Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 28. Nov. 2018 - W 2 K 17.1452

I. Der Bescheid der Beklagten vom 15. Februar 2016 und der Widerspruchsbescheid vom 27. September 2016 werden aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung von Benutzungsgebühren für die öffentliche Entwässerungseinrichtung der Beklagten (Abwassergebühr).

Der Kläger ist Eigentümer des Anwesens …straße … im Gemeindegebiet der Beklagten, das an die Entwässerungseinrichtung der Beklagten angeschlossen ist. Die Beklagte betreibt die Entwässerungsanlage auf Grundlage der Satzung für die öffentliche Entwässerungsanlage (Entwässerungssatzung - EWS) vom 08. Juni 2006 als öffentliche Einrichtung. Für diese Entwässerungsanlage besteht grundsätzlich Anschluss - und Benutzungszwang nach § 5 EWS, von dem nach § 6 EWS aus besonderen Gründen befreit werden kann. Für die Benutzung der Entwässerungsanlage erhebt sie aufgrund ihrer Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 29. September 2014 (BGS/EWS 2014) und der Beitrags - und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 26. November 2015, in Kraft seit 1. Januar 2016, (BGS/EWS 2016) Einleitungsgebühren.

Die Beitrags- und Gebührensatzungen zur Entwässerungssatzung 2014 und 2016 enthalten in § 10 folgende übereinstimmende Regelungen:

Abs. 2 Satz 1: Als Abwassermenge gelten die dem Grundstück aus der Wasserversorgungsanlage und aus der Eigengewinnungsanlage zugeführten Wassermengen abzüglich der nachweislich auf dem Grundstück verbrauchten oder zurückgehaltenen Wassermengen, soweit der Abzug nicht nach Abs. 3 ausgeschlossen ist.

Abs. 4: Der nach Abs. 2 angesetzten Wassermenge sind für jeden Quadratmeter befestigte Grundstücksfläche jährlich 0,18 m³ Abwasser hinzuzurechnen. Als befestigte Grundstücksfläche gilt

a) bei ausschließlichen Wohngrundstücken ein Viertel der Gesamtfläche des Grundstücks,

b) bei gewerblich genutzten Grundstücken die tatsächlich befestigte Grundstücksfläche, mindestens aber ein Viertel der Gesamtfläche des Grundstücks. Nicht berücksichtigt werden befestigte Grundstücksflächen, die durch Versickerung entsorgt werden. Befestigte Grundstücksflächen, von denen Regenwasser zur Toilettenspülung verwendet wird, bleiben außer Ansatz.

Abs. 5: Als dem Grundstück aus der Eigengewinnungsanlage im Haushalt (Toilettenspülung) zugeführten Wassermengen werden pauschal 8 m³ pro Jahr und Einwohner angesetzt, soweit die Nutzung der Eigengewinnungsanlagen zur Einleitung in die Kanalisation führt. Es steht dem Gebührenpflichtigen frei, den Nachweis eines niedrigeren Wasserverbrauchs zu führen.

Abs. 6: Bei Grundstücken, von denen nur Niederschlagswasser in die Entwässerungseinrichtung eingeleitet wird, gilt für jeden Quadratmeter befestigte Grundstücksfläche jährlich 0,18 m³ Abwasser als der Entwässerungseinrichtung zugeführt.

Die Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung 2014 bestimmt in § 10 Abs. 1 Satz 2, dass die Abwassergebühr 1,95 EUR pro Kubikmeter Abwasser beträgt.

Mit Bescheid vom 15. Februar 2016 erhob die Beklagte für den Abrechnungszeitraum 2015 Abwassergebühren in Höhe von 289,58 EUR. Dieser Betrag setzt sich aus 235,95 EUR Schmutzwassergebühr und 53,63 EUR Einleitungsgebühr für das Niederschlagswasser zusammen. Dabei legte sie für die Berechnung der Schmutzwassergebühr einen Wasserverbrauch von 121 m³, für die Berechnung der Einleitungsgebühr des Niederschlagswassers ein Viertel der Grundstücksgröße von 611 m² multipliziert mit 0,18 und jeweils eine Gebühr von 1,95 EUR pro m³ Abwasser zugrunde.

Gegen den Bescheid vom 15. Februar 2016 legte der Kläger mit Schreiben vom 23. Februar 2016 Widerspruch ein. Er begründete ihn vor allem damit, dass die Gebührenkalkulation fehlerhaft sei.

