Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 22. Feb. 2018 - W 5 K 17.314

I. Die am 20. September 2016 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde N****** ** *** vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P*********** für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. ***** der Gemarkung N********* ** ***, im Geltungsbereich des Bebauungsplanes ‚** **********‘ “ ist unwirksam.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ sofern nicht der Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen. 

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Veränderungssperre.

Der Antragsteller beabsichtigt den Umbau und die Nutzungsänderung des auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung N. (Baugrundstück) stehenden ehemaligen Sportgeschäfts in eine Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber mit 102 Wohnplätzen. Die Baugenehmigung hierfür hatte er im Januar 2016 beantragt. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des am 23. November 1993 bekannt gemachten und zwischenzeitlich mehrfach geänderten Bebauungsplans „…“, der für den Bereich des Baugrundstücks in der Ursprungsfassung ein Mischgebiet festsetzte. Seit der am 24. Juni 1997 bekannt gemachten 2. Änderung des Bebauungsplans ist für den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin erließ in seiner Sitzung vom 19. September 2016 unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 4 einen Planaufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans „…“ und zwar begrenzt auf das Baugrundstück „für die Errichtung eines Einheimischen Modells (Wohnen für junge Leute und Studierende)“. Unter dem Tagesordnungspunkt Nr. 5 beschloss der Gemeinderat sodann in derselben Sitzung die streitgegenständliche „Satzung der Gemeinde N. vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P. für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. … der Gemarkung N., im Geltungsbereich des Bebauungsplanes, …“. Der Geltungsbereich dieser Veränderungssperre, die am 20. September 2016 vom ersten Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt wurde, begrenzt sich nach § 2 der Satzungsregelung in Verbindung mit dem beigefügten Lageplan auf das Baugrundstück. Gemäß § 1 der Satzung dient der Erlass der Veränderungssperre der Sicherung der mit Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 eingeleiteten und auf das Baugrundstück bezogenen Änderungsplanung. Gemäß § 3 Abs. 1 der Satzung dürfen u.a. Vorhaben i.S. von § 29 BauGB nicht durchgeführt werden. Als Zeitpunkt des Inkrafttretens der Veränderungssperre wurde der Tag der öffentlichen Bekanntmachung bestimmt (§ 4). Sowohl der Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Bebauungsplans als auch der Satzungsbeschluss über die Veränderungssperre wurden am 20. September 2016 durch Aushang öffentlich bekannt gemacht. In der Bekanntmachung über den Beschluss zur Änderung des Bebauungsplans heißt es:

„Für das im Geltungsbereich des Bebauungsplanes, … gelegene Grundstück Fl.Nr. …, Gemarkung n., soll die Nutzung Wohnen,Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten' festgesetzt werden.“

Das Landratsamt P. erteilte mit Bescheid vom 25. Januar 2017 dem Antragsteller die beantragte Baugenehmigung unter Erteilung einer Abweichung von den Vorschriften über innere Brandwände, unter Befreiungen von Festsetzungen des Bebauungsplans (hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche, der Geschossflächenzahl sowie bezüglich Dachgaupen und Dachform) sowie gestützt auf § 246 Abs. 14 BauGB unter Abweichung von der Satzung über die Veränderungssperre. Mit Bescheid vom 30. Januar 2017 beanstandete das Landratsamt Passau die Veränderungssperre rechtsaufsichtlich. Über die gegen Bescheide vom 25. und 30. Januar 2017 erhobenen Anfechtungsklagen der Antragsgegnerin hat das Verwaltungsgericht Regensburg bislang nicht entschieden.

Der Antragsteller macht mit seinem am 17. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 19. September 2016 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Die zu sichernde Änderungsplanung leide an nicht ausräumbaren Mängeln. Aus den Gesamtumständen ergebe sich, dass die Antragsgegnerin keine originären und rechtmäßigen städtebaulichen Ziele verfolge, sondern dass es ihr ausschließlich um die Verhinderung der Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber gehe. Der Veränderungssperre fehle der Sicherungszweck, weil die angeblichen Planungsziele durch die Änderung des Bebauungsplans nicht erreicht werden könnten. Ein über § 9 BauGB hinausgehendes „Festsetzungserfindungsrecht“ stehe einer Gemeinde nicht zu. Eine Festsetzung „Wohnen für junge Leute“ sei schon grundsätzlich ungeeignet, da die Zulässigkeit des Wohnens hierbei mit Zeitablauf (Überschreitung einer Altersgrenze) unzulässig werden könne. Die Änderungsplanung widerspreche hinsichtlich der angedachten Regelung „für junge Leute“ zudem dem Bestimmtheitsgebot. Bei Studierenden müsse es sich auch nicht zwingend um junge Leute handeln. Einer Regelung für junge Leute und Studierende bedürfe es nicht, da eventuelle Wohnungen für junge Leute und Studierende bereits aufgrund des geltenden Bebauungsplans zulässig wären.

Der Antragsteller beantragt,

die am 20. September 2016 bekanntgemachte Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre im Ortsteil P. für den Bereich des Grundstücks FlNr. … der Gemarkung N. im Geltungsbereich des Bebauungsplans „…“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die beabsichtigte Planung sei mit den bauplanungsrechtlichen Vorschriften vereinbar sowie hinreichend konkretisiert und bestimmt. Aus dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 gehe hervor, dass die Änderung des Bebauungsplans auf die Errichtung eines Einheimischenmodells (Wohnen für junge Leute und Studierende) auf dem Grundstück … gerichtet sei. Das gem. § 1 Abs. 6 Nr. 2 und Nr. 4 BauGB legitime Planungsziel könne über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO, insbesondere über § 4 und § 1 Abs. 9 BauNVO („Feingliederung“), erreicht werden, zumal das Einheimischenmodell in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB gesetzlich verankert sei. Es handele sich nicht um eine reine Verhinderungsbzw. Negativplanung. Die Festsetzung eines Einheimischenmodells sei bereits früher in der Gemeinde diskutiert worden, auch wenn keine rechtlichen Schritte eingeleitet oder diesbezügliche Entscheidungen getroffen worden seien. In der Gemeinde bestehe ein erheblicher Wohnraumbedarf für Ortsansässige, was durch laufende weitere Verfahren der Bauleitplanung belegt werde. In anderen Baugebieten in der Umgebung gebe es nur noch einige wenige unbebaute Flächen, die sich zudem in Privatbesitz befänden. Es gebe laufend Anfragen von Einheimischen nach bezahlbarem Wohnraum. Oft handele es sich dabei um junge Leute, die den Weg in die Selbständigkeit nehmen und ortsansässig bleiben wollten. Das gesamte Ortsbild sei von Ein-, Zweifamilien- und Doppelhäusern geprägt. Wohnungen als solche seien kaum vorhanden. Somit wäre die auf dem Antragstellergrundstück bereits vorhandene, leerstehende Bausubstanz bestens geeignet, dringend benötigten Wohnraum zu schaffen. Aufgrund der abnehmenden Flüchtlingszahlen stünden im Raum Passau bereits viele Unterkünfte leer. Es sei zu erwarten, dass es in absehbarer Zeit auch im Interesse des Antragstellers liege, das Grundstück einer anderen wirtschaftlichen Nutzung zuzuführen.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses unterstützt ohne eigene Antragstellung den Normenkontrollantrag des Antragstellers.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Behördenakten sowie der Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Regensburg (Az. RN 6 S. 17.579, RN 6 K 17.313, RN 6RN 6 K 17.313) mit Beiakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 17. Oktober 2017 verwiesen.

Der zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U.v. 20.9.2016 - 15 N 15.1092 - juris Rn. 13 m.w.N.), ist begründet.

1. Die streitgegenständliche, am 20. September 2016 bekannt gemachte Veränderungssperre ist aufgrund eines materiellen Mangels unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.

Die in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Voraussetzung, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist auch mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln leidet (vgl. BayVGH, U.v. 20.9.2016 -15 N 15.1092 - juris Rn. 15; U.v. 27.1.2017 - 15 B 16.1834 - juris Rn. 22 m.w.N.).

a) Auch wenn eine Gemeinde grundsätzlich ein legitimes Planungsziel verfolgt, wenn sie unter Berufung auf die öffentlichen Belange der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) sowie der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und des Umbaus vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) plant, um Wohnraum auch für Ortsansässige zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen (vgl. BayVerfGH, E.v. 18.2.2016 - Vf. 5-VII-14 - BayVBl. 2017, 153 = juris Rn. 42), ist das Ziel einer Wohnnutzungsbegrenzung auf einheimische „junge Leute“ und einheimische Studierende mittels einer Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht erreichbar. Die auf Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ gerichtete Planung leidet mithin an einem anfänglichen, im weiteren Planungsverlauf nicht behebbaren Mangel.

Für bauplanungsrechtliche Festsetzungen besteht ein Typenzwang. Durch den Bebauungsplan bestimmt der Plangeber Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf er gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Solche finden sich in § 9 BauGB, in Art. 81 BayBOsowie in den Vorschriften der in Ergänzung zu § 9 BauGB erlassenen Baunutzungsverordnung (BauNVO). Dort sind die planerischen Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan jeweils abschließend geregelt, ein darüber hinausgehendes Festsetzungsfindungsrecht steht dem Plangeber - abgesehen vom hier nicht einschlägigen Fall des § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB - nicht zu. Festsetzungen im Bebauungsplan, zu denen weder § 9 BauGB i.V. mit den Regelungen der BauNVO noch Art. 81 BayBO ermächtigt, sind der Gemeinde daher verboten und mithin von vornherein unwirksam (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = Leitsatz 2 sowie juris Rn. 29 ff.; U.v. 16.9.1993 - 4 C 28.91 - BVerwGE 94, 151 = juris, Rn. 10; B.v. 23.12.1997 - 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538 = juris Rn. 8; U.v. 30.8.2001 - 4 CN 9.00 - BVerwGE 115, 77 = juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 4.8.2015 - 15 N 12.2124 - juris Rn. 17; U.v. 28.7.2016 - 1 N 13.2678 - juris Rn. 38).

Ebenso wie es die Möglichkeit der Festsetzung „Wohnen für Einheimische“ nach Maßgabe des § 9 BauGB und der BauNVO nicht gibt, ist auch die hier laut Angaben der Antragsgegnerin anvisierte Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ rechtlich nicht zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner grundlegenden Entscheidung zum „Weilheimer Modell“ ausgeführt, dass der bauplanerischen Festsetzung eines „Wohngebiets für Einheimische“ der insoweit abschließende Katalog des § 9 BauGB entgegensteht (BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). Ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht geht auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass Einheimischenmodelle allein im Wege der Bauleitplanung nicht reglementiert werden können, sondern dass es zur Umsetzung vertraglicher Modelle bedarf (vgl. BayVGH, U.v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 - BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93).

Eine besondere Möglichkeit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung im Sinne einer Wohnnutzung, die Einheimischen bzw. (wie hier) einheimischen jungen Leuten und einheimischen Studierenden vorbehalten bleibt, ist in § 9 BauGB und in §§ 2 ff. BauNVO nicht vorgesehen. Zwar können in einem Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind. Der „besondere Wohnbedarf“ von Personengruppen im Sinne dieser Vorschrift muss allerdings in ba ul ic he n Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen (BVerwG, B.v. 17.12.1992 - 4 N 2.91 20 BVerwGE 91, 318 = juris Rn. 24, 30; U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). So können etwa besondere Wohnbedürfnisse bei alten und behinderten Menschen vorliegen (z.B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.). Hingegen beinhaltet § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB keine rein sozialpolitisch motivierte Festsetzungsbefugnis (BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. am Beispiel von kinderreichen und jungen Familien, alleinerziehenden Müttern und Vätern oder sonstigen Personengruppen mit niedrigem Einkommen). Deshalb vermag allein die Eigenschaft als einheimischer junger Mensch oder sonst Einheimischer mit z.B. geringem Einkommen dieser Personengruppe keinen besonderen Wohnbedarf in diesem Sinn zu vermitteln. Soweit in der Rechtsprechung ein besonderer Wohnbedarf für die Gruppe der Studenten als denkbar angesehen wird (vgl. BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. juris Rn. 30: „z.B. Einzelräume und Gemeinschaftseinrichtungen“), ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwiefern dies speziell für einheimische Studierende der Fall sein könnte.

Das Planungsziel kann auch nicht dadurch erreicht werden, dass auf dem Grundstück des Antragstellers die Ausweisung eines Wohngebiets (§ 3 oder § 4 BauNVO) mit Nutzungsausschlüssen gem. § 1 Abs. 9 BauNVO flankiert wird, sodass als legale Art der baulichen Nutzung nur noch eine Nutzung als Wohngebäude ausschließlich für (wie auch immer zu definierende) einheimische „junge Leute“ und einheimische Studenten übrig bleibt. Diese Vorgehensweise ist nicht von den in § 1 Abs. 9 BauN-VO enthaltenen Festsetzungsmöglichkeiten gedeckt. § 1 Abs. 9 BauNVO gestattet es - über § 1 Abs. 5 BauNVO hinausgehend - der Gemeinde einzelne Unterarten von Nutzungen, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht angeführt hat, mit planerischen Festsetzungen zu erfassen, also etwa auszuschließen. Die Planungsfreiheit der Gemeinden ist im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 9 BauNVO aber dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierungen auf bestimmte Anlagentypen beziehen müssen, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (BVerwG, B.v. 27.7.1998 - 4 BN 31.98 - ZfBR 1998, 317 = juris Rn. 6 f.; B.v. 5.6.2014 - 4 BN 8.14 - ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m.w.N.; BayVGH, U.v. 30.10.2014 - 1 N 13.2273 - juris Rn. 21; BayVGH, B.v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 -juris Rn. 21). Zudem ist entsprechend dem abstrakten Normcharakter des Bebauungsplans die Planung konkreter Einzelprojekte von § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO nicht gedeckt (BVerwG, U.v. 22.5.1987 - 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317 - juris Rn. 22; B.v. 6.5.1993 - 4 NB 32.92 - NVwZ 1994, 292 = juris Rn. 17 m.w.N.; B.v. 30.1.2014 - 4 BN 46.13 - ZfBR 2014, 374 = juris Rn. 6; vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2017, § 1 BauNVO Rn. 103 m.w.N.). Auch § 1 Abs. 9 BauNVO eröffnet der Gemeinde keine Befugnis, neue Nutzungsarten zu „erfinden“. Vorliegend fehlt es insoweit an der Beschreibbar-keit einer bestimmten, in der sozialen und ökonomischen Realität existenten Art von baulichen Anlagen mit der Zweckbestimmung „Wohngebäude für einheimische junge Leute und Studenten“. Bei Wohnanlagen wird hinsichtlich der Art der Nutzung grundsätzlich oder typischerweise nicht danach unterschieden, ob darin ausschließlich (wie auch immer zu definierende) Einheimische bzw. speziell „einheimische junge Leute“ oder „einheimische Studierende“ wohnen (können). Der Umstand, dass sich heute in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Einheimischenmodell findet, ändert darin nichts. In dieser Norm wird lediglich klargestellt, dass u.a. der Erwerb angemessenen Wohnraums durch einkommensschwächere und weniger begüterte Personen der örtlichen Bevölkerung als ein mit der Bauleitplanung verfolgtes Ziel Gegenstand eines städtebaulichen Ve rt ra gs sein kann, was die ältere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung schon vor der Schaffung dieser Regelung anerkannt hatte (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56 ff.; vgl. auch BayVGH, U.v. 22.12.1998 - 1 B 94.3288 -BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93). § 11 Abs. 1 BauGB schafft aber keine über § 9 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO hinausgehenden Festsetzungsmöglichkeiten (zur Klarstellungsfunktion des § 11 BauGB vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 11 Rn. 1 ff.). Insbesondere sog. Planungsverträge gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB stellen in der Regel bebauungsplanbegleitende bzw. festsetzungsergänzende Verträge dar, die über den Weg der Vereinbarung Lösungsmöglichkeiten schaffen sollen, die über Planfestsetzungen nach § 9 BauGB nicht machbar wären (Reidt a.a.O. § 11 Rn. 45; zum denkbaren Inhalt entsprechender vertraglicher Regelungen mit dem Ziel der Deckung des Wohnbedarfs für die ortsansässige Bevölkerung vgl. zusammenfassend Reidt a.a.O. § 11 Rn. 51).

