Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 19. Dez. 2012 - 4 K 16/09

Die Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes X. vom 12. August 2008 (GVOBl. M-V S. 349) wird für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit der Verordnung des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes X. vom 12. August 2008 (GVOBl. MV S. 349 ff., [im folgenden: Verordnung]).

Der Antragsteller zu 1. als Erbe des verstorbenen A. und die Antragstellerin zu 2. sind Grundeigentümer im Geltungsbereich der Verordnung. Sie betreiben dort jeweils landwirtschaftliche Unternehmen.

Der beigeladene E. [im folgenden: Beigeladener] unterhält und betreibt die Wasserfassung Y., für die 1976 ein Trinkwasserschutzgebiet festgesetzt worden war. Aufgrund der konkreten Wasserversorgungssituation beabsichtigte der Beigeladene die Erhöhung der Grundwasserentnahme auf 5500 m³/d für die Wasserfassung Y. und die Errichtung der Teilwasserfassung Z. mit einer Grundwasserentnahme von 2500 m³/d. Zum Schutz des Grundwassers beantragte er im Dezember 2000 die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes und reichte dazu einen Antrag der H. GmbH ein, der unter anderem ein hydrogeologisches Gutachten umfasste, aus dem sich die Möglichkeit der Grundwasserentnahme im geplanten Umfang sowie die Einzelheiten der hydrogeologischen Situation ergeben. Die Antragsunterlagen wurden vom 07. März bis 07. April 2005 öffentlich ausgelegt. Zahlreiche Private erhoben daraufhin Einwendungen, darunter die Antragsteller mit anwaltlichem Schreiben vom 21. April 2005. Auch die Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt. Die Anhörung der Einwender erfolgte am 14. März 2007. In einer Abwägung und einer darauf basierenden Stellungnahme befasste sich die mit der Erstellung der Verordnung befasste Behörde, das damalige Staatliche Amt für Umwelt und Natur Schwerin - StAUN Schwerin -, mit diesen Einwendungen und Stellungnahmen und änderte den ersten Entwurf.

Die Antragsteller und der Antragsgegner haben zeitgleich mit dem weiteren Verwaltungsverfahren zum Erlass der Verordnung über eine alternative Kooperationsvereinbarung verhandelt, die dem Trinkwasserschutz dienen sollte. Diese Verhandlungen scheiterten und die Verordnung trat am 23. August 2008 in Kraft.

Der Rechtsvorgänger des Antragstellers zu 1. und die Antragstellerin zu 2. haben am 28. Juli 2009 gegen die Verordnung Normenkontrollantrag gestellt, den sie mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2009 nach Akteneinsicht begründet haben. Sie weisen darauf hin, dass sie trotz ihres auf fünf Verbote/Beschränkungen begrenzten Antrages die Nichtigkeit der gesamten Verordnung begehren und auf eine objektive Rechtskontrolle der Verordnung insgesamt nicht verzichten. Sie weisen im Wesentlichen auf die Notwendigkeit der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips als rechtlicher Voraussetzung der Verordnung hin und vertreten die Rechtsauffassung, dass diese Voraussetzung nicht erfüllt sei. Im Einzelnen rügen sie die fehlerhafte Bezeichnung des Begünstigten, weil es den „Zweckverband “ unter diesem Namen nicht gebe und dieser auch nicht Aufgabenträger sei, sondern nur die Organisation der gemeindlichen Arbeit übernommen habe. Aufgabenträger seien die einzelnen Mitgliedsgemeinden geblieben. Der Verordnung liege eine übermäßige Entnahmemenge von 8.000 m³/d zugrunde, bei der es sich entgegen dem anzuwendenden technischen Regelwerk nicht um die mittlere Entnahmemenge handele. Die entsprechende wasserrechtliche Erlaubnis sei nicht bestandskräftig geworden, weil über den Widerspruch dagegen noch nicht entschieden sei. Die üblicherweise benutzte 50%-Regel, d.h. nur Grundstücke, die mit 50% oder mehr ihrer Fläche in der Randstromlinie des Grundwassereinzugsbereiches liegen, in die Schutzzone einzubeziehen, sei nicht angewandt worden. Dies sei bereits im Erörterungstermin angesprochen, aber weder dort noch seitdem geklärt worden. Die Aufbringungszeiten für Düngemittel seien in der Düngemittelverordnung bereits gegenüber dem früheren Rechtszustand eingeschränkt worden, und ohne rechtfertigenden Grund grenze die Verordnung diesen Zeitraum weiter ein. Die dadurch notwendige Erweiterung der Lagerkapazitäten sei unter Verkennung der Realitäten unter Hinweis auf die durch die Anlageverordnung geforderten Mindestkapazitäten unbeachtet geblieben. Das Verbot der Ausbringung von Klärschlamm verursache durch die Notwendigkeit der Beschaffung von Mineraldünger erhöhte Kosten von 110 €/ha. Das verbotene Befüllen von Feldspritzen auf dem Feld sei sicher und ein Verlorengehen von Pflanzenschutzmitteln sei ausgeschlossen. In der mündlichen Verhandlung am 09. November 2011 haben die Antragsteller gerügt, die Verordnung sei nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Es fehle das notwendige Dienstsiegel und die feste Verbindung zwischen Verordnungstext und Anlagen. In einem nachgelassenen Schriftsatz haben die Antragsteller diese Rüge um den Vortrag ergänzt, die Anlagen 1 und 2 seien nicht ausgefertigt worden. Die Anlage 2 sei nach der Unterzeichnung des Textes durch den Minister ausgedruckt worden. Die Anlagen seien mit dem Verordnungstext weder zusammengeheftet noch durch eine Schnur verbunden. Die beigefügten Karten seien wegen differierender oder fehlender Maßstabsangaben nicht gedanklich mit der Verordnung zu verbinden.