Mit Widerspruchbescheid vom 27. September 2016, dem Kläger zugestellt am 29. September 2016, wies das Landratsamt Aschaffenburg den Widerspruch als unbegründet zurück.

II.

Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 27. Oktober 2016, eingegangen bei Gericht am 28. Oktober 2016, ließ der Kläger Klage erheben, die er im Wesentlichen wie folgt begründen ließ:

Für die Erhebung der Benutzungsgebühren fehle es bereits an einer wirksamen Satzungsgrundlage. Die Beklagte sei nicht berechtigt, eine pauschale Hinzurechnung der Niederschlagswassergebühr vorzunehmen. Außerdem seien die durch die Beklagte herangezogenen Werte bei der Vorauskalkulation für den Zeitraum 2016 bis 2019 teilweise nicht nachvollziehbar und somit nicht überprüfbar. Weder die prognostizierte Einleitungsmenge noch die kalkulierte Steigerung des Gebührenbedarfs für die Jahre 2017 bis 2019 seien plausibel. Daneben seien die kalkulatorischen Angaben sowie die angesetzten Zinsen anzuzweifeln.

Der Kläger lässt beantragen,

den Bescheid der Beklagten vom 15. Februar 2016 in der Gestalt des Widerspruchbescheids des Landratsamtes Aschaffenburg vom 27. September 2016 aufzuheben.

Die Beklagte lässt beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die pauschale Hinzurechnung der Niederschlagswassergebühr entspreche einem angemessenen Beitragsmaßstab. Außerdem seien die vom Kläger vorgebrachten Rügen gegen die Vorauskalkulation für die Jahre 2017 bis 2019 nicht geeignet, Kalkulations- oder Prognosefehler erkennen zu lassen. Zudem verweist die Beklagte auf ein Gutachten des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes zur Berechnung der Einleitungsgebühren 2016 bis 2019 für die Entwässerungseinrichtung der Beklagten vom 1. Dezember 2015, wonach die Gebührenkalkulation ordnungsgemäß erfolgt sei.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichts- und auf die vorgelegte Behördenakte sowie auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung am 28. November 2018 verwiesen.

Die zulässige Klage ist begründet.

1. Der angefochtene Abwassergebührenbescheid vom 15. Februar 2016 und der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Aschaffenburg vom 27. September 2016 sind aufzuheben, denn sie sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie können sich auf keine gültige Abgabesatzung als Rechtsgrundlage stützen.

Nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) i.d.F. d. Bek. vom 4. April 1993 (GVBl S. 264; BayRS 2024-1-I), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 2018 (GVBl S. 449), können die Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Zu diesen Einrichtungen gehören auch die öffentlich rechtlich betriebenen Entwässerungsanlagen.

Die Beklagte hat von dieser Ermächtigung durch den Erlass ihrer Entwässerungssatzung vom 8. Juni 2006 (EWS) und ihrer Beitrags- und Gebührensatzungen zur Entwässerungssatzung vom 29. September 2014 (BGS/EWS 2014) und vom 26. November 2015 (BGS/EWS 2016), in Kraft seit 1. Januar 2016, Gebrauch gemacht.

Die Beklagte stützt den streitgegenständlichen Gebührenbescheid vom 15. Februar 2016 auf die Beitrags- und Gebührensatzung vom 29. September 2014. Auch der diesen Bescheid bestätigende Widerspruchsbescheid vom 27. September 2016 wird auf die Beitrags- und Gebührensatzung von 2014 gestützt. Für beide Bescheide käme als Rechtgrundlage auch die Beitrags- und Gebührensatzung von 2016 in Betracht, die aufgrund der grundsätzlich zulässigen Rückwirkung von Beitrags- und Gebührensatzungen eventuelle Rechtsfehler der Vorgängersatzung heilen könnte. Diese Möglichkeit scheidet aber aus, weil beide Satzungen bei den hier maßgeblichen Bestimmungen in § 10 identische Regelungen enthalten.

Gegen das ordnungsgemäße Zustandekommen der Beitrags- und Gebührensatzungen 2014 und 2016 sind Zweifel weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Beide Satzungen halten jedoch im hier maßgeblichen Gebührenteil (§ 10 EWS/BGS 2014 und 2016) einer materiell-rechtlichen Prüfung nicht stand, da der in § 10 Abs. 4 Buchst. a EWS/BGS 2014 und 2016 vorgesehene pauschale Gebührenmaßstab für das Niederschlagswasser für alle Grundstücke im Abrechnungsgebiet von ein Viertel der Grundstücksgröße multipliziert mit 0,18 gegen das Äquivalenzprinzip (Art. 8 Abs. 4 KAG) verstößt und diese Nichtigkeit den gesamten Gebührenteil der Satzung erfasst.