Die Zielrichtung einer Planung Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studierende“ lässt sich auch nicht über ein „sonstiges Sondergebiet“ gem. § 11 BauNVO festsetzen. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied liegt vor, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und deshalb sachgerecht mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Die allgemeine Zwecksetzung des Baugebiets ist das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sonder gebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet (vgl. BVerwG, U.v. 11.7.2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 = juris Rn. 12; B.v. 9.6.2016 - 4 B 8.16 - ZfBR 2016, 699 = juris Rn. 4 m.w.N.; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 3; Stock in König/Roeser/ Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 11 Rn. 4). Sondergebietsfestsetzungen dürfen daher nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der BauNVO als Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG führen. Die in den Baugebieten gem. §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Zusammenfassungen von Nutzungen, Anlagen und Einrichtungen sind in vielfältiger Beziehung Ausdruck einer den Grundsätzen von § 1 und § 1a BauGB entsprechenden Bauleitplanung und deshalb grundsätzlich als abschließende Regelung der Baugebiete zu verstehen. § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO ist daher auch kein Auffangtatbestand für Fälle, in denen - wie hier (s.o.) - Differenzierungen im Nutzungskatalog gem. § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO unzulässig wären. Die Nutzung „Wohnen“ als solche ist den Baugebieten nach §§ 2 bis § 4a BauNVO (als Nutzungsschwerpunkt) und, wenn in den Baugebieten auch gewerbliche Nutzungen und andere nicht Wohnzwecken dienende Nutzungen vorgesehen sind, den Baugebieten nach § 5 bis § 7 BauNVO vorbehalten (allgemein zu den Grenzen, in Abweichung von §§ 2 ff. BauNVO durch Festsetzung eines Sondergebiets einen neuen Gebietstyp mit Wohnnutzung zu entwickeln vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: Mai 2017, zu § 11 BauNVO Rn. 19). Sondergebiete für Wohngebiete in Abweichung von § 2 ff. BauNVO sind daher grundsätzlich nicht zulässig (Söfker a.a.O. Rn. 37 - Stichwort „Sondergebiete für Wohngebiete“). Das gilt maßgeblich dann, wenn es nicht um die Festsetzung einer Nutzung mit besonderen baulichen Merkmalen, sondern schlicht darum geht, die Wohnnutzung einem bestimmten Bevölkerungsteil - hier etwa einheimischen jungen Leute - vorzubehalten. Es ist nicht ersichtlich, dass sich unter dem Gesichtspunkt des Wohnens ein Wohngebiet speziell für die vorgenannte Bevölkerungsgruppe wesentlich von den Baugebieten nach §§ 2 - 7 BauNVO unterscheidet (für ein Sondergebiet „betreute Seniorenwohnungen“ vgl. auch VGH BW, U.v. 11.10.1994 - 5 S 3142/93 - NVwZ-RR 1995, 154 = juris Rn. 26; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 4).

b) Auch wenn eine Veränderungssperre für ein einziges Grundstück erlassen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Ls. 2 und Rn. 33; BayVGH, U.v. 13.12.2016 - 15 N 14.1019 - juris Rn. 23) und auch wenn es einer Gemeinde grundsätzlich nicht verwehrt ist, auf einen Bauantrag mit einer Bauleitplanung zu reagieren, die diesem die materielle Rechtsgrundlage entziehen soll, bestehen vorliegend jedenfalls gewichtige Hinweise dafür, dass die streitgegenständliche Veränderungssperre auch deshalb unwirksam ist, weil die zu sichernde Änderungsplanung als sog. (reine) Verhinderungsbzw. Negativplanung von vornherein gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstößt. Eine solche Planung ist dadurch gekennzeichnet, dass die planerische Ausweisung in Wirklichkeit nicht gewollt ist, sondern die Regelung nur und ausschließlich vorgeschoben wird, um eine andere Nutzung zu verhindern (zum Ganzen: BVerwG, B.v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - BayVBl. 1991, 280 = 13 ff.; B.v. 15.3.2012 - 4 BN 9.12 - BauR 2012, 1067 = juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 27.1.2017 - 15 B 16.1834 - juris Rn. 28 m.w.N.).

Ein Indiz hierfür ist im vorliegenden Fall, dass im Aufstellungsverfahren seit dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 und damit über einen Zeitraum von 13 Monaten bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof seitens der Antragsgegnerin nichts weiter geschehen ist, um die Planung voranzubringen (vgl. auch BayVGH, B.v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 18). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit laufenden Verfahren der Bauleitplanung an einem anderen Ort im Gemeindegebiet speziell und ausschließlich Wohnraum für einheimische junge Leute und einheimische Studierende schafft oder ansonsten eine vom vorliegenden Einzelfall unabhängige Strategie zur Schaffung von Wohnraum speziell für diesen Bevölkerungskreis verfolgt. Schließlich erscheint die Ernsthaftigkeit einer Festsetzung in einem Bebauungsplan, die darauf hinauslaufen soll, die Wohnnutzung auf den Personenkreis „einheimische junge Leute“ und „einheimische Studenten“ zu begrenzen, fraglich, weil die Folgen eines konsequenten Baurechtsvollzug auf Basis einer diesbezüglichen Festsetzung - wäre eine solche entgegen den vorherigen Ausführungen zu a) rechtlich wirksam - nicht ernstlich gewollt sein dürften: Setzt man bei einem Einheimischenmodell nicht auf eine Vertragslösung, sondern ausschließlich auf eine (als möglich unterstellte) begrenzende Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung, hätte das zur Folge, dass eine speziell hierauf genehmigte Nutzung formell und materiell illegal werden würde, wenn die Wohnungsnutzer nicht mehr die festgesetzten Merkmale aufweisen, also zu alt würden oder ihr Studium beenden bzw. aufgeben. Zudem hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren den schriftsätzlich geäußerten Argumenten des Vertreters des öffentlichen Interesses, wonach der Bedarf einer entsprechenden planerischen Ausweisung fraglich sei, weil einheimische Studenten mit Wohnsitz im Gemeindege biet in der Regel entweder direkt an den Studienort (* …*) zögen oder am bisherigen Wohnort (etwa bei den Eltern) blieben, im gerichtlichen Verfahren nichts entgegengesetzt.

Ob aufgrund dieser Indizien tatsächlich von einer gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoßenden Verhinderungsplanung auszugehen ist, kann vorliegend letztlich dahingestellt bleiben, weil die Satzung über die Veränderungssperre schon deshalb unwirksam ist, weil das Planungsziel der Festsetzung eines Einheimischenmodells für junge Leute und Studenten aufgrund fehlender rechtlicher Möglichkeit einer Regelung in einem Bebauungsplan nicht erreicht werden kann, s.o. a).

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

I.

Die am 29. April 2015 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde R. über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a ‚Am B. - neu‘ „ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer eines planungsbetroffenen Grundstücks gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Veränderungssperre.

Der Antragsteller beantragte unter dem 14. April 2009 eine Baugenehmigung für den Neubau eines Mastschweinestalls mit Abluftfilteranlage, Futterzentrale und Güllegrube auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. ... der Gemarkung R.. Das Grundstück situiert im planungsrechtlichen Außenbereich (§ 35 BauGB) des Gemeindegebiets der Antragstellerin, und zwar ca. 500 m östlich des Ortsteils H... sowie ca. 500 m südwestlich des H... R.. Das Grundstück lag ferner im Geltungsbereich des am 6. Juni 2012 bekannt gemachten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“, den der Senat mit am 17. März 2015 verkündetem, rechtskräftig gewordenem Urteil (Az. 15 N 13.972) für unwirksam erklärte.

In seiner Sitzung vom 20. April 2015 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das von einer Arbeitsgruppe erarbeitete „Leitbild - R. 2030“. Hiernach sollen die Themen „Einwohnerentwicklung“, „Ortsentwicklung“, „Jugend, Familie und Senioren“, „Wirtschaftliche Entwicklung“, „Natur, Umwelt und Freizeit“ sowie „Mobilität, Verkehr und Infrastruktur“ im Mittelpunkt der zukünftigen Entwicklung der Antragsgegnerin stehen. Für diese Themen seien konkrete Ziele und Kennzahlen sowie Aussagen zur Umsetzung in einem noch zu erarbeitenden und zu beschließenden Gemeindeentwicklungsplan zu beschreiben. Die Antragsgegnerin strebe u. a. an, die Bürgerschaft bis zum Jahr 2030 auf 3.800 Einwohner zu vergrößern, wobei der Zuzug möglichst linear über die Jahre verteilt erfolgen solle. Ebenfalls wurde in dieser Gemeinderatssitzung die Vorgehensweise zur Erarbeitung eines Gemeindeentwicklungsplans vorgestellt.

In der Sitzung vom 28. April 2015 fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ und gab diesen am Folgetag (29. April 2015) öffentlich bekannt. Das mit dem für unwirksam erklärten Bebauungsplan Nr. 19 „Am B.“ im Wesentlichen identische Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H... und umfasst eine (Außenbereichs-) Fläche von ca. 58 ha. Ebenso erließ der Gemeinderat in dieser Sitzung eine Satzung über eine Veränderungssperre für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“, die ebenfalls am 29. April 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde. Laut den auf den Planaufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre bezogenen Begründungen gemäß den Auszügen aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderates sei Ziel und Zweck der Planung eine „planerische Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) vom 03.03.2015“ [gemeint: „17.03.2015“].

Der Antragsteller macht mit seinem am 22. Mai 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Unwirksamkeit der am 28. April 2015 beschlossenen Veränderungssperre geltend. Eine Planung für ein derart großflächiges Gebiet, welche lediglich pauschale Planungsziele aufführe, ohne dass auch nur ansatzweise erkennbar sei, wie die Festsetzungen zur Umsetzung der Planungsvorstellungen zumindest in groben Zügen über das Plangebiet verteilt würden, erreiche nicht die nötige Konkretisierung, die für den Erlass einer Veränderungssperre erforderlich sei. Die nunmehr vorgesehene Planung verfolge dieselben Ziele wie der für unwirksam erklärte Vorgängerbebauungsplan, ohne dass jedoch erkennbar sei, in welchem Bereich des künftigen Bebauungsplans welche Art von Nutzung möglich sein solle und welche nicht. Es hätte einer Eingrenzung und Präzisierung der in den unterschiedlichen Teilbereichen zulässigen Bebauungsmöglichkeiten bedurft. Darüber hinaus habe der Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) gefehlt, weil mit ihr kein positives Planungskonzept verfolgt werde. Hinzukomme, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom März 2015 rechtskräftig festgestellt habe, dass das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, weder für den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors noch für den Bereich des Trassenkorridors selbst erforderlich sei. An den Feststellungen in diesem Urteil, dass ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der betroffenen Landschaft oder des betroffenen Ortsbildes nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert sei, habe sich bis heute nichts geändert. Auch in Bezug auf den Immissionsschutz seien die Planungsvorstellungen nicht hinreichend konkret zum Ausdruck gekommen. Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof in der Entscheidung vom März 2015 Zweifel an der planerischen Umsetzung dieses Zielgedankens geäußert. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Veränderungssperre in unzulässiger Weise dazu benutzt werde, weiter Zeit zu gewinnen, um ein unerwünschtes Bauvorhaben wie bereits seit Jahren zu torpedieren. Soweit die Antragsgegnerin sich im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auf den Schutz einer künftigen (wohn-) baulichen Entwicklung am Ortsrand von R. berufe, liege das gewünschte Planungsziel außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 19a. Zudem sei auch diese Erweiterung des Ortsteils R. nach Südwesten mit Ausnahme von Voruntersuchungen zur Kanalisation nicht ansatzweise konkretisiert; ihre Umsetzung sei nicht zeitlich absehbar. Als reine Vorhalteplanung sei der anvisierte Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“ zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es sei nicht nachzuvollziehen, warum ein derart großer Bereich zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung „freigeplant“ werden müsse. Landwirtschaftliche Betriebe müssten ohnehin in jedem Fall einen Mindestabstand zur Wohnbebauung einhalten. Konflikte seien im baugenehmigungsrechtlichen Einzelfall zu lösen.

Der Antragsteller beantragt,

die Satzung über die Veränderungssperre für den künftigen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ in der Fassung der Gemeinderatssitzung vom 28. April 2015, bekannt gemacht am 29. April 2014, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ziel der neuen, durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernde Planung sei es, unter Beachtung der in der Senatsentscheidung vom März 2015 als rechtwidrig beurteilten Punkte einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Um das nach dem beschlossenen gemeindlichen Leitbild anvisierte Bevölkerungswachstum auf 3.800 Einwohner bis zum Jahr 2030 realisieren zu können, bedürfe es unter anderem der Ausweisung neuer Baugebiete. Konkret sei eine Baugebietsausweisung unmittelbar südlich der Staatsstraße ... in Anbindung an den südwestlichen Teil des Gemeindeteils R. geplant. Dieses Plangebiet liege zwar nicht im Umgriff des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“, sondern werde Gegenstand einer selbstständigen Bauleitplanung. In der Folge biete es sich aber an, unmittelbar angrenzend an dieses neue Baufeld südlich der Staatsstraße ... weitere Baugebiete für eine Wohnnutzung auszuweisen. Dort werde bereits heute der Ausbau des bestehenden Kanalnetzes in der Gemeinde R. vorangetrieben. Um die Zielvorgaben aus dem Entwicklungsprogramm realisieren zu können, bedürfe es eines sensiblen und durch Bauleitplanung geregelten Ausgleichs zwischen der landwirtschaftlichen Nutzung und der „heranrückenden Wohnbebauung“. Durch eine geordnete städtebauliche Entwicklung in Anlehnung an das entstehende Gemeindeentwicklungsprogramm sollten mögliche Konflikte planungsrechtlich bewältigt werden. Die - nicht von vornherein unerreichbare - Bewältigung dieses Miteinanders von Landwirtschaft und Wohnbebauung sei unter Berücksichtigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom März 2015 Inhalt des Bebauungsplanverfahrens Nr. 19a „Am B. - neu“. Mit dem Aufstellungsbeschluss, der nicht notwendigerweise Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung machen müsse, habe die Gemeinde hinreichend konkrete Ziele und Zwecke der Planung angegeben. Die dort erwähnte Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung sei gerade keine „Verhinderung“ der landwirtschaftlichen Nutzung, diese solle vielmehr durchaus Platz in der Planung finden.

Auf Nachfrage des Gerichts teilte die Antragsgegnerin im Vorgriff der mündlichen Verhandlung mit, dass zum Aufstellungsverfahren bezüglich des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ seit der Bekanntmachung vom 29. April 2015 keine weiteren Aktenbestandteile hinzugekommen seien. Die Antragsgegnerin mache sich im Rahmen des Gemeindeentwicklungsprogramms R. 2030 aber intensiv Gedanken zu Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteils R.. Nach Maßgabe einer Vorstudie und unter Bezugnahme auf den als „Anlage B 5“ zum Schriftsatz vom 26. August 2016 vorgelegten Lageplan mit Datumsangabe „10.08.2016“ (Bl. 94, 98 der VGH-Akte) würden nunmehr fünf Areale als potenzielle Erweiterungsflächen angesehen, von denen zwei südlich und südwestlich des Ortsteils R. und damit innerhalb des Umgriffs des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ lägen. Dies erfordere eine Konfliktbewältigung und eine damit verbundene Regelung im Sinne der mit der Beschlussfassung am 28. April 2015 angegebenen Ziele der Planung. Insofern werde auch auf die Sitzungen des Gemeinderats vom 1. September 2015 (vgl. Bl. 177 ff. der VGH-Akte) und vom 27. Oktober 2015 (vgl. Bl. 185 ff. der VGH-Akte) verwiesen, in denen auf Basis von Vorarbeiten eines „Expertenworkshops“ (vgl. Bl. 191 ff. der VGH-Akte) ein Quartierskonzept für Senioren thematisiert worden sei. Im Rahmen dieses Konzepts sei im Zusammenhang mit der Gesamtentwicklung des Ortsteils R. u. a. passender Wohnraum für Senioren zu schaffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (einschließlich der Akten des rechtskräftig abgeschlossenen und beigezogenen Verfahrens 15 N 13.972) und der vorgelegten Normaufstellungsakten und weiteren Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 20. September 2016 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 16), ist begründet.