Die Antragsteller beantragen,

folgende Verbote nach § 3 Abs. 1 der Verordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes „X.“ vom 12. August 2008 in Verbindung mit deren Anlage 2 für unwirksam zu erklären, soweit sie für das Eigentum der Antragsteller gelten und die Antragsteller über die von ihnen betriebene gute fachliche Praxis der Landwirtschaft hinaus beschweren:

- Ziffer 1.1 (Verbot der Anwendung von flüssigem stickstoffhaltigen Wirtschaftsdüngern auf Ackerland), soweit die Aufbringungsfristen aus § 4 Abs. 5 Ziffer 1 der Düngeverordnung überschritten werden,

- Ziffer 1.4 (Verbot der Anwendung von flüssigen und festen stickstoffhaltigen Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln, die der Bioabfallverordnung oder der Klärschlammverordnung unterliegen), soweit die Aufbringung von Klärschlamm verboten ist,

- Ziffer 3.2 (Verbot des Umschlagens von Pflanzenschutzmitteln), soweit das Befüllen von Feldspritzen auf dem Schlag verboten ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Er ist der Auffassung, dass die Verordnung ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Die Ausfertigung der Verordnung entspreche den Anforderungen des Art. 58 der Landesverfassung – LV – und den Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung II (GGO II). Die Unterschrift des Ministers unter dem Text sei ausreichend und eine Siegelung des Originals der Verordnung sowie eine Unterzeichnung der Anlagen hingegen nicht erforderlich. Die Karte der Anlage 1 sei durch ihre Bezeichnung als Anlage zur Verordnung erkennbar. Die unterschiedlichen Maßstabsangaben zwischen dem Verordnungstext und den Karten selbst seien ein unschädliches redaktionelles Versehen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 19 WHG a.F. und des § 19 LWaG a.F. seien erfüllt. Zur Qualitätssicherung der Trinkwasserversorgung im Versorgungsgebiet des Beigeladenen sei bei den vorhandenen vier Wasserwerken für den Störfall Vorsorge zu treffen. Daher sei für die Wasserfassung Y. – gestützt auf ein Gutachten – eine perspektivische Wasserbedarfserhöhung auf 8.000 m³/d angenommen worden. Dieser Bedarf sei durch ein Gutachten ermittelt worden und das Amt für Raumordnung und Landesplanung habe seine diesbezüglichen Bedenken für erledigt erklärt. Grundlage für die Bemessung der Trinkwasserschutzzone sei ein Fachgutachten gewesen. Die Trinkwasserschutzzone erfasse entgegen der Regel nur den Bereich, der von der Wasserfassung tatsächlich beeinflusst werde und nicht den gesamten Einzugsbereich des Trinkwasservorkommens. Wegen der hohen Geschütztheit des genutzten Grundwasserleiters habe auf eine Ausweisung der engeren Schutzzone II verzichtet und die Schutzzone III unterteilt werden können. Die Festsetzung des Wasserschutzgebietes diene der Sicherung der Trinkwasserversorgung, die aus dem Grundwasser erfolge. Das Grundwasser werde aus dem nicht verdunsteten Niederschlagswasser gespeist, soweit es nicht von den Pflanzen aufgenommen werde. Es müsse sichergestellt werden, dass dieses Wasser nicht verunreinigt wird, weil die Reinigung des Grundwassers von entsprechenden Stoffen entweder gar nicht oder nur unter großem Aufwand möglich sei. Dies erfordere das Wohl der Allgemeinheit. Das Trinkwasservorkommen sei schutzwürdig. Die in das Schutzgebiet einbezogenen Grundstücke lägen alle im Einzugsbereich der zu schützenden Wasserfassung. Der Hauptgrundwasserleiter sei sehr gut geschützt, doch zeichne sich im Hangenden des Hauptgrundwasserleiters eine anthropogene Beeinflussung ab. Ohne die Festsetzung des Wasserschutzgebietes trete eine Schädigung des Grundwassers ein, die seine Schutzfähigkeit anzweifeln ließe. Die Schutzbedürftigkeit sei zu bejahen, weil durch menschliches Handeln eine Beeinflussung zu befürchten sei, wie auch Beispiele aus der unmittelbaren Umgebung zeigten.