Dies ergibt sich aus Folgendem:

1.1 Rechtsfehlerfrei hat die Beklagte in § 10 Abs. 2 EWS/BGS 2014 und 2016 die Erhebung einer Schmutzwassergebühr nach dem Frischwasserbezug und daneben in § 10 Abs. 4 EWS/BGS 2014 und 2016 die Erhebung einer Niederschlagswassergebühr vorgesehen (gesplittete Abwassergebühr). Damit wird die obergerichtliche Vorgabe erfüllt, dass die Einleitungsmenge des Niederschlagswassers gesondert erfasst werden muss, wenn die durch Gebühren zu deckenden Kosten der Oberflächenentwässerung/Niederschlagswasserbeseitigung von Grundstücken mehr als geringfügig ist (st.Rspr. BayVGH, U.v. 16.12.1998 - 23 N 94.3201 und 23 N 97.20002 - BayVBl 1999, 463 ff; BayVGH, U.v. 29.4.1999 - 23 B 97.1628 - juris). Das Überschreiten dieser Geringfügigkeitsgrenze wird dann angenommen, wenn der Anteil der Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung höher als 12% der gebührenfähigen Gesamtkosten ist (st.Rspr. vgl. BayVGH, U.v. 29.4.1999 - 23 B 97.1628 - juris Rdn. 35; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand Sept. 2015, Rn. 354a zu § 6). Bei der Entwässerungseinrichtung der Beklagten beträgt dieser Anteil der Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung nach ihrer eigenen Gebührenkalkulation 18% (vgl. Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - BKP - Gutachten zur Berechnung der Einleitungsgebührengebühren 2016 bis 2019 für die Entwässerungseinrichtung der Stadt Alzenau i.Ufr. vom 1.12.2015, S. 4). Anhaltspunkte dafür, dass bei der Gebührenkalkulation für den vorangegangenen Bemessungszeitraum 2013 bis 2016 die Kosten wesentlich anders aufzuteilen sind, sind nicht ersichtlich.

1.2 Nach § 10 Abs. 4 Buchst. a BGS/EWS 2014 und 2016 berechnet sich bei Wohngrundstücken die Niederschlagswassergebühr pauschal für das gesamte Gemeindegebiet nach ein Viertel der jeweiligen Grundstücksfläche. Diese Festlegung eines „starren Gebietsabflussbeiwertes“ verstößt gegen das Äquivalenzprinzip (Vorteilsprinzip), das in Art. 8 Abs. 4 KAG normiert ist, weil für den unterschiedlichen Grad der Inanspruchnahmen keine entsprechend differenzierte Gebühr festgelegt wird.

Nach in Art. 8 Abs. 4 KAG sind die Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen, in dem die Gebührenschuldner die öffentliche Einrichtung benutzen (Äquivalenzprinzip/Vorteilsprinzip), d.h. dass für den unterschiedlichen Grad der Inanspruchnahmen der öffentlichen Einrichtung eine entsprechend (äquivalent) differenzierte Gebühr festgelegt werden muss. Auf den hier vorliegenden Fall bezogen heißt das: Wer mehr Niederschlagswasser von seinem Grundstück in die Kanalisation einleitet, muss auch mehr bezahlen.

Dabei wird bei der Berechnung der Niederschlagswassergebühr sowohl ein Wirklichkeitsmaßstab (Ermittlung der tatsächlich versiegelten Fläche für jedes einzelne Grundstück) als auch eine erhebliche Bandbreite von Wahrscheinlichkeitsmaßstäben (angeschlossene versiegelte Fläche wird geschätzt) von der obergerichtlichen Rechtsprechung allgemein anerkannt (vgl. BayVGH, U.v. 29.4.1999 - 23 B 97.1628; BayVGH, B.v. 4.8.2014 - 20 ZB 14.576 - juris Rn. 4), denn nur ein flächenbezogener Gebührenmaßstab ist in der Praxis praktikabel. Je größer die befestigte bzw. versiegelte Fläche ist, umso größer ist auch die Regenwassermenge, die ohne zu versickern vom Grundstück in die Kanalisation eingeleitet wird. Zusätzlich kann die Intensität der Versiegelung der befestigten Flächen anhand von Versiegelungsbeiwerten berücksichtigt werden.

