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Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 29. Apr. 2015 - 7 K 57/14

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29.04.2015

Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 29. Apr. 2015 - 7 K 57/14

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 29. Apr. 2015 - 7 K 57/14

Rechtsgebiete

Baugenehmigung

Bebauungsplan

Nutzungsuntersagung und -änderung

andere

Verwaltungsrecht

Gericht

Tenor

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.

Es wird festgestellt, dass die Beklagte aufgrund der zum 1.7.1974 in Kraft getretenen Eingliederungsvereinbarung verpflichtet ist, den Bauhof in Z. zu erhalten.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt 2/3, die Beklagte 1/3 der Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin, die frühere selbständige Gemeinde Z., ist heute ein Stadtteil der beklagten Stadt N.. Sie wendet sich gegen die Zusammenlegung ihres Bauhofs mit dem Zentralbauhof der Beklagten und die Abschaffung der unechten Teilortswahl.

Die Klägerin wurde aufgrund einer „Vereinbarung über die Eingliederung der Gemeinde Z. in die Stadt N.“ (im Folgenden: Eingliederungsvereinbarung - EglV -) am 1.7.1974 in die Stadt N. eingegliedert.

Teil III der Vereinbarung zwischen den Beteiligten enthält „Besondere Verpflichtungen“. § 12 EglV regelt die Vertretung des Stadtteils Z. im Gemeinderat der Beklagten. § 12.2 EglV lautet:

„Die Stadt N. garantiert der Ortschaft Z. im Gemeinderat eine dem jeweiligen Bevölkerungsanteil entsprechende Anzahl von Sitzen, wenigstens aber drei Sitze im Wege der unechten Teilortswahl.“

In § 14 EglV heißt es unter der Überschrift „Übernahme der Beschäftigten“:

„14.1 Die in der Ortschaft Z. tätigen Bediensteten werden unter Wahrung ihres Besitzstands in den Dienst der Stadt N. übernommen.

14.2 Der örtliche Bauhof bleibt als Stützpunkt des Stadtbauamtes im Stadtteil Z. für die Pflege des Ortsbildes und ähnliche Aufgaben erhalten. Die bislang von der Gemeinde Z. beschäftigten Gemeindearbeiter werden weiterhin im Stadtteil Z. eingesetzt.“

Im März 2013 hörte die Beklagte die Ortschaftsräte zu den Empfehlungen des Gemeinderats zur Haushaltskonsolidierung an, die unter anderem die Abschaffung der unechten Teilortswahl als weiteren Schritt zur Integration der Stadtteile ab der kommenden Kommunalwahl und die Zusammenlegung der Bauhöfe mit dem zentralen Bauhof der Beklagten vorsah bzw. vorsieht. Am 15.4.2013 fand eine gemeinsame öffentliche Sitzung aller Ortschaftsräte unter Leitung des Oberbürgermeisters statt, die zu einer gemeinsamen Empfehlung der Ortschaftsräte führte. Die Ortschaften H., Ra., Re. und Z. sprachen sich für die Beibehaltung der unechten Teilortswahl aus. Die Ortschaften H., Ne., Ra. und Re. konnten sich die Zusammenlegung der in den Stadtteilen bestehenden Bauhöfe mit dem zentralen Bauhof der Beklagten vorstellen, wenn sie an deren Umsetzung beteiligt werden. Der Ortschaftsrat Z. sprach sich gegen die Zusammenlegung des örtlichen Bauhofs mit dem zentralen Bauhof der Beklagten aus.

Der Gemeinderat beschloss in seiner Sitzung am 23.4.2013 die Abschaffung der unechten Teilortswahl bis zur nächsten Kommunalwahl (Punkt III. 5. des Protokolls) und die unverzügliche Zusammenlegung der Bauhöfe in den Ortsteilen mit dem Zentralbauhof der Beklagten in der Weberstraße (Punkt III. 6. des Protokolls). Aus dem Protokoll über die Sitzung ergibt sich unter Punkt III. (Beschlussfassungen) 7. (Eingemeindungsverträge):

„Mit den Ortschaften sollen entsprechend dem Antrag der CDU-Fraktion Verhandlungen aufgenommen werden, um die bestehenden Eingemeindungsverträge zu aktualisieren und neu zu fassen. In diesen neuen Verträgen sollen dann auch die oben gefassten Beschlüsse rechtlich abgesichert werden.“

In seiner Sitzung vom 23.7.2013 beschloss der Gemeinderat die Änderung der Hauptsatzung als Folge der Abschaffung der unechten Teilortswahl. Die entsprechende Änderung der Hauptsatzung ist am 25.5.2014 in Kraft getreten (s. Art. 7 der Satzung zur Änderung der Hauptsatzung).

Der Ortschaftsrat Z. wandte sich daraufhin mit einer Rechtsanfrage an das Regierungspräsidium Stuttgart und bat zu klären, ob die Beklagte befugt sei, die unechte Teilortswahl abzuschaffen und den Ortsteilbauhof gegen den Willen des Ortschaftsrats aufzulösen. Mit Schreiben vom 2.8.2013 führte das Regierungspräsidium zur Abschaffung der unechten Teilortswahl aus, es sei nach der Gemeindeordnung möglich, die unechte Teilortswahl, die aufgrund von Eingemeindungsverträgen auf unbestimmte Zeit eingeführt worden sei, durch Änderung der Hauptsatzung aufzuheben. Zur Zusammenlegung der Ortsteilbauhöfe mit dem zentralen Bauhof der Beklagten wurde ausgeführt, bei Eingemeindungsverträgen handele es sich um öffentlich-rechtliche Verträge, die nur unter den engen Voraussetzungen nach § 60 LVwVfG angepasst bzw. gekündigt werden könnten. Es werde allerdings die Auslegung favorisiert, dass die Regelung in § 14.2 EglV lediglich zeitlich befristet angelegt gewesen sei, so dass die Voraussetzungen des § 60 LVwVfG nicht zum Tragen kommen würden. Vor diesem Hintergrund widerspreche die Schließung des Ortsteilbauhofs nicht dem Inhalt der Eingliederungsvereinbarung.

Der Oberbürgermeister der Beklagten verfügte am 29.11.2013 den Wechsel der Mitarbeiter der Ortsteilbauhöfe ab dem 1.12.2013 in die Zuständigkeit des Technischen Dezernats, Hoch- und Tiefbauamt, Sachgebiet 66.14 Bauhof, und den Übergang der sachlichen Zuständigkeit der zu den Ortsteilbauhöfen gehörigen beweglichen Maschinen und Geräte an die Leitung des Zentralbauhofs. Er bestimmte, dass die Personal- und Organisationverantwortung für den Handlungsbereich der Ortsteilbauhöfe von den Ortsvorstehern an das Hoch- und Tiefbauamt übergeht.