Das Verbot des Ausbringens von flüssigem stickstoffhaltigem Wirtschaftsdünger zu bestimmten Zeiten sei erforderlich, weil es im Einzugsbereich der Wasserfassung Y. bereits Anzeichen einer anthropogenen Überprägung auch der tieferen Grundwasserleiter gebe. Die Verlängerung der Sperrfristen der DüngeVO ergebe sich aus der Erkenntnis, dass die Grundwasserneubildung im Wesentlichen im Winterhalbjahr erfolge. In der erweiterten Sperrzeit der Verordnung sei das Pflanzenwachstum ohnehin weitgehend reduziert. Es finde keine bzw. nur eine geringe Nährstoffaufnahme statt, so dass bei nicht fachgerechter Ausbringung Schadstoffe in das Grundwasser gelangen könnten. Dies ergebe sich auch aus den DüngeVO-Tabellen zur Stickstoffverwertbarkeit und aus der Technischen Regel Arbeitsblatt W 104 DWA/DVGW. Im Oktober erfolge keine Verwertung durch die Vegetation, so dass bei guter fachlicher Praxis solche Düngemittel auch nicht ausgebracht würden.

Klärschlamm könne mit humanpathogenen Keimen und/oder organischen Verbindungen angereichert sein. Diese Stoffe dürften nicht in das Grundwasser gelangen, zudem über eine Vielzahl dieser Stoffe keine ausreichenden Erkenntnisse über ihr Abbau- und Umbauverhalten im Freien vorlägen. Eine (landwirschaftlich-)betriebliche Notwendigkeit zur Verwendung von Klärschlamm fehle, weil dieser nicht in den Betrieben anfalle.

Pflanzenschutzmittel dürften auf keinen Fall in das Trinkwasser gelangen. Tropfverluste seien in der Praxis unvermeidbar. Gegebenenfalls sei über Ausnahmegenehmigungen die Verfüllung auf dem Feld zu erlauben.

Der Beigeladene sei Inhaber der wasserrechtlichen Entnahmeerlaubnis und als solcher Begünstigter.

Die gesetzlichen Vorschriften erlaubten auch, geplante und in absehbarer Zeit auch genutzte Wasserfassungen zu berücksichtigen. Diese Voraussetzungen lägen vor, wie sich aus dem einschlägigen Gutachten ergebe. Bei der Festsetzung des Schutzgebietes sei nur die durchschnittliche Förderung von 8.000 m³/d herangezogen worden, so dass gegenüber dem technischen Regelwerk ein deutlich verkleinerter Bereich betroffen sei.

Zusätzliche Aufwendungen für die Lagerkapazitäten im Vergleich zu der durch die „Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (VAwS)“ verlangten Lagerkapazität seien nicht erkennbar.

Es habe eine Abwägung zwischen den Interessen der Grundeigentümer und dem Schutzzweck der Verordnung stattgefunden, deren Ergebnis die getroffenen Einschränkungen rechtfertige. So sei auch die strenge Schutzzone II nicht in die Verordnung aufgenommen und die Schutzzone III unterteilt worden, um so weniger große Einschränkungen aussprechen zu können.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er trägt ausführlich zur Frage der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Ziffer 1.4. der Verordnung vor, soweit durch sie das Ausbringen von Klärschlamm verboten wird.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Die Verordnung leidet an einem Mangel in der Ausfertigung, der zu ihrer Unwirksamkeit führt.

Der Senat vermag allerdings nicht der Rechtsauffassung der Antragsteller zu folgen, bereits in der fehlenden Siegelung des vom Minister unterschriebenen Verordnungstextes liege ein Ausfertigungsmangel. Aus Art. 58 Abs. 2 LV, der die Ausfertigung einer Rechtsverordnung verlangt, lässt sich das Erfordernis einer Siegelung nicht ableiten. Die Bestimmung nennt das Erfordernis einer Siegelung von Rechtsverordnungen nicht ausdrücklich und es ist kein zwingender rechtlicher Grund für eine Siegelung erkennbar. Es gilt der allgemeine Rechtsgrundsatz, dass die eigenhändige Unterzeichnung eines Schriftstückes reicht, um die Authentizität zu beurkunden. Mehr ist bei Rechtsverordnungen eines Ministeriums nicht erforderlich (vgl. Sauthoff in: Litten/Wallerath, LVerf M-V, 2007, Art.58 Rn. 9 m.w.Nw.). Auch im Kommunalverfassungsrecht Mecklenburg-Vorpommerns wird die Ausfertigung von Satzungen nicht mit der Siegelung verbunden (Glaser in: Schweriner Kommentierung zur Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern, 3. Aufl. 2006, § 5 Gemeindeordnung Rn. 13).