Daraus folgt, dass der Maßstab „Größe der befestigten Fläche“ grundsätzlich grundstücksbezogen ermittelt werden muss. Als grober Maßstab wird dabei „Fläche mal Gebietsabflussbeiwert“ anerkannt, wenn sich dieser Gebietsabflussbeiwert nach dem Maß der baulichen Nutzung im jeweiligen Gebiet richtet. Da sich die „Abflussbeiwerte“ nach dem Maß der baulichen Nutzung und insbesondere nach der Grundflächenzahl orientieren, kann so die Größe der bebauten und befestigten Fläche der Grundstücke gebührenrechtlich hinreichend genau ermittelt werden (BayVGH, B.v. 4.8.2014 - 20 ZB 14.576 - juris Rn. 4).

Es ist gerichtsbekannt, dass es im Gemeindegebiet der Beklagten Baugebiete gibt, bei denen das Maß der baulichen Nutzung stark voneinander abweichen (z.B. Altortbereich und Neubaugebiete). Ein starrer Gebietsabflussbeiwert, der konstant für das gesamte Abrechnungsgebiet gilt, kann damit nicht hinreichend konkret den Vorteil des jeweiligen Grundstücks durch die Entwässerungsanlage abbilden. Im Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 7. Mai 2003 (W 2 K 02.618 - unveröffentlicht) wurde zutreffend ausgeführt, dass der Tatsache, dass im Einzugsbereich der Entwässerungseinrichtung Gebiete von sehr unterschiedlicher Bebauungsdichte liegen, zumindest dadurch Rechnung zu tragen sei, dass verschiedene Gruppen mit unterschiedlichen Gebietsabflussbeiwerten gebildet werden. Nur so werde den Mindestanforderungen genügt, die an eine notwendige Berücksichtigung unterschiedlicher örtlicher und sachlicher Gegebenheiten zu stellen sind.

Für diese Auffassung spricht auch, dass in Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand April 2018, in Teil IV, Frage 36, Pkt. 5.1, alle Möglichkeiten der Flächenermittlung/Ermittlung des Gebietsabflussbeiwertes genannt werden, aber ein starrer Gebietsabflussbeiwert für das gesamte Gemeindegebiet gerade nicht aufgeführt wird (ebenso: Driehaus, a.a.O., Rn. 355 zu § 6). Nach diesen Kommentierungen ist es für die Ermittlung des Gebietsabflussbeiwertes erforderlich, das Abrechnungsgebiet zumindest in Gebiete (Zonen) mit annähernd gleichem Maß der baulichen Nutzung einzuteilen (Wuttig/Thimet, a.a.O., Teil IV, Frage 36, Pkt. 5.2), wobei zusätzlich für Grundstücke an den Ortsrändern Ausnahmen vorzusehen sind. Die so nach Zonen gefundenen gebietsbezogenen Ergebnisse sind grundstücksscharf in eine Karte zu übernehmen, die Bestandteil der Beitrags- und Gebührensatzung wird.

Ebenso hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 26. August 2015 (9 A 1434/14 - juris) entschieden, dass die Berechnung einer Niederschlagswassergebühr pauschal nach „angefangenen 25 m²“ Grundstücksfläche unzulässig ist, wenn „die kanalwirksame Grundstücksfläche“ konkret ermittelbar ist (vgl. Wuttig/Thimet, a.a.O., Teil IV, Frage 36, Nr. 5.9.5).

1.3 Darüber hinaus muss bei dem groben Wahrscheinlichkeitsmaßstab „befestigte Fläche nach Gebietsabflussbeiwert“ in der Satzung die Widerlegbarkeit der Vermutungswirkung zugelassen sein, da nur so dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) genügen getan wird. Dem Gebührenpflichten muss der Nachweis möglich sein, dass die tatsächlich befestigte Fläche seines Grundstücks von der in der Satzung vermuteten befestigten Fläche im Rahmen eines in der jeweiligen Satzung festzulegenden Wertes abweicht (vgl. BayStMI, Anm. zur Mustersatzung § 10a, 2008, AllMBl 2008,350; BayVGH, B. v. 22.9.2003 - 23 ZB 03.1775). Eine solche Regelung fehlt in den Beitrags- und Gebührensatzungen der Beklagten. Der Hinweis der Beklagten auf § 6 EWS, wonach die Anschlussnehmer einen Befreiungsantrag vom Anschluss- und Benutzungszwang für die Entwässerungsanlage in besonderen Fällen stellen können, greift nicht, weil diese Bestimmung einen anderen Regelungsinhalt und eine andere Zielrichtung hat. Es geht nicht um die grundlegende Benutzung der Entwässerungseinrichtung, sondern um die Höhe der Niederschlagswassergebühr.

