gelten für die Anforderungen an künftige Bauvorhaben. Daneben enthält § 88 Abs. 3 Nr. 1 LBauO eine eigenständige Ermächtigung, um auch für bestehende bauliche Anlagen die Herstellung weiterer Stellplätze verlangen zu können, dies allerdings nur bei einem Bedürfnis des Verkehrs oder bei städtebaulichen Missständen. Die separaten Ermächtigungsgrundlagen belegen, dass die Gemeinde nicht zu einem einheitlichen Vorgehen gezwungen ist, sich unter den gegebenen Umständen vielmehr auch bloß auf die Steuerung des hinzukommenden Stellplatzbedarfs beschränken darf.

1. Die von der Antragsgegnerin erlassene Satzung verstößt jedenfalls deshalb gegen höherrangiges Recht, weil sie beim Stellplatzbedarf in nicht gerechtfertigter Art und Weise zwischen Wohnungen in Einfamilienhäusern und solchen in Mehrfamilienhäusern unterscheidet.

Nach der Satzungsregelung werden nämlich in Einfamilienhäusern für jede Wohneinheit 2 Stellplätze verlangt, während dies in Mehrfamilienhäusern erst ab einer Wohnfläche von 45 m² der Fall ist. Dies bedeutet, dass etwa für eine kleine Einliegerwohnung in einem Einfamilienhaus zwei Stellplätze hergestellt werden müssen, während dafür in einem Mehrfamilienhaus ein Stellplatz genügt. Dabei geht der Senat bei der Interpretation der Anlage zu § 1 der Stellplatzsatzung davon aus, dass sich die Vorgabe in der Überschrift zu Spalte 3 „Zahl der Stellplätze (Stpl.) je Wohneinheit“ auch auf die Zeile Nr. 1 (Einfamilienhäuser) bezieht. Denn die Stellplatzforderung für Mehrfamilienhäuser in Zeile Nr. 2 bezieht sich schon nach dem Text in Spalte 2 jeweils auf die einzelnen Wohnungen, so dass es zum Verständnis der Vorgabe in Spalte 3 nicht auf die Überschrift „je Wohneinheit“ ankommt. Im Übrigen entspricht es allgemeinem Sprachverständnis, dass ein Einfamilienhaus auch beim Vorhandensein einer sog. Einliegerwohnung weiterhin als solches bezeichnet und durch diese Zweitwohnung nicht zum Mehrfamilienhaus wird. Dieses Verständnis liegt auch der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums der Finanzen vom 24. Juli 2000 zugrunde, wonach für Einfamilienhäuser ein bis zwei Stellplätze „je Wohnung“ verlangt wird. Dieses Begriffsverständnis wird nicht zuletzt durch den Eintrag in der online-Enzyklopädie Wikipedia bestätigt; darin heißt es:

„Ein Mehrfamilienhaus … ist ein Wohngebäude, das für mehrere Familien bzw. Nutzer oder Mietparteien konzipiert ist. Es steht damit im Gegensatz zum Einfamilienwohnhaus (mit oder ohne Einliegerwohnung).“

Ein solcher Fall der sachwidrigen Ungleichbehandlung war tragender Grund für das stattgebende Normenkontrollurteil vom 27. Juni 2001 (vgl. a.a.O., S. 6 d.U. sowie den hierauf bezogenen Vermerk des Vertreters des Gemeinde- und Städtebundes, Bl. 2 der Behördenakte).

Der aufgezeigte Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) führt zur vollständigen Unwirksamkeit der Satzung. Eine bloße Teilunwirksamkeit etwa dergestalt, in der Überschrift zu Spalte 3 der Anlage zu § 1 die Worte „je Wohneinheit“ zu streichen, scheidet aus. Denn dies hätte zur Folge, dass für Einfamilienhäuser immer nur zwei Stellplätze verlangt würden, auch wenn diese über eine zusätzliche (Einlieger-)Wohnung verfügten. Dies wäre mit dem mutmaßlichen Willen des Normgebers nicht vereinbar (vgl. zu diesem Kriterium für die Teilnichtigkeit einer Norm: BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, BVerwGE 131, 86, Rn. 30).

2. Angesichts des dargelegten Fehlers bei der Ausgestaltung der Stellplatzpflicht kann letztlich dahingestellt bleiben, ob die angegriffene Satzungsregelung auch deshalb gegen höherrangiges Recht verstößt, weil die angeordnete Zahl der notwendigen Stellplätze die Zahl der vorhandenen und zu erwartenden Kraftfahrzeuge der Benutzerinnen und Benutzer sowie der Besucherinnen und Besucher der Anlagen i.S.v. § 47 Abs. 1 Satz 2 LBauO verfehlt.

