Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 11. Okt. 2018 - 1 A 11842/17

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger, ein eingetragener Verein, begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ablehnung einer Straßensondernutzungserlaubnis zum Verkauf von Fastnachtsartikeln aus einem Bauchladen heraus.

Am 8. November 2015 beantragte die 1. Vorsitzende des Klägers bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis u.a. für den Verkauf von Fastnachtsartikeln in der Zeit vom 11. November 2015 bis zum 9. Februar 2016 im Stadtgebiet von M. mittels Bauchladen. Sie gab an, dass die Einnahmen dem Vereinszweck zu Gute kommen und gespendet werden sollten.

Mit Bescheid vom 30. November 2015 lehnte die Beklagte die beantragte Sondernutzungserlaubnis für den Bauchladenverkauf von Fastnachtsartikeln ab und führte zur Begründung aus, mobile Verkaufsaktionen könnten aus Gründen der Gleichbehandlung und der Vielzahl bereits gestellter Anträge auf öffentlichen Flächen grundsätzlich nicht zugelassen werden. Es sei jedoch möglich, auf einer öffentlichen Fläche in der S.-G.-Passage für insgesamt 3 Wochen einen Stand zu betreiben.

Am 7. Dezember 2015 erhob der Kläger Widerspruch. Zur Begründung wurde vorgetragen, dass die Ablehnung seines Antrags dem Gleichbehandlungsgrundsatz gerade widerspreche, weil dem XXV (XXV) eine Sondernutzungserlaubnis u.a. für den Bauchladenverkauf erteilt worden sei.

Mit Bescheid vom 7. Januar 2016 wurde dem Kläger eine Sondernutzungserlaubnis zur Errichtung eines Verkaufsstands zum Verkauf von Fastnachtsartikeln für einen Zeitraum im Januar 2016 erteilt.

Unter dem 15. Februar 2016 wies die Beklagte den Kläger darauf hin, dass sich sein Widerspruch mit Ablauf der Fastnachtskampagne 2016 erledigt habe und mithin unzulässig geworden sei. Er bat um Mitteilung, ob der Widerspruch gleichwohl aufrecht erhalten bleiben solle.

Nachdem der Kläger mitgeteilt hatte, dass er von einer kostenneutralen Einstellung des Widerspruchsverfahrens ausgehe, stellte der Stadtrechtsausschuss der Beklagten das Widerspruchsverfahren mit Beschluss vom 8. September 2016 wegen Erledigung ein.