Die Klägerin hat am 8.1.2014 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, mit welchen sie begehrt, den Beschluss des Gemeinderats zur Zusammenlegung ihres Bauhofs mit dem zentralen Bauhof der Beklagten und die Anordnung des Oberbürgermeisters zur Auflösung ihres Bauhofs für nichtig zu erklären. Daneben greift sie die Abschaffung der unechten Teilortswahl an. Die entsprechenden Beschlüsse des Gemeinderats der Beklagten seien rechtswidrig, da diese gegen die Eingliederungsvereinbarung von 1974 verstießen. Zur Zusammenlegung der Ortsteilbauhöfe mit dem zentralen Bauhof der Beklagten verweist sie auf ein Urteil des VG Freiburg vom 12.2.2005 (7 K 1212/04). Überdies stelle das Vorgehen der Beklagten einen Verstoß gegen § 5 der Eingliederungsvereinbarung dar, nach welcher die Eingliederung des Stadtteils Z. seiner weiteren Entwicklung dienen und sie allseitig fördern solle. Für die Gemeinde Z. sei schon immer der Blumenschmuck und die Pflege des Ortsbilds sehr wichtig gewesen. Der Ort habe beim Landeswettbewerb „Unser Dorf soll schöner werden“ den 3. Platz gemacht. Wegen der guten Erfahrungen mit den ortskundigen Gemeindearbeitern habe man diese auch halten bzw. deren Nachfolge sichern wollen. Zentrale Regelung des § 14.2 EglV sei der Erhalt des Bauhofs. Die bisherigen Gemeindearbeiter sollten von der Beklagten nicht abgezogen und durch weniger qualifizierte ersetzt werden. Diese Regelung sei nicht befristet worden. Die Auflösung des Bauhofs sei auch vertragswidrig, weil sie dem Grundsatz von § 5 EglV widerspreche. Die dort genannte „allseitige Förderung“ habe sich schon in eine „allseitige Reduzierung“ umgewandelt. So werde aufgrund eines aktuellen Vorschlags des Bauhofs der Beklagten schon geplant, die bisher im Ort aufgestellten Blumenkübel drastisch zu reduzieren. Der Gemeinderatsbeschluss sei außerdem rechtswidrig, da er die Bestimmung des § 20 EglV übergangen habe. Zwar könne rechtlich zutreffend sein, dass die unechte Teilortswahl abgeschafft werden könne. Damit sei jedoch die Garantie für mindestens drei Sitze im Gemeinderat nicht aufgehoben. Die unechte Teilortswahl könne auch durch eine echte Teilortswahl ersetzt werden.

Am 24.1.2014 hat sie beim Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und sinngemäß begehrt, die Beklagte im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Gebäude und das Grundstück des Bauhofs Z. bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nicht zu veräußern, verändern oder vermieten. Dieser Antrag ist mit Beschluss des Gerichts vom 23.4.2014 (7 K 334/14) mangels besonderer Eilbedürftigkeit abgelehnt worden, da keine Gefahr bestanden habe, dass die Beklagte das Gebäude und das Grundstück des Bauhofs der Klägerin veräußere, verändere oder vermiete.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die Beklagte aufgrund der zum 1.7.1974 in Kraft getretenen Eingliederungsvereinbarung verpflichtet ist, den Bauhof in Z. zu erhalten und in dem Umfang weiter zu betreiben, der vor dem Gemeinderatsbeschluss vom 23.4.2013 bestanden hat sowie

unabhängig von einer unechten Teilortswahl der Klägerin mindestens drei Sitze im Gemeinderat zu garantieren,

hilfsweise die unechte Teilortswahl mit mindestens drei Sitzen für die Klägerin wieder einzuführen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt im Wesentlichen zur Begründung aus, die Klage sei unzulässig, da die Klägerin nach § 22.1 EglV nicht mehr berechtigt sei, Rechte aus der Vereinbarung geltend zu machen. Zudem sei die Klage unbegründet. § 14.2 EglV stehe der Auflösung des Ortsteilbauhofs nicht entgegen. Aus dem Wortlaut der Regelung ergebe sich eindeutig, dass nicht beabsichtigt gewesen sei, den Bauhof der Klägerin auf unbefristete Zeit zu erhalten. Es handele sich ausschließlich um eine Regelung zugunsten der zum Zeitpunkt der Eingliederungsvereinbarung im Bauhof beschäftigten Gemeindearbeiter. Nur in ihrem Interesse habe der Bauhof erhalten bleiben sollen. Die Verpflichtungen aus § 14.2 EglV entfielen, wenn die zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses dort beschäftigten Gemeindearbeiter nicht mehr tätig seien. Dies sei der Fall. Auch nach einer systematischen Auslegung sei die Regelung nur im Hinblick auf die Übernahme der zum Zeitpunkt des Eingliederungsvertrags bei der Klägerin tätigen Bediensteten getroffen worden. Soweit es um die Erhaltung bestimmter Institutionen gegangen sei, wie beispielsweise das Schulwesen (§ 15 EglV) oder das Feuerlöschwesen (§ 17 EglV), sei ausdrücklich bestimmt worden, dass die Einrichtungen als solche zu erhalten seien. Die Regelung sei nur zum Schutz der Mitarbeiter in den Vertrag aufgenommen worden. Der Einsatz der Mitarbeiter habe unter der Prämisse gestanden, dass der Ortsteilbauhof nur als Stützpunkt des Stadtbauamtes habe arbeiten sollen. Auch aus § 22.1 EglV ergebe sich eine befristete Geltung der vertraglichen Verpflichtungen. Danach ende die Befugnis des Ortschaftsrats zur Vertretung der ehemaligen Gemeinde Z. bei Meinungsverschiedenheiten über den Inhalt des Vertrages zehn Jahre nach dem Inkrafttreten. Sollte das Gericht dieser Auffassung nicht folgen, läge jedenfalls ein Fall des § 60 Abs. 1 LVwVfG vor. Nachdem alle Mitarbeiter, die zum Zeitpunkt der Eingliederungsvereinbarung im Bauhof beschäftigt gewesen seien, mittlerweile nicht mehr dort arbeiteten, hätten sich die Verhältnisse seit Vertragsabschluss wesentlich geändert. Der Beklagten sei es nicht mehr zumutbar, an einer Vereinbarung festzuhalten, die seinerzeit nur zum Schutz der Mitarbeiter in den Eingliederungsvertrag aufgenommen worden sei. Der Vertrag sei daher dahingehend anzupassen, dass die im Wortlaut des § 14.2 EglV genannte Verpflichtung zur Fortführung des Bauhofs in Z. aufgehoben werde. Die Abschaffung der unechten Teilortswahl sei ebenfalls rechtmäßig. Nachdem diese aufgrund einer Eingliederungsvereinbarung auf unbestimmte Zeit eingeführt worden sei, könne sie nach § 27 Abs. 5 GemO durch Änderung der Hauptsatzung aufgehoben werden. Die Beklagte legt ergänzend Unterlagen einer Präsentation der Fa. I. zu Vorschlägen der Haushaltskonsolidierung vom Februar 2013 vor.