Während die Satzung beim Stellplatzbedarf für Einfamilienhäuser den Höchstwert nach der Verwaltungsvorschrift (1 bis 2 Stellplätze je Wohnung) übernimmt, geht sie bei Mehrfamilienwohnhäusern deutlich über die in der Verwaltungsvorschrift enthaltene Richtzahl von 1 bis 1,5 Stellplätzen je Wohnung hinaus. Wie der Senat bereits in dem zitierten Urteil vom 27. Juni 2001 (a.a.O., S. 8 d.U.) festgestellt hat, ist es nicht ohne Weiteres plausibel, dass im Bereich der Antragsgegnerin nahezu für jede Wohnung 2 Stellplätze erforderlich sind. Die Antragsgegnerin hat dies damit begründet, dass in den größeren Wohnungen in der Regel zwei Personen wohnten, die wegen der schlechten ÖPNV-Anbindung über zwei Kraftfahrzeuge verfügten. Darüber hinaus erscheint fraglich, ob die Grenze für das Ansteigen des Stellplatzbedarfs von einem auf zwei Plätze sachgerecht bei einer Wohnfläche von 45 m² markiert worden ist. Auch insofern hatte der Senat in dem Urteil vom 27. Juni 2001 für eine Grenzziehung bei 50 m² Wohnfläche bereits Zweifel angemeldet (vgl. a.a.O., S. 8 d.U.). Hier erweist sich die Mustersatzung des Gemeinde- und Städtebundes als differenzierter, wenn dort für Mehrfamilienhäuser 1 Stellplatz für Wohnungen bis 60 m² Wohnfläche, 1,5 Stellplätze bis 120 m² Wohnfläche und 2 Stellplätze erst ab einer Wohnfläche von 120 m² verlangt wird.

Der Antragsgegnerin ist zuzugeben, dass die Ermittlung des zu erwartenden Kraftfahrzeugbestandes eine Prognose des potentiellen Stellplatzbedarfs in der Zukunft verlangt. Dieser Gesichtspunkt ist jedoch bereits in die Richtzahlen nach der Verwaltungsvorschrift und den Vorschlag des Gemeinde- und Städtebundes in seiner Mustersatzung eingeflossen. Die Antragsgegnerin wäre deshalb gehalten gewesen, die Abweichungen von diesen Einschätzungen durch tatsächliche Erkenntnisse zu der besonderen Situation in ihrem Gebiet zu erläutern. So hätte die Behauptung ihrer Vertreter über einen deutlich erhöhten Fahrzeugbestand in ihrem Gemeindegebiet durch tatsächliche Erhebungen über die derzeit vorhandene Fahrzeugdichte unterlegt werden müssen. Dies gilt auch für die behaupteten Behinderungen bei der aktuellen Abwicklung des Busverkehrs. Eine solche tatsächliche Begründung für die Notwendigkeit, von den der Verwaltungsvorschrift zugrundeliegenden Erkenntnissen wegen der Besonderheiten im Ortsbereich der Antragsgegnerin abzuweichen, hätte noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgetragen werden können. Denn bei der richterlichen Kontrolle von untergesetzlichen Normen ist das Ergebnis des Rechtssetzungsaktes maßgeblich; eine Prüfung des Abwägungsvorgangs (einschließlich der ihm zugrundeliegenden Ermittlungen) erfolgt nur, wenn der Normgeber – wie etwa im Bauplanungsrecht (§ 1 Abs. 7 BauGB) – einer besonders ausgestalteten Bindung an Abwägungsdirektiven unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2006 – 6 C 19.05 –, BVerwGE 125, 384, Rn. 16; Urteil vom 26. Juni 2014 – 4 C 3.13 –, BVerwGE 150, 114, Rn. 25). Nähere Nachforschungen konnten hier indes unterbleiben, weil die Satzung bereits aus den oben dargelegten Gründen wegen widersprüchlicher Ausgestaltung der Stellplatzpflicht unwirksam ist.

Erweist sich die Satzung somit bereits hinsichtlich der Ausgestaltung des Stellplatzbedarfs als rechtswidrig, kann dahingestellt bleiben, ob hier die Ermächtigung in § 88 Abs. 1 Nr. 8 LBauO missbräuchlich zur Verfolgung städteplanerischer Ziele in Anspruch genommen worden ist, wofür allerdings hinreichende Anhaltspunkte nicht erkennbar sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).