Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 23. Aug. 2012 - 2 L 44/09

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 25. Februar 2009 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abzuwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Höhe der staatlichen Finanzhilfe für 2005. Die Klägerin ist gemeinnützige Trägerin einer staatlich genehmigten Höheren Berufsfachschule in A-Stadt für Wirtschaftsassistenz, Physiotherapie, Diätassistenz, Logopädie, Ergotherapie und Medizinischer Dokumentar.

Auf ihren Antrag vom 08. Oktober 2004 gewährte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 09. Juni 2005 für 2005 Finanzhilfe in Höhe von 1.014.730,66 Euro.

Die Klägerin hat am 29. Juli 2005 Klage erhoben und machte geltend, der Beklagte habe die beantragte Finanzhilfe nicht den rechtlichen Vorgaben entsprechend berechnet.

Nach einer Teilrücknahme der Klage, die die Bewilligung einer Finanzhilfe zu einem höheren Fördersatz und die Förderung des Bildungsganges Medizinischer Dokumentar betraf, beantragte die Klägerin, den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 09. Juni 2005 zu verpflichten, der Klägerin eine weitere Finanzhilfe für das Jahr 2005 in Höhe von 200.629,18 Euro zu bewilligen nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszins seit Zustellung der Klage. Der Beklagte beantragte Klageabweisung.

Das Verwaltungsgericht Schwerin traf mit Urteil vom 25. Februar 2009 (Az.: 6 A 1663/05) folgende Entscheidung:

„Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.

Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheids vom 9. Juni 2005 verpflichtet, der Klägerin eine weitere Finanzhilfe für das Jahr 2005 in Höhe von 200.629,18 Euro zu bewilligen nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Zustellung der Klage.“

Auf den Antrag des Beklagten vom 24. März 2009 hat der Senat mit Beschluss vom 28. Juli 2009 die Berufung zugelassen.

Zur Begründung der Berufung trägt der Beklage vor, die Finanzhilfe werde konkret bezogen auf die Schule des privaten Trägers gewährt. Dies werde belegt durch die Formulierung in § 128 Abs. 1 SchulG M-V, wonach die Zahl der Schüler der Schule in freier Trägerschaft zu berücksichtigen sei. Die Formel in § 8 Abs. 2 Privatschulverordnung [PSchulVO] konkretisiere dieses Prinzip durch einzelne Rechenoperationen. Auch die Rechtsprechung des OEufach0000000005 (Urt. vom 18.06.2008 – 2 L 230/06 -) sei im Sinne einer „Individualisierung“ der Finanzhilfe zu verstehen. Mit dem individualisierenden Förderkonzept sei die Annahme des Verwaltungsgerichts Schwerin, es sei die durchschnittliche Klassenstärke von 21 auch dort, wo dies – anders als in § 8 Abs. 2 Nr. 3 PSchulVO – nicht ausdrücklich angeordnet sei, durchweg zugrunde zulegen, nicht zu vereinbaren. Wäre die Sichtweise des Verwaltungsgerichts Schwerin richtig, wonach die durchschnittliche Anzahl der Schüler pro Klasse „herausgekürzt“ werden könne bzw. müsse, enthielte die Formel der Verordnung zwei überflüssige Bestandteile.

Dem Schulgesetz sei eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Kappungsgrenze in Höhe eines Prozentsatzes der tatsächlichen Aufwendungen zu entnehmen. Schon dem Wortlaut („Zuschuss“) könne entnommen werden, dass keine volle Kostenübernahme gemeint sei. Dies entspreche auch der Rechtslage vor Inkrafttreten des Schulgesetzes. Übertragen auf den Fall deute dies, dass der Anspruch der Klägerin bereits erfüllt sein dürfte.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtes Schwerin vom 25. Februar 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor, es bestünden keine ernsthaften Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Dem stünde nicht entgegen, dass in § 8 Abs. 2 Nr. 1 PSchulVO als ein Faktor „die durchschnittliche Anzahl der Lehrerstunden pro Klasse“ angesehen werde. Denn als die Privatschulverordnung mit dieser Bestimmung erlassen worden sei, habe es in der Vorgängerregelung zur Unterrichtsversorgungsverordnung noch Angaben über die durchschnittliche Anzahl der Lehrerwochenstunden pro Klasse gegeben. Erst in der Unterrichtsversorgungsverordnung 2004/2005 seien die Zahlen individualisiert worden auf die Anzahl der Lehrerwochenstunden pro Schüler.