1.4 Die Beklagte kann mit dem Argument, dass die Ermittlung von gebietsbezogenen Abflusswerten einen zu großen Verwaltungsaufwand darstellen würde, nicht gehört werden.

Die Beklagte könnte anhand der bei den Gemeinden vorhandenen digitalen Flurkarten und des Amtlichen Liegenschaftskatasters (ALK) das Maß der baulichen Nutzung ohne großen Aufwand ermitteln. Die Beklagte müsste also ohne Zusatzkosten bereits über eine passende Datenbasis verfügen. Weitere Möglichkeiten der Ermittlung des Gebietsabflussbeiwertes hat Dr. T. in ihrem Aufsatz „Gesplittete Abwassergebühr oder Neues von der teuer erkauften Gerechtigkeit“, Bayerischer Gemeindetag 2014, 170 (172 ff) dargestellt.

Der zusätzliche Verwaltungsaufwand zur Ermittlung des Gebietsabflussbeiwerts kann damit im Verhältnis zum Ziel, eine möglichst weitgehende Abgabengerechtigkeit zu erreichen, nicht unangemessen hoch sein.

1.5 Ebenso kann das Argument der Beklagten, dass die stark versiegelten Grundstücke, z.B. im Altort, wegen der dort dichteren Besiedlung geringere Herstellungs- und Unterhaltungskosten verursachen und deren Bevorzugung damit gerechtfertigt sei, nicht durchdringen.

Zunächst ist diese pauschale Behauptung nicht belegt, so dass zweifelhaft bleibt, ob und in welchem Umfang sie tatsächlich der Wahrheit entspricht. Zum anderen stellt die Abwasserbeseitigungsgebühr eine Verbrauchsgebühr dar, deren Kalkulation nach dem Grad der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung erfolgt. Verminderte Herstellungs- oder Unterhaltungskosten können im Rahmen des Beitragsrechts berücksichtigt werden.

1.6 Die Nichtigkeit des Maßstabs für die Berechnung der Niederschlagswassergebühr in § 10 Abs. 4 Buchst. a BGS/EWS 2014 und 2016 erfasst auch die Bemessung der Schmutzwassergebühr, so dass die Beitrags- und Gebührensatzungen im kompletten Gebührenteil (§ 10 BGS/EWS 2014 und 2016) nichtig sind.

Voraussetzung für die Teilbarkeit einer Satzung ist, dass die ohne den nichtigen Teil bestehenden Restregelungen sinnvoll bleiben (§ 139 BGB analog) und darüber hinaus mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wären (z.B. BVerwG, U.v. 11.7.2012 - 9 CN 2.11 - m.w.N.).

Zwar waren die Gebühren für die Niederschlagswasser- und für die Schmutzwasserbeseitigung wohl selbständig gewollt, aber sie wurden nicht unabhängig voneinander, sondern in einem Prozentsatz von der Schmutzwassergebühr (0,18) ausgewiesen (vgl. Gutachten des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbandes vom 1. Dezember 2015, Anlage 3).

Entscheidungserheblich ist vor allem, dass die Restregelungen des § 10 EWS/BGS 2014 und 2016 ohne den nichtigen § 10 Abs. 4 Buchst. a BGS/EWS 2014 und 2016 keinen selbständigen Bestand hätten. Die Gebühr für die Schmutzwasserbeseitigung wäre bei der Entwässerungsanlage der Beklagten nicht ohne eine getrennt ausgewiesene Niederschlagswassergebühr zulässig (vgl. oben Punkt 1).

Die Unwirksamkeit des Maßstabs für die Niederschlagswassergebühr führt dazu, dass wegen Fehlens eines wesentlichen Bestandteils der Gesamtregelung (Art. 2 Abs. 1 KAG) der gesamte Gebührenteil der Abgabesatzung nichtig ist (vgl. BayVGH, U.v. 31.3.2003 - 23 B 02.1936 - juris, Rn. 34).

Aufgrund der Nichtigkeit der Beitrags- und Gebührensatzungen zur Entwässerungssatzung 2014 und 2016 im Gebührenteil sind der angegriffene Bescheid vom 15. Februar 2016 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamtes Aschaffenburg vom 27. September 2016 rechtswidrig und aufzuheben.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.