Schleswig-Holsteinisches Oberlandesgericht Beschluss, 27. Nov. 2017 - 1 Ss OWi 221/17 (188/17), 1 SsOWi 221/17 (188/17)

1. Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

2. Die Sache wird dem Senat in der Besetzung mit drei Richtern übertragen.

3. Auf die Rechtsbeschwerde wird das angefochtene Urteil mit den zugrundeliegenden Feststellungen aufgehoben. Die Sache wird zu erneuter Verhandlung und Entscheidung an dieselbe Abteilung des Amtsgerichts Meldorf, die auch über die Kosten des Rechtsbeschwerdeverfahrens zu befinden haben wird, zurück verwiesen.

I.

Dem Betroffenen, der im Kreis Rendsburg-Eckernförde wohnt, hat die Bußgeldbehörde des Kreises Dithmarschen mit Bußgeldbescheid vom 09. August 2016 zur Last gelegt, er habe als Erziehungsberechtigter ordnungswidrig im Sinne des Schulgesetzes des Landes Schleswig-Holstein gehandelt, weil er es zugelassen habe, dass sein minderjähriger Sohn unentschuldigt seiner Schule in Rendsburg einen Tag fern geblieben sei. Die Bußgeldbehörde hat hierfür ein Bußgeld in Höhe von 150 € festgesetzt.

Auf den Einspruch des Betroffenen hin hat das Amtsgericht Meldorf Termin zur mündlichen Verhandlung anberaumt, in dem es das Verfahren ohne Prüfung des Vorwurfs in der Sache mit der Begründung, es bestehe ein nicht behebbares Verfahrenshindernis, durch Prozessurteil eingestellt hat. Namentlich sei der Bußgeldbescheid mangels Zuständigkeit der erlassenden Behörde nichtig, da der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen den Kreisen Rendsburg-Eckernförde und Dithmarschen, der die Zuständigkeit des Kreises Dithmarschen für Ordnungswidrigkeitsverfahren, sofern sie andere als Verkehrsordnungswidrigkeiten betreffen, im ursprünglichen Zuständigkeitsbereich des Kreises Rendsburg-Eckernförde bestimmt, wegen Verstoßes gegen Landes- und Bundesverfassungsrecht nichtig sei.

II.

1. Da das Verfahren gegen den Betroffenen wegen einer Ordnungswidrigkeit eingestellt worden ist und wegen der Tat im Bußgeldbescheid eine Geldbuße von nicht mehr als sechshundert Euro festgesetzt war, gelten die Zulassungsvoraussetzungen des § 80 Abs. 2 Nr. 2 OWiG. In Anwendung dieser Vorschrift war die Rechtsbeschwerde zuzulassen, da es geboten ist, die Nachprüfung des Urteils zur Fortbildung des Rechts zu ermöglichen.

Die Einstellung des Verfahrens durch Urteil aufgrund Annahme eines Verfahrenshindernisses ist kein Fall der „Anwendung von Rechtsnormen über das Verfahren“ i.S.d. § 80 Abs. 2 OWiG, so dass die Zulassung der Rechtsbeschwerde nicht gehindert wird (OLG Düsseldorf NZV 1991, 166; Senge, in: KK-OWiG, 4. Aufl., § 80 Rn. 47 m.w.N.).

Unter „Fortbildung des Rechts“ wird die Aufstellung von Leitsätzen für die Auslegung von Gesetzesbestimmungen des materiellen Rechts und Verfahrensrechts und der rechtsschöpferischen Ausfüllung von Gesetzeslücken verstanden (BGHSt. 24, 15 (21)). Rechtsfortbildung findet bei entscheidungserheblichen Rechtsfragen zur Aufstellung abstrakt genereller Regelungen statt. Bei der Problematik, ob der zwischen den Landkreisen abgeschlossene, zuständigkeitsübertragende öffentlich-rechtliche Vertrag rechtswirksam ist, handelt es sich um eine für eine Vielzahl von potentiellen Fällen entscheidungserhebliche, abstraktionsfähige Frage, die obergerichtlich bisher noch nicht geklärt ist (die im Urteil des Amtsgerichts Meldorf zitierte Entscheidung des Senats - 1 SsOWi 92/16 - hatte diese Frage ausdrücklich offen gelassen, weil sie die Sonderkonstellation eines „Altfalles“ vor Inkrafttreten der kreisübergreifenden Vereinbarung betraf und der Senat nur – verneinend – über die Frage einer möglichen Rückwirkung auf bereits anhängige Fälle zu befinden hatte. Diese Rechtsfrage, die angesichts der Tatsache, dass das Amtsgericht dem Senat bereits sechs weitere gleichermaßen begründete Einstellungsurteile vorgelegt hat und in Anbetracht der vom Amtsgericht geäußerten grundlegenden verfassungsrechtlichen Bedenken über den zu entscheidenden Einzelfall hinausweist, gilt es nun mehr zu klären.