Wenn der Beklagte vortrage, es komme für die Errechnung des Schülerkostensatzes nicht auf die durchschnittlichen Verhältnisse an öffentlichen Schulen an, so stehe dies im Gegensatz zum Wortlaut und dem Sinn der gesetzlichen Regelung. Denn durch die Berücksichtigung der individuellen Verhältnisse an der Ersatzschule hätte es der Ersatzschulträger in der Hand, Einfluss auf die Errechnung des Schülerkostensatzes zu nehmen. Diese würde von Schule zu Schule je nach Unterrichtsorganisation unterschiedlich hoch ausfallen. Die Individualisierung der Finanzhilfe erfolge durch die Berücksichtigung der Zahlen der Schüler der antragstellenden Schule. Im Ergebnis erhalte die Schule den Betrag, den ihre Schüler den Staat kosten würden, wenn sie denn dort zur Schule gingen – von der Reduzierung des Kostensatzes nach Maßgabe des § 127 Abs. 4 SchulG einmal abgesehen.

Weder aus dem Gesetz noch aus der Privatschulverordnung lasse sich eine Kappungsgrenze für die Finanzhilfe in Höhe von 60% der von der Schule tatsächlich aufgewendeten Personalkosten ableiten. Das Verfahren sei auch so ausgestaltet, dass für eine Kappungsgrenze kein Raum bleibe. Der Antrag müsse bis zum 15. Oktober des vorhergehenden Haushaltsjahres gestellt werden, also zu einem Zeitpunkt, zu dem noch gar nicht bekannt sei, wie hoch die tatsächlichen Personalkosten in dem Haushaltsjahr sein würden. Dem Antrag seien Nachweise über die bei Antragstellung gebildeten Klassen, Kurse und Gruppen nach Jahrgangsstufe mit der Angabe der jeweiligen Schülerzahl und Ausbildungsgänge beizufügen. Aufgrund dieser Angaben der vom Beklagten vorgenommenen Berechnung der Schülerkostensätze sowie der Förderprozentsätze werde die Finanzhilfe festgesetzt und ausgezahlt. An keiner Stelle werde in diesem Verfahren danach gefragt, wie hoch denn die tatsächlichen Personalausgaben der Ersatzschule in dem jeweiligen Haushaltsjahr gewesen seien. Auch gebe es keine einzige Vorschrift, die dahin verstanden werden könne, dass die Ersatzschule die Beträge zurückzahlen müsse, welche diese von dem Beklagten jetzt behauptete Kappungsgrenze überstiegen.

Sie habe für das Jahr 2005 1.518.755,00 Euro an Personalkosten veranschlagt. Ausweislich des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 2005 habe sie in dem Jahr tatsächlich Personalkosten in Höhe von 1.594.931,14 Euro sowie Honorarkosten in Höhe von 369.582,90 Euro gehabt. Für die angestellten Lehrkräfte seien 1.042.327,64 Euro gezahlt worden. Demnach habe sie für den Betrieb der Schule tatsächlich 1.411.910,54 Euro an Lehrerkosten aufgewandt.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte dieses Verfahrens (3 Bände) und den Verwaltungsvorgang des Beklagten (4 Bände) Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte weitere Finanzhilfe für das Jahr 2005.

Für die rechtliche Beurteilung ist in Übereinstimmung mit den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht von §§ 127, 128 des Schulgesetzes für das Land Mecklenburg-Vorpommern [SchulG M-V] vom 15.05.1996 (GVOBl. 1996, S. 205) i.d.F. des 8. Änderungsgesetzes zum Schulgesetz M-V vom 07.07.2003 (GVOBI. 2003, S. 356) auszugehen.

In § 127 SchulG M-V finden sich, wie schon dessen Überschrift zu entnehmen ist, Regelungen zu "Voraussetzungen und Höhe der Finanzhilfe", während es in § 128 SchulG M-V um "Grundlagen der Zuschussberechnung" geht.

Nach § 127 Abs. 2 SchulG M-V gewährt das Land Trägern von Ersatzschulen Finanzhilfe zu den Kosten der Lehrer und des Personals mit sonderpädagogischer Aufgabenstellung (Personalkostenzuschüsse). Die Höhe der Finanzhilfe beträgt je nach pädagogischem Konzept 60 bis 85 vom Hundert der Personalkosten (vgl. § 127 Abs. 4 Satz 1 SchulG M-V).