1. Die am 29. April 2015 bekannt gemachte Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den künftigen Planbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ ist unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO. Denn es besteht kein Sicherungsbedürfnis i. S. des § 14 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Bauleitplanung.

Die gesetzliche Voraussetzung des § 14 Abs. 1 BauGB, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln etwa wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB leidet (zusammenfassend BayVGH, U. v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19; B. v. 15.6.2016 - 15 N 15.1583 - juris Rn. 15; König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 333 m. w. N.).

a) Die Veränderungssperre ist bereits deshalb unwirksam, weil im relevanten Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn.14; B. v. 22.7.2008 - 4 BN 18.08 - juris Rn. 3; NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8), also am 28. April 2015, der künftige Inhalt des Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.

Bei der Rechtsanwendung des § 14 BauGB ist neben dem in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, das die Planungshoheit und deren Sicherung umfasst, auch die geschützte Position des Bauherrn aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie ggf. aus Art. 12 Abs. 1 GG in den Blick zu nehmen (vgl. BayVGH, U. v. 23.11.2010 - 1 BV 10.1332 - BauR 2011, 807 ff. = juris Rn. 56). Eine Veränderungssperre soll der planenden Kommune einen Zeitgewinn verschaffen, um der Gefahr vorzubeugen, dass während des Planungsvorgangs für einen Bebauungsplan - also während des Prozesses der Ermittlung, Bewertung und Abwägung der einzelnen Belange, der erst schrittweise einem Planungsergebnis zugeführt werden soll - das Planungsziel durch zwischenzeitlich genehmigte Bauprojekte vereitelt wird. Es ist typisch für jede Planung, dass das am Anfang stehende Konzept erst stufenweise einer Konkretisierung zugeführt wird.

Der Wirksamkeit einer Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung steht es mithin nicht entgegen, wenn am Anfang der Planung die Lösung wesentlicher Abwägungsprobleme noch nicht feststeht. Ein detailliertes oder gar abgewogenes Planungskonzept bedarf es für das zur fordernde „Mindestmaß an Konkretisierung“ nicht. Allerdings ist für die Veränderungssperre zum Erlasszeitpunkt eine hinreichende positive Planungskonzeption zu fordern. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch mit Blick auf die grundrechtliche Betroffenheit (s.o.) - für einen Bauherrn nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre darf daher als Planungssicherungsinstrument nach Maßgabe von § 14 Abs. 1 BauGB nicht eingesetzt werden, wenn das Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 ff. = juris Rn. 28; B. v. 10.10.2007 - 4 BN 36.07 - BauR 2008, 328 f. = juris Rn. 3; B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 6 ff.; BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris Rn. 5 f.; U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Das zu fordernde Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481 f. = juris Rn. 7 m. w. N.). Dabei geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23).

Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Die zur Begründung der Veränderungssperre (und des Aufstellungsbeschlusses) laut Auszug aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 28. April 2015 allein umschriebene Zielrichtung einer „planerischen Ordnung des Bereichs ‚Am B.‘ zur Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung mit Blick auf die Interessen der Gemeinde R. am Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH)“ lässt den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen und deren zumindest grobe Verteilung im ca. 58 ha großen Plangebiet nicht im Ansatz erkennen. Insbesondere bleibt völlig offen, welche Vorstellungen die Antragsgegnerin im Erlasszeitpunkt der Veränderungssperre hinsichtlich der für die Planungskonkretisierung gem. § 14 Abs. 1 BauGB grundsätzlich maßgeblichen Art der baulichen Nutzung verfolgte. Denn die „Regelung der landwirtschaftlichen Nutzung“ ließe sich mit verschiedensten Inhalten gestalten. Dies könnte über Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) ggf. i.V. mit § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO oder - unabhängig von der Frage, ob dies im gesamten (ca. 58 ha großen) Plangebiet rechtlich zulässig resp. am Maßstab von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB als erforderlich anzusehen wäre - über die Ausweisung von Flächen für die Landwirtschaft gem. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a) BauGB umgesetzt werden. Letzteres würde mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Antragsgegnerin („Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, des Immissionsschutzes und der Verkehrsplanung“) zudem nur Sinn machen, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen z. B. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB (von Bebauung freizuhaltende Flächen) einhergingen. Auch insofern finden sich keinerlei Angaben sowohl zum „Ob“ und „Wo“ solcher Zusatzregelungen als auch zu der Frage, welche Flächenbereiche vor den Auswirkungen landwirtschaftlicher Nutzung geschützt werden sollen. Insbesondere lassen sich aus der Begründung zur Beschlusslage laut Sitzungsbuch des Gemeinderats für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre keine hinreichenden positiven Vorstellungen über den Inhalt des künftigen Bebauungsplans entnehmen.

Sonstige Unterlagen oder Umstände außerhalb der Niederschrift über die Beschlussfassung im Gemeinderat vom 28. April 2015, die für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein positives Planungskonzept weiter konkretisieren könnten (vgl. hierzu BVerwG, B. v. 1.10.2009 - 4 BN 34.09 - NVwZ 2010, 42 ff. = juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl. 2011, 309 ff. = juris Rn. 35), sind weder von der Antragsgegnerin vorgelegt bzw. vorgetragen worden noch nach Aktenlage ersichtlich. Insbesondere ergibt sich unter Berücksichtigung des für unwirksam erklärten Bebauungsplans Nr. 19 „Am B.“ und den zugehörigen Verfahrensunterlagen keine Planungskonzept für den aufzustellenden neuen Bebauungsplan Nr. 19a „Am B. - neu“. Denn aus den vorliegenden Unterlagen ist gerade nicht abzuleiten, dass der Gemeinderat am 28. April 2015 dasselbe oder ein im Wesentlichen identisches Planungskonzept beibehalten wollte wie in der Vorgängerplanung. Letzteres ergibt sich auch nicht konkludent aus den Gesamtumständen. Es wäre kaum nachvollziehbar, wenn der von der Antragsgegnerin als anvisiert angegebene Schutz ihrer Interessen am Orts- und Landschaftsbild, am Immissionsschutz und an der Verkehrsplanung durch dieselben oder ganz ähnliche Festsetzungen wie in dem im Normenkontrollverfahren 15 N 13.972 für ungültig erklärten Vorgängerbebauungsplan Nr. 19 hätten umgesetzt werden sollen. Vielmehr wäre bei dem hier gegebenen Neustart der Planung für denselben Bereich nach der Verkündung des Urteils des Senats vom 17. März 2015 aufgrund der Vorgeschichte eher umgekehrt zu erwarten gewesen, dass die Bauleitplanung - ohne dass hier die Reichweite der Rechtskraft des vorgenannten Senatsurteils geklärt werden müsste - nunmehr neue, inhaltlich andere Wege gehen werde, um sich nicht erneut dem Verdikt eines Rechtsverstoßes auszusetzen. Welche im Vergleich zur Vorgängerplanung neue, andere, oder ggf. auch inhaltlich vergleichbare Konzeption die neue Planung zur Erreichung der genannten Ziele enthalten sollte oder könnte, lässt sich auf Basis der aktenkundigen Dokumentation daher aufs Ganze gesehen nicht ableiten. Nichts anderes ergibt sich auch bei Berücksichtigung des am 20. April 2015 beschlossenen „Leitbild - R. 2030“ sowie eines - laut den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen ohnehin erst im Entwurfsstadium befindlichen (d. h. derzeit in Arbeitskreisen erarbeiteten) - Gemeindeentwicklungsplans. Auch hieraus lässt sich weder ungefähr noch grob abschätzen, welche Regelungen auf welchen Flächenbereichen mit dem aufzustellenden Bebauungsplan Nr. 19a getroffen werden sollten. Zum einen fehlt in den Beschlüssen vom 28. April 2015 und den diesbezüglichen Unterlagen der Antragsgegnerin eine Bezugnahme hierauf, zum anderen sind dem Leitbildkonzept keine inhaltlichen /konzeptionellen Aussagen gerade für die Planung des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. 19a zu entnehmen.

Die streitgegenständliche Veränderungssperre diente mithin nicht der Sicherung einer hinreichend konkreten Planung, sondern sollte - wenn es ihr nicht ohnehin allein um die Verhinderung des Bauvorhabens des Antragstellers gegangen sein sollte, s.u. b) - einen Zeitgewinn verschaffen, um ein Planungskonzept erst zu entwickeln. Das zeigt sich auch daran, dass die Antragsgegnerin im laufenden gerichtlichen Verfahren versuchte, der Planung im Nachhinein eine nähere Kontur zu geben. Dies betrifft insbesondere die im Zeitpunkt der Gemeinderatsbefassung am 28. April 2015 noch nicht erfolgte Bezugnahme auf anvisierte Wohngebietsausweisungen südlich und südwestlich angrenzend an den Ortsteil R.. Soweit diese Baulandausweisungen außerhalb des von der Veränderungssperre umfassten Gebiets realisiert werden sollen, fehlt es insofern nach schriftlicher Auskunft der Antragsgegnerin im laufenden Gerichtsverfahren bis heute an einem Aufstellungsbeschluss gem. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Soweit nach den Ausführungen der Antragsgegnerin gegenüber dem Senat auch im Umgriff des geplanten Bebauungsplans Nr. 19a „Am B. - neu“ Wohngebietsausweisungen erfolgen sollen, war diese Absicht für den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht ansatzweise dokumentiert bzw. objektiv erkennbar. Entscheidend ist nicht, ob sich die Antragsgegnerin - wie sie vortragen lässt - momentan im Rahmen des in der Entstehung befindlichen Gemeindeentwicklungsprogramms intensiv Gedanken über Erweiterungsmöglichkeiten des Ortsteiles R. macht, sondern ob ein entsprechend hinreichend konkretisiertes Planungskonzept für den von der Veränderungssperre betroffenen Bereich bereits zum Erlasszeitpunkt am 28. April 2015 vorlag. Eine Veränderungssperre, die wegen fehlender Konkretisierung der Planung im Zeitpunkt ihres Erlasses unwirksam ist, kann aber weder durch eine nachträgliche Konkretisierung noch durch ein nachgeschobenes neues, ausgewechseltes Planungskonzept „geheilt“ werden (NdsOVG, B. v. 15.10.1999 - 1 M 3614/99 - NVwZ 2000, 1061 ff. = juris Rn. 8 m. w. N.; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2016, § 14 Rn. 49; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9a). Vor diesem Hintergrund kann auch die seitens der Antragsgegnerin erfolgte Bezugnahme auf das in den Gemeinderatssitzungen vom 1. September 2015 und vom 27. Oktober 2015 thematisierte Quartierskonzept für Senioren schon deshalb die erforderliche hinreichende Konkretisierung der zu sichernden Planung nicht bewirken, weil diese Ratsbefassungen erst mehrere Wochen nach dem Erlass der Veränderungssperre vom 28. April 2016 stattfanden. Dasselbe gilt für den „Expertenworkshop“ vom 15. Juli 2015, der Grundlage dieser Ratsbefassungen war. Zudem ist aus dieser Thematik und den von der Antragsgegnerin hierzu vorgelegten Unterlagen auch inhaltlich nichts zu entnehmen, was zur Konkretisierung des Planungskonzepts der durch die streitgegenständliche Veränderungssperre zu sichernden Bauleitplanung beitragen könnte.

Selbst wenn die Antragsgegnerin entgegen der nach Aktenlage vorliegenden Dokumentation im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein ansatzweise positives Planungsziel zur Baulandausweisung verfolgt hätte, wonach im betroffenen gesamten Planbereich einige Gebiete als Wohnnutzung hätten ausgewiesen sollen, während hinsichtlich der übrigen betroffenen Flächen ein regelnder Ausgleich zwischen dort möglicher landwirtschaftlicher Nutzung und einer „heranrückenden Wohnbebauung“ gefunden werden sollte, läge das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung nicht vor. Denn jedenfalls lag bei Erlass der Veränderungssperre am 28. April 2015 noch keine dokumentierte (Grob-) Konzeption vor, an welchem Ort im ca. 58 ha großen Plangebiet die unterschiedlichen Nutzungsarten (Wohnnutzung, Verkehrswege sowie sonstige Flächen, die - wie auch immer - hinsichtlich einer landwirtschaftlichen Nutzung reglementiert werden sollen, um die - wo auch immer - angedachten Wohngebietsausweisungen nicht zu konterkarieren) platziert werden sollten. Insbesondere war hinsichtlich der von der Antragsgegnerin vorgetragenen anvisierten Wohngebietsausweisung im betroffenen Plangebiet den Dokumenten zu den Beschlüssen vom 28. April 2015 keine planerische Zeichnung beigefügt, aus der ersichtlich gewesen wäre, wo eine Wohngebietsausweisung erfolgen sollte bzw. wo auf verbleibenden Flächen „landwirtschaftsbezogene Regelungen“ zur Lösung eines Nutzungskonflikts mit geplanter heranrückender Wohnnutzung getroffen werden sollten. Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Einzelflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die - insbesondere im Verhältnis zur Gesamtgröße der betroffenen Kommune - große Teile des Gemeindegebiets umfasst. Einer städtebaulichen Vorstellung, nach der in einem ca. 58 ha großen Gebiet im planungsrechtlichen Außenbereich einer Gemeinde mit ca. 3.000 Einwohnern der Nutzungskonflikt zwischen (wo auch immer entstehender) Wohnnutzung, (wo auch immer verbleibender und wie auch immer inhaltlich auszugestaltender) landwirtschaftlicher Nutzung und (wo auch immer angedachten) Verkehrswegen geregelt werden soll, lässt sich jedenfalls so lange kein hinreichend konkretes Planungskonzept für eine Veränderungssperre entnehmen, als die Bereiche, in denen die unterschiedlichen Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht zumindest grob bezeichnet werden (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13.03 - NVwZ 2004, 984 ff. = juris Rn. 19; OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 - 1 C 10662/11 - BauR 2012, 1360 ff. = juris Rn. 27 ff.; Mitschang in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 14 Rn. 9). Denn andernfalls weiß der einzelne Grundeigentümer nicht einmal im Ansatz, welchen Inhalt die Bauleitplanung haben soll, zu deren Sicherung ihm die bauliche Nutzung seines Grundstücks ggf. für Jahre untersagt wird. In diesem Fall geht es auch unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG nicht an, die Entwicklung eines betroffenen Grundstücks für einen nicht unbeträchtlichen Zeitraum zu stoppen (BVerwG, U. v. 19.2.2004 a. a. O.). Die bloße Aufzählung bestimmter Schutzgüter und die Erwägung, diese durch Festsetzungen sichern und fördern zu wollen, ohne jegliche Konkretisierung, wie dies in der Fläche des großräumigen Plangebiets letztlich aussehen soll, vermag insofern keine Kompensation zu leisten (OVG Rh-Pf., U. v. 26.4.2012 a. a. O. juris Rn. 27).