Dass die Anlagen zur Verordnung anders als der Verordnungstext nicht vom Minister unterschrieben worden sind, ist rechtlich unschädlich. Eine Norm, die dies verbindlich vorschreibt, existiert nicht. Es ist auch kein zwingender rechtlicher Grund für die Notwendigkeit einer Unterzeichnung der Anlagen einer Rechtsverordnung durch den Verordnungsgeber erkennbar. Ein solches Unterschriftserfordernis könnte dann zwingend sein, wenn nur dadurch die Authentizität der Anlagen gewährleistet ist. Dies ist nicht der Fall.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und anderer Oberverwaltungsgerichte, der sich der erkennende Senat anschließt, genügt es mit Blick auf die Erfordernisse der Verwaltungspraxis, wenn durch eindeutige Angaben im Verordnungstext oder auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit der Karten zur Verordnung ausgeschlossen wird, diese gewissermaßen durch eine „gedankliche Schnur“ mit dem Verordnungstext verbunden sind, was insbesondere dann der Fall ist, wenn im Verordnungstext auf bestimmte, genau bezeichnete Karten Bezug genommen wird (OVG Berlin-Brandenburg, U. v. 11.10.2007 – 11 A 7.05 –, juris Rn. 49). Ist dies nicht der Fall, ist erforderlich, dass sich eine Verbindung von Verordnung, d.h. dem Textteil, und Karten zumindest in den Verwaltungsvorgängen (BVerwG, U. v. 31.01.2001 – 6 CN 2/00 –, juris) findet. Diese Verbindung kann auch tatsächlicher Natur sein (VGH München, U. v. 18.05.1999 – 9 N 97.2491 –, BayVBl. 2001, 434). Es kann aber auch aus anderen Gründen, die allerdings in der Verordnung oder den Verwaltungsvorgängen ihren Niederschlag gefunden haben müssen, eine solche Verbindung vorliegen (OVG Schleswig, U. v. 03.02.2011 – 4 KN 1/10 –, juris Rn. 44 ff.). Immer ist erforderlich, dass zweifelsfrei ist, dass diese Verbindung zwischen Textteil und Verordnung besteht; dann ist dem Grundsatz der Normenklarheit genügt (OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O.; VGH München, a.a.O.).

Die Anforderungen an das Prinzip der Normenklarheit erfüllt die Verordnung aus folgenden Gründen nicht. Im vorliegenden Fall findet sich im Textteil der Verordnung keine Bezugnahme auf die nicht als Anlage mit veröffentlichten Karten, in denen diese sämtlich genau bezeichnet sind und sich die gleichen Bezeichnungen auch auf den Karten wiederfinden. Die Verordnung verweist zwar zunächst auf die topographische Karte und die Flurkartenübersichtskarte im Maßstab 1 : 10 000. Solche Karten finden sich im Originalverwaltungsvorgang des Antragsgegners in der Kladde mit dem vom Minister unterschriebenen Originaltext der Verordnung. Damit liegt für diese Karten die in der Rechtsprechung geforderte und für ausreichend gehaltene gedankliche Schnur zwischen Verordnungstext und Anlagen vor. Sodann verweist die Verordnung in § 2 Abs. 2 Satz 3 aber auch auf drei Flurkarten im Maßstab 1 : 4 000 und 1 : 3868, die für die Fassungsbereiche maßgebend seien, und erklärt diese Karten zu Bestandteilen der Verordnung (§ 2 Abs. 2 Satz 4). In der für die Bildung einer gedanklichen Schnur im Grundsatz ausreichenden Kladde in den Verwaltungsvorgängen mit dem unterschriebenen Originaltext der Verordnung finden sich diese Karten jedoch nicht. Vielmehr sind dort drei Karten im Maßstab 1 : 4 000 eingeheftet. Damit ist nicht erkennbar, welche der drei Karten nicht Bestandteil der Verordnung ist. Jede der drei Karten im Maßstab 1 : 4000 könnte die Flächen erfassen, die in der in der Verordnung genannten Karte im Maßstab 1: 3868 dargestellt sind. Daraus folgt, dass tatsächlich – nicht rechtlich – zum Bestandteil der Verordnung eine Karte gemacht wurde, die im Verordnungstext nicht erwähnt wird, hingegen eine der erwähnten drei Karten tatsächlich und damit auch rechtlich nicht zum Bestandteil der Verordnung gemacht wurde. Welche der Karten insoweit fehlerhaft ist, lässt sich nicht feststellen. Damit ist der Inhalt der Verordnung nicht ausreichend bestimmt und der Grundsatz der Normenklarheit verletzt. Eine schlichte Berichtigung, wie sie der Antragsgegner für angemessen hält, ist unter diesen Umständen nicht geeignet, den Mangel zu heilen oder gar für unbeachtlich zu halten, weil die Unbestimmtheit mit einem offensichtlichen Schreibversehen nicht vergleichbar ist. Ein solches Versehen zeichnet sich dadurch aus, dass der Fehler eindeutig und abgrenzbar ist. Ist aber unklar, welche Karten überhaupt Teil einer Verordnung sind, fehlt es an dieser Eindeutigkeit.