Die Beteiligten sind im Termin zur mündlichen Verhandlung gehört worden. Der Vertreter der Klägerin erklärt, vor der Umorganisation aufgrund des Gemeinderatsbeschlusses vom 23.4.2013 und der Organisationverfügung des Oberbürgermeisters vom 29.11.2013 sei er als Ortsvorsteher für den Betrieb des Bauhofs zuständig gewesen. Beim Bauhof seien drei Gemeindearbeiter beschäftigt gewesen. Mit diesen habe er jeden Dienstag zwischen 8 und 9 Uhr besprochen, welche Aufgaben bzw. Arbeiten in Z. anfallen und zu bewältigen seien. Der Bauhof habe auch die nötigen Fahrzeuge und Maschinen gehabt. Es habe eine gute Verbindung mit dem zentralen Bauhof bzw. dem Stadtbauamt bestanden. Man habe diesem Maschinen ausgeliehen und auch die Gemeindearbeiter von Z. hätten in N. mitgeholfen. Die Beschaffung von Maschinen und Materialien, auch die Blumenkübel, seien aus dem Haushalt von N. organisiert worden. Der Ortschaftsrat habe beschlossen, was nötig sei, und er habe als Ortsvorsteher den Antrag hierfür gestellt. Die Entscheidungsgewalt habe zentral bei N. gelegen. Insgesamt habe ein funktionsfähiger Bauhof vorgelegen.

Der Vertreter der Beklagten erklärt, dass die Prozessfähigkeit der Klägerin nicht gegeben sei. Aufgrund § 22.1 des Eingliederungsvertrags sei eine Vertretung der ehemaligen Gemeinde Z. durch den Ortschaftsrat nur für 10 Jahre nach Vertragsschluss vorgesehen. Diese Regelung entspreche der gesetzlichen Intention, dass nach dieser Zeit Rechtsfrieden herrsche und die Eingliederung vollzogen sei.

Der Vertreter der Klägerin erklärt, er sei damals bei Vertragsschluss dabei gewesen. Er könne hierzu sagen, dass der damalige Bürgermeister und die Gemeinderäte dem Vertrag nicht zugestimmt hätten, wenn sie gewusst hätten, dass keine Möglichkeit der Durchsetzung mehr bestanden hätte. Der Vertragsschluss sei zwangsweise erfolgt; Z. sei reich gewesen.

Zum Erhalt des Bauhofs nach der Eingliederungsvereinbarung trägt der Vertreter der Klägerin vor, Z. sei sehr viel an der Pflege des Ortschaftsbild gelegen. Daher habe die Gemeinde damals auch an dem Wettbewerb „Unser Dorf soll schöner werden“ teilgenommen. Sie hätten die drei guten Gemeindearbeiter daher behalten wollen. Die Mitarbeiter seien später durch neue ersetzt worden. Dies sei in den Jahren 1983, 1988 und 1990 erfolgt. Der Ortschaftsrat habe gegen die Zusammenlegung des Bauhofs mit dem der Stadt N. gestimmt. Er sei mit der Arbeit des Bauhofs sehr zufrieden gewesen. Das sei in den weiteren Teilorten anders gewesen. Die Pflege der Landschaft und der Grünanlagen sei vor der Umsetzung des Gemeinderatsbeschlusses vom 23.4.2013 besser gewesen.

Der Vertreter der Beklagten führt aus, der Wortlaut lasse offen, ob der Erhalt des Bauhofs befristet oder unbefristet sei. Allerdings ergebe die systematische Auslegung, dass es sich hierbei um eine Arbeitsplatzregelung für die drei Gemeindemitarbeiter gehandelt habe, die in Z. zum Zeitpunkt der Eingliederung beschäftigt gewesen seien. Dies zeigten auch die Ausführungen des Vertreters der Klägerin, dass diese Mitarbeiter wegen ihrer guten Tätigkeit weiter in Z. hätten beschäftigt werden sollen.

Nach der rechtlichen Erörterung zur unechten Teilortswahl hat der Vertreter der Klägerin die Klage hinsichtlich dieses Teils mit Haupt- und Hilfsantrag zurückgenommen. Der Vertreter der Beklagten hat der Rücknahme zugestimmt.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Eilverfahrens (7 K 334/14) sowie auf die Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 VwGO).

Im Übrigen ist die Klage zulässig.

Da vorliegend das Bestehen von Rechten und Pflichten aus der Eingliederungsvereinbarung von 1974 zwischen Beteiligten in Streit steht, ist die Klage gemäß § 91 Abs. 1 VwGO sachdienlich dahingehend auszulegen, dass Klägerin die ehemalige Gemeinde Z. ist. Die ehemalige Gemeinde Z. ist im vorliegenden Rechtsstreit auch nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Nach ständiger Rechtsprechung sind Gemeinden trotz ihrer Auflösung befugt, Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.3.2008 - 7 K 4779/97 -; VG Freiburg, U.v.12.2.2005 - 7K 1212/04 -; VGH BW, U.v. 5.7.1983 - 1 S 634/81 -, U.v. 29.3.1979 - 1 S 1367/78 -, jeweils juris; Altenmüller, Verbindlichkeit von Zusagen in Gebietsänderungsverträgen, DÖV 1977, 34/39). Diese Befugnis erfasst auch Streitigkeiten um Rechtsfolgen, die in dem Eingliederungsvertrag als Gegenleistungen dafür vereinbart worden sind, dass die Gemeinde freiwillig ihre Selbstständigkeit aufgibt. Wäre der Klägerin die Rechtsschutzmöglichkeit durch die Vereinigung mit der Stadt N. genommen, weil es mit Inkrafttreten des Vertrages an einem mit Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Kläger fehlt, wäre die Vereinbarung ein unverbindliches und damit letztlich wertloses Dokument (vgl. dazu auch BVerfG, U.v. 18.7.1967 - 2 BvH 1/63 -, BVerfGE 22, 221 f. und U.v. 30.1.1972 - 2 BvH 1/72 -, BVerfGE 34, 216, zur Vertretung eines untergegangenen Landes).

Die Klägerin ist gemäß § 62 Abs. 3 VwGO auch prozessfähig, da sie trotz ihrer Auflösung wirksam durch den Ortschaftsrat Z. vertreten werden kann. Dies ist notwendige Folge aus der Zulassung einer untergegangenen Gemeinde als Partei bei Streitigkeiten vorgenannter Art.