Schließlich verbliebe auch bei Unterstellung eines hinreichend konkreten Planungskonzeptes hinsichtlich auszuweisender Wohngebiete in jedem Fall ein Konkretisierungsdefizit in Bezug auf die „sonstigen“ Flächen. Welche (insbesondere die Nutzungsart betreffende) Planungskonzeption auf diesen verfolgt werden sollte, lassen die Beschlusslage vom 28. April 2015 und die hierzu vorliegenden Dokumente, wie bereits ausgeführt, offen. Das gilt nicht nur für die anvisierten landwirtschaftlichen Regelungen (s.o.), sondern auch für die in der Begründung vom 28. April 2015 angegebene „Verkehrsplanung“.

b) Ob die Veränderungssperre daneben - etwa aufgrund des Umstands, dass die Planung für den Bebauungsplan Nr. 19a durch die Antragsgegnerin seit dem Planaufstellungsbeschluss vor ca. eineinhalb Jahren nicht vorangetrieben wurde - als (reine) Verhinderungs- bzw. Negativplanung (vgl. z. B. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2015, Rn. 56 m. w. N.) bzw. wegen ggf. nicht absehbarer zeitlicher Umsetzbarkeit als sog. Vorhalte- bzw. Vorratsplanung (vgl. BayVGH, B. v. 21.7.2016 - 15 CE 16.1279 - juris Rn. 42 ff.) auch wegen mangelnder Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) als unwirksam anzusehen ist, bedarf keiner Entscheidung.

2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 20.000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 8 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57) und wird mithin nach der Hälfte des Streitwerts bemessen, der mit Beschluss vom 17. März 2015 im Verfahren 15 N 13.972 festgesetzt wurde.

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Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Einstellung von Bauarbeiten zur Errichtung einer 2,5 m hohen Mobilfunkanlage auf dem Dach eines ehemaligen Bahnhofsgebäudes im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

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Die Klägerin begann mit den Baumaßnahmen für ihr Vorhaben (Verstärkung des Dachstuhls des Bahnhofsgebäudes, Errichtung des Fußes des Antennenträgers sowie des Treppenpodestes und der notwendigen Geländer) am 7. April 2009. Am 16. April 2009 wurde der Antennenträger zusammengesetzt und die Antenne vormontiert.

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Am Abend des 16. April 2009 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen u.a., beim Umweltinstitut München ein "Standortkonzept" für Mobilfunkanlagen in Auftrag zu geben, ein Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans "Eichenhain" mit dem Ziel einzuleiten, das Bahnhofsgebäude in das angrenzende Wohngebiet einzubeziehen und Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen entsprechend dem Standortkonzept zu erlassen, sowie den Erlass einer Veränderungssperre. Unter Hinweis auf die am 17. April 2009 ausgefertigte und bekannt gemachte Veränderungssperre ordnete das Landratsamt am Vormittag desselben Tages die Einstellung der zu diesem Zeitpunkt weit fortgeschrittenen, aber noch nicht beendeten Bauarbeiten für die Errichtung der 2,5 m hohen Mobilfunkantenne vor Ort mündlich an. Mit Bescheid vom 22. April 2009 bestätigte das Landratsamt die mündlich verfügte Einstellung der Bauarbeiten und ordnete die sofortige Vollziehung an.

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Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen erhobenen Klage statt. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen die Klage abgewiesen (BauR 2011, 807). Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Voraussetzungen für die Anordnung der Baueinstellung hätten vorgelegen, da die Errichtung der Antenne der Veränderungssperre der Beigeladenen vom 17. April 2009 widerspreche. Die Satzung über die Veränderungssperre sei wirksam. Das Planungsziel sei ausreichend konkretisiert gewesen. Die Beigeladene habe beabsichtigt, Mobilfunkanlagen in dem um das Grundstück des Bahnhofsgebäudes erweiterten Baugebiet auszuschließen, wenn eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets von anderen, nicht am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden könne. Eine Standortplanung für Mobilfunkanlagen könne sich auf städtebauliche Gründe stützen. Eine über die gesetzlichen Anforderungen zur Gefahrenabwehr hinausgehende kommunale immissionsschutzrechtliche Vorsorgeplanung sei legitim. Hierfür sei die allgemeine Schutzwürdigkeit von Wohngebieten ausreichend. Eine unzulässige Negativplanung liege darin nicht, weil es der Beigeladenen nicht um die Verhinderung von Mobilfunkanlagen, sondern um deren Ausschluss in bestimmten Gebieten unter der Voraussetzung gehe, dass sich in aus Sicht der Gemeinde geeigneteren anderen Teilen des Gemeindegebiets eine für dessen Versorgung ausreichende Zahl von Standorten finden lasse. Der Gemeinde stehe auch das rechtliche Instrumentarium zur Verfügung, um in dem geplanten erweiterten Baugebiet Mobilfunkanlagen sowohl als fernmeldetechnische Nebenanlagen als auch als gewerbliche Hauptanlagen auszuschließen. Die Anlage der Klägerin werde von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst, weil es für verfahrensfreie Vorhaben keine gegenteilige gesetzliche Regelung gebe. Dies gelte jedoch nicht ohne Einschränkungen. Ob ein verfahrensfreies Vorhaben erfasst werde, hänge von dem Ergebnis einer den verfassungsrechtlichen Grundsätzen über die Zulässigkeit einer tatbestandlichen Rückanknüpfung folgenden Interessenabwägung ab. Dabei sei es sachgerecht, den Ausgleich der widerstreitenden Interessen im Rahmen der Entscheidung nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorzunehmen, ob eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werde. Wenn sich die Veränderungssperre unverhältnismäßig auswirke, weil der Bauherr nicht mit ihrem Inkrafttreten habe rechnen und sie folglich auch nicht bei seinen Dispositionen habe berücksichtigen müssen, und weil sein Vertrauen auf das Fortbestehen der bei der Vorbereitung des Bauvorhabens und bei Beginn der Bauausführungen gegebenen Rechtslage schutzwürdiger sei als der mit der Veränderungssperre verfolgte Sicherungszweck, sei eine Ausnahme zu erteilen. Die im vorliegenden Fall mit einem möglichen Vertrauensschutz der Klägerin zusammenhängenden Fragen seien daher im Verfahren gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zu entscheiden, falls die Klägerin eine Ausnahme von der Veränderungssperre beantrage. Da kein Fall einer offensichtlichen Ausnahmefähigkeit vorliege, sei die im Rahmen der Baueinstellung getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden.

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Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Der Verwaltungsgerichtshof habe die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Maßstäbe zur erforderlichen Konkretisierung der Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre verkannt. Die Veränderungssperre sei unwirksam, weil das Planungsziel nicht erreichbar sei. Zum einen handele es sich nicht um eine zulässige Vorsorgeplanung, da Mobilfunkanlagen jegliches Risikopotential fehle. Zum anderen widerspreche das Planungsziel der in der Baunutzungsverordnung getroffenen Wertung über die allgemeine und ausnahmsweise Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen. Ferner sei es mit dem Festsetzungsinstrumentarium der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbar. Jedenfalls aber hätte die Veränderungssperre auf das verfahrensfreie Vorhaben der Klägerin nach Baubeginn nicht mehr angewendet werden dürfen.

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Die Revision ist unbegründet, weil das vorinstanzliche Urteil mit Bundesrecht im Einklang steht. Bei der Überprüfung der angefochtenen Einstellungsverfügung ist dem Verwaltungsgerichtshof kein revisibler Rechtsfehler unterlaufen.

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Rechtsgrundlage für die Verfügung ist Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn die Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet werden. Hierzu zählt auch eine Veränderungssperre (UA Rn. 56). Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht von der Wirksamkeit der von der Beigeladenen beschlossenen Veränderungssperre ausgegangen (1.). Er ist ferner zu dem zutreffenden Ergebnis gelangt, dass die streitige, verfahrensfreie Mobilfunkanlage ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB ist und deshalb von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird (2.) und der Einbeziehung der Anlage in den Anwendungsbereich der Veränderungssperre nicht entgegensteht, dass mit der Errichtung der Anlage bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen worden war (3.).

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1. Die Veränderungssperre ist wirksam.

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Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen.

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1.1 Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, dass eine Veränderungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 4 BN 26.10 - BRS 76 Nr. 108 und vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 34.09 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29; Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 <146 f.>). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - BRS 67 Nr. 118). Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit (Beschluss vom 19. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 22.04 - BRS 67 Nr. 119).

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Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (Beschluss vom 1. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 9). Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist.

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Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. Urteil vom 19. Februar 2004 a.a.O.; Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 a.a.O. und vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - BRS 50 Nr. 103).

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Diese Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als erfüllt angesehen. Der vorliegende Fall ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass lediglich das vorhandene und zum Teil bereits zum Wohnen genutzte ehemalige Bahnhofsgebäude in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden soll, der ein allgemeines Wohngebiet vorsieht. Im Hinblick darauf geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, es spreche Überwiegendes dafür, dass die im bestehenden Baugebiet festgesetzte Nutzungsart auf das einbezogene Grundstück ausgedehnt werden solle (UA Rn. 35). Diese Einschätzung ist, soweit sie nicht ohnehin auf tatrichterlicher Würdigung des Einzelfalls beruht, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ihr steht nicht entgegen, dass in der 3. Änderung des Bebauungsplans "Eichenhain" vom 28. Oktober 2010 für einen kleinen Teil des Gebäudes, das noch zu Bahnzwecken genutzt wird, ein Sondergebiet "Bahnhof" vorgesehen ist. Denn damit wird lediglich in untergeordnetem Umfang einer tatsächlich ausgeübten und fortzusetzenden Nutzung (für den Schrankendienst) Rechnung getragen.

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Ein weiteres Ziel der Planung war der Ausschluss von Mobilfunkanlagen unter der Voraussetzung, dass eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets mit Mobilfunkleistungen von anderen, nicht innerhalb oder am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden kann. Dies kam nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (UA Rn. 29 ff.) in den erkennbaren Unterlagen und Umständen der Planung hinreichend klar zum Ausdruck (vgl. hierzu Beschluss vom 1. Oktober 2009 a.a.O.).

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Da das ohnehin vorhandene und genutzte Gebäude einer weiteren Nutzung zugänglich ist und bleiben soll, handelt es sich entgegen der Auffassung der Revision von vornherein nicht um eine "Negativplanung", also um eine Planung, mit der nur etwas verhindert werden soll. Auch der Umstand, dass in diesem Gebiet bestimmte Arten von Nebenanlagen ausgeschlossen werden sollen, macht sie nicht zur "Negativplanung" in diesem Sinn.

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1.2 Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass die der Veränderungssperre zugrunde liegende Planung städtebaulich gerechtfertigt ist.

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1.2.1 Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden nicht grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher Anlass besteht. Da Mobilfunkanlagen städtebauliche Auswirkungen haben, dürfen die Gemeinden mit den Mitteln der Bauleitplanung Festsetzungen über ihre räumliche Zuordnung treffen. Den Gemeinden steht es frei, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Urteil vom 28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - BRS 65 Nr. 67). Sie dürfen Standortplanung auch dann betreiben, wenn bauliche Anlagen nach den maßgeblichen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben - hier den Grenzwerten der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BlmSchV) - unbedenklich sind.

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Allerdings dürfen die Träger der Bauleitplanung sich nicht an die Stelle des Bundesgesetz- oder -verordnungsgebers setzen; daher sind sie beispielsweise nicht befugt, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen. In diesem Sinn wäre eine eigene "Vorsorgepolitik" unzulässig. Eine derartige Planung liegt der Veränderungssperre der Beigeladenen nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs jedoch nicht zugrunde.

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1.2.2 Der Klägerin ist zuzustimmen, wenn sie die Auffassung vertritt, eine Einschränkung der Errichtung von Mobilfunkanlagen im Hinblick auf ihre elektromagnetischen Emissionen (also nicht die Gestaltung) würde gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) verstoßen, wenn sie sich lediglich auf rechtlich irrelevante "Immissionsbefürchtungen" stützen ließe. Denn diese hätten kein städtebauliches Gewicht.

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Davon ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs allerdings nicht auszugehen. Er verweist darauf, dass nach einem Bericht des Bundesamts für Strahlenschutz noch weiterer Forschungsbedarf bestehe, und stützt dies auf die Aussage in einem Abschlussbericht, die Frage, ob Kinder stärker exponiert oder empfindlicher gegenüber hochfrequenten elektromagnetischen Feldern sein könnten als Erwachsene, habe im Rahmen des Deutschen Mobilfunkforschungsprogramms (DMF) nicht abschließend geklärt werden können. Allein dieser Befund rechtfertige es, im Zusammenhang mit Mobilfunk bestehende Besorgnisse weiterhin auch dem "vorsorgerelevanten Risikoniveau" zuzuordnen und nicht ausschließlich den "Immissionsbefürchtungen" (UA Rn. 38). Diese Feststellungen hat der Senat seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen. Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erhobene Verfahrensrüge bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin meint, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Auslegungsgrundsätze verstoßen. Sie verweist auf die Rechtsprechung zu Feststellungen zur Zeitgeschichte (Urteil vom 12. September 1968 - BVerwG 8 C 99.67 - BVerwGE 30, 225) und zur Befugnis des Bundesverwaltungsgerichts, Materialien des Landesgesetzgebers auszuwerten (Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 48.68 - BVerwGE 36, 192 <214>). Derartige Fälle liegen hier indes nicht vor. Unstreitig - auch die Revision will dies nicht in Frage stellen - haben zahlreiche Forschungen stattgefunden, deren Ergebnisse in entsprechenden Publikationen dargestellt, erörtert und zusammengefasst worden sind. Die Beteiligten tragen hierzu ausführlich vor. Die Auswertung derartiger Forschungspublikationen ist Sache der Tatsachengerichte. Erst wenn ein Sachverhalt als derart gesichert angesehen werden kann, dass er vernünftigerweise von niemandem mehr in Zweifel gezogen werden kann, könnte darin eine revisionsgerichtlich verwertbare allgemeinkundige Tatsache liegen (Urteil vom 28. Februar 2007 - BVerwG 3 C 38.05 - BVerwGE 128, 155 Rn. 26). Davon kann hier keine Rede sein. Weder die verschiedenen Stellungnahmen, auf die die Beteiligten verweisen, noch die die Thematik betreffenden Bundestagsdrucksachen (vgl. insbesondere den Vierten Bericht der Bundesregierung über die Forschungsergebnisse in Bezug auf die Emissionsminderungsmöglichkeiten der gesamten Mobilfunktechnologie und in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen vom 12. Januar 2011, BTDrucks 17/4408) lassen darauf schließen, dass bereits ein Konsens dahin bestünde, bei den Auswirkungen von Mobilfunkanlagen handele sich lediglich um irrelevante Immissionsbefürchtungen.

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1.2.3 Bei einer Standortplanung für Mobilfunkanlagen werden die Gemeinden zur Vermeidung eines Abwägungsfehlers allerdings zu beachten haben, dass ein hohes öffentliches Interesse an einer flächendeckenden angemessenen und ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen des Mobilfunks besteht. Davon ist der Senat bereits in Entscheidungen ausgegangen, die die Maßstäbe für Befreiungen zugunsten der Betreiber von Mobilfunkanlagen betrafen (Beschlüsse vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 B 41.01 - BRS 64 Nr. 82 und vom 5. Februar 2004 - BVerwG 4 B 110.03 - BRS 67 Nr. 86). In der Zwischenzeit hat die Nutzung von Dienstleistungen des Mobilfunks quantitativ und qualitativ erkennbar zugenommen; insbesondere hat sich die Zahl der Dienste erhöht, die mit den Endgeräten des Mobilfunks in Anspruch genommen werden können, so dass das Gewicht des öffentlichen Interesses eher noch gestiegen ist.

22

Dabei haben die Gemeinden bei der Planaufstellung auch die Wertentscheidung des Verordnungsgebers einzubeziehen, die der Ergänzung durch § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zugrunde liegt. Danach sind fernmeldetechnische Nebenanlagen denjenigen Nebenanlagen gleich gestellt worden, die ebenfalls besonders wichtige Grundbedürfnisse wie die Versorgung mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser betreffen. Auch Mobilfunkanlagen fallen hierunter (vgl. hierzu Beschluss vom 3. Januar 2012 - BVerwG 4 B 27.11 - BauR 2012, 754).