Dieser Verstoß gegen den Grundsatz der Normenklarheit führt dazu, dass ein Teil des Geltungsbereiches, die Grenzen der Fassungsbereiche, nicht hinreichend bestimmt und daher unwirksam ist. Die Fassungsbereiche sind identisch mit der Schutzzone I, in der besonders strenge Regelungen gelten. Der Verordnung fehlt ein zentraler Regelungsinhalt. Dies hat die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, weil eine derartig unvollständige Trinkwasserschutzverordnung vom Verordnungsgeber nicht erlassen worden wäre und auch objektiv nicht rechtmäßig sein kann. Der Senat ist an diesem Ausspruch nicht wegen des auf einzelne Bestimmungen der Verordnung beschränkten Antrages der Antragsteller gehindert, weil der Rechtsfehler die gesamte Verordnung erfasst und zudem die Antragsteller deutlich gemacht haben, dass ihr Rechtsschutzbegehren auf die Feststellung der Unwirksamkeit der gesamten Verordnung gerichtet ist; eine Bindung nach § 88 VwGO an die ausdrückliche Antragstellung greift daher nicht.

Ohne dass es für die Entscheidung noch darauf ankommt weist der Senat allerdings darauf hin, dass er inhaltlich keine rechtlichen Bedenken gegen die von den Antragstellern ausdrücklich angegriffenen Einzelbestimmungen der Verordnung zu erkennen vermag.

Die abstrakten Voraussetzungen für die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes hat der Senat in seinem Urteil vom 25. Juni 2008 – 4 K 7/05 –, juris dargelegt:

Nach § 19 Abs. 1 WHG, § 19 Abs. 1 LWaG können Wasserschutzgebiete durch Rechtsverordnung nur festgesetzt werden, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert. Dies erfordert die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, um dauerhaft eine Beeinträchtigung der Eignung des Grundwassers für öffentliche Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken zu vermindern (VGH Kassel, U. v. 17.05.2002 - 7 N 4645/98 -, AgrarR 2002, 338; VGH München, U. v. 24.10.2007 - 22 N 05.2524 -, NVwZ-RR 2008, 380). Nach der Rechtsprechung (u.a. VGH Mannheim, B. v. 24.03.1986 - 5 S 2831/84 -, NVwZ 1987, 241 < 242>; B.v. 25.10.1991, NVwZ-RR 1992, 296; OVG Koblenz, U.v. 23.09.1992 - 10 C 10084/88 -, ZfW 1994, 289 < 292>; OVG Saarlouis, B.v. 22.04.1993 - 8 N 3/92 -, NVwZ 1994, 1029 <1030>; OVG Schleswig, U.v. 04.10.1995 - 2 K 2/94 -, UPR 1996, 312; VGH München, U.v. 24.10.2007, a.a.O.) erfordert § 19 Abs. 1 WHG eine Gegenüberstellung und Abwägung der für die Maßnahme sprechenden öffentlichen Interessen und der durch sie beeinträchtigten Belange. Dabei ist zu prüfen, ob ohne Schutzvorkehrungen eine Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass das Grundwasser hygienisch und geschmacklich in seiner Eignung als Trinkwasser beeinträchtigt wird, und ob das Wasservorkommen schutzwürdig und ohne unverhältnismäßige Beschränkung der Rechte anderer schutzfähig ist. Die Schutzbedürftigkeit eines Vorkommens wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Wasserbedarf auch auf andere Weise, etwa durch Anschluss an die Landeswasserversorgung zu decken wäre (VGH Mannheim, B.v. 24.03.1986, a.a.O.). Allgemein ist festzuhalten, dass die Wasserschutzgebietsausweisung bereits dann im Sinne des § 19 Abs. 1 Nr.1 WHG erforderlich ist, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, um eine Beeinträchtigung der Eignung des in Anspruch genommenen Grundwassers für Trinkwasserzwecke zu vermeiden und entsprechende Restrisiken weiter zu vermindern (VGH München, U.v. 18.12.1996 - 22 N 95.3196 -, NVwZ-RR 1997 609 <610>; U.v. 06.12.2000 - 22 N 96.1148 -, ZfW 2001, 242). Dazu genügen Anhaltspunkte, dass das zu schützende Trinkwasser ohne die vorgesehenen Maßnahmen abstrakt gefährdet ist.