Lehrerkosten, für die die Träger von Ersatzschulen Finanzhilfe beanspruchen können, sind tatsächliche Kosten. Für Kosten, die den Trägern der Ersatzschulen tatsächlich nicht entstehen, aber an einer vergleichbaren Schule in öffentlicher Trägerschaft entstehen würden, kann dagegen kein Zuschuss beansprucht werden.

Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, dem Sinn und Zweck der genannten Normen, dem gesetzessystematischen Zusammenhang sowie dem Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln.

Das Gesetz bezeichnet die den freien Trägern von Ersatzschulen im Lehrerbereich gewährten staatlichen Förderungen als "Finanzhilfe zu den Kosten der Lehrer" bzw. als "Personalkostenzuschüsse" (vgl. §§ 127 Abs. 2, 4, 5, 128 Abs. 1, 2 SchulG M-V). Diese Terminologie entspricht der im wirtschaftlichen Subventionsrecht und im Dienstrecht (etwa "Beihilfe" für Krankheitskosten) Üblichen. Auch die Finanzhilfe, um die es hier geht, ist eine Form von Subvention. So spricht etwa das Bundesverfassungsgericht von der "staatlichen Subventionierung privater Ersatzschulen" (vgl. Beschl. vom 09.03.1994 - 1 BvR 682/88 -, Rn. 33, m.w.N., zit. nach juris). Dasselbe gilt für das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschl. vom 30.03.1973 - VII B 39.72 -, Rn. 1, zit. nach juris).

Übereinstimmend gilt für diese Unterstützungen, dass sie nur demjenigen gewährt werden, der die geltend gemachten Kosten auch tatsächlich aufwendet, wobei es keine Rolle spielt, ob der Aufwand zur Zeit der staatlichen Unterstützung bereits entstanden oder erst noch zu erwarten ist (vgl. zu § 80 LBG M-V: Beschl. des Senats vom 27.04.2010 - 2 O 12/10 -). Im Wirtschaftsrecht ist es beispielsweise üblich, bei im Voraus gezahlten Subventionen nachträglich Aufwendungsnachweise vorzulegen; gelingt dies nicht, können Widerrufs- und Rückforderungsbescheide nach §§ 49, 49 a VwVfG (M-V) ergehen (vgl. Beschl. des Senats vom 11.06.2010 - 2 L 165/06 -).

Soweit in den genannten höchstrichterlichen Entscheidungen von den "Kosten" der Ersatzschule die Rede ist, sind ersichtlich die tatsächlichen Kosten gemeint. Dies entspricht auch einem natürlichen Verständnis des Begriffs "Kosten" in den hier maßgeblichen Vorschriften. Es liegt näher anzunehmen, es seien die tatsächlichen Kosten gemeint und nicht fiktive bzw. hypothetische.

Auf diese Auslegung weist auch der Zusammenhang der genannten Vorschriften zu § 127 Abs. 1 SchulG M-V hin, wonach für die personelle, materielle und finanzielle Sicherstellung einer Schule in freier Trägerschaft ihr Träger verantwortlich ist. Dass der Träger die Verantwortung für die personelle und finanzielle Sicherstellung hat, kann nur bedeuten, dass er für die tatsächlich entstehenden Kosten einzustehen hat.

Ein wesentlicher Unterschied zwischen dem schulischen und dem wirtschaftlichen Subventionsrecht besteht auch nicht darin, dass die Höhe der Finanzhilfe "je nach dem pädagogischen Konzept 60 bis 85 vom Hundert der Personalkosten“ beträgt, zumal dieser Satz in bestimmten Fällen auch "bis zu 100 vom Hundert der Personalkosten betragen" kann (vgl. § 127 Abs. 4 SchulG M-V). Denn auch im Wirtschaftsrecht sind anteilige Subventionen nicht ungewöhnlich.