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1.3 Die Planung der Beigeladenen scheitert auch nicht daran, dass sie sich mit dem Instrumentarium der Baunutzungsverordnung rechtlich nicht umsetzen ließe. Das gilt sowohl für den Fall, dass es sich - wovon vorliegend auszugehen ist, weil die Anlage untergeordneter Bestandteil des Mobilfunknetzes ist - um fernmeldetechnische Nebenanlagen nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO handelt, als auch für gewerbliche Hauptanlagen. Die von der Revision hiergegen erhobenen Einwände greifen nicht durch.

24

Rechtsgrundlage für den Ausschluss fernmelderechtlicher Nebenanlagen im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO. Danach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden. Dabei ist dem Verwaltungsgerichtshof dahingehend zu folgen, dass die Formulierung "nach den §§ 2 bis 9" die betroffenen Baugebiete umschreibt, wie dies auch in § 1 Abs. 10 BauNVO oder - mit der Einschränkung "§§ 4 bis 9" - in Absatz 7 der Vorschrift der Fall ist (UA Rn. 43 ff.). Dies steht auch mit der Systematik der Baunutzungsverordnung im Einklang. Die Regelungen in den §§ 12 bis 14 BauNVO stellen Querschnittsvorschriften dar, die die Zulässigkeitsvorschriften der §§ 2 ff. BauNVO ergänzen und in den jeweils bezeichneten Baugebieten weitere Anlagen für zulässig erklären. Dies wird durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bestätigt. Daher ist es folgerichtig, die in diesen Regelungen, somit auch in § 14 BauNVO, normierten Ausnahmen ebenso zu behandeln wie die in den Baugebietsvorschriften vorgesehenen Ausnahmen. Die in § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO ausdrücklich geregelte Möglichkeit, die Zulässigkeit von untergeordneten Nebenanlagen im Bebauungsplan einzuschränken oder auszuschließen, steht dieser Auslegung nicht entgegen, sondern bestätigt das Ergebnis. Der Senat hat diese Vorschrift als Erinnerung an den Ortsgesetzgeber bezeichnet, dass er die Möglichkeit der bauplanerischen Abwahl besitzt (Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - BVerwGE 91, 234). Ein E-contrario-Schluss kann daraus nicht gezogen werden.

25

Fernmeldetechnische Hauptanlagen, die nicht unter § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO fallen (vgl. hierzu BRDrucks 354/89 S. 57), können als Gewerbebetriebe in einem Wohngebiet nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 9 BauNVO ausgeschlossen werden (UA Rn. 47). Der Einwand der Revision, es fehle hierfür an städtebaulichen Gründen, ist in diesem Zusammenhang verfehlt. Denn mit "besonderen" städtebaulichen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats lediglich gefordert, dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzung geben muss (Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317). Daran bestehen für Mobilfunkanlagen keine Zweifel.

26

2. Die umstrittene Mobilfunkanlage wird von der Veränderungssperre erfasst, weil es sich bei ihr, wie von § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB vorausgesetzt, um ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Dem Vortrag der Klägerin im Revisionsverfahren, der Anlage fehle wegen ihrer nur geringen Höhe von 2,5 m die bodenrechtliche Relevanz, ist nicht zu folgen. Die Anlage kann die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Weil sie auf dem Dach des Bahnhofsgebäudes errichtet werden soll, ist sie trotz ihrer geringen Höhe weithin sichtbar. Auch hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 9. September 2009 (VGH 1 CS 09.1292) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, auf den er in seinem Urteil (Rn. 49) Bezug nimmt, festgestellt, die Anlage wirke schon für sich gesehen "recht massiv". Sie kann daher städtebauliche Auswirkungen haben. Dies gilt umso mehr, als sie nicht allein in den Blick zu nehmen ist. Eine Anlage hat bodenrechtliche Relevanz, wenn sie auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern (Urteil vom 7. Mai 2001 - BVerwG 6 C 18.00 - BVerwGE 114, 206 <209>). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs wäre der städtebauliche Belang des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) berührt, wenn auf demselben Gebäude oder in dessen näherer Umgebung eine oder gar mehrere vergleichbare Anlagen hinzukommen sollten. Zudem würden - ebenfalls bei einer gedachten Häufung der Anlagen - die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) betroffen - die Anlage soll Hochfrequenzstrahlen ausbreiten - sowie die Belange des Post- und Telekommunikationswesens (§ 1 Abs. 6 Nr. 8d BauGB).

27

3. Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem Ergebnis gelangt, dass die streitige, nach Art. 57 BayBO verfahrensfreie Mobilfunkanlage von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird, obwohl mit ihrer Errichtung bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen worden war.

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3.1 Das Vorhaben fällt nicht unter § 14 Abs. 3 BauGB. Danach werden (nur) Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich genehmigt worden sind, Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, sowie die (hier nicht einschlägigen) Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung von der Veränderungssperre nicht berührt.

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Die verfahrensfreien Vorhaben (Art. 57 BayBO, § 62 Musterbauordnung 2002) werden von dieser Regelung ausdrücklich nicht erfasst. Dies entspricht, wie der Vertreter des Bundesinteresses näher dargelegt hat, der Regelungsabsicht des Bundesgesetzgebers. Die ursprünglich im Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 verwendete Formulierung "auf Grund eines anderen Verfahrens zulässig" wurde zur Vermeidung von Zweifeln im Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) durch den heutigen Wortlaut ersetzt. In der Begründung wird hierzu ausgeführt, Voraussetzung für Vertrauensschutz sei die materielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens, die ordnungsgemäße Beteiligung der Gemeinde und - als Grundlage für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens - das Verschweigen der Gemeinde innerhalb der landesrechtlichen Wartefrist bzw. ihre positive Zustimmung zu dem Bauvorhaben. Der Anwendungsbereich sollte sich ausdrücklich nicht auf die sog. verfahrensfreien Vorhaben im Sinne des § 61 Musterbauordnung 2002 erstrecken (BTDrucks 15/2250 S. 51 f.).

30

3.2 § 14 Abs. 3 BauGB ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift ist insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

31

Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass der Sicherung planerischer Festsetzungen durch eine Veränderungssperre bei einem begonnenen Bauvorhaben unechte Rückwirkung zukommt (UA Rn. 54). Die Veränderungssperre verändert die Rechtsposition des Bauherrn, da sein Vorhaben mit Inkrafttreten der Veränderungssperre unzulässig wird.

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Regelungen mit unechter Rückwirkung sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zulässig. Jedoch ergeben sich für den Normgeber aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit verfassungsrechtliche Schranken, wobei Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Das Vertrauen des Bürgers ist namentlich enttäuscht, wenn das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berücksichtigen konnte (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvR 1157/82 - BVerfGE 68, 287 <307>). Diesen "qualifizierten" Vertrauensschutz genießen Bauherren verfahrensfreier Vorhaben nicht. § 14 Abs. 3 BauGB stellt für jedermann erkennbar klar, dass eine gesicherte Position nur in den dort genannten Fällen eingeräumt wird. Wer mit einem verfahrensfreien Bauvorhaben beginnt, muss jederzeit damit rechnen, dass er an der Fertigstellung gerade durch eine vorhabenveranlasste Veränderungssperre gehindert wird.

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Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Bürger vor jeder Enttäuschung seiner Erwartungen in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage zu bewahren; vielmehr müssen auf seiner Seite gewichtige zusätzliche Interessen angeführt werden können, die dem öffentlichen Interesse vorgehen. Daran fehlt es bei Bauherren verfahrensfreier Vorhaben. Gegenüber dem mit dem Instrument der Veränderungssperre verfolgten gesetzgeberischen Ziel, die gemeindliche Planungshoheit zu schützen, wiegt ihr Interesse am Schutz ihrer Investitionen weniger schwer. Ihrem finanziellen Interesse kommt grundsätzlich kein gesteigertes Gewicht zu, weil es sich bei verfahrensfreien Bauvorhaben um Anlagen handelt, die sich regelmäßig mit überschaubarem Kostenaufwand verwirklichen lassen. Außerdem können die Bauherren, wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat (UA Rn. 60), die Gemeinde von ihrem Vorhaben in Kenntnis setzen und damit Klarheit gewinnen, ob eine Änderung der planungsrechtlichen Situation bevorsteht. Demgegenüber hat die Gemeinde keine den Bauherren in weitergehendem Umfang schonende Alternativen zur Sicherung ihrer Planungsabsichten, als nach Kenntnisnahme von dem Beginn der Bauarbeiten mit einer Veränderungssperre zu reagieren und dieser mit einer Einstellungsverfügung Geltung verschaffen zu lassen. Ein Planungsbedürfnis kann und wird häufig erst dadurch entstehen, dass sie durch den Beginn von Bauarbeiten, über die sie nicht informiert worden ist, bodenrechtliche Konflikte erkennt, die ihr eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen.

34

3.3 Allerdings kann es im Einzelfall angezeigt sein, bereits begonnene Vorhaben von der künftigen Bauleitplanung auszunehmen oder eine Ausnahme von der Veränderungssperre zuzulassen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann von der Veränderungssperre eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm sind allerdings nicht erfüllt, wenn das Vorhaben mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschweren würde (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dezember 2008, § 14 Rn. 31). So liegt der Fall hier. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Klägerin einen Antrag auf Befreiung von der Veränderungssperre nicht gestellt hat, weil sie ihn für aussichtslos hält.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Dezember 2012 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt.

1

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

2

Die Beschwerde wendet sich ausdrücklich nur gegen die Nichtzulassung der Revision zu Ziffer I des Tenors des angegriffenen Normenkontrollurteils, worin der Verwaltungsgerichtshof die am 6. Februar 2009 bekannt gemachte Satzung der Antragsgegnerin über eine Veränderungssperre für unwirksam erklärt hat. Der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 11 ff.) hat sich hierbei auf drei selbständig tragende Erwägungen gestützt: Es sei bereits nicht ersichtlich, dass in der betreffenden Gemeinderatssitzung überhaupt ein Beschluss über den Erlass der Veränderungssperre gefasst worden sei. Weiterhin stehe nicht fest, dass der „Beschluss" tatsächlich einen Satzungsbeschluss und nicht lediglich eine Aufforderung an die Gemeindeverwaltung zur Ausarbeitung eines Satzungsentwurfs enthalte. Zudem fehle es für den Erlass einer Veränderungssperre an der notwendigen hinreichenden Konkretisierung der Planung. Ist eine Entscheidung - wie hier - auf mehrere, jeweils selbständig tragende Begründungselemente gestützt worden, kann eine Beschwerde nur Erfolg haben, wenn ein Zulassungsgrund für jedes Begründungselement in zulässiger Weise vorgetragen worden und gegeben ist (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328). Daran fehlt es hier.

3

Die zu den Konkretisierungsanforderungen vorgetragenen Gründe rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Die Rechtssache hat insoweit nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst. Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Frage,

ob eine Veränderungssperre erlassen werden darf, wenn für die Planung, die sie sichern soll, Art und Maß der baulichen Nutzung im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 2, § 16 BauNVO noch nicht feststehen und sich die Planungsabsichten der Gemeinde darauf beschränken, von der Möglichkeit Gebrauch machen zu wollen, Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, sowie Flächen zum Schutz von Natur und Landschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 und 20 BauGB) festsetzen zu wollen.

4

Sofern die Beschwerde mit dieser Frage klären lassen will, ob es für den Erlass einer Veränderungssperre ausreicht, wenn die Planung, die sie sichern soll, nur hinsichtlich der von Bebauung freizuhaltenden Flächen sowie hinsichtlich der Flächen zum Schutz von Natur und Landschaft hinreichend konkretisiert ist, ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Von dieser Prämisse ist der Verwaltungsgerichtshof nämlich nicht ausgegangen. Er hat festgestellt, dass im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses auch hinsichtlich der im Beschlussbuchauszug der Antragsgegnerin genannten Festsetzungsmöglichkeiten zu den überbaubaren Grundstücksflächen, zur Situierung der notwendigen Stellplätze, zu den von Bebauung freizuhaltenden Flächen sowie zu den Schutzvorkehrungen zur Sicherung von Natur und Landschaft jegliche Vorstellungen gefehlt habe, wie diese Festsetzungsmöglichkeiten konkretisiert werden könnten. Es habe beispielsweise weder festgestanden, ob im nördlichen Grundstücksteil ein Bauraum ausgewiesen werden könnte, noch wie weit sich der zu schützende Baumbestand erstrecken oder wie der Schutz des Isarhangs gewährleistet werden sollte. Damit habe auch für die untere Bauaufsichtsbehörde noch keine Möglichkeit bestanden, einen Bauantrag oder Vorbescheidsantrag anhand von § 14 BauGB zu überprüfen (UA S. 15, 16).

5

Die Frage wäre im Übrigen auch nicht klärungsbedürftig. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht auf die ständige Rechtsprechung des Senats (jüngst Urteil vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 m.w.N.) abgehoben, wonach eine Veränderungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Soll mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan - wie dies vorliegend der Fall war, da ein Beschluss zur Aufstellung eines qualifizierten Bebauungsplans i.S.d. § 30 Abs. 1 BauGB gefasst werden sollte (UA S. 15 Rn. 36) - (auch) die Art der baulichen Nutzung gesteuert werden, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen, wenn - wie hier - Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung fehlen. Will sich die planende Gemeinde demgegenüber darauf beschränken, von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, von Bebauung freizuhaltende Flächen sowie Flächen zum Schutz von Natur und Landschaft festzusetzen, kann es unter Umständen ausreichen, wenn die Gemeinde hinsichtlich dieser Festsetzungsmöglichkeiten im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre positive Vorstellungen entwickelt hat. Das war hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die der Senat in einem Revisionsverfahren als bindend zugrunde zu legen hätte (§ 137 Abs. 2 VwGO), indes gerade nicht der Fall.

6

Sollte die Frage demgegenüber so zu verstehen sein, dass die Beschwerde klären lassen will, ob das geforderte Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung bereits dann vorliegt, wenn im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses - wie vom Verwaltungsgerichtshof angenommen - lediglich einzelne der in § 9 BauGB angeführten Festsetzungsmöglichkeiten genannt werden, aber Vorstellungen dazu, wie diese Festsetzungsmöglichkeiten konkretisiert werden könnten, gefehlt haben, wäre die Frage auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Senats (a.a.O.) ohne Weiteres zu verneinen. Grundsätzlicher Klärungsbedarf ist auch insoweit nicht dargetan.

7

Da die auf die Konkretisierungsanforderungen bezogene Grundsatzrüge somit unter keinem Gesichtspunkt zur Zulassung der Revision führt, können die übrigen Begründungselemente des vorinstanzlichen Urteils hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert (vgl. dazu Beschluss vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4). Die hierauf bezogenen Grundsatz- und Verfahrensrügen sind folglich nicht entscheidungserheblich und rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Revision.

8

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

I.

Der Antrag wird abgelehnt.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer zweier Grundstücke in deren Geltungsbereich gegen die mit Beschluss vom 8. April 2014 erlassene und am 8. Mai 2014 bekannt gemachte sowie mit am 2. Mai 2016 bekannt gemachtem Beschluss vom 4. April 2016 um ein weiteres Jahr verlängerte Veränderungssperre der Antrags-gegnerin für den Bereich des Gewerbegebiets an der Kötztinger Straße.

Der Antragsteller beantragt in der Sache,

die Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Bereich des Gewerbegebiets an der K. Straße vom 8. April 2014 in der Fassung der am 2. Mai 2016 bekannt gemachten Verlängerung für unwirksam zu erklären.