Anders als bei § 34 WHG als Vorschrift des flächendeckenden Grundwasserschutzes ist nicht von einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen, bei der der Nachweis eines nicht auszuschließenden Schadenseintritts nötig wäre. Ausreichend ist vielmehr ein Anlass, typischerweise gefährlichen Situationen zu begegnen (BVerwG, U.v. 12.09.1980 - IV C 89.77 -, ZfW 1981, 87, 89). Für die öffentliche Wasserversorgung ist wegen ihrer Bedeutung regelmäßig von einem auf Dauer auszulegenden Schutz auszugehen (VGH München, U. v. 18.12.1996, a.a.O.). Die Erforderlichkeit der Festsetzung gibt auch das Maß dafür, dass nicht nur bestehende, sondern auch künftige öffentliche Wasserversorgungen durch eine Festsetzung geschützt werden können (VGH München, B.v. 06.12.1996 - 22 N 94.1658 -, ZfW 1997, 232). Zusätzlich ist die der gesetzlichen Regelung in § 19 WHG zugrunde liegende Abwägung der privaten und öffentlichen Interessen im Sinn des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG für die örtlichen Verhältnisse nachzuvollziehen und insbesondere sicherzustellen, dass die Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG für jedes in das Schutzgebiet einbezogene Grundstück vorliegen (VGH München, U. v. 05.02.2007 - 22 N 06.2838 -, ZUR 2007, 257). Das bedeutet, dass der Verordnungsgeber dazu die örtlichen Verhältnisse prüfen und die wasserwirtschaftlichen und hydrogeologischen Erkenntnisse zugrunde legen muss (vgl. zusammenfassend zu den Voraussetzungen einer Wasserschutzgebietsausweisung: Knopp, Abwägungsprobleme bei der Festsetzung von Wasserschutzgebieten für die öffentliche Wasserversorgung, ZUR 2007, 467).

Kern der Erforderlichkeit eines Wasserschutzgebiets und damit der gebotenen Verhältnismäßigkeit ist die Prüfung, ob eine Schutzfähigkeit ohne unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Rechte anderer möglich ist. An dieser Stelle sind in einem Abwägungsprozess von der zuständigen Wasserbehörde der von ihr verfolgte Trinkwasserschutz auf der einen Seite und die hierdurch betroffenen Nutzungen Dritter in einem solchen Wasserschutzgebietsbereich und die dadurch berührten Rechtspositionen auf der anderen Seite einander wertend gegenüberzustellen (OVG Schleswig, U. v. 04.10.1995, a.a.O., 545). Bei der Abwägung ist zugleich mit einzubeziehen, ob der Wasserbedarf auch auf andere Weise, zum Beispiel durch den Anschluss an eine andere Wasserversorgung, ohne erheblichen Aufwand gedeckt werden kann oder ob es keine zumutbaren Alternativen einer Trinkwassererschließung gibt. Es darf keine gleichermaßen geeignete für die Betroffenen weniger belastende Alternative geben, die ohne erheblichen Aufwand hätte verwirklicht werden können (VGH München, U. v. 13.06.1996 - 22 N 93.2863 u.a. -, BayVBl. 1997, 111; VGH München, U. v. 26.06.2002 - 22 N 01.2625 -; BVerwG, B. v. 30.09.1996 - 4 NB 31 und 32.96 -, NVwZ 1997, 887). Bei der Auswahl unter verschiedenen Alternativen, auch im Rahmen einer Schutzgebietserweiterung, besteht auf der Grundlage einer Entscheidung, die auf Wertungs-, Abwägungs- und Einschätzungsvorgängen beruht, für die Wasserbehörde ein Gestaltungsspielraum (VGH München, B. v. 14.05.1997 - 22 B 96.2932 -, BayVBl. 1998, 468). Das Wasserschutzgebiet kann nach § 19 Abs. 1 WHG festgesetzt werden. Dieses pflichtgemäße Ermessen der festsetzenden Behörde (BVerwG, B. v. 23.01.1984 - 4 B 157 und 158.83 -, DVBl. 1984, 342), das lediglich in den Grenzen des § 114 VwGO verwaltungsgerichtlicher Nachprüfung unterliegt, bezieht sich hierbei darauf, ob der an sich gebotene Schutz des Trinkwassers gerade ein Wasserschutzgebiet erfordert oder ob das etwa im Hinblick auf sonst gegebene Nutzungsbeschränkungen (noch) nicht sinnvoll oder zweckmäßig ist.

§ 19 Abs. 2 WHG bildet die Ermächtigungsgrundlage für Schutzanordnungen. Diese müssen sich - wie die Festsetzung des Wasserschutzgebietes dem Umfang nach - nach dem Schutzbedürfnis für den zu erreichenden Zweck richten. Dabei haben sie den unterschiedlichen Grad der Dringlichkeit oder Notwendigkeit einzelner potentiell gefährlicher Einrichtungen und Verhaltensweisen zu berücksichtigen (OVG Münster, U. v. 22.03.1990 - 20 A 2600/88 -, ZfW 1991, 50). Die Schutzanordnungen sind daher hinsichtlich der einzelnen Zwecke nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 WHG verschieden; sie dürfen nicht weitergehen, als es zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlich ist (BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226). Die verbotenen oder für nur beschränkt zulässig erklärten Handlungen müssen in der Schutzanordnung im Einzelnen aufgeführt sein, d.h. möglichst genau bezeichnet oder umschrieben werden (VGH Mannheim, B. v. 27.04.1981 - VII 2009/79 -, ZfW 1981, 173). Gem. § 19 Abs. 1 Satz 1 LWaG sind sie in der Rechtsverordnung festzulegen. Der Verordnungsgeber darf bei den Ge- und Verboten typisieren und den abschließenden Verhältnismäßigkeitsausgleich in das Verfahren über Ausnahmen und Befreiungen verlagern (vgl. Gößl in Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 45). Durch Schutzanordnungen nach § 19 Abs. 2 WHG kann auch die Bebauung von Grundstücken im Wasserschutzgebiet beschränkt oder unter besonderen technischen Sicherheitsvorkehrungen zugelassen werden. Auch eine bereits bestehende Bebauung schließt es nicht aus, weitere Gefährdungspotentiale durch zusätzliche Verbote oder Beschränkungen zu vermindern (BVerwG, B. v. 30.09.1996 - 4 NB 31.96 und 4 NB 32.96 -, NVwZ 1997, 887). Das setzt allerdings voraus, dass das Abwägungsmaterial umfassend ermittelt und zutreffend bewertet wird und in der Abwägung, ob die konkreten Schutzanordnungen erforderlich sind, die gemeindliche Planungshoheit sowie die schutzwürdigen Interessen der betroffenen Eigentümer berücksichtigt werden (VGH München, U. v. 03.08.1998 - 3 S 990/98 -, VBlBW 1999, 97 <99>).