Am 19. Oktober 2016 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, seine Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Er habe ein berechtigtes Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Bauchladenverkauf sei rechtswidrig gewesen. So sei er vor Erlass des Versagungsbescheids nicht angehört worden. Die Ablehnung sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Straßenrechtliche Aspekte, die der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entgegenstünden, seien nicht ersichtlich. Insbesondere würden weder die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs noch Belange des Straßen- und Stadtbildes durch einen Bauchladenverkauf beeinträchtigt. Die Richtlinie der Beklagten „Gestaltung von Sondernutzungen im öffentlichen Raum – Bereich Innenstadt“ sei nicht einschlägig. Festlegungen des Wirtschaftsausschusses der Beklagten, mobilen Verkauf im Stadtgebiet nicht zuzulassen, seien nicht belegt. Die Beklagte habe sich durch ihre in der Vergangenheit geübte Praxis, dem XXV eine Sondernutzungserlaubnis u.a. für den mobilen Verkauf zu erteilen, gebunden. Er – der Kläger – sei mit dem XXV vergleichbar, denn er wolle ebenfalls während der Fastnachtszeit diesbezügliche Artikel mittels eines Bauchladens für einen gemeinnützigen Zweck im Stadtgebiet verkaufen. Es sei keine sachliche Rechtfertigung dafür ersichtlich, warum allein dem XXV der Bauchladenverkauf gestattet werde. Insbesondere stelle das seitens der Beklagten angeführte Argument der Brauchtumspflege keinen sachlichen Differenzierungsgrund dar; vielmehr stärke der Einsatz von Bauchläden unterschiedlicher Verkäufer das Brauchtum in seiner Pluralität.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass der Bescheid vom 30. November 2015 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt zur Begründung vor, die Klage sei mangels Feststellungsinteresses unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Der Kläger sei vor Erlass des Bescheids angehört worden. Im Übrigen habe es mit der Vorsitzenden des Klägers im Vorfeld Telefon- und E-Mail-Verkehr gegeben. Die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Bauchladenverkauf sei auch in der Sache gerechtfertigt. Sie habe sich bei ihrer Entscheidung ausschließlich an Belangen orientiert, die einen sachlichen Bezug zur Straße aufwiesen. Ein Warenverkauf durch Bauchladen beeinträchtige die Leichtigkeit des Verkehrs sowie Belange des Straßen- und Stadtbildes und widerspreche dem Gestaltungskonzept der Beklagten, das durch die Richtlinie „Gestaltung von Sondernutzungen im öffentlichen Raum – Bereich Innenstadt“ sowie über Festlegungen des Wirtschaftsausschusses umgesetzt werde. Überdies hätten Bauchladenverkäufer einen erheblichen hindernden Effekt auf den Fußgängerverkehr in der M. Innenstadt zur Folge. Ausgehend von diesen Gründen sei sie bestrebt, die Innenstadt von Bauchladenverkäufern freizuhalten und habe sich dazu entschlossen, grundsätzlich keinen mobilen Verkauf in der Innenstadt zuzulassen. Anhaltspunkte dafür, zugunsten des Klägers von dieser Handhabung ausnahmsweise abzuweichen, seien nicht ersichtlich. Der vom Kläger angestrebte Verkauf stelle genau die Art der Sondernutzung dar, die die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen geeignet sei und verhindert werden solle. Schließlich könne die Klägerin auch nichts aus dem Umstand für sich herleiten, dass dem XXV seit Jahrzehnten in der Fastnachtszeit eine Sondernutzungserlaubnis erteilt werde, die auch den mobilen Verkauf umfasse, denn eine etwaige Ungleichbehandlung sei durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Bei dem mobilen Verkauf von „Zugplakettchen“ und als Annex dazu von Fastnachtsartikeln stehe nicht der Kommerzgedanke im Vordergrund. Der Verkauf der „Zugplakettchen“ diene vielmehr der Finanzierung des Rosenmontagszugs, sei Brauchtumspflege und gewollter Bestandteil des städtischen Erscheinungsbilds. Hiervon unterscheide sich der vom Kläger beabsichtigte Verkauf von Fastnachtsartikeln deutlich.

Ein von der Vorsitzenden des Klägers gestellter Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung des Inhalts, die dem XXV erteilte Sondernutzungserlaubnis in der Fastnachtskampagne 2015/2016 aufzuheben, wurde vom erkennenden Gericht durch Beschluss vom 15. Januar 2016 im Verfahren 3 L 4/16.MZ abgelehnt, die hiergegen erhobene Beschwerde durch unanfechtbaren Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 5. Februar 2016 (1 B 10555/16.OVG) zurückgewiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten in den Gesichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten der Beklagten einschließlich der Gerichtsakte 3 L 4/16.MZ Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Sie ist in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft, weil sich das klägerische Begehren infolge Zeitablaufs im Sinne von § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i. V. m. § 43 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz –VwVfG – mit Ablauf des beantragten Verkaufszeitraums im Februar 2016 erledigt hatte. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse in Gestalt der Wiederholungsgefahr dargetan (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.8.2006 – 11 A 2642/04 –, juris, Rn. 17).

In der Sache hat die Klage indes keinen Erfolg. Der Versagungsbescheid der Beklagten vom 30. November 2015 war rechtmäßig und hat die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.

Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis ist § 41 Abs. 1 Satz 1 des Landestraßengesetzes – LStrG –. Nach dieser Vorschrift bedarf der Gebrauch der Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.

Der Versagungsbescheid der Beklagten war formell rechtmäßig. Entgegen der Ansicht des Klägers hat die Beklagte vor dessen Erlass insbesondere nicht gegen das Anhörungserfordernis des § 28 Abs. 1 VwVfG verstoßen. Ungeachtet dessen, dass eine Anhörung im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich nicht erforderlich ist, wenn – wie vorliegend – der Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts abgelehnt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46/81 –, BVerwGE 66, 184 = juris Rn. 35, und vom 30. April 1981 – 3 C 13 5/79 –, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 3 = juris Rn. 64; SächsOVG, Urteil vom 20. August 2015 – 5 A 104/16 –, juris Rn. 28; OVG M-V, Beschluss vom 23. Juni 2014 – 3 M 58/14 –, juris Rn. 6), hat die Beklagte unwidersprochen vorgetragen, dass die 1. Vorsitzende des Klägers am 18. November 2015 in Bezug auf den beabsichtigten Bauchladenverkauf bei ihr vorgesprochen hatte und es vor Erlass des Bescheids zudem Telefon- und E-Mail-Verkehr gab, so dass dem Anhörungserfordernis insoweit Genüge getan wurde.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 41 Abs. 1 Satz 1 LStrG lagen zwar vor. Bei dem vom Kläger beabsichtigten Verkauf von Fastnachtsartikeln aus einem Bauchladen heraus im Gebiet der M. Innenstadt handelt es sich um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 17. September 2003 – 1 B 15.03 –, LRE 47, 239 = juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 21. Oktober 1996 – 23 B 2966/95 –, juris Rn. 14; VG Karlsruhe, Urteil vom 2. Juni 2003 – 5 K 2371/02 –, GewArch 2005, 39), denn er beabsichtigt mit dieser Tätigkeit die Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums zu vorrangig gewerblich-kommerziellen Zwecken und damit über den in § 34 Abs. 1 Satz 1 LStrG definierten Gemeingebrauch hinaus. Insbesondere handelt es sich bei dem Bauchladenverkauf nicht um ein Erscheinungsbild des sogenannten kommunikativen Gemeingebrauchs, auch wenn etwa in der Fußgängerzone Passanten an den Verkäufer herantreten bzw. dieser Passanten anspricht. Zwar entspricht es dem modernen Funktionsbild insbesondere von Fußgängerbereichen (Fußgängerzonen und -passagen), dass dort neben den klassischen Erscheinungsformen des Verkehrs (Fortbewegung von Menschen und Sachen einschließlich des ruhenden Verkehrs) auch andere Verhaltensweisen wie etwa das Betrachten von Schaufenstern oder aber die Begegnung und Kommunikation mit anderen Passanten üblich sind, die in der Aufenthaltsfunktion eines Fußgängerbereichs angelegt sind und vom Widmungszweck dieser Verkehrsflächen gefördert werden. Gleichwohl steht auch bei dem sogenannten kommunikativen Gemeingebrauch die Nutzung der Straße als Verkehrseinrichtung für den ungehinderten Verkehr und nicht als Kommunikationsmedium im Vordergrund (vgl. VGH BW, Urteil vom 31. Januar 2002 – 5 S 311/00 –, NVwZ-RR 2002, 740 = juris Rn. 23). Hiervon ausgehend kann ein Bauchladenverkauf nicht als dem kommunikativen Gemeingebrauch unterfallende Nutzung des Straßenraums angesehen werden. Es handelt sich vielmehr um eine gewerbliche Betätigung, bei der ein Verkehrsinteresse nicht vorhanden oder allenfalls nebensächlich ist und die nicht auf individuelle Begegnung angelegt ist; er unterfällt damit nicht mehr dem Gemeingebrauch (vgl. VGH BW, Urteil vom 9. Dezember 1999 – 5 S 2051/98 –, ESVGH 50, 143 = juris Rn. 41; VG Karlsruhe, a.a.O.).

Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung der danach erforderlichen Sondernutzungserlaubnis gehabt. In Anbetracht dessen, dass die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich im Ermessen der Straßenbaubehörde steht (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 1 A 10294/14.OVG –, AS 43, 126 = juris Rn. 20), hätte die Verpflichtung zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts nur ausgesprochen werden können, wenn mit Blick auf die konkreten Umstände des Falls nur eine einzige, bestimmte und ermessensfehlerfreie Entscheidung in Betracht gekommen wäre (sog. Ermessensreduktion auf Null). Dies war hier jedoch nicht gegeben.

Das behördliche Ermessen ist auf Null reduziert, wenn die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis sprechenden Umstände derart überwiegen, dass nur die Erteilung der Erlaubnis rechtmäßig sein kann. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Sondernutzungserlaubnis entgegenstehende straßenrechtlich relevante Gesichtspunkte nicht ersichtlich sind, mithin kein straßenrechtlicher Bezug besteht. Ferner kommt eine Ermessensreduzierung auf Null in Fällen der Selbstbindung der Verwaltung in Betracht, insbesondere wenn die Behörde ihr Ermessen durch eine bestimmte Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gebunden hat. Schließlich kann sich eine Reduktion des Ermessens auf Null im Einzelfall auch daraus ergeben, dass sich die zur Verfügung stehenden Entscheidungsmöglichkeiten deshalb verringern, weil alle übrigen zu unzulässigen, weil unverhältnismäßigen oder unzumutbaren Ergebnissen führen (vgl. zu alledem VG Aachen Beschluss vom 30. April 2008 – 6 L 176/08 –, juris Rn. 25 f.). Derartige Umstände sind weder ersichtlich noch vom Kläger geltend gemacht worden.

a) Entgegen der Ansicht des Klägers lagen der Versagung der Sondernutzungserlaubnis hinreichend gewichtige Belange mit straßenrechtlichem Bezug zugrunde. Die Beklagte hat die Versagung zum einen damit begründet, dass die Zulassung von Verkäufern mit Bauchläden die Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigte (aa). Zum anderen hat sie die Versagung auf Aspekte des Stadt- und Straßenbildes gestützt (bb).

aa) Zu den im Rahmen der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis berücksichtigungsfähigen Gründen mit straßenrechtlichem Bezug gehört u.a. auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (vgl. OVG RP, Beschluss vom 15.8.2013 – 1 B 10669/13 –, juris Rn. 10; NRW, Urteil vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 54; OVG Saarland, Beschluss vom 22. Februar 2017 – 1 D 166/17 –, juris Rn. 57). Der Oberbegriff der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs hat zum Ziel, dass kein Verkehrsteilnehmer gefährdet (Sicherheit) oder mehr als nach den Umständen unvermeidlich behindert oder belästigt wird (Leichtigkeit). Die Sicherheit hat also die Abwendung von Gefahren für den Verkehr und von diesem, die Leichtigkeit den möglichst ungehinderten Verkehrsfluss im Blick (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 4. September 2012 – W 4 K 12.364 –, juris Rn. 33). Legt man dieses Verständnis zugrunde, so erschließt es sich ohne Weiteres, dass durch den mobilen Verkauf von Waren aus einem Bauchladen heraus – zumal in einer durch Fußgängerverkehr stark frequentierten Fußgängerzone – ein möglichst ungehinderter Verkehrsfluss beeinträchtigt wird, weil stehenbleibende Kunden den Verkehr auf der Straße behindern können (vgl. auch VG Aachen, a.a.O. Rn. 53) und damit deren Funktion als Verkehrsträger berührt ist (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 – AN 10 K 05.04197 –, juris Rn. 25). Dies gilt umso mehr, als die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Bauchladenverkauf an den Kläger letztlich Signalwirkung für anderen Bewerber hätte, denen dann eine solche Erlaubnis aus Gründen der Leichtigkeit des Verkehrs nicht verwehrt werden könnte.

bb) Darüber hinaus durfte die Beklagte auch Aspekte des Straßen- und Stadtbildes zur Versagung der Sondernutzungserlaubnis anführen.

