Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 06. Juni 2018 - 7 BV 17.661

I. Unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Oktober 2016 wird die Klage abgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Verfahrenskosten in beiden Rechtszügen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beklagte wendet sich mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Oktober 2016, mit dem das ihren an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 21. April 2015 aufgehoben hat. Mit diesem Bescheid stellte die Beklagte fest und missbilligte, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm im Sinn des § 7 Abs. 3 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) verstoßen hat.

Die Klägerin hatte in ihrem Programm „kabel eins“ am 5. April 2014 um 22.41 Uhr innerhalb eines Werbeblocks einen etwa 30 Sekunden dauernden Spot für das Christliche Kinderhilfswerk „World Vision Deutschland e.V.“ ausgestrahlt. Darin wurde aufgefordert, Patenschaften für Kinder in der Dritten Welt zu übernehmen.

Den im Vollzug eines entsprechenden Beschlusses der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) erlassenen Bescheid hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit folgender Begründung aufgehoben:

Der Spot für „World Vision Deutschland e.V.“ sei zwar als Beitrag im Dienst der Öffentlichkeit keine Werbung im Sinn des § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV, jedoch gelte das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 RStV nicht für die Trennung von Wirtschaftswerbung auf der einen Seite und unentgeltlichen Beiträgen im Dienst der Öffentlichkeit andererseits. Das Erkennbarkeits- und Trennungsgebot beziehe sich vielmehr auf Wirtschaftswerbung einerseits und den redaktionellen Inhalt der Sendung auf der anderen Seite. Soziale Appelle beinhalteten jedoch weder Wirtschaftswerbung noch redaktionelle Inhalte. Dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV sei ein Trennungsgebot zwischen Wirtschaftswerbung und sozialen Appellen nicht zu entnehmen. Auch Sinn und Zweck des Erkennbarkeitsgebots erforderten nicht die Trennung der Wirtschaftswerbung von nach dem Rundfunkstaatsvertrag zulässiger sonstiger Werbung. Lasse sich aber dem Rundfunkstaatsvertrag nicht eindeutig entnehmen, dass soziale Appelle nicht innerhalb eines Werbeblocks gesendet werden dürfen, unterfalle die Wahl des Sendeorts für Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Programmfreiheit des privaten Rundfunkveranstalters.

Dem tritt die Beklagte mit ihrer Berufung entgegen. Richtig sei, dass soziale Appelle nicht Wirtschaftswerbung im Sinn des § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV seien. Bezüglich des Trennungsgebots gebe es jedoch zwei Programmkategorien: einerseits Werbung und andererseits das sonstige Programm. Werbung als solche müsse von anderen Sendungsteilen eindeutig abgesetzt und leicht erkennbar sein. Das Verwaltungsgericht nehme demgegenüber zu Unrecht eine Dreiteilung der Programmkategorien vor, nämlich neben dem redaktionellen Inhalt und der Werbung die weitere Kategorie sonstiger erlaubter Programmteile, wie z.B. soziale Appelle.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Für die Entscheidung sei maßgebend, was „redaktioneller Inhalt“ sei. Der Wortlaut des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV knüpfe an die Unterscheidung zwischen Werbung einerseits und redaktionellem Inhalt andererseits an. Eine weitere Differenzierung, insbesondere innerhalb des Werbebegriffs, sei nicht vorgesehen. Der inmitten stehende Spot habe keinen redaktionellen Inhalt. Deswegen sei er nicht von der Werbung abzugrenzen.

§ 7 Abs. 3 RStV ordne über seinen Wortlaut hinaus keine Zweiteilung des Sendegeschehens in Wirtschaftswerbung und sonstiges Programm an, mit der Folge, dass jeglicher Inhalt, der nicht unter die Legaldefinition der Wirtschaftswerbung falle, von dieser zu trennen sei. Neben der Wirtschaftswerbung gebe es weitere Arten der Werbung, die im Rundfunkstaatsvertrag geregelt seien, z.B. in § 7 Abs. 9 Satz 1 RStV soziale Appelle. Das Bundesverwaltungsgericht habe in der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Entscheidung keine durchgängige Abgrenzung zwischen Werbung und Programm vorgenommen und verwende die Begriffe „redaktioneller Inhalt“ und „Programm“ synonym. Der Sinn und Zweck des Trennungsgebots werde nicht berührt, so lange Werbung als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Programm unterscheidbar sei. Wirtschaftswerbung und soziale Appelle seien ihrem Wesen nach sehr ähnlich. Der werbliche Gehalt stehe im Vordergrund.

Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie die in Kopie von der Beklagten vorgelegten Akten der ZAK und der Beklagten selbst im Original Bezug genommen.