Daran ist festzuhalten. Dies gilt umso mehr, als die Verordnung an der im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens geltenden Rechtslage zu messen ist (die sich inzwischen geändert hat, wobei das BVerwG für § 51 WHG erkannt hat, dass die Regelung inhaltsgleich mit § 19 WHG a.F. ist [BVerwG, B.v. 29.09.2010 – 7 BN 1.10 –, juris]).

Dass der Schutz des Trinkwassers dem Wohl der Allgemeinheit dient, ist offensichtlich. Grundwasser ist regelmäßig besonders schutzwürdig. Gewisse Bedenken mag man im hier zu entscheidenden Einzelfall haben, wenn bedacht wird, dass der konkrete Hauptgrundwasserleiter durch eine mächtige Gesteinsschicht geschützt wird und daher keines besonderen Schutzes bedarf. Zu beachten ist aber, dass eine abstrakte Gefährdung nicht ausgeschlossen erscheint, wobei an den Grad der Gefährdung Mindestanforderungen zu stellen sind, für die es hier ausreichende Anhaltspunkte aus den vorgelegten Unterlagen, insbesondere der „Aktualisierung der Regionalisierung von stofflichen Grundwasserbelastungen in Mecklenburg-Vorpommern sowie Ableitung eines belastungsorientierten Grundwasserkörperzuschnitts“ gibt. Der Antragsgegner argumentiert zudem zur Verhältnismäßigkeit mit dem Wegfall der üblichen strengen Schutzzone II, der für die Antragsteller günstig sei, weil das Maß der Beschränkungen dadurch gesenkt werden konnte. Schutzfähig ist das Grundwasser im konkreten Fall, weil es bereits genutzt wird.

Die Bemessung der durchschnittlichen Entnahmemenge ist auf der Grundlage des mit der Antragserwiderung vorgelegten Gutachtens nicht zu beanstanden. Das Gutachten legt dar, dass sich für die Wasserfassung Y. auch bei einem Mindestansatz eine nicht ausreichende Versorgung ergibt, so dass die Entnahmemenge von 8.000m³/d keinesfalls einen zu großen Bedarf zeigt, sondern eher am unteren Rand des Notwendigen liegt. Damit weicht dieses Gutachten zwar von der Planung ab, die die Wasserfassung Y. als Reserve für die Wasserfassung Klütz ansieht, doch ist dies nicht geeignet, die Bedenken der Antragsteller gegen den Ansatz von 8.000m³/d Entnahme zum Tragen zu bringen, weil dieser Ansatz im Ergebnis zutreffend ist.

Dass der Geltungsbereich der Verordnung weiter geht als der Einzugsbereich der Wasserfassung, machen die Antragsteller nicht substantiiert geltend und ist auch nicht zu erkennen. Die Umfassung des Verordnungsgebietes beruht auf dem hydrogeologischen Gutachten und ist in diesem Punkt nicht substantiiert angegriffen worden. Insoweit ergibt sich auch aus der Anhörung im Verwaltungsverfahren nichts anderes, wo die Antragsteller die Anwendung der 50%-Regel angezweifelt haben. Selbst wenn diese Regel, wonach Grundstücke, die mit weniger als 50% ihrer Fläche im Grundwassereinzugsbereich liegen, in den Geltungsbereich einer Wasserschutzverordnung nicht einbezogen werden, über den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz rechtlich von Bedeutung sein sollte, haben die Antragsteller dazu nichts Konkretes vorgetragen.