Bei der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis darf neben wegerechtlichen Belangen im engeren Sinne auch auf andere Gesichtspunkte abgestellt werden, sofern sie mit der Straße und ihrem Widmungszweck (noch) in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang stehen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 15.8.2013 – 1 B 10669/13 –, juris, Rn. 10; Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O. = juris Rn. 21; VGH BW, Urteil vom 18. März 2014 – 5 S 348/13 –, NVwZ-RR 2014, 539 = juris Rn. 36 [jeweils m.w.N.]). Dies gilt namentlich auch für Belange der Straße, ihres Umfelds und ihrer Funktion städtebaulicher oder baugestalterischer Art. Ein entsprechend enger sachlicher Bezug zur Straße liegt vor, soweit es um den Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes geht. Demgegenüber können Belange, die – wie etwa der Schutz des Ortsbildes als Ganzes – unmittelbar keine sachliche Beziehung zu dem jeweiligen „Straßengrund“ haben, die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich nicht rechtfertigen. Etwas anderes kommt insoweit nur in Betracht, soweit diese Belange im konkreten „Straßenbild“ der Straße, in der die Sondernutzung ausgeübt werden soll, einen fassbaren Niederschlag gefunden hat (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Dezember 2014, a.a.O. = juris Rn. 22; VGH BW, Urteil vom 9. Dezember 1999, a.a.O. = juris Rn. 45). Des Weiteren setzt die Berücksichtigung entsprechender Belange voraus, dass ihnen ein konkretes, vom Gemeinderat beschlossenes Gestaltungskonzept der Gemeinde zugrunde liegt, welches dem in den Blick genommenen Bereich – etwa in Bezug auf Bereiche der Gemeinde – ein spezifisches „Flair“ verleihen soll. Einer Festlegung in Satzungsform bedarf es hierzu indessen nicht; ausreichend sind verwaltungsinterne Richtlinien (vgl. OVG RP, Urteil vom 4. Dezember 2014 a.a.O. = juris Rn 22; VGH BW, Urteil vom 9. Dezember 1999, a.a.O. = juris Rn. 46). Dabei dürfen an die Konkretisierung der Gestaltungsvorstellungen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Ausreichend ist, wenn es sich aus dem Inhalt der vom Gemeinderat beschlossenen Regelungen ohne weiteres ablesen lässt. Auch genügt es, wenn das Konzept nur die für die Einzelfallentscheidung wesentlichen Grundsätze bestimmt. Abgrenzungsprobleme im Einzelfall sind bei Umsetzung des Konzepts im Rahmen der Ermessensausübung anhand der festgelegten Grundsätze unter Beachtung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgebots nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG – zu lösen (vgl. VGH BW, Urteil vom 9. Dezember 1999, a.a.O. = Rn. 46).