Die zu sichernde Planung lasse nicht das zu fordernde Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Weil ein Bauantrag des Antragstellers den Anlass für die Veränderungssperre gebildet habe, liege eine unzulässige Individualsperre vor. Eine positive Planungskonzeption fehle. Aus dem Aufstellungsbeschluss ergebe sich nur, was alles nicht gebaut werden solle. Da die Antragsgegnerin als geringeren Eingriff auch einen Antrag auf Zurückstellung des Baugesuchs hätte wählen können, sei die Veränderungssperre nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig. Das Angebot der Antragsgegnerin vom September 2014, die Grundstücke des Antragstellers im Rahmen eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes auf der Grundlage eines städtebaulichen Vertrags zu überplanen, entlarve die weiter betriebene Verhinderungsplanung.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Da der Geltungsbereich der Veränderungssperre insgesamt sechs Flurnummern und damit eine Vielzahl von Grundstücken erfasse, liege keine nur ein individuelles Grundstück betreffende Maßnahme vor. Es sei unerheblich, dass ein Bauantrag den Anstoß für die Veränderungssperre geboten habe. Die beabsichtigte Planung solle die Entwicklung des Einzelhandels in einem positiven Sinn steuern und sich an dem anfangs noch in Arbeit befindlichen, zwischenzeitlich beschlossenen integrierten Stadtentwicklungskonzept orientieren. Die Annahme des Angebots städtebaulicher Vereinbarungen sei Sache des Antragstellers. Lehne er dies ab, ändere das weder etwas an der Planungshoheit der Antragsgegnerin noch an ihrer mit der Bauleitplanung verfolgten Konzeption. Ein Rangverhältnis zwischen dem Antrag auf Zurückstellung eines Baugesuchs und dem Erlass einer Veränderungssperre bestehe nicht.

Wegen des sonstigen Vorbringens und der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Vorgang der Antragsgegnerin verwiesen.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die ursprüngliche Veränderungssperre in der Gestalt ihrer erstmaligen Verlängerung (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13/03 NVwZ 2004, 984 = juris Rn. 9). Der dagegen erhobene Antrag auf Normenkontrolle ist zulässig (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 und 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO); er hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.

1. Die Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich des Gewerbegebiets K. Straße in der Stadt Furth im Wald weist in formeller Hinsicht (vgl. § 16 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 BauGB) keine Fehler auf.

2. Die in § 14 Abs. 1 BauGB genannten und im Übrigen von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen (vgl. zusammenfassend König, Baurecht Bayern, 5. Aufl. 2015, Rn. 331 bis 333) für den Erlass dieser Veränderungssperre liegen gleichfalls vor.

2.1 Die Antragsgegnerin hat am 8. April 2014 u. a. die Aufstellung des Bebauungsplanes beschlossen (vgl. Beschluss Nr. 1. zu TOP 1. der 29. Sitzung des - insoweit beschließenden, vgl. § 8 2.a GeschO - Bauausschusses). Neben der Benennung der im Planungsgebiet befindlichen sieben Grundstücke, von denen zwei dem Antragsteller gehören, enthält der Beschluss folgenden Wortlaut:

„Der Bauausschuss beschließt für die im Flächennutzungsplan als Gewerbegebiet dargestellte Fläche an der K. Straße die Aufstellung eines Bebauungsplanes nach § 13a BauGB für ein Gewerbegebiet.

Das Planungsgebiet soll die Grundstücke FlNr...mit einer Gesamtfläche von 39.330 m² umfassen.

Planungszweck ist die Steuerung der möglichen Einzelhandelsentwicklung insbesondere die räumliche Begrenzung der Einzelhandelsnutzung und die Begrenzung der überbaubaren Fläche, die Einschränkung einer Einzelhandelsentwicklung auf den Bereich der für Furth im Wald nicht-zentralrelevanten Sortimente sowie der Anschluss an die öffentlichen Verkehrsflächen. Für Vergnügungsstätten und Spielhallen soll keine Ausnahme vorgesehen werden. Eine Parzellierung des Planungsgebiets soll nicht erfolgen.“

Der Aufstellungsbeschluss wurde gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 BauGB durch Anschlag an die Amtstafeln am10. April 2014 ortsüblich bekannt gemacht.

Unter TOP 2. der Sitzung vom 8. April 2014 fasste die Antragsgegnerin den Beschluss einer Satzung über die Veränderungssperre für den vorgenannten Planbereich. Dieser wurde erstmals am 14. April 2014 bekannt gemacht und - nach Berichtigung des zunächst fehlerhaften Jahres der Beschlussfassung (2013 statt 2014) in der Bekanntmachungsverfügung - am 8. Mai 2014 erneut in ortsüblicher Weise veröffentlicht.

2.2 Der Aufstellungsbeschluss beschreibt den wesentlichen Inhalt der von der Antragsgegnerin ins Auge gefassten Planung, er lässt ohne weiteres „ein Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll“ (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13/03 - NVwZ 2004, 984 = juris Rn. 15 m. w. N.; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - ZfBR 2011, 160 = juris Rn. 6).

Insoweit geht die höchstrichterliche Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Dieser Anforderung ist unzweifelhaft genügt. Der Aufstellungsbeschluss benennt als beabsichtigte Art der baulichen Nutzung die Festsetzung eines Gewerbegebiets.

Mit der Verlängerung der Veränderungssperre verfolgt die Antragsgegnerin dieses Konzept inhaltlich unverändert weiter. Nachdem § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB insoweit keine besonderen Voraussetzungen aufstellt (vgl. BVerwG, B. v. 8.1.1993 - 4 B 258/92 - BRS 55 Nr. 96 = juris Rn. 4, 5), durfte sie die Veränderungssperre, wie durch den am 2. Mai 2016 bekannt gemachten Beschluss des Bauausschusses vom 4. April 2016 geschehen, um ein Jahr verlängern.

Aufgrund des nach Lage der Dinge nicht mit dem Planungskonzept der Gemeinde übereinstimmenden Vorhabens des Antragstellers steht das erforderliche Sicherungsbedürfnis außer Frage.

2.3 Die übrigen Einwände des Antragstellers (unzulässige Individualsperre, Verhinderungsplanung, fehlende Verhältnismäßigkeit) entbehren - jeglicher - Grundlage.

2.3.1 Abgesehen davon, dass eine Veränderungssperre nicht schon deshalb Bedenken begegnete, weil sie nur für wenige oder nur für ein einziges Grundstück erlassen wurde (BVerwG, U. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Ls. 2 und Rn. 33), liegt auch keine „Individualsperre“ in diesem Sinn vor. Die Veränderungssperre erfasst sieben Grundstücke mit einer Gesamtfläche von ca. 39.330 m².

Die Gemeinde durfte auch zur Verhinderung des vom Antragsteller zuletzt beantragten Vorhabens tätig werden. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Es steht daher außer Frage, dass die Antragsgegnerin den Antrag des Antragstellers auf Verlegung („Translozierung“) des auf FlNr. 575/1 genehmigten Verbrauchermarkts zum Anlass nehmen durfte, im fraglichen Bereich planerisch aktiv zu werden (vgl. BVerwG, U. v. 24.11.1989 - 4 C 54/87 - ZfBR 1990, 95 = juris Ls. 1 und Rn.26, 31 ff.: Inkrafttreten eines Bebauungsplans nach der Stellung eines Vorbescheidsantrags). Die Gemeinde darf sich bei der Steuerung der städtebaulichen Entwicklung grundsätzlich von „gemeindepolitischen“ Motiven leiten lassen, sie darf unter Beachtung der dafür geltenden gesetzlichen Regeln Bauleitplanung nach ihren Vorstellungen betreiben (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 23). Für die Annahme, die Gemeinde könnte im vorliegenden Fall außerhalb des angesprochenen gesetzlichen Rahmens gehandelt haben, bietet der Sachverhalt keinerlei Anlass.

2.3.2 Entsprechendes gilt für die Behauptung, es läge eine „Verhinderungsplanung“ vor. Was nach der insoweit ausschlaggebenden Sicht der Gemeinde mit der hier verfolgten Bauleitplanung einschließlich der streitigen Veränderungssperre vor allem verhindert werden soll, ist eine städtebauliche Fehlentwicklung des Einzelhandels in Bezug auf Standorte und Sortimente im Gesamtort sowie die Ansiedlung von Vergnügungsstätten und Spielhallen im konkreten Plangebiet. Das sind legitime Ziele einer Bauleitplanung, vgl. die nach § 1 Abs. 6 Nr. 4, Nr. 8 Buchst. a und Nr. 11 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne insbesondere zu berücksichtigenden Gesichtspunkte und Belange. Dass im Rahmen dessen ganz bestimmte Vorstellungen einzelner Bauantragsteller „verhindert“ werden, liegt in der Natur der Sache jeglicher planerischer Aktivitäten. Der von Art. 14 Abs. 1 GG gewährte Schutz des Grundeigentums umfasst nicht die bestmögliche wirtschaftliche Verwertung desselben (vgl. BVerfG, B. v. 23.9.1992 - 1 BvL 15/85, 1 BvL 36/87 - BVerfGE 87, 114 = juris Rn. 99, 101, 117: Pachtpreisbindung für Kleingärten).

2.3.2 Der Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB und die Möglichkeit, nach § 15 BauGB bei der Baugenehmigungsbehörde die Zurückstellung von Baugesuchen zu beantragen, stehen untereinander nicht in einem Rangverhältnis. Es steht der Gemeinde grundsätzlich frei, sich für eines der beiden Sicherungsmittel zu entscheiden und entweder nur die Genehmigung oder Verwirklichung eines konkreten Vorhabens durch Verwaltungsakt verhindern oder unterbinden zu lassen oder einen über den Einzelfall hinaus allgemein gültigen, materiellen Versagungsgrund zu schaffen. Die Gemeinde darf sich bei ihrer Entscheidung für das im Einzelfall zu ergreifende Sicherungsinstrument am Gesichtspunkt der Erforderlichkeit orientieren (vgl. BayVerfGH, E. v. 21.6.2016 - Vf. 15-VII-15 - juris Rn. 52 unter Hinweis auf OVG Lüneburg, U. v. 16.6.1982 - 1 A 194/80 - BauR 1982, 557 f.: Beim Erlass einer Veränderungssperre findet prinzipiell keine „Abwägung“ statt; ebenso ist ein „Sicherungsermessen“ regelmäßig zu verneinen). Vor diesem Hintergrund hat sich die Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei für das Instrument der Veränderungssperre entschieden. In der Vorlage zum Beschluss vom 8. April 2014 wird nachvollziehbar ausgeführt, dass zwar jeweils auch eine Zurückstellung von Bauanträgen beantragt werden könnte. Davon würden allerdings sonstige wertsteigernde Investitionen und alle nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtigen Veränderungen nicht erfasst bzw. die Stadt müsste in jedem Einzelfall eine vorläufige Untersagung beantragt werden. Deshalb werde vorgeschlagen, eine Veränderungssperre für das Gewerbegebiet zu erlassen.

Die ursprüngliche Einschätzung der Antragsgegnerin, dass die Bauleitplanung für das Gewerbegebiet an der K. Straße wegen ihrer Einbindung in das integrierte städtebauliche Entwicklungskonzept für den Gesamtort längere Zeit beanspruchen werde als die auf zwölf Monate begrenzte Zurückstellung eines Baugesuchs gemäß § 15 BauGB, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der weitere Ablauf des Verfahrens bestätigt die Richtigkeit dieser Annahme.

Unabhängig davon handelt es sich in beiden Fällen um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums (vgl. zur zweiten Verlängerung einer Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BBauG: BVerwG, U. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 39).

3. Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO. Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, § 709 Satz 1, § 708 Nr. 11 ZPO.

4. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 und 8 GKG unter Berücksichtigung der Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57).

I.

Der Antrag wird abgelehnt.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer zweier Grundstücke in deren Geltungsbereich gegen die mit Beschluss vom 8. April 2014 erlassene und am 8. Mai 2014 bekannt gemachte sowie mit am 2. Mai 2016 bekannt gemachtem Beschluss vom 4. April 2016 um ein weiteres Jahr verlängerte Veränderungssperre der Antrags-gegnerin für den Bereich des Gewerbegebiets an der Kötztinger Straße.

Der Antragsteller beantragt in der Sache,

die Veränderungssperre der Antragsgegnerin für den Bereich des Gewerbegebiets an der K. Straße vom 8. April 2014 in der Fassung der am 2. Mai 2016 bekannt gemachten Verlängerung für unwirksam zu erklären.

Die zu sichernde Planung lasse nicht das zu fordernde Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Weil ein Bauantrag des Antragstellers den Anlass für die Veränderungssperre gebildet habe, liege eine unzulässige Individualsperre vor. Eine positive Planungskonzeption fehle. Aus dem Aufstellungsbeschluss ergebe sich nur, was alles nicht gebaut werden solle. Da die Antragsgegnerin als geringeren Eingriff auch einen Antrag auf Zurückstellung des Baugesuchs hätte wählen können, sei die Veränderungssperre nicht erforderlich und damit unverhältnismäßig. Das Angebot der Antragsgegnerin vom September 2014, die Grundstücke des Antragstellers im Rahmen eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes auf der Grundlage eines städtebaulichen Vertrags zu überplanen, entlarve die weiter betriebene Verhinderungsplanung.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Da der Geltungsbereich der Veränderungssperre insgesamt sechs Flurnummern und damit eine Vielzahl von Grundstücken erfasse, liege keine nur ein individuelles Grundstück betreffende Maßnahme vor. Es sei unerheblich, dass ein Bauantrag den Anstoß für die Veränderungssperre geboten habe. Die beabsichtigte Planung solle die Entwicklung des Einzelhandels in einem positiven Sinn steuern und sich an dem anfangs noch in Arbeit befindlichen, zwischenzeitlich beschlossenen integrierten Stadtentwicklungskonzept orientieren. Die Annahme des Angebots städtebaulicher Vereinbarungen sei Sache des Antragstellers. Lehne er dies ab, ändere das weder etwas an der Planungshoheit der Antragsgegnerin noch an ihrer mit der Bauleitplanung verfolgten Konzeption. Ein Rangverhältnis zwischen dem Antrag auf Zurückstellung eines Baugesuchs und dem Erlass einer Veränderungssperre bestehe nicht.

Wegen des sonstigen Vorbringens und der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Vorgang der Antragsgegnerin verwiesen.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die ursprüngliche Veränderungssperre in der Gestalt ihrer erstmaligen Verlängerung (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13/03 NVwZ 2004, 984 = juris Rn. 9). Der dagegen erhobene Antrag auf Normenkontrolle ist zulässig (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 und 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO); er hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.

1. Die Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich des Gewerbegebiets K. Straße in der Stadt Furth im Wald weist in formeller Hinsicht (vgl. § 16 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 BauGB) keine Fehler auf.

2. Die in § 14 Abs. 1 BauGB genannten und im Übrigen von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen (vgl. zusammenfassend König, Baurecht Bayern, 5. Aufl. 2015, Rn. 331 bis 333) für den Erlass dieser Veränderungssperre liegen gleichfalls vor.

2.1 Die Antragsgegnerin hat am 8. April 2014 u. a. die Aufstellung des Bebauungsplanes beschlossen (vgl. Beschluss Nr. 1. zu TOP 1. der 29. Sitzung des - insoweit beschließenden, vgl. § 8 2.a GeschO - Bauausschusses). Neben der Benennung der im Planungsgebiet befindlichen sieben Grundstücke, von denen zwei dem Antragsteller gehören, enthält der Beschluss folgenden Wortlaut:

„Der Bauausschuss beschließt für die im Flächennutzungsplan als Gewerbegebiet dargestellte Fläche an der K. Straße die Aufstellung eines Bebauungsplanes nach § 13a BauGB für ein Gewerbegebiet.

Das Planungsgebiet soll die Grundstücke FlNr...mit einer Gesamtfläche von 39.330 m² umfassen.

Planungszweck ist die Steuerung der möglichen Einzelhandelsentwicklung insbesondere die räumliche Begrenzung der Einzelhandelsnutzung und die Begrenzung der überbaubaren Fläche, die Einschränkung einer Einzelhandelsentwicklung auf den Bereich der für Furth im Wald nicht-zentralrelevanten Sortimente sowie der Anschluss an die öffentlichen Verkehrsflächen. Für Vergnügungsstätten und Spielhallen soll keine Ausnahme vorgesehen werden. Eine Parzellierung des Planungsgebiets soll nicht erfolgen.“

Der Aufstellungsbeschluss wurde gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 BauGB durch Anschlag an die Amtstafeln am10. April 2014 ortsüblich bekannt gemacht.