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 21. April 2015, mit dem diese festgestellt und missbilligt hat, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung eines sozialen Appells für das Christliche Kinderhilfswerk „World Vision Deutschland e.V.“ innerhalb eines Werbeblocks gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm i.S.d. § 7 Abs. 3 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. August 1991 (GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S), zuletzt geändert durch den 19. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Neunzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) vom 3./7. Dezember 2015 (GVBl S. 258) verstoßen hat, entspricht dem Beschluss der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) und ist rechtmäßig. Er verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie den Verstoß eines Anbieters gegen die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags festgestellt hat. Davon ist die Beanstandung die Maßnahme mit der geringsten Eingriffsintensität.

Die Klägerin hat mit der Ausstrahlung des Spots zugunsten des Christlichen Kinderhilfswerks „World Vision Deutschland“ innerhalb eines Werbeblocks gegen das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV verstoßen.

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich bei dem sozialen Appell zur Übernahme von Patenschaften für Kinder in der Dritten Welt nicht um Wirtschaftswerbung i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV handelt. Demgemäß sind soziale Appelle wie auch eigene Programmhinweise des Veranstalters und Hinweise auf Begleitmaterialien zu Sendungen nicht auf die in § 45 Abs. 1 RStV bestimmte Höchstwerbezeit anzurechnen (§ 45 Abs. 2 RStV).

Anders als nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Klägerin ordnet das Trennungsgebot in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht nur die Trennung der Werbung von redaktionellen Inhalten des Programms, sondern auch von sämtlichen anderen Sendungsanteilen an.

Nach Sinn und Zweck des Erkennbarkeitsgebots soll sich dem Zuschauer erschließen, dass gerade Werbung läuft und nicht das redaktionelle Programm. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das fordere nicht die Trennung der Wirtschaftswerbung von sonstiger zulässiger Werbung, wird der Systematik und dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 RStV nicht gerecht. Soweit das Verwaltungsgericht hierbei auf die Vorschrift des § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV verweist, verkennt es, dass diese lediglich klarstellt, dass soziale Appelle nicht dem Verbot von politischer, weltanschaulicher oder religiöser Werbung unterfallen. Hintergrund ist, dass der Gesetzgeber nach langem Streit sog. ideelle Werbung politischer, weltanschaulicher oder religiöser Art verboten hat (Kreile in HK-RStV, § 7 RStV Rn. 1).

§ 7 Abs. 3 Satz 1 RStV enthält das Erfordernis der Erkennbarkeit der Werbung als solcher. Sie muss leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV hingegen fordert mit dem sog. Trennungsgebot die eindeutige Absetzung von Werbung und Teleshopping von anderen Sendungsteilen räumlich oder durch optische bzw. akustische Mittel. Es handelt sich dabei nicht lediglich um eine Ergänzung des Erkennbarkeitsgebots im Hinblick auf neue Werbetechniken. Vielmehr kommt beiden Erfordernissen, dem der Erkennbarkeit der Werbung als solcher und der Trennung, d.h. der eindeutigen Absetzung vom Programm, jeweils eigenständige inhaltliche Bedeutung zu. Erkennbarkeitsgebot und Trennungsgebot sind in jeweils gesonderten Regelungen mit eigenen Tatbestandsmerkmalen aufgeführt (BVerwG, U.v. 14.10.2015 - 6 C 17/14 - juris Rn. 11 und Leitsatz 1 = BVerwGE 153, 129). Nach dem Wortlaut erfordert das Erkennbarkeitsgebot, dass Werbung vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein muss, nach dem Trennungsgebot muss aber Werbung eindeutig von „anderen Sendungsteilen“ abgesetzt sein. Dies entspricht Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 - AVMD-Richtlinie.

Das Trennungsgebot erfordert damit auch, dass sich Werbung eindeutig von sozialen Appellen absetzt. Das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) verweist darauf, dass es aufgrund der Zielrichtung bezahlter Werbung gelte, zu vermeiden, dass das Publikum sie mit dem Programm des Senders verwechselt. Dazu gehören nach § 45 Abs. 2 RStV auch Hinweise auf später ausgestrahlte Sendungen. In diesem Zusammenhang nennt § 45 Abs. 2 RStV auch unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken - also soziale Appelle. Aufgrund der Fallgestaltung, die das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden hatte, hatte es keine Veranlassung auf soziale Appelle als sonstige Programmteile einzugehen, ebenso wenig wie auf die dort ebenfalls genannten gesetzlichen Pflichthinweise.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Grundsätzlich bedeutsame Fragestellungen hinsichtlich der Bedeutung und der Reichweite des Trennungsgebots gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV sind durch die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.