Das Verbot der Aufbringung von Klärschlamm ist notwendig, um eine Gefährdung des Grundwassers auszuschließen. Klärschlamm kann Stoffe wie Reste von Arzneimitteln und humanpathogene Keime enthalten, die im Trinkwasser nichts zu suchen haben. Die Antragsteller haben den entsprechenden Ausführungen des Antragsgegners und des Beigeladenen nichts substantiiert entgegengesetzt und es ist auch nicht von Amts wegen erkennbar, dass diese Ausführungen fehlerhaft sind. Auch § 4 Abs. 7 der Klärschlammverordnung beruht auf dem Gedanken, dass für Trinkwasserschutzgebiete der generelle Ausschluss des Aufbringens von Klärschlamm angeordnet werden kann.

Das Verbot des Abfüllens von Pflanzenschutzmitteln auf dem Feld ist ebenfalls nicht unverhältnismäßig. Unabhängig von Filtrierungsmöglichkeiten bei der Aufbereitung des Grundwassers gehören Pflanzenschutzmittel nicht in das Grundwasser. Die abstrakte Gefährdung des Grundwassers bei ungeschütztem Abfüllen von Pflanzenschutzmitteln auf dem Feld ist angesichts der nie auszuschließenden Möglichkeit menschlichen oder technischen Versagens nicht ausgeschlossen. Die Verordnung sieht im Übrigen in § 4 die Gestattung von Ausnahmen vor, so dass die Antragsteller die Möglichkeit haben, im Einzelfall eine Ausnahme von dem Verbot erfolgreich zu beantragen. Dass die Verordnung auf die inzwischen aufgehobene Bestimmung des § 2a des Wassergesetzes der Landes Mecklenburg-Vorpommern verweist, ist unschädlich, weil nunmehr § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG die Möglichkeit der Erteilung von Befreiungen von Verboten und Beschränkungen in einer Trinkwasserschutzverordnung vorsieht; § 4 Verordnung ist entsprechend berichtigend auszulegen.

Auch die Verlängerung der Sperrzeiten für die Aufbringung von bestimmten Düngemitteln begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Kompetenzrechtlich öffnet sich § 19 Abs. 1 Nr. 3 WHG a.F. der Kompetenz des Landesgesetzgebers, den Eintrag von Düngemitteln zu begrenzen. Insoweit steht die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz für den Wasserhaushalt durch den Bundesgesetzgeber einer ausfüllenden Landesgesetzgebung nicht entgegen. Dass die DüngeVO eines der Ziele des § 19 Abs. 1 Nr. 3 WHG, den Grundwasserschutz vor Düngemitteleintrag, verfolgt und den Wasserhaushalt als zu beachtenden Belang in § 4 Abs. 5 Satz 2 benennt, ändert an diesem Ergebnis nichts. Denn als bloße Rechtsverordnung kann sie ein formelles Gesetz nicht in seinem Anwendungsbereich einschränken; die Öffnungsklausel des § 19 Abs. 1 Nr. 3 WHG a.F. bleibt von der DüngeVO in dem Sinne unberührt, dass der Bundesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung des Düngemitteleintrages in das Grundwasser dem Landesgesetzgeber zugewiesen hatte. Dies ergibt sich weiter aus § 4 Abs. 5 Satz 2 DüngeVO, weil diese Vorschrift landesrechtliche Regelungen der Ausbringungszeiten erlaubt.

Auch materiellrechtlich steht die DüngeVO einer landesrechtlichen Regelung über Ausbringungszeiten von Dünger nicht entgegen, denn ihr ist kein abschließender Charakter zuzusprechen. Dies ist schon deswegen der Fall, weil § 4 Abs. 5 Satz 2 DüngeVO landesrechtliche Regelungen der Ausbringungszeiten erlaubt. Die nach Landesrecht zuständige Stelle kann die zeitliche Begrenzung nach § 4 Abs. 5 Satz 2 DüngeVO anders regeln und die Dauer der Genehmigung zeitlich begrenzen. Das bedeutet, dass § 4 Abs. 5 Satz 2 DüngeVO sich für landesrechtliche Bestimmungen öffnet, die eine längere Zeitdauer der Begrenzung der Ausbringungszeit vorsehen. Damit wird deutlich, dass eine abschließende Regelung des Zeitraumes des Verbots der Ausbringung von Dünger nicht vorgesehen ist. Dem Landesgesetzgeber bleibt Raum für eigene Regelungen, die auf entsprechender gesetzlicher Grundlage auch durch Verordnung ergehen können. Aus dem Verweis auf die nach Landesrecht zuständige Stelle kann nichts anderes geschlossen werden.

Soweit die Antragsteller auf die aufgrund der Nähe zur Ostsee längere Vegetationsphase auf ihren landwirtschaftlich genutzten Böden verweisen, genügt die Möglichkeit der Erteilung von Befreiungen nach § 52 Abs. 1 Satz 2 WHG zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit. Bei der Erteilung der Befreiungen wird die zuständige Behörde den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu berücksichtigen haben.

Die nach Auffassung der Antragsteller notwendig werdende, unverhältnismäßige Erhöhung der Lagerkapazitäten für die Düngemittel ist nicht ausreichend substantiiert dargelegt worden, um durchgreifende rechtliche Zweifel zu begründen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 709 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.