Unter TOP 2. der Sitzung vom 8. April 2014 fasste die Antragsgegnerin den Beschluss einer Satzung über die Veränderungssperre für den vorgenannten Planbereich. Dieser wurde erstmals am 14. April 2014 bekannt gemacht und - nach Berichtigung des zunächst fehlerhaften Jahres der Beschlussfassung (2013 statt 2014) in der Bekanntmachungsverfügung - am 8. Mai 2014 erneut in ortsüblicher Weise veröffentlicht.

2.2 Der Aufstellungsbeschluss beschreibt den wesentlichen Inhalt der von der Antragsgegnerin ins Auge gefassten Planung, er lässt ohne weiteres „ein Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll“ (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 13/03 - NVwZ 2004, 984 = juris Rn. 15 m. w. N.; B. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - ZfBR 2011, 160 = juris Rn. 6).

Insoweit geht die höchstrichterliche Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im relevanten Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. BVerwG, B. v. 21.10.2010 a. a. O. juris Rn. 8; U. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82 ff. = juris Rn. 12; BayVGH, U. v. 30.1.2014 - 15 B 11.750 - juris Rn. 23). Dieser Anforderung ist unzweifelhaft genügt. Der Aufstellungsbeschluss benennt als beabsichtigte Art der baulichen Nutzung die Festsetzung eines Gewerbegebiets.

Mit der Verlängerung der Veränderungssperre verfolgt die Antragsgegnerin dieses Konzept inhaltlich unverändert weiter. Nachdem § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB insoweit keine besonderen Voraussetzungen aufstellt (vgl. BVerwG, B. v. 8.1.1993 - 4 B 258/92 - BRS 55 Nr. 96 = juris Rn. 4, 5), durfte sie die Veränderungssperre, wie durch den am 2. Mai 2016 bekannt gemachten Beschluss des Bauausschusses vom 4. April 2016 geschehen, um ein Jahr verlängern.

Aufgrund des nach Lage der Dinge nicht mit dem Planungskonzept der Gemeinde übereinstimmenden Vorhabens des Antragstellers steht das erforderliche Sicherungsbedürfnis außer Frage.

2.3 Die übrigen Einwände des Antragstellers (unzulässige Individualsperre, Verhinderungsplanung, fehlende Verhältnismäßigkeit) entbehren - jeglicher - Grundlage.

2.3.1 Abgesehen davon, dass eine Veränderungssperre nicht schon deshalb Bedenken begegnete, weil sie nur für wenige oder nur für ein einziges Grundstück erlassen wurde (BVerwG, U. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Ls. 2 und Rn. 33), liegt auch keine „Individualsperre“ in diesem Sinn vor. Die Veränderungssperre erfasst sieben Grundstücke mit einer Gesamtfläche von ca. 39.330 m².

Die Gemeinde durfte auch zur Verhinderung des vom Antragsteller zuletzt beantragten Vorhabens tätig werden. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Es steht daher außer Frage, dass die Antragsgegnerin den Antrag des Antragstellers auf Verlegung („Translozierung“) des auf FlNr. 575/1 genehmigten Verbrauchermarkts zum Anlass nehmen durfte, im fraglichen Bereich planerisch aktiv zu werden (vgl. BVerwG, U. v. 24.11.1989 - 4 C 54/87 - ZfBR 1990, 95 = juris Ls. 1 und Rn.26, 31 ff.: Inkrafttreten eines Bebauungsplans nach der Stellung eines Vorbescheidsantrags). Die Gemeinde darf sich bei der Steuerung der städtebaulichen Entwicklung grundsätzlich von „gemeindepolitischen“ Motiven leiten lassen, sie darf unter Beachtung der dafür geltenden gesetzlichen Regeln Bauleitplanung nach ihren Vorstellungen betreiben (vgl. BVerwG, U. v. 19.2.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 23). Für die Annahme, die Gemeinde könnte im vorliegenden Fall außerhalb des angesprochenen gesetzlichen Rahmens gehandelt haben, bietet der Sachverhalt keinerlei Anlass.

2.3.2 Entsprechendes gilt für die Behauptung, es läge eine „Verhinderungsplanung“ vor. Was nach der insoweit ausschlaggebenden Sicht der Gemeinde mit der hier verfolgten Bauleitplanung einschließlich der streitigen Veränderungssperre vor allem verhindert werden soll, ist eine städtebauliche Fehlentwicklung des Einzelhandels in Bezug auf Standorte und Sortimente im Gesamtort sowie die Ansiedlung von Vergnügungsstätten und Spielhallen im konkreten Plangebiet. Das sind legitime Ziele einer Bauleitplanung, vgl. die nach § 1 Abs. 6 Nr. 4, Nr. 8 Buchst. a und Nr. 11 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne insbesondere zu berücksichtigenden Gesichtspunkte und Belange. Dass im Rahmen dessen ganz bestimmte Vorstellungen einzelner Bauantragsteller „verhindert“ werden, liegt in der Natur der Sache jeglicher planerischer Aktivitäten. Der von Art. 14 Abs. 1 GG gewährte Schutz des Grundeigentums umfasst nicht die bestmögliche wirtschaftliche Verwertung desselben (vgl. BVerfG, B. v. 23.9.1992 - 1 BvL 15/85, 1 BvL 36/87 - BVerfGE 87, 114 = juris Rn. 99, 101, 117: Pachtpreisbindung für Kleingärten).

2.3.2 Der Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB und die Möglichkeit, nach § 15 BauGB bei der Baugenehmigungsbehörde die Zurückstellung von Baugesuchen zu beantragen, stehen untereinander nicht in einem Rangverhältnis. Es steht der Gemeinde grundsätzlich frei, sich für eines der beiden Sicherungsmittel zu entscheiden und entweder nur die Genehmigung oder Verwirklichung eines konkreten Vorhabens durch Verwaltungsakt verhindern oder unterbinden zu lassen oder einen über den Einzelfall hinaus allgemein gültigen, materiellen Versagungsgrund zu schaffen. Die Gemeinde darf sich bei ihrer Entscheidung für das im Einzelfall zu ergreifende Sicherungsinstrument am Gesichtspunkt der Erforderlichkeit orientieren (vgl. BayVerfGH, E. v. 21.6.2016 - Vf. 15-VII-15 - juris Rn. 52 unter Hinweis auf OVG Lüneburg, U. v. 16.6.1982 - 1 A 194/80 - BauR 1982, 557 f.: Beim Erlass einer Veränderungssperre findet prinzipiell keine „Abwägung“ statt; ebenso ist ein „Sicherungsermessen“ regelmäßig zu verneinen). Vor diesem Hintergrund hat sich die Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei für das Instrument der Veränderungssperre entschieden. In der Vorlage zum Beschluss vom 8. April 2014 wird nachvollziehbar ausgeführt, dass zwar jeweils auch eine Zurückstellung von Bauanträgen beantragt werden könnte. Davon würden allerdings sonstige wertsteigernde Investitionen und alle nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtigen Veränderungen nicht erfasst bzw. die Stadt müsste in jedem Einzelfall eine vorläufige Untersagung beantragt werden. Deshalb werde vorgeschlagen, eine Veränderungssperre für das Gewerbegebiet zu erlassen.

Die ursprüngliche Einschätzung der Antragsgegnerin, dass die Bauleitplanung für das Gewerbegebiet an der K. Straße wegen ihrer Einbindung in das integrierte städtebauliche Entwicklungskonzept für den Gesamtort längere Zeit beanspruchen werde als die auf zwölf Monate begrenzte Zurückstellung eines Baugesuchs gemäß § 15 BauGB, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der weitere Ablauf des Verfahrens bestätigt die Richtigkeit dieser Annahme.

Unabhängig davon handelt es sich in beiden Fällen um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums (vgl. zur zweiten Verlängerung einer Veränderungssperre nach § 17 Abs. 2 BBauG: BVerwG, U. v. 10.9.1976 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 = juris Rn. 39).

3. Kosten: § 154 Abs. 1 VwGO. Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, § 709 Satz 1, § 708 Nr. 11 ZPO.

4. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 und 8 GKG unter Berücksichtigung der Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ-Beilage 2013, 57).

I.

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich in diesem Verfahren gegen die Veränderungssperre der Antragsgegnerin für die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 61 „Ortsdurchfahrt O.“ vom 10. September 2013 in der Fassung der Verlängerungssatzung vom 23. September 2014.

Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. 345/22 der Gemarkung S. (...), das vom Geltungsbereich der angegriffenen Veränderungssperre erfasst wird.

Das Grundstück liegt im Zentrum des Ortsteils O. unweit des Rathauses an der Bundesstraße ..., die südwestlich vom Grundstück verläuft. Der an der Bundesstraße gelegene Grundstücksbereich ist mit einem erdgeschossigen Flachdachgebäude bebaut, in dem ursprünglich eine Apotheke untergebracht war. Im rückwärtigen Bereich steht ein vom Vater des Antragstellers bewohntes Wohnhaus. Die Gewerbeeinheit steht seit 2011, nach Aufgabe der Apothekennutzung durch den seinerzeitigen Betreiber, leer. Das Grundstück liegt im unbeplanten Innenbereich im Sinne des § 34 BauGB; der Flächennutzungsplan stellt diesen Bereich als Mischbaufläche dar.

Im Oktober 2012 reichte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin einen Bauantrag auf Nutzungsänderung (nach Plänen vom 28.9.2012) zur Errichtung einer Spielhalle mit einer Gesamtnutzfläche von 97,21 m ein. Daraufhin beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung vom 6. November 2012 die Aufstellung eines (qualifizierten) Bebauungsplans für das Gebiet nordöstlich und südöstlich der R. Straße (...) mit der Zielsetzung, das Gebiet als Mischgebiet (MI) festzusetzen, und in derselben Sitzung den Erlass einer Veränderungssperre für das von der Bauleitplanung betroffene Gebiet. Ausweislich der Sitzungsniederschrift soll durch die Planung nicht nur das Spielhallenvorhaben des Antragstellers verhindert werden, sondern es soll auch die zukünftige städtebauliche Gestaltung im Plangebiet mit einer Positivliste gesichert werden. Die Aufstellung des Bebauungsplans solle den rechtlichen Rahmen zur Realisierung der im Städtebaulichen Entwicklungskonzept (SEK) genannten Verbesserungsvorschläge schaffen und eine Steuerung der Nutzung des Gebiets ermöglichen. Unter Hinweis auf dieses Bebauungsplanverfahren und die Veränderungssperre verweigerte die Antragsgegnerin unter dem 15. November 2011 dem Vorhaben ihr gemeindliches Einvernehmen. Über den Bauantrag ist bisher seitens der zuständigen Bauaufsichtsbehörde noch nicht entschieden.

In der Sitzung vom 16. April 2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den am 6. November 2012 gefassten Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans zu ändern. Hierbei wurden der Geltungsbereich, die Art des Verfahrens und die Art des Bebauungsplans geändert. Nach dem Aufstellungsbeschluss soll das betroffene Plangebiet wiederum als Mischgebiet ausgewiesen werden, jedoch nunmehr als einfacher Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 3 BauGB. Nach der Sitzungsniederschrift berichtete der 1. Bürgermeister der Antragsgegnerin auch über die gesetzlichen Bestrebungen, durch eine Novellierung des BauGB auf der Grundlage des neuen § 9 Abs. 2 b BauGB die Ansiedlung von Vergnügungsstätten im unbeplanten baulichen Innenbereich durch Bebauungsplan steuern zu können. Insofern decke sich die vorgesehene Änderung des Baugesetzbuchs mit dem vorgeschlagenen Änderungsbeschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 61 „Ortsdurchfahrt O.“

In seiner Sitzung vom 10. September 2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin unter Hinweis auf den Aufstellungsbeschluss vom 16. April 2013 (nochmals) den Erlass einer Veränderungssperre. Die Satzung wurde am 8. November 2013 öffentlich bekannt gemacht und sollte nach § 4 der Satzung am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft treten; gleichzeitig sollte die Satzung vom 8. November 2012 außer Kraft treten.

In seiner Sitzung vom 23. September 2014 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, die Satzung zur Veränderungssperre für das Bebauungsplangebiet O. um ein Jahr zu verlängern. Dieser Beschluss wurde durch Anheftung an die Gemeindetafel am 30. September 2014 und anschließende Veröffentlichung in der Zeitung „D.“ bekannt gemacht.

Der Antragsteller hat gegen die am 6. November 2012 beschlossene Veränderungssperre unter dem 17. April 2013 Normenkontrollklage erhoben und mit Schriftsätzen vom 11. September 2014 und 10. November 2014 auch die Satzung vom 10. September 2013 und deren Verlängerung durch Beschluss vom 23. September 2014 in den Normenkontrollantrag einbezogen.

In der mündlichen Verhandlung vom 26. Januar 2015 hat der Senat das Verfahren bezüglich der Veränderungssperre vom 10. September 2013 mit Verlängerung vom 23. September 2014 durch Beschluss abgetrennt.

Der Antragsteller beantragt in dem abgetrennten Verfahren,

die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für das Gebiet nordöstlich und südöstlich der R. Straße (* *) vom 10. September 2013 in der Fassung der Satzung zur Verlängerung der Veränderungssperre vom 23. September 2014 für unwirksam zu erklären.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, der Antragsgegnerin gehe es mit dem Erlass des Bebauungsplans und dem darin beabsichtigten Ausschluss von Vergnügungsstätten in Wirklichkeit ausschließlich darum, sein konkretes Bauvorhaben zu verhindern. Die mit dem Bebauungsplan angeblich angestrebten Planziele seien entweder nicht erreichbar oder nur vorgeschoben. Der Bebauungsplan sei deshalb gemäß § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich. Es handle sich vielmehr um eine sogenannte Verhinderungsplanung.

Der Nahversorgungspunkt südlich des Rathauses könne nicht weiterentwickelt werden, weil sämtliche Gewerbegebäude besetzt und bebaut seien. Für die Erhaltung dieser Versorgungsfunktion sei ein Bebauungsplan nicht erforderlich. Auch das Planungsziel, negativen städtebaulichen Entwicklungstendenzen entgegen zu steuern, sei lediglich vorgeschoben. Denn derartige Entwicklungstendenzen, insbesondere in Form des sogenannten Trading-Down-Effekts, seien im Hinblick auf die hier geplante Einfachspielhalle mit lediglich acht Spielgeräten, die vom Antragsteller selbst und von seinem Vater betrieben werden solle, von vorne herein nicht erkennbar. Auswärtige Besucher würden vielmehr die in der Nähe von O. in den Orten F. und O. gelegenen größeren Spielcasinos aufsuchen. Es sei auch nicht damit zu rechnen, dass es eine Ansammlung von Spielhallen im Ort geben werde, da dies bereits durch die gesetzlichen Regelungen zum Glücksspielrecht ausgeschlossen sei.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie wendet sich insbesondere gegen den Vorwurf, der zu sichernde Bebauungsplan diene ausschließlich der Verhinderung des konkreten Spielhallenvorhabens des Antragstellers. In jüngerer Vergangenheit seien der Antragsgegnerin vielmehr für den Bereich des hier in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans zwei Anfragen nach Spielhallen sowie eine Anfrage hinsichtlich der Nutzung für ein Wettbüro zugegangen, die sich jedoch nicht weiter konkretisiert hätten. Im Hinblick auf die mit der Planung verfolgten Zielsetzungen verweist die Antragsgegnerin ferner insbesondere auf das im Jahr 2009 erstellte städtebauliche Entwicklungskonzept (SEK). Dieses Entwicklungskonzept habe den Gemeinderat am 6. November 2012 veranlasst, die Aufstellung des Bebauungsplanes „Ortsdurchfahrt O.“ zu beschließen. Wesentlicher Inhalt dieses Konzepts sei die Sicherung der Nahversorgung für die Bevölkerung.