Wenn es also nach dem Wortlaut und dem gesetzessystematischen Zusammenhang der maßgeblichen Vorschriften eher auf die tatsächlichen als auf die hypothetischen Kosten ankommt, so spricht dagegen nicht, dass für die Zuschussberechnung von einem hypothetischen Ansatz auszugehen ist, nämlich von den Kosten "für Lehrer an entsprechenden Schulen in öffentlicher Trägerschaft" (vgl. § 128 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V). Sinn und Zweck dieser Regelung ist eine Begrenzung der Höhe der erstattungsfähigen Kosten. Es soll verhindert werden, dass - gegebenenfalls - vergleichsweise hohe Lehrerkosten einer Privatschule auf die öffentliche Kasse abgewälzt werden. Nicht Zweck der Vergleichsberechnung ist es dagegen, den Trägern der Ersatzschule die Möglichkeit zu eröffnen, über die (Lehrer-)Personalkostenzuschüsse Aufwendungen außerhalb des Lehrerbereichs staatlich fördern zu lassen (a.M. wohl: LVerfG, Urteil vom 18.09.2001 - 1/00 -, Rn. 76, zit. nach juris). Solche Aufwendungen fallen bei Ersatzschulen in erheblichem Umfang an, zum Beispiel Personalkosten für Nichtlehrer, Kosten für die Gebäudefinanzierung und -unterhaltung sowie Aufwendungen für die sachliche Ausstattung. Dass diese Aufwendungen nicht über §§ 127, 128 SchulG M-V bezuschusst werden sollen, ergibt sich nicht nur aus diesen Vorschriften selbst, sondern auch daraus, dass es dafür eigene Regelungen gibt (vgl. §§ 129, 130 SchulG M-V). Blendete man die tatsächlichen Kosten bei der Gewährung des Personalkostenzuschusses aus, würde für die Träger der freien Schulen außerdem ein Anreiz geschaffen, die Personalkosten für Lehrer so niedrig zu halten (etwa durch den Einsatz von Lehrkräften auf Honorarbasis oder durch das Aushandeln niedriger Vergütungen), dass der sodann zu erwartende Überschuss für die Deckung anderer Kosten eingesetzt werden könnte. Es ist nicht anzunehmen, dass dies im Sinne des Gesetzes wäre.

Gegen die Überbezuschussung von Schulen in freier Trägerschaft spricht auch das im Verfassungsrecht verankerte Gebot des sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln (vgl. Beschl. des Senats vom 16.02.2001 - 2 M 4/01 -).

Soweit die Klägerin meint, aus der Privatschulverordnung lasse sich ableiten, dass es auf die tatsächlichen Aufwendungen nicht ankomme, ist ihr schon im Ansatz nicht zu folgen. Eine untergesetzliche Norm eignet sich nicht zur Auslegung ihrer gesetzlichen Grundlage. Außerdem geht es in der Norm im Wesentlichen um die Anwendung des § 118 SchulG M-V.

Auch der Hinweis der Klägerin darauf, dass der Beklagte in den vergangenen Jahren nicht auf die tatsächlichen Kosten abgestellt habe, vermag ihr Rechtsposition im vorliegenden Verfahren nicht zu verbessern. Auf Vertrauensschutzgesichtspunkte könnte es ankommen, falls der Beklagte Rückforderungsansprüche geltend machen würde, was aber nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist.

Dies zugrunde gelegt, hat die Klägerin keine weiteren Ansprüche. Sie hat ihre eigenen Aufwendungen für Lehrer mit insgesamt 1.411.910,54 Euro angegeben.

Der Personalaufwand für die festangestellten Arbeitnehmer belief sich nach den Angaben der Klägerin, die sich auf die Gewinn- und Verlustrechnung für die Zeit vom 01. Januar bis 31. Dezember 2005 stützen, auf 1.594.931,14 Euro. Zu den sonstigen betrieblichen Aufwendungen gehören nach dieser Gewinn- und Verlustrechnung auch Honorare in Höhe von 369.582,90 Euro, so dass sich eine Summe von 1.964.514,04 Euro ergibt.

Soweit die Klägerin ausführt, die Honoraraufwendungen entfielen vollständig auf Lehrkräfte und von dem Personalaufwand 1.042.327,64 Euro auf festangestellte Lehrkräfte, kann diese Angabe zwar nicht mit der Gewinn- und Verlustrechnung überprüft werden. Die Klägerin hat dazu aber zum einen eine namentliche Liste vorgelegt, mit der die Eintragungen in dem Lohnjournal für das Pädagogische Personal zusammengefasst sein sollen und zum anderen einen Auszug ihres DATEV-Kontos „Honorare 53“ für 2005 überreicht. Der Senat hat deshalb keinen Anlass anzunehmen, dass die Kosten tatsächlich höher als 1.411.910,54 Euro sein könnten.

Ausgehend von einem Fördersatz von 60 % (vgl. § 127 Abs. 4 SchulG M-V), um den nicht gestritten wird, könnte die Klägerin also höchstens 847.146,30 Euro beanspruchen. Tatsächlich erhalten hat sie aber bereits 1.014.730,66 Euro.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung [ZPO].

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.