2. Da es mithin geboten ist, das Urteil zur Fortbildung des Rechts nachzuprüfen, war gem. § 80a Abs. 3 S. 1, 2 OWiG die Sache dem Bußgeldsenat in der Besetzung mit drei Richtern zu übertragen.

3. In der Sache erweist sich das Rechtsmittel der Staatsanwaltschaft als erfolgreich. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben, weil die Einstellung des Verfahrens aufgrund der Annahme eines Verfahrenshindernisses - angebliche Nichtigkeit des Bußgeldbescheids - zu Unrecht erfolgt ist. Der Bußgeldbescheid leidet an keinem Fehler, der dessen Nichtigkeit zur Folge hätte. Insbesondere ergibt sich seine Nichtigkeit nicht daraus, dass es an einer Zuständigkeit des Kreises Dithmarschen als Bußgeldbehörde gefehlt hätte. Der diesbezügliche zuständigkeitsübertragende öffentlich-rechtliche Vertrag der Kreise Rendsburg-Eckernförde und Dithmarschen ist rechtswirksam. Er beruht auf einer hinreichenden einfachrechtlichen Rechtsgrundlage, nämlich § 121 Landesverwaltungsgesetz (LVwG) i.V.m. § 18 des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit (GkZ), und unterliegt auch keinen durchgreifenden landes- oder bundesverfassungsrechtlichen Bedenken, so dass dahinstehen kann, ob eine örtliche Unzuständigkeit überhaupt zur Nichtigkeit eines Bußgeldbescheids führt.

§ 18 GkZ ist eine hinreichende gesetzliche Grundlage zur Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich des Bußgeldverfahrens.

Der in § 18 Abs. 1 GkZ geregelte Anwendungsbereich enthält keine entgegenstehende Restriktion. Im Gegenteil eröffnet die Norm die Möglichkeit, prinzipiell „einzelne oder mehrere zusammenhängende Aufgaben“ von dem kommunalen Vertragspartner zu übernehmen. Dies umfasst - wie auch in § 19 GkZ vorausgesetzt - sowohl den Bereich der Leistungs- als auch der Eingriffsverwaltung einschließlich verfahrensrechtlicher Fragen. Auf einfachrechtlicher Ebene ist aus § 25 LVwG nichts Anderes herzuleiten, da diese Norm gegenüber § 18 GkZ nicht höherrangig ist.

§ 18 GkZ ist in formeller und materieller Hinsicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Norm - und somit die auf dieser Norm fußenden Zuständigkeitsübertragungen - verstößt insbesondere weder gegen den verfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt noch gegen Art. 101 I 2 Grundgesetz (GG).

§ 18 GkZ regelt hinreichend bestimmt Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß der Übertragung von kommunalen Aufgaben. Weder den Art. 45 oder 52 Abs. 2 der schleswig-Holsteinischen Landesverfassung (LV SH) noch dem (bundes-)verfassungsrechtlichen allgemeinen Parlamentsvorbehalt ist zu entnehmen, dass kommunale Zuständigkeitsübertragungen allein durch formelle Gesetze vorgenommen werden dürfen, während Zuständigkeitsübertragungen durch öffentlich-rechtlichen Vertrag ausgeschlossen wären. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass auch bei materiellen Grundrechtseingriffen, jedenfalls abgesehen von besonders intensiven Eingriffen, anerkanntermaßen dem Parlamentsvorbehalt bereits dann Genüge getan ist, wenn das formelle Gesetz eine Generalklausel bzgl. des Ob und Wie des Eingriffs zur Verfügung stellt (vgl. etwa die allgemeinen und besonderen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen). Die in § 18 GkZ zu erkennende Grundentscheidung des Gesetzgebers genügt in diesem Lichte den verfassungsrechtlichen Anforderungen, zumal formellen Fragen der örtlichen Zuständigkeit keinesfalls eine besondere Eingriffsintensität zugeschrieben werden kann. Es findet weder eine Veränderung der materiellen Grundlagen der Rechtsanwendung statt noch wird der gerichtliche Rechtsschutz verkürzt. Eine etwaige größere räumliche Entfernung des Betroffenen zum Sitz der zuständigen Behörden und Gerichte ist jedenfalls im hier zu entscheidenden Kontext angesichts der modernen Kommunikations- und Verkehrsmittel nicht geeignet, eine besondere Eingriffsintensität zu begründen.