Auch nach der konkret vereinbarten Vertretungsregelung in § 22.1 EglV wird die aufgelöste Gemeinde Z. bei Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung und bei Änderungswünschen hinsichtlich dieser Vereinbarung durch den Ortschaftsrat vertreten. Die in § 22.1 EglV getroffene Regelung beruht auf § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO in der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Eingliederungsvereinbarung geltenden Fassung (künftig: a.F.). § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO a.F. bestimmte insoweit, dass bei Eingliederung einer Gemeinde in der Eingliederungsvereinbarung Bestimmungen über eine befristete Vertretung der eingegliederten Gemeinde bei Streitigkeiten über die Vereinbarung zu treffen sind. Hierbei handelt es sich um eine Vertretungsregelung für die eingegliederte Gemeinde, die deswegen notwendig ist, weil bei Rechtswirksamkeit des Eingliederungsvertrages die eingegliederte Gemeinde rechtlich nicht mehr existent und die Vertretungsbefugnis der Gemeinderäte erloschen ist mit der Folge, dass die eingegliederte Gemeinde keinen Vertreter mehr hat und ihre Rechte aus dem Eingliederungsvertrag nicht mehr durchsetzen könnte. Insoweit bestimmte § 9 Abs. 1 Satz 6 GemO a.F. (heute: vgl. § 9 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. Satz 1 GemO), dass die Vertreter für die eingegliederte Gemeinde vor Eintritt der Rechtswirksamkeit der Eingliederungsvereinbarung von dem Gemeinderat der einzugliedernden Gemeinde bestimmt werden.

Soweit nach Satz 3 des § 22.1 EglV die Vertretung bei Streitigkeiten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO a.F. nach Ablauf von 10 Jahren nach Inkrafttreten dieser Vereinbarung enden soll, kann diese Regelung nicht zur Folge haben, dass der Ortschaftsrat die ehemalige Gemeinde Z. im vorliegenden Rechtsstreit nicht mehr vertreten kann. Zunächst ist problematisch, ob diese Regelung wirksam zustande gekommen ist. Denn nach Ziffer 1.3.2 m) des Ersten Erlasses des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindereformgesetze vom 23.7.1974 (GABl. 1974, 721/730) folge aus der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 6 GemO, wonach die Vertreter vom Gemeinderat der einzugliedernden Gemeinde bestellt werden, dass die zu dieser Zeit noch gar nicht vorhandenen Ortschaftsräte in der Vereinbarung nicht als Streitvertreter bestimmt werden könnten. Dies dürfte trotz der Regelung in § 7.2 EglV auch vorliegend gelten. Die Beklagte wurde zwar durch § 7.2 EglV verpflichtet, in die Hauptsatzung eine Regelung aufzunehmen, wonach die bisherigen Gemeinderäte der Gemeinde Z. die Ortschaftsräte sind. Zum Zeitpunkt der Bestimmung der Vertreter gab es aber noch keine Ortschaftsräte.

Des Weiteren ist fraglich, ob im Hinblick auf die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO a.F., wonach konkrete Personen zu benennen sind, die die eingegliederte Gemeinde vertreten sollen, sich die Befristung nur auf diese konkret benannten Personen beziehen soll. Eine Befristung der Vertretung durch konkret festgelegte Personen ist insoweit sinnvoll, als diese von einem Gremium (Gemeinderat) bestimmt worden sind, welchem Jahre nach der Eingliederung die demokratische Legitimation für die Prozessvertretung fehlen dürfte. Dagegen handelt es sich beim Ortschaftsrat um ein demokratisch legitimiertes Organ, welches nach Kommunalrecht den das frühere Gemeindegebiet umfassenden Ortsteil repräsentiert.

Es kann jedoch dahingestellt bleiben, ob § 22.1 EglV insoweit wirksam vereinbart worden ist. Denn die hierin enthaltene Befristung der Vertretung kann im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht dazu führen, dass die ehemalige Gemeinde Z. ihre Rechte aus dem Eingliederungsvertrag nicht mehr gerichtlich geltend machen kann (vgl. VGH BW, U.v. 29.3.1973 - I 1367/78 -, DÖV 1979, 605). Dies folgt schon aus der Annahme, dass die ehemalige Gemeinde für Streitigkeiten aus dem Eingliederungsvertrag als fortbestehend anzusehen ist, so dass sie Partei in einem Verwaltungsprozess sein kann. Wollte man die in § 22.1 EglV enthaltene Befristung der Vertretung dahingehend auslegen, dass nach dieser Frist der Ortschaftsrat die ehemalige Gemeinde Z. nicht mehr wirksam vertreten kann, wäre die Geltendmachung von Rechten aus dem Eingliederungsvertrag nicht mehr möglich. Dies liefe faktisch auf eine Befristung bzw. Gültigkeit des Eingliederungsvertrages auf zehn Jahre hinaus. Die untergegangene Gemeinde wäre bei einer solchen Auslegung schutzlos gestellt. Dies ist jedoch erkennbar nicht gewollt und auch nicht mit den gesetzlichen Vorschriften vereinbar. Das zeigt sich insbesondere an der im Eingliederungsvertrag festgelegten Einführung der Ortschaftsverfassung. Die Abschaffung dieser ohne Rechtsschutz der eingegliederten Gemeinde würde § 73 Abs. 3 GemO widersprechen, wonach die Ortschaftsverfassung nur mit Zustimmung des Ortschaftsrats abgeschafft werden kann.

Der Verweis des Vertreters der Beklagten auf § 22.2 EglV, wonach die Einhaltung der Vereinbarung im Übrigen durch die Rechtsaufsichtsbehörde überwacht werde, führt zu keinem anderen Ergebnis, da Art. 19 Abs. 4 GG gerichtlichen Rechtsschutz vorsieht. Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 18.7.1967 (a.a.O.). Diesem lag eine Streitigkeit aus der Eingliederung des Freistaates Coburg in den Freistaat Bayern zugrunde. Das Bundesverfassungsgericht hat in Ermangelung eines verfassungsmäßigen Vertretungsorgans des untergegangenen Landes die Klagebefugnis der noch bestehenden Selbstverwaltungskörperschaften anerkannt, die als Repräsentanten der Bevölkerung des untergegangenen Landes angesehen werden können. Nach Auffassung des Gerichts muss ein Prozess um die Rechte aus einem Staatsvertrag über die Vereinigung eines Landes mit einem anderen Land wegen des vom Grundgesetz gewollten lückenlosen Gerichtsschutzes möglich sein, solange sich ein Kläger findet, der zu den repräsentativen obersten Selbstverwaltungskörperschaften des Gebietes des untergegangenen Landes gehört. Auf den vorliegenden Fall einer eingegliederten Gemeinde übertragen bedeutet dies, dass ein Prozess um Rechte aus einer Eingliederungsvereinbarung über die Eingliederung einer Gemeinde in eine andere Gemeinde grundsätzlich solange möglich sein muss, wie sich ein Vertreter findet, der den das frühere Gemeindegebiet umfassenden Ortsteil repräsentiert. Nachdem sich die Beklagte in der Eingliederungsvereinbarung verpflichtet hatte (§ 6 EglV), durch Ergänzung ihrer Hauptsatzung hinsichtlich der ehemaligen Gemeinde Z. die Ortschaftsverfassung einzuführen, und diese auch bis heute Bestand hat, ist der Ortschaftsrat eine solche eigenständige Vertretung der Bürger in der Ortschaft. Die ehemalige Gemeinde Z. kann daher auch weiterhin in Streitigkeiten aus dem Eingliederungsvertrag durch ihren Ortschaftsrat vertreten werden.