Gemessen an diesen Grundsätzen liegt dem Handeln der Beklagten, grundsätzlich keine mobilen Bauchladenverkäufe in der Innenstadt zuzulassen, ein hinreichend konkretes, von den städtischen Gremien beschlossenes Gestaltungskonzept zugrunde. So hat die Beklagte auf der Grundlage eines Stadtratsbeschlusses vom 20. Juli 2005 eine Richtlinie („Gestaltung von Sondernutzungen im öffentlichen Raum – Bereich Innenstadt“) aufgestellt, die Vorgaben enthält, die von der Verwaltung im Rahmen des bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auszuübenden Ermessens zu beachten sind. Zwar ist diese Richtlinie nicht unmittelbar auf die Fallgruppe des mobilen, zeitlich beschränken Warenverkaufs mittels Bauchläden anwendbar (vgl. Abschnitt III. Gestaltung und Bedeutung, S. 6 der Richtlinie). Sie lässt jedoch die grundsätzlichen, von der Beklagten verfolgten gestalterischen Belange des Straßenbildes in der M. Innenstadt erkennen, die letztlich der Erhaltung eines attraktiven Stadtbildes der in durch eine intakte Altstadt bzw. durch historische und repräsentative sowie architektonisch anspruchsvolle Neubauten geprägten M. Innenstadt als Visitenkarte und Schaufenster der Stadt dienen (vgl. Abschnitt II. Städtebauliches Erfordernis einer Gestaltungsrichtlinie, S. 5 f.). Es liegt auf der Hand, dass diese Aspekte nicht nur für die in der Richtlinie beispielhaft aufgeführten Elemente der „Stadtmöblierung“, sondern gleichermaßen auch für Sondernutzungen in Gestalt des mobilen, zeitlich beschränkten Warenverkaufs gelten, denn diese Sondernutzungen sind gleichermaßen geeignet, auf das Straßen- und damit auf das Stadtbild der Beklagten einzuwirken und konkreten Einfluss auf das Ambiente und den Flair der M. Innenstadt zu nehmen (vgl. auch Abschnitt VI Begründung 3. Aufgaben und Regelungsbereich der Richtlinie, S. 25 „…Der Charakter der Sondernutzungen ist jedoch per se dominant…“). Zur Umsetzung der gestalterischen Belange hat die Beklagte in Bezug auf den mobilen Warenverkauf durch Festlegungen des Wirtschaftsausschusses die Regelung getroffen, dass dieser Verkauf von Waren – etwa aus einem Bauchladen heraus – grundsätzlich nicht zugelassen werden soll. Diese Festlegungen lassen vor dem Hintergrund der von der Beklagten grundsätzlich verfolgten gestalterischen Belange hinreichend deutlich erkennen, dass auch der mobile, zeitlich beschränkte Warenverkauf als das Straßen- und Stadtbild beeinträchtigend empfunden wird. Unbeachtlich ist insoweit, dass diese Festlegungen nicht vom Stadtrat, sondern von einem seiner Ausschüsse getroffen wurden. Zum einen handelt es sich bei der Festlegung eines das Straßen- und Stadtbild betreffenden Gestaltungskonzepts nicht um eine gemeindliche Angelegenheit, die gemäß § 32 Abs. 2 Gemeindeordnung – GemO – der ausschließlichen Entscheidungskompetenz des Stadtrats unterliegt. Zum anderen handelt es sich beim Wirtschaftsausschuss um einen mit Ratsmitgliedern besetzten Ausschuss des Stadtrats der Beklagten im Sinne von § 44 ff. GemO, dem durch die Hauptsatzung der Beklagten sogar Entscheidungskompetenzen anstelle des Stadtrats übertragen wurden. Damit ist sichergestellt, dass an der Aufstellung des Gestaltungskonzepts auch in Bezug auf den mobilen Verkauf von Waren in hinreichendem Maße demokratisch legitimierte Entscheidungsträger beteiligt sind (vgl. zur ausdrücklichen Regelung auch des mobilen Warenverkaufs die Richtlinie zur Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums im Stadtgebiet der L.-Stadt M. vom 28. Juni 2017, Amtsblatt Nr. 27 vom 7. Juli 2017).

b) Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich vorliegend eine Ermessensreduktion auf Null auch nicht aus Gründen der Selbstbindung der Beklagten.

Aus dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG bzw. dem aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzip (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6/95 –, BVerwGE 104, 220 = juris Rn. 19 ) folgt, dass eine seitens der Behörde ausgeübte Verwaltungspraxis in der Vergangenheit zu einer Ermessensbindung gegenüber dem Bürger führt, von der in vergleichbaren Fällen nicht willkürlich abgewichen werden darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18/11 –, BVerwGE 143, 50 = juris Rn. 32; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auflage 2010, § 40 Rn. 25). Eine derartige Verwaltungspraxis der Beklagten, die das ihr zustehende Ermessen hin zur Erteilung von Sondernutzungsgenehmigungen für einen Bauchladenverkauf binden würde, ist indes nicht ersichtlich. Die Beklagte hat substantiiert dargetan, dass auch schon in der Vergangenheit auf der Grundlage der Festlegungen des Wirtschaftsausschusses Sondernutzungserlaubnisse für den mobilen Verkauf von Waren abgelehnt wurden (vgl. Protokoll über das Routinegespräch am 28. April 2011, TPO 15 „Eisfahrrad“). Dem ist der Kläger nicht entgegen getreten; er hat vielmehr sogar selbst bestätigt, dass auch anderen Vereinen keine Sondernutzungserlaubnis für mobile Verkaufsaktionen mittels Bauchladen erteilt würde (vgl. Schriftsatz vom 2. Juni 2017). In Anbetracht dessen ist für eine zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für den mobilen Bauchladenverkauf führende ermessensbindende Verwaltungspraxis der Beklagten kein Raum.

Eine andere Beurteilung ist auch nicht deshalb angezeigt, weil die Beklagte in der Vergangenheit und auch in dem hier in Rede stehenden Zeitraum dem XXV (XXV) Sondernutzungserlaubnisse erteilt hat, die u.a. auch den Verkauf von Fastnachtsartikeln mittels Bauchladen umfassten. Soweit der Kläger aus diesem Umstand eine willkürliche Ungleichbehandlung zu seinen Lasten daraus herleiten will, dass er ebenfalls den Verkauf von Fastnachtsartikeln aus einem Bauchladen heraus beabsichtigt habe, vermag er hiermit nicht durchzudringen.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012 – 1 BvL 14/07 –, BVerfGE 130, 240 = juris Rn. 40 m.w.N.).

Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Dem Normgeber kommt im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Eine strengere Bindung des Normgebers kann sich allerdings aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2012, a.a.O. = juris Rn. 42 m.w.N.).

Ausgehend von diesen Grundsätzen hat die Beklagte sachlich gerechtfertigte Gründe für die regelmäßige Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an den XXV dargetan. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargestellt, dass dem dem XXV genehmigte Verkauf von „Zugplakettchen“ u.a. mit Bauchläden einem herkömmlichen (gewerblichen) Verkauf von Waren (von Fastnachtsartikeln) eine besondere Bedeutung zukomme, weil er als ein das Straßenbild in der Fastnachtszeit gestaltendes Element der Brauchtumspflege anzusehen sei, das eine im Vergleich zum Kläger unterschiedliche Behandlung erlaube (vgl. zum Aspekt der Brauchtumspflege als anerkennenswertes Interesse bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen VG Münster, Urteil vom 8. Mai 2014 – 8 K 2350/13 –, juris Rn. 29; VG Düsseldorf, Urteil vom 6.2.2001 – 16 K 4925/98 –, juris Rn. 21). Hiergegen ist nichts zu erinnern. Wie allgemein bekannt, werden auf den Straßen der Innenstadt durch vom XXV bestellte fastnachtlich gekleidete Verkäufer im Wesentlichen die sogenannten „Zugplaketten“ verkauft, die der Finanzierung des vom XXV seit 1838 in eigener Verantwortung und seit vielen Jahren auf eigene Rechnung veranstalteten Rosenmontagszugs dienen. Der Zugplakettenverkauf, der seit den 1950er Jahren stattfindet, gehört in der Fastnachtszeit zum Erscheinungsbild auf den Straßen und Fußgängerbereichen in der M. Innenstadt und ist – ebenso wie der Rosenmontagszug selbst – ein mittlerweile traditionelles Element, das in der besagten Zeit das Straßenbild in der M. Innenstadt (mit)prägt. Von daher ist es wie andere fastnachtliche Ereignisse im öffentlichen Straßenraum (z.B. Rosenmontagszug, Neujahrsempfang auf dem S.-Platz, Jugendmaskenzug, Umzug der Garden, Kappen-Fahrt) als Teil der die M. Fastnacht betreffenden Brauchtumspflege anzusehen. Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen Rechtsbedenken, dass die Beklagte in ihre Entscheidung, dem XXV – anders als dem Kläger – eine entsprechende Sondernutzungsnutzungserlaubnis zum Verkauf in erster Linie von Zugplaketten (und nur im Annex von Fastnachtsartikeln) mit einem Bauchladen zu erteilen, die Herkömmlichkeit und Tradition des Zugplakettenverkaufs als ein aus ihrer Sicht das Straßenbild mitgestaltendes Element in ihre Entscheidung einbezogen hat (vgl. auch OVG RP, Beschluss vom 15.8.2013 – 1 B 10669/13 –, juris, Rn. 11; VG Osnabrück, Beschluss vom 24.3.2003 – 1 B 6/03 –, juris, Rn. 13).

Anders als der Kläger meint, wird auch nicht anderen Vereinen oder Gruppen seitens der Beklagten der Verkauf von der Finanzierung des Rosenmontagszugs dienenden Zugplaketten oder sonstigen Fastnachtsartikeln erlaubt. Genehmigungen hierfür werden nach der Darstellung der Beklagten allein dem XXV erteilt, der insoweit allein Berechtigter und Verpflichteter ist. Dieser organisiert den Verkaufsablauf unter Beteiligung verschiedener (teilweise wohl auch nicht fastnachtlich ausgerichteter) Gruppen. Insoweit besteht kein öffentlich-rechtlicher Bezug zur hier streitgegenständlichen Sondernutzungsgenehmigung nach dem Landesstraßengesetz, auf den sich der Kläger berufen könnte.

c) Schließlich ergibt sich vorliegend eine Reduktion des Ermessens auf Null auch nicht aus dem Umstand, dass die sich zur Verfügung stehenden Entscheidungsmöglichkeiten deshalb verringern, weil alle übrigen zu unzulässigen, weil unverhältnismäßigen oder unzumutbaren Ergebnissen führen. Hiergegen spricht bereits, dass der Beklagte die (wirtschaftlichen) Belange mobiler Verkäufer bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen berücksichtigt hat, indem sie in der M. Fußgängerzone in der S.-G.-Passage einen Bereich für mobile Verkaufsstände eingeräumt hat, für den zeitlich befristete Sondernutzungserlaubnisse zum Verkauf von Waren erteilt werden. Hiervon hat der Kläger im fraglichen Zeitraum im Übrigen auch Gebrauch gemacht hat (vgl. Sondernutzungserlaubnis vom 7. Januar 2016).

Die Ablehnung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Bauchladenverkauf war schließlich auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil es sich bei dem Kläger nach seinen Angaben um einen gemeinnützigen Verein handelt und der Erlös des Verkaufs dem Vereinszweck zu Guten kommen (gespendet werden) sollte (vgl. Antrag vom 8. November 2015). Selbst wenn man unterstellt, dass der Kläger als gemeinnütziger Verein sozial anerkennenswerte Interessen verfolgt, begründet dies für ihn keine Sondersituation. Es verbleibt dabei, dass er gewerblich tätig sein will und dies dazu führen würde, dass auch vergleichbare gewerbliche Tätigkeiten von Dritten nicht verhindert werden könnten. Allein die Unterscheidung nach der Verwendung des Gewinns aus dieser Tätigkeit (fremd- oder eigennützig) wäre kein straßenrechtlich haltbares Differenzierungskriterium, das im Gegensatz zu anderen Bewerbern die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Kläger rechtfertigen würde (vgl. VG Köln, Urteil vom 6. August 2007 – 11 K 6707/05 –, juris Rn. 29).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Beschluss vom 12. Juli 2017

Der Streitwert wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).