Wenn es in Art. 52 Abs. 2 LV SH ausdrücklich heißt, „die Zuständigkeiten […] werden durch Gesetz bestimmt“, so gebietet dies keineunmittelbare gesetzgeberische Bestimmung einer ins Detail gehenden Behördenzuständigkeit durch den Landtag, so dass auch insofern § 18 GkZ als formalgesetzliche Grundlage genügt, auf deren Grundlage die Exekutive ermächtigt wird, Einzelheiten selbst zu regeln.

§ 18 GkZ wird auch nicht im Hinblick auf Ordnungswidrigkeitenverfahren durch die bundesrechtliche Vorschrift zur örtlichen Zuständigkeit nach § 37 Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) gebrochen (Art. 31 GG) oder gesperrt. Diese Norm regelt zwar die originäre örtliche Zuständigkeit nach Tatort, Entdeckungsort oder Wohnsitz, ist aber nicht als abschließende bzw. delegationsverbietende Regelung zu verstehen. Bei dieser Beurteilung fällt ins Gewicht, dass die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als mittelbare Landesverwaltung - so liegt es hinsichtlich des hier relevanten Ordnungswidrigkeitenrechts - in die Gesetzeskompetenz der Länder fällt (Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG), so dass auf § 18 GkZ gestützte Zuständigkeitsübertragungen die Grundregel des § 37 OWiG rechtmäßigerweise abändern können.

Soweit § 36 OWiG bundesrechtliche Regelungen zur sachlichen Zuständigkeit vorsieht, eröffnet § 36 Abs. 2 OWiG i.V.m. Art. 80 IV GG die landesrechtliche formalgesetzliche Rechtssetzungskompetenz, die durch § 18 GkZ in hinreichender Weise ausgeübt wurde.

Eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter liegt nicht vor. Art. 101 I 2 GG verlangt eine Bestimmbarkeit des Richters anhand abstrakt genereller Regelungen. Dies gilt sowohl für den Spruchkörper als auch den im Einzelfall zur Entscheidung berufenen Richter. Damit soll die Möglichkeit unterbunden werden, die Zuständigkeit eines besonderen Richters für den konkreten Fall zu erwirken. Dementsprechend liegt ein Verstoß dann vor, wenn in willkürlicher und missbräuchlicher Weise die gerichtliche Zuständigkeit verändert wird. So liegt es hier nicht. Die Verlagerung der Behördenzuständigkeit durch Verwaltungsvertrag kann zwar mittelbar eine Veränderung der gerichtlichen Zuständigkeit zur Folge haben, dies erfolgt aber weder im Einzelfall noch zu missbräuchlichen Zwecken. Vielmehr stellt der einschlägige § 68 I 1 OWiG eine abstrakt generelle Regelung dar, die die Entscheidung über einen Einspruch gegen einen Bußgeldbescheid dem Amtsgericht zuweist, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat. Somit wird lediglich die Zuständigkeit des Gerichts an den Sitz der Verwaltungsbehörde gebunden. Zwar liegt eine Kausalität zwischen Verwaltungsvertrag und gerichtlicher Zuständigkeit vor, diese zieht aber nur eine abstrakt generelle - akzessorisch zum Sitz der Verwaltungsbehörde - und somit unbedenkliche Folge nach sich.

4. Die Zurückverweisung an das Amtsgericht Meldorf beruht auf § 79 Abs. 6 OWiG. Da das Amtsgericht keine tragfähigen Feststellungen getroffen hat, kann der Senat in der Sache nicht selbst entscheiden. Weil die Entscheidung des Rechtsbeschwerdegerichts auf Aufhebung und Zurückverweisung an das Amtsgericht lautet, so ist mit dieser Entscheidung eine Kostenentscheidung nicht zu verbinden; sie ist daher dem neuen Tatrichter mitzuübertragen.