Im Vergleich zu der im Rahmen des SEK erfolgten Bestandsaufnahme sei mittlerweile eine deutliche Zunahme des Leerstands zu verzeichnen. Insgesamt sei in der jüngeren Vergangenheit eine städtebaulich betrachtet absteigende Entwicklungstendenz zu beobachten, das Quartier habe in den vergangenen Jahren kontinuierlich an Attraktivität und an Qualität verloren. Dem wolle die Antragsgegnerin nun durch die Aufstellung eines Bebauungsplans entgegenwirken. Dementsprechend erfolge die Festsetzung im Bebauungsplan als Mischgebiet (MI) gemäß § 6 BauNVO, wobei unverträgliche Gebietsnutzungen ausgeschlossen würden. Der Ausschluss von Vergnügungsstätten gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO beruhe auf § 1 Abs. 5 BauNVO. Weiter werde auf der Grundlage von § 1 Abs. 6 BauNVO festgesetzt, dass die Ausnahmen gemäß § 6 Abs. 3 BauNVO nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden. Damit definierten diese Festsetzungen den Katalog der im Gebiet verträglichen und zulässigen Nutzungen; Vergnügungsstätten seien innerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans weder allgemein noch ausnahmsweise zulassungsfähig.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers weise die zu sichernde Planung bei Beschlussfassung auch eine ausreichende Konkretisierung auf. Insoweit verweist die Antragsgegnerin auf die Begründung des Bebauungsplans (Stand 13.3.2013).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Normaufstellungsakten, wegen der mündlichen Verhandlung auf deren Niederschrift Bezug genommen.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber nicht begründet.

Gegenstand des Verfahrens ist unter Zugrundelegung des in der mündlichen Verhandlung gestellten Klageantrags des Antragstellers die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für das Gebiet nordöstlich und südöstlich der R. Straße (* *) vom 10. September 2013 in der Fassung der Satzung zur Verlängerung der Veränderungssperre vom 23. September 2014. Diese Veränderungssperre leidet nicht an Mängeln, die zu ihrer Unwirksamkeit führen. Sie stellt insbesondere keine unzulässige Negativ- oder Verhinderungsplanung dar.

1. Formelle Mängel, die zur Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Veränderungssperre führen könnten, sind nicht ersichtlich. Der Planänderungsbeschluss vom 16. April 2013 wurde durch Anheftung an die Gemeindetafel am 9. Oktober 2013 und damit vor der am 8. November 2013 erfolgten Bekanntmachung der Veränderungssperre ortsüblich bekannt gemacht (vgl. § 36 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin). In entsprechender Weise ist auch der am 23. September 2014 gefasste Beschluss, die Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB um 1 Jahr zu verlängern, bekannt gemacht worden.

2. Die Veränderungssperre hält auch in materiell-rechtlicher Hinsicht einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren stand.

Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde eine Veränderungssperre beschließen, wenn sie einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst hat und die Veränderungssperre zur Sicherung dieser Planung erforderlich ist. Diese Voraussetzungen müssen auch vorliegen, wenn - wie hier - eine bestehende Veränderungssperre verlängert wird. Mit einer Veränderungssperre kann die Gemeinde damit für einen zeitlich befristeten Zeitraum (vgl. § 17 BauGB) verhindern, dass während der Planaufstellung Vorhaben genehmigt werden, die ihren planerischen Absichten widersprechen.

Die Veränderungssperre vom 10. September 2013 in der Fassung der Änderungssatzung vom 23. September 2014 genügt diesen Anforderungen.

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. zusammenfassend BVerwG, B.v. 22.1.2013 - 4 BN 7/13 - juris Rn. 3) darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Sind positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben und ist in Wahrheit eine Verhinderungsplanung gewollt, so handelt es sich um eine Negativplanung, die den Erlass einer Veränderungssperre nicht rechtfertigt.

Der Inhalt der zu sichernden Planung war zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre am 10. September 2013 wie auch zum Zeitpunkt des Verlängerungsbeschlusses hinreichend erkennbar. Dies zeigt sich darin, dass schon zum Zeitpunkt des Planänderungsbeschlusses vom 16. April 2013 Klarheit über die Festsetzung des Gebiets als Mischgebiet im Sinne des § 6 BauNVO und die Zielsetzung, im Bebauungsplangebiet Vergnügungsstätten generell auszuschließen, bestand. Die Art der baulichen Nutzung gehört zu den für die Bauleitplanung wesentlichen Festsetzungselementen. Es liegt daher auf der Hand, dass den Mindestanforderungen genügt ist, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre - wie hier - bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst hat (so ausdrücklich BVerwG, B.v.15.8.2000 - 4 BN 35/00 - juris Rn. 3).

b) Die Veränderungssperre ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich. Die Erforderlichkeit verlangt nicht die Prüfung, ob der - noch nicht beschlossene Bebauungsplan - in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffener Belange (vgl. § 1 Abs. 6 und 7 BauGB) getragen sein wird (BVerwG, B.v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 - juris Rn. 2; BVerwG, U.v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - juris Rn. 31). Denn die Normenkontrolle gegen eine Veränderungssperre darf die Prüfung der Rechtmäßigkeit der zu sichernden Bauleitplanung noch vor deren Zustandekommen nicht vorwegnehmen. Nicht erforderlich und somit als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre vielmehr nur dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behoben werden können (vgl. BVerwG, B.v. 21.12.2005 - 4 BN 61.05 - juris Rn. 3; B.v. 21.12.1993 - 4 NB 40/93 - juris Rn. 3 m. w. N.; BayVGH, U.v. 9.10.2012 - 15 N 11.1857 - juris Rn. 19). Derartige Mängel liegen nicht vor.

a) Die aus dem Aufstellungsbeschluss vom 16. April 2013 ersichtlichen Planungsziele sind im Wege planerischer Festsetzung erreichbar.

Die dem Gemeinderat beim Aufstellungsbeschluss vorliegende Bebauungsplanbegründung (Stand: 13.03.2013) nennt als Planungsziele insbesondere

- die Erhaltung und Entwicklung der Versorgungsfunktion des Nahversorgungspunktes südlich des Rathauses,

- das Entgegensteuern negativer städtebaulicher Entwicklungstendenzen sowie

- den Ausschluss nicht verträglicher Gebietsnutzungen (vgl. Nr. 3.1 der Bebauungsplanbegründung, Bl. 55 der Heftung Normaufstellungsakten)

und verweist hierbei auf die Ergebnisse des von der Antragsgegnerin beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzepts (SEK). Wesentlicher Inhalt dieses SEK sei die Sicherung der Nahversorgung für die Bevölkerung, wobei das SEK für den im Geltungsbereich des Bebauungsplans gelegenen Versorgungsbereich an der R.-Straße bezüglich der Versorgung folgende Ziele nenne:

„Der Altort S. als Ortszentrum in Verbindung mit den Versorgungsbetrieben entlang der R. Straße und im Gewerbegebiet an der Bahnhofstraße ist zu sichern, zu stärken und weiterzuentwickeln.“ (vgl. Nr. 1.2 der Bebauungsplanbegründung, Stand: 13.3.2013)

Da die Antragsgegnerin durch die Ansiedlung einer Spielhalle im Anwesen des Antragstellers negative Auswirkungen auf die bestehenden Nahversorgungsstrukturen und die bestehenden Wohnnutzungen befürchtet, will sie dieser Entwicklung planerisch entgegensteuern, zumal es für den betroffenen Planbereich in jüngerer Zeit zwei weitere Anfragen zu Spielhallen sowie eine Anfrage hinsichtlich der Nutzung als Wettbüro gegeben habe (vgl. Nr. 3.2.1 der Bebauungsplanbegründung). Dies soll durch Festsetzungen auf der Grundlage von § 1 Abs. 5 und 6 BauNVO geschehen. Auf dieser rechtlichen Grundlage sollen Vergnügungsstätten im Sinne des § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO in den in § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO genannten Teilen des Mischgebiets ausgeschlossen sowie außerhalb dieser Teile des Gebiets auch nicht ausnahmsweise zugelassen werden (vgl. Nr. 3.2.1 der Bebauungsplanbegründung).

Diese Erwägungen genügen den rechtlichen Anforderungen. Dass § 1 Abs. 5 und 6 BauNVO generell eine hinreichende städtebauliche Rechtfertigung darstellt, um zur Verwirklichung der von der Antragsgegnerin angeführten Planungsziele Vergnügungsstätten auszuschließen, steht außer Frage (vgl. BVerwG, B.v. 14.12.1995 - 4 N 2/95 - juris Rn. 16). Gerade bei einer Gemeinde von der Größe der Antragsgegnerin - laut aktueller Angaben auf der Homepage der Antragsgegnerin insg. ca. 8.200 Einwohner, davon im Ortsteil O. ca. 1.500 Einwohner - bestehen insoweit keine Bedenken (vgl. BVerwG, B.v. 29.7.1991 - 4 B 80/91 - juris Rn. 5). Die allgemeine Zweckbestimmung eines Mischgebiets (vgl. § 6 Abs. 1 BauNVO) wird allein durch den Ausschluss der in § 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3 BauNVO genannten Vergnügungsstätten nicht in Frage gestellt. Dass der Bundesgesetzgeber Vergnügungsstätten im unbeplanten Innenbereich generell als städtebaulich nicht unproblematisch ansieht, wird im Übrigen auch aus der durch die sog. Innenentwicklungsnovelle 2013 eingeführten Vorschrift des § 9 Abs. 2 b BauGB ersichtlich. Damit sollte nämlich den Gemeinden zur effektiven Bewältigung der mit Vergnügungsstätten vielfach einhergehenden Probleme (z. B. Trading-Down-Effekt, Verdrängung hochwertiger Nutzungen, Lärmbelästigungen oder „Umkippen eines Gebiets“) durch Einführung des sog. Vergnügungsstättenbebauungsplans eine zusätzliche städtebauliche Steuerungsmöglichkeit zur Verfügung gestellt werden (vgl. Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014 § 9 Rn. 188).

b) Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers fehlt es dem beabsichtigten Bebauungsplan nicht an einer positiven Planungskonzeption; es handelt sich im vorliegenden Fall nicht um eine bloße Negativ- oder Verhinderungsplanung.

Von einer Verhinderungsplanung ist auszugehen, wenn der zu sichernde Bebauungsplan keine positive Planungskonzeption hat oder eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken. Ein solcher Fall ist aber nicht schon dann gegeben, wenn der Hauptzweck der Festsetzungen in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht (BVerwG, B.v. 15.3.2012 - 4 BN 9/12 - BauR 2012, 1067). Insbesondere gibt es kein generelles Verbot negativer Festsetzungen. Positive Planungsziele können nicht nur durch positive, sondern auch durch negative Beschreibungen, etwa zur Abgrenzung und zur genaueren Beschreibung des Gewollten, festgesetzt werden.

Der Gemeinde ist es auch keineswegs verwehrt, auf Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der diesen die materielle Rechtsgrundlage entzieht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde - Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist (BVerwG, B.v. 18.12.1990 - 4 NB 8/90 - BayVBl 1991, 280). Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplans und die verfahrensgegenständliche Veränderungssperre unstreitig das Bauvorhaben des Antragstellers zur Errichtung einer Spielhalle war, stellt daher entgegen der Auffassung des Antragstellers die Wirksamkeit der Veränderungssperre unter dem Gesichtspunkt einer Negativ- oder Verhinderungsplanung noch nicht in Frage.

Auch der Hinweis des Antragstellers auf die Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 27. Mai 2009 Nr. 8 C 11306/08 verfängt nicht, weil der hier gegebene Sachverhalt nicht mit dem der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zugrunde liegenden Sachverhalt vergleichbar ist. Es handelt sich im vorliegenden Fall schon nicht um eine Bauleitplanung und eine Veränderungssperre, die sich - wie in dem vom OVG Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall - auf ein einzelnes Grundstück von bescheidener Größe (609 m²) beschränken würde, sondern Bebauungsplan und Veränderungssperre betreffen hier ein ca. 4,5 ha großes Plangebiet (vgl. Nr. 1.1 der Bebauungsplanbegründung). Die dem Bebauungsplan zugrunde liegende Planung ist auch keineswegs unkonkret, sondern mit den beabsichtigten Festsetzungen als Mischgebiet im Sinne des § 6 BauNVO unter Ausschluss von Vergnügungsstätten ganz im Gegenteil sehr konkret. Dass die Antragsgegnerin in der Vergangenheit selbst im Widerspruch zu den von ihr genannten Planungsziele agiert hätte und der Ansiedlung mischgebietstypischer Vergnügungsstätten an anderer Stelle des Plangebiets nicht entgegen getreten wäre, wird vom Antragsteller selbst nicht vorgetragen und ist auch nicht ersichtlich.

Soweit der Antragsteller die Erforderlichkeit des Bebauungsplanverfahrens mit dem Argument in Frage stellen will, dass es sich bei dem beabsichtigten Bebauungsplangebiet um ein bereits vollständig bebautes, nach § 34 BauGB zu qualifizierendes Gebiet handelt, das nach dem erklärten Ziel des Bebauungsplans entsprechend seinem bisherigen Gebietscharakter als Mischgebiet gemäß § 6 BauNVO ausgestaltet werden soll, greift dieser Einwand nicht. Die Aufstellung eines Bebauungsplans ist keineswegs auf die Überplanung von Gebieten beschränkt, die ohne eine solche Bauleitplanung rechtlich als baulicher Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB zu qualifizieren wären. Vielmehr kann auch für die Überplanung eines als baulicher Innenbereich im Sinne des § 34 BauGB anzusehenden Gebiets ein städtebauliches Erfordernis bestehen, wobei gerade für diese Gebiete ein einfacher Bebauungsplan in Betracht kommt (vgl. Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, a. a. O., § 30 Rn. 9). Dass der Gesetzgeber dem Ausschluss von Vergnügungsstätten in derartigen Gebieten durch Bebauungsplan einen positiven städtebaulichen Gestaltungseffekt beimisst, zeigt die schon genannte Vorschrift des § 9 Abs. 2 b BauGB. Diese Vorschrift ermächtigt nämlich ausdrücklich die Gemeinde für den nicht beplanten Innenbereich zum Schutz u. a. von Wohnnutzungen und städtebaulichen Funktionen eines Gebiets die Ansiedlung von Vergnügungsstätten durch einen Bebauungsplan zu steuern und damit bestimmte städtebaulich als negativ angesehene Entwicklungen zu verhindern.

Soweit sich der Antragsteller des Weiteren gegen den Bebauungsplan im Hinblick auf dessen Erforderlichkeit und die Beachtung des Abwägungsgebots wendet, sind diese Einwendungen im Rahmen dieses Normenkontrollverfahrens nicht weiter zu prüfen. Denn schon eine Überprüfung der tatsächlichen Annahmen und Erwägungen, die zum Entschluss geführt haben, in die Phase der Planung einzutreten, würde darauf hinauslaufen, die künftige Bauleitplanung - unzulässiger Weise - bereits im Vorhinein einer Kontrolle bezüglich des Abwägungsmaterials zu unterziehen. Dies kann indessen nur Aufgabe einer gerichtlichen Normenkontrolle sein, welche die abgeschlossene endgültige Planung zum Gegenstand hat.

c) Die zu sichernde Planung leidet auch an keinen Mängeln, die von vorne herein nicht behebbar wären. Zwar hat die Antragsgegnerin bisher offensichtlich noch nicht das für einen Bebauungsplan der Innenentwicklung, der - wie hier - unter die in § 13 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genannte Alternative fällt, dort vorgeschriebene Prüfungsverfahren vorgenommen. Dieser Verfahrensschritt kann jedoch im Laufe des noch nicht abgeschlossenen Bebauungsplanverfahrens ohne Weiteres nachgeholt werden.

Der Antragsteller hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).