Die Klage ist auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Klägerin hat gegen die Beklagte aus § 14.2 EglV einen Anspruch auf Feststellung, dass der Bauhof in Z. zu erhalten und zu betreiben ist. Das hierüber hinausgehende Begehren der Klägerin, den Bauhof in dem Umfang weiter zu betreiben, der vor dem Gemeinderatsbeschluss vom 23.4.2013 bestanden hat, bleibt jedoch erfolglos.

§ 14.2 EglV bestimmt, dass der örtliche Bauhof als Stützpunkt des Stadtbauamtes im Stadtteil der ehemaligen Gemeinde Z. für die Pflege des Ortsbildes und ähnliche Aufgaben erhalten bleibt. Darüber hinaus wird festgelegt, dass die bislang von der Gemeinde Z. beschäftigten Gemeindearbeiter, die gemäß § 14.1 EglV in den Dienst der Stadt N. übernommen werden, weiterhin im Stadtteil Z. eingesetzt werden. Nach dem Wortlaut dieser Regelung bleibt der Bauhof in Z. daher für bestimmte Aufgaben auf dem Gebiet der ehemaligen Gemeinde Z. bestehen. Eine Einschränkung dahingehend, dass hierdurch lediglich eine Regelung zugunsten der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Eingliederungsvereinbarung im Bauhof beschäftigten Gemeindemitarbeiter getroffen werden sollte mit der Folge, dass diese Verpflichtung wegfällt, wenn die damaligen Mitarbeiter ausscheiden, kann dieser Regelung entgegen der Ansicht der Beklagten nicht entnommen werden. Insoweit hätte die Möglichkeit bestanden, eine entsprechende Formulierung zu wählen (… solange erhalten, bis …). Dies ist hier jedoch nicht erfolgt.

Darüber hinaus sprechen weder die systematische Auslegung noch der Zweck der Regelung für die Ansicht der Beklagten. Der Umstand, dass die Regelung im Eingliederungsvertrag unter III. Besondere Verpflichtungen, § 14 „Übernahme der Beschäftigten“ getroffen wurde, stützt nicht die Auffassung, dass der Bauhof mit dem Ausscheiden des letzten Gemeindemitarbeiters der ehemaligen Gemeinde Z. aufgelöst werden kann. Wie oben bereits ausgeführt, hätte diesbezüglich eine eindeutige Regelung getroffen werden können, was aber nicht geschehen ist. Der Vergleich mit den weiteren Regelungen des Vertrages, wie § 15 EglV zum Schulwesen und § 17 EglV zur Feuerwehr, lässt nicht den Schluss zu, der Erhalt des Bauhofs hinge nur von den damals dort beschäftigten Gemeindemitarbeitern ab. Gerade die Formulierung in § 17 zur Feuerwehr („Die Feuerwehr im Stadtteil Z. bleibt erhalten …“) enthält im Hinblick auf die Formulierung in § 14.2 Satz 1 EglV keinen Unterschied. In § 17 EglV wird weiter geregelt, dass die Feuerwehr Z. organisatorisch mit der Feuerwehr N. verbunden wird. Entsprechend enthält § 14.2 Satz 1 EglV die Regelung, dass der Bauhof als Stützpunkt des Stadtbauamts in Z. erhalten bleibt. Es ist unter keinem Gesichtspunkt erkennbar, dass die Regelung in § 14.2 EglV gegenstandslos geworden sein soll, weil die ehemaligen drei Mitarbeiter inzwischen nicht mehr bei der Beklagten beschäftigt sind. Dies zeigt auch die Tatsache, dass die Beklagte in der Vergangenheit die ausgeschiedenen Gemeindemitarbeiter für den Bauhof wieder ersetzt hat. Der letzte wurde zu diesem Zweck im Jahr 1990 eingestellt.

Im Übrigen sprechen auch die Regelungen in § 8.2 Nr. 10 und § 19.2 EglV dafür, dass der örtliche Bauhof als Stützpunkt des Stadtbauamts in Z. erhalten bleiben sollte. Diesen Regelungen ist zu entnehmen, dass die Pflege des Ortsbildes des Stadtteils Z. eine besondere Verpflichtung der Stadt N. ist und dem Ortschaftsrat im Rahmen der Gemeindeordnung und nach den im Haushaltsplan bereitgestellten Mitteln zur selbständigen Entscheidung übertragen wurde.

Soweit der Vertreter des Beklagten darauf verweist, dass aus § 22.1 EglV eine befristete Geltung der vertraglichen Verpflichtungen erfolge, kann dem nicht gefolgt werden. Diese Regelung bezieht sich erkennbar nur auf die Vertretung der ehemaligen Gemeinde Z. bei Streitigkeiten aus der Vereinbarung. Die vertraglichen Rechte und Pflichten sind hierdurch nicht befristet worden. Dass der Vertrag nicht abgeschlossen worden wäre, wenn er zeitlich auf zehn Jahre befristet gewesen wäre, hat auch der Vertreter der Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung bestätigt.

Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch darauf, dass der Bauhof in dem Umfang weiter betrieben wird, wie es vor dem Gemeinderatsbeschluss vom 23.4.2013 der Fall war. Der Vertreter der Klägerin hat hierzu erklärt, dass er als Ortsvorsteher für den Betrieb des Bauhofs zuständig gewesen sei und er mit den drei Mitarbeitern, die in Z. eingesetzt und dort tätig waren, jeweils die anfallenden Aufgaben besprochen und verteilt habe. Aus der Verfügung des Oberbürgermeisters vom 29.11.2013 ergibt sich, dass die Personal- und Organisationsverantwortung für den Handlungsbereich der Ortsteilbauhöfe bei den Ortsvorstehern lag.

§ 14.2 EglV bestimmt den Erhalt des Bauhofs im Stadtteil Z. als Stützpunkt des Stadtbauamtes. Diese Regelung beinhaltet nicht, dass dem Stadtteil Z. insoweit auch drei bestimmte Gemeindearbeiter zur Verfügung gestellt werden müssen, die die Aufgaben in diesem Stadtteil erledigen. Insoweit enthält Satz 2 des § 14.2 EglV nur eine Regelung für die bislang, d.h. zum Zeitpunkt des Abschlusses der Eingliederungsvereinbarung, dort tätigen Gemeindearbeiter. In Bezug auf die Ausgestaltung des Bauhofs in Z. als Stützpunkt des Stadtbauamts nach Ausscheiden der damals übernommenen Gemeindearbeiter bleibt der Beklagten ein weiter Spielraum, diesen zu betreiben. Allerdings sind bei einer Entscheidung hierüber die Funktion des Bauhofs für die Pflege des Ortsbildes und ähnliche Aufgaben sowie die Regelungen im Eingliederungsvereinbarung, etwa die Zuständigkeit des Ortschaftsrats für die Pflege des Ortsbildes gemäß § 8.2 Nr. 10, zu beachten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO. Die Klage richtete sich zunächst gegen die Abschaffung der unechten Teilortswahl und die Zusammenlegung des Bauhofs mit dem Zentralbauhof der Beklagten. Soweit die Klägerin ihre Klage gegen die Abschaffung der unechten Teilortswahl zurückgenommen hat, war dies für die Kostenentscheidung mit anteilig 1/2 zu berücksichtigen. Da die Klage aber auch hinsichtlich des weiter verfolgten Antrags nicht in vollem Umfang Erfolg hatte, war das Unterliegen der Klägerin mit insgesamt 2/3 und das der Beklagten mit 1/3 zu bewerten.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gem. §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. 3 VwGO).

Im Übrigen ist die Klage zulässig.

Die Klage ist auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gem. §§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

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Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 12. Feb. 2005 - 7 K 1212/04

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 31. Juli 2003, soweit er die Klägerin betrifft, rechtswidrig und die Beklagte gem. § 13 Abs. 4 der Eingemeindungsvereinbarung verpflichtet ist, im Ortsteil G. weiterhin eine Feuerwehr als selbstständige Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr T. zu unterhalten.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, die frühere selbstständige Gemeinde G., ist heute ein Stadtteil der beklagten Stadt T., der vom Zentralort ca. drei Kilometer entfernt ist. Sie wendet sich gegen die beabsichtigte Auflösung ihrer Feuerwehr.

Die Klägerin wurde am 1. April 1974 vereinbarungsgemäß in die Beklagte eingegliedert. In § 13 Abs. 4 der Eingliederungsvereinbarung vom 20./27. Februar 1974 - EV - hat sich die Beklagte verpflichtet, im Stadtteil G. eine den dortigen Bedürfnissen entsprechende Feuerwehr als Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr T. zu unterhalten. Seither besteht in der Ortschaft G. eine Feuerwehr als Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr T.

Seit 1998 sind Überlegungen im Gange, die Freiwillige Feuerwehr T. neu zu organisieren und insbesondere die in der Ortschaft G. bestehende Feuerwehrabteilung aufzulösen. In der Gemeinderatssitzung vom 20. Juni 2002 fand keiner der Beschlussvorschläge zur Neugliederung der Feuerwehr eine Mehrheit. Am 31. Juli 2003 bildete die Neukonzeption der Freiwilligen Feuerwehr T. erneut den Gegenstand einer Gemeinderatssitzung. Nach dieser Konzeption sollten die Abteilungen B., S. und G. zur Feuerwehr T. zusammengeführt werden. Zur Begründung wurde ausgeführt, Investitionen für Feuerwehrhaus/Garagen und Fahrzeuge in G. fielen dann nicht an. In G. seien derzeit drei Feuerwehrmänner nicht in diesem Ortsteil wohnhaft, zwei sogar außerhalb des Gemeindegebiets. Weitere Vorteile der Zusammenführung seien: Die Leistungsfähigkeit werde erhöht. Art und Anzahl der Einsätze pro Mitglied steige, ebenso Attraktivität und Motivation. Aus- und Weiterbildung wie auch Ausstattung und Alarmierung würden verbessert, Folgekosten würden abschätzbarer. Als Nachteile wurden angeführt: Dorf- und Vereinsleben veränderten sich möglicherweise nachteilig; Vor-Ort-Kenntnisse könnten fehlen; die Feuerwehr mache weit mehr als nur Feuerwehrdienst; fraglich sei, was bei Katastrophen wie Hochwasser etc. passiere.

Der Gemeinderat fasste sodann in der Sitzung vom 31. Juli 2003 den Beschluss: „Der Beschluss des Gemeinderates vom 20.6.2002 wird aufgehoben. Die Abteilungsfeuerwehren B., S. und G. werden zum 1.1.2004 in die Feuerwehr T.-Stadt integriert und aufgelöst ... In welcher Form diese Konsolidierung / Auflösung geschehen soll, wird zusammen mit dem Stadtkommandanten und den betroffenen Ortsteilwehren diskutiert.“

Die Klägerin wandte sich daraufhin an das Landratsamt Lörrach als Rechtsaufsichtsbehörde und an das Regierungspräsidium Freiburg. Das Landratsamt teilte dem Regierungspräsidium Freiburg mit Schreiben vom 21. Oktober 2003 mit, eine Beanstandung sei nicht geboten. Das Regierungspräsidium vertrat in einer Besprechung am 26. Januar 2004 (vgl. Schreiben vom 30. Januar 2004) die Auffassung, es ergebe sich noch keine "Unzumutbarkeit", den Vertrag einzuhalten.

Am 4. Juni 2004 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, nach dem Eingliederungsvertrag aus dem Jahr 1974 sei die Beklagte verpflichtet, im Stadtteil G. eine den dortigen Bedürfnissen entsprechende Feuerwehr als Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr der Stadt T. zu unterhalten. Hieran sei die Beklagte gebunden. Es sei der Beklagten nicht unzumutbar, sich weiterhin an die Eingliederungsvereinbarung zu halten.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass der Beschluss des Gemeinderates der Beklagten vom 31. Juli 2003, soweit er die Klägerin betrifft, rechtswidrig und die Beklagte gem. § 13 Abs. 4 der Eingemeindungsvereinbarung verpflichtet ist, im Ortsteil G. weiterhin eine Feuerwehr als selbstständige Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr T. zu unterhalten.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt die Beklagte aus, die Klage sei unzulässig. Die ehemalige Gemeinde G. existiere nicht mehr als nach § 61 VwGO beteiligungsfähige teilrechtsfähige Rechtsperson und könne damit nicht als Klägerin auftreten. Sollte die Klägerin obsiegen, würde der Umstand, dass auch 31 Jahre nach Abschluss einer Eingemeindungsvereinbarung unter völlig veränderten Umständen an den damals getroffenen Entscheidungen festgehalten werden müsse und die politische Entscheidung darüber nicht dem Gemeinderat, sondern den Gerichten obliege, für viele andere Gemeinden zu einem Präjudiz werden. Jede Gemeinde habe eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen und zu unterhalten. Das Schutzziel müsse der jeweilige Gemeinderat festlegen; nur er - nicht etwa ein Gericht - könne die örtlichen Maßstäbe konkretisieren, die zu beachten seien. Den Kriterien für die Leistungsfähigkeit aus feuerwehrtechnischer Sicht könne praktisch nur die Feuerwehr in T.-Stadt voll gerecht werden. Defizite hätten nicht nur in G., sondern auch in anderen Ortsteilen bestanden. Bei seiner Abwägung habe der Gemeinderat berücksichtigt, dass die Ortsteilfeuerwehren dort nicht aufgelöst werden könnten, wo die schnelle Zufahrt der Feuerwehr aus T.- Stadt bei ungünstigen Witterungsbedingungen nicht möglich sei oder besondere Risiken bestünden. In G. habe eine solche Situation nicht bestanden. Mit der Einführung der Ortsverfassung im Jahr 1974 hätten die Ortschaften zwar an der politischen Willensbildung mitbeteiligt werden sollen, jedoch habe der vor der Eingemeindung bestehende Status quo nicht auf alle Zeiten zementiert werden sollen. U. a. sei deshalb in § 15 EV festgelegt worden, dass eine befristete Vertretung der untergegangenen Gemeinde nur bis zum 31. Dezember 1982 erfolge. Nach Ablauf dieses Datums seien Konflikte politisch auf der Ebene einer einheitlichen Gemeinde zu lösen. Die Selbständigkeit der Abteilungsfeuerwehren sei beibehalten worden, weil man in diesem Bereich nicht sofort habe Änderungen vornehmen wollen und seinerzeit die finanzielle Ausstattung der Gemeinde günstiger und die technischen Anforderungen an Feuerwehren geringer gewesen seien. Aufgrund einer Hauptsatzungsänderung im Jahr 1994 sei zumindest faktisch die Eingliederungsvereinbarung geändert worden, so dass der Ortschaftsrat insoweit nur noch ein beratendes Anhörungsrecht habe.

Der Gemeinderat habe bei seiner Entscheidung auch die finanziellen Sachzwänge abgewogen. Der Tourismus habe einen sehr hohen Stellenwert und könne auch bei dem Konzept der Organisation der Feuerwehr nicht unberücksichtigt bleiben. Bei den Zuwendungsrichtlinien gebe es verschiedene Neuerungen. Das Land Baden-Württemberg ziehe sich immer stärker aus der finanziellen Verantwortung zurück, setze andererseits aber die Maßstäbe für die Ausstattung immer höher an. Die finanziellen Verhältnisse könnten dazu führen, dass sich für einen Gemeinderat zum Beispiel die Frage stelle, ob für einen Ortsteil ein neues Feuerwehrfahrzeug angeschafft oder beispielsweise die Grundschule saniert werden solle. Die Beklagte sei weit über das normale Maß hinaus verschuldet. Allein im Bereich der Feuerwehren seien in den letzten fünf Jahren ca. 600.000 EUR aufgewandt worden. In G. wäre in nächster Zeit mit erheblichen Aufwendungen - Ersatzbeschaffung eines Fahrzeugs, Umbau der Garage, Atemschutz - zu rechnen. Neue Anforderungen im Bereich der Führerscheine und Lehrgänge seien zu erfüllen. Ein weiteres Problem sei die Tageseinsatzbereitschaft, zumal die Mannschaftsstärke an der unteren Grenze liege. Aufgrund der durch die Feuerwehrbedarfsplanung geschaffenen Konzeption könne die Beklagte mittelfristig ca. 255.000 EUR einsparen, wenn die Zuschüsse wie bisher flössen; andernfalls erhöhe sich der Betrag der zusätzlichen Aufwendungen auf über 400.000 EUR. Auf Grund der neuen Konzeption sei der Brandschutz in T. gewährleistet, wahrscheinlich sogar verbessert.

Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten der Beklagten vor. Auf sie und die Gerichtsakte wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergänzend verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig.

Die Klägerin ist fähig, am Verfahren beteiligt zu sein (§ 61 VwGO). Nach ständiger (verfassungsgerichtlicher) Rechtsprechung sind Gemeinden trotz ihrer Auflösung befugt, Rechte in einem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren geltend zu machen, die mit ihrem Untergang in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Diese Befugnis umfasst auch Streitigkeiten um Rechtsfolgen, die in dem Eingliederungsvertrag als Gegenleistung dafür vereinbart worden sind, dass die Gemeinde ihre Selbstständigkeit aufgibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15. Juli 1983 - 1 S 634/81 -, v. 29. März 1979 - I 1367/78 -, DÖV 1979, 605, und v. 11. September 1978 - I 2443/77 -, jeweils m.w.N.; VG Stuttgart, Urt. v. 15. Juli 2000 - 9 K 2762/98; dem Grunde nach ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 19. November 1999 - 7 C 10881/99 -, NVwZ-RR 2000,377, das jedoch den Ortschaftsrat als beteiligtenfähig ansieht; ebenso Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl. Rdnr. 103; a. A. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 9 Rdnr. 19).

Die Klägerin besitzt für das anhängige Verfahren auch die Prozessfähigkeit (§ 62 Abs. 3 VwGO). Dies kann insbesondere nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass der zu ihrer Vertretung berufene Ortschaftsrat nach § 15 EV die untergegangene Gemeinde lediglich bis zum 31. Dezember 1982 vertreten soll. Bei der vertraglichen Ausgestaltung der Vertretungsbefugnis sind die Vertragsparteien ersichtlich davon ausgegangen, dass bis zum genannten Zeitpunkt Streitigkeiten aus der Eingliederungsabwicklung nicht mehr bestehen würden und deshalb auch eine Vertretung der ehemaligen Gemeinde über diesen Zeitpunkt hinaus nicht mehr erforderlich ist. Hätten die Vertragsparteien auch die Möglichkeit erwogen, dass sich Auseinandersetzungen aus Anlass des Vertrags über den genannten Zeitpunkt hinaus ergeben könnten, hätten sie eine weitergehende Vertretung der ehemalige Gemeinde durch den Ortschaftsrat vertraglich vorgesehen. Eine insoweit eröffnete "ergänzende Vertragsauslegung" (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15. Juli 1983, a.a.O.) führt dazu, dass nach den vertraglichen Bestimmungen der Eingliederungsvereinbarung jedenfalls für den vorliegenden Rechtsstreit von der Vertretungsbefugnis des Ortschaftsrats auszugehen ist.

Die Annahme einer weiter bestehenden Vertretungsmacht des Ortschaftsrats im vorliegenden Zusammenhang widerspricht auch nicht § 9 Abs. 1 Satz 4 GemO. Diese Vorschrift regelt lediglich allgemein, dass eine befristete Vertretung der ehemaligen Gemeinde bei Streitigkeiten über die Eingliederungsvereinbarung zu erfolgen hat. Die Befristung der Vertretung wird hingegen nicht geregelt; sie bleibt vielmehr der jeweiligen vertraglichen Regelung vorbehalten (vgl. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15. Juli 1983 und v. 29. März 1979, a.a.O.).

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Die Klägerin hat insbesondere ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung; der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht schon deshalb nicht entgegen, weil sich die Klage gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft richtet (BVerwG, Urt. v. 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179).

Die Klage ist auch begründet. Der Beschluss des Gemeinderates der Beklagten vom 31. Juli 2003 ist, soweit er die Klägerin betrifft, rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Beklagte ist verpflichtet, im Stadtteil G. weiterhin eine Feuerwehr als Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr T. zu unterhalten.

Der Gemeinderatsbeschluss vom 31. Juli 2003 ist rechtswidrig, weil er gegen § 13 Abs. 4 EV verstößt. Danach ist die Beklagte verpflichtet, in der Ortschaft der Klägerin eine den dortigen Bedürfnissen entsprechende Feuerwehr als Abteilung der Freiwilligen Feuerwehr T. zu unterhalten. Dieser Vertrag ist wirksam.

Auch die Regelung des § 13 Abs. 4 EV ist weiterhin Bestandteil dieses Vertrags. Diese Bestimmung wurde durch die am 24. März 1994 beschlossene Änderung der Hauptsatzung (HS) der Beklagten nicht aufgehoben. Mit dieser Hauptsatzung wurde zwar der Bereich der Angelegenheiten, die dem Ortschaftsrat zur Entscheidung übertragen sind oder zu denen er lediglich zu hören ist, neu geregelt. Während nach § 7 Abs. 3b EV die Angelegenheiten der Freiwilligen Feuerwehr dem Ortschaftsrat zur Entscheidung übertragen waren, zählen diese Angelegenheiten nach § 17 Abs. 4 HS nicht mehr zu diesen; vielmehr gehören sie nur noch zu den wichtigen Angelegenheiten, zu denen der Ortschaftsrat nach § 17 Abs. 2 und 3 Ziff. 3.6 HS zu hören ist. Eine Änderung des § 13 Abs. 4 EV ist dadurch jedoch nicht - auch nicht konkludent - erfolgt.

Der Vertrag ist auch dann weiterhin wirksam, wenn sich die Verhältnisse seit Abschluss dieses Vertrags, wovon die Beklagte ausgeht, wesentlich geändert hätten. Eine nachträgliche wesentliche Änderung der einen öffentlich-rechtlichen Vertrag tragenden Verhältnisse führt nicht zur (rückwirkenden) Unwirksamkeit dieses Vertrags, sondern allenfalls dazu, dass eine Anpassung zu erfolgen hat oder der durch die Änderung Belastete den Vertrag kündigen darf (BVerwG, Beschl. v. 9. Januar 1978 - IV B 183.77 -, Buchholz 316 § 60 VwVfG Nr. 1). Entgegen der Auffassung der Beklagten obliegt auch im Falle einer vor 31 Jahren geschlossenen Eingemeindungsvereinbarung die Entscheidung über die Frage, ob gem. § 60 LVwVfG eine Anpassung zu erfolgen hat oder die Beteiligten nach wie vor an eine Regelung des Vertrags gebunden sind, den Gerichten und nicht den betroffenen Gemeinden.

Unschädlich ist, dass die Beklagte ihren - angeblichen - Anspruch auf Anpassung des Vertrags wegen wesentlich veränderter Verhältnisse nach § 60 LVwVfG nicht auf dem förmlichen Weg einer (Wider-)Klage geltend gemacht hat, denn ein solcher Anspruch kann auch einem auf den Vertrag gestützten Klagebegehren als rechtsvernichtende Einrede entgegengesetzt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 26. Januar 1995 - 3 C 21/93 -, BVerwGE 97, 331, Beschl. v. 19. Februar 2003 - 9 B 85/02 -, DVBl 2003, 750, und Urt. v. 18. Oktober 2001 - 3 C 1/01 -, NVwZ 2002, 486).

Die Beklagte hat keinen Anspruch auf Anpassung des Vertrags nach § 60 LVwVfG. Diese Bestimmung regelt als öffentlich-rechtliche spezialgesetzliche Normierung der Rechtsgrundsätze über den Wegfall der Geschäftsgrundlage bzw. der „clausula rebus sic stantibus“ (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19. Dezember 1995 - 10 S 1140/94, ESVGH 46,115 = VBlBW, 1996, 257) seit ihrem Inkrafttreten am 15. Juli 1977 die Anpassung bestehender Verträge an grundlegend veränderte Verhältnisse und gilt auch für Verträge, die vor dem genannten Datum geschlossen worden sind (BVerwG, Urt. v. 26. Januar 1995, a. a. O.).

Die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG sind jedoch nicht gegeben. Nach dieser Vorschrift kann eine Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen waren, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist. Eine wesentliche Änderung der Verhältnisse im Sinne des Absatzes 1 ist entsprechend den Grundsätzen zum Wegfall der Geschäftsgrundlage dann anzunehmen, wenn Änderungen eingetreten sind, mit denen die Vertragspartner bei Abschluss des Vertrages nicht gerechnet haben und die bei objektiver Betrachtung so erheblich sind, dass davon auszugehen ist, dass der Vertrag bei Kenntnis dieser Umstände nicht mit demselben Inhalt geschlossen worden wäre. Es muss sich um grundlegende Änderungen handeln, die zu einem mit Recht und Gerechtigkeit nicht zu vereinbarenden und damit der betroffenen Partei nach Treu und Glauben nicht zuzumutenden Ergebnis führen. Voraussetzung ist in jedem Fall, dass das Gleichgewicht zwischen Leistung und Gegenleistung so stark gestört ist, dass das von jedem Vertragspartner normalerweise zu tragende Risiko weit überschritten ist und es dem benachteiligten Partner unmöglich wird, in der getroffenen Regelung seine Interessen auch nur annähernd noch gewahrt zu sehen (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19. Dezember 1995, a.a.O.). Die Geschäftsgrundlage eines Vertrages entfällt dabei nicht schon dann, wenn eine Vertragspartei nach ihrer heutigen Interessenlage vernünftigerweise nicht in den Vertragsschluss einwilligen würde; erforderlich ist vielmehr, dass die Vertragspartner bestimmte, später weggefallene Umstände als gemeinsame Grundlage des Vertrages angenommen und vorausgesetzt haben (OVG Münster, 13. Januar 1992, NJW 1993, 2637). Darüber hinaus berechtigt § 60 LVwVfG nur zu einer Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse. Es kann daher nur ein Anspruch auf solche Vertragsanpassungen bestehen, die dazu dienen, den geänderten Umständen Rechnung zu tragen.

Diese Voraussetzungen sind ersichtlich nicht gegeben und werden dementsprechend von der Beklagten auch nicht substantiiert dargelegt. Die Beklagte behauptet lediglich, damals seien die finanzielle Ausstattung der Gemeinde günstiger und die technischen Anforderungen an Feuerwehren geringer gewesen, die Zuwendungsrichtlinien für die Förderung der Feuerwehren hätten sich geändert, sie selbst sei weit über das normale Maß hinaus verschuldet. Diesen pauschalen, nicht durch entsprechende Zahlen für damals und heute belegten Behauptungen kann schon nicht entnommen werden, welche Verhältnisse sich seit 1974 wesentlich geändert haben sollen. Dementsprechend kann auch nicht festgestellt werden, dass eine Änderung eingetreten ist in Verhältnissen, die von den Vertragspartnern damals ausdrücklich oder stillschweigend zur gemeinsamen und wesentlichen Grundlage des Vertrags gemacht worden sind.

Im Übrigen kann die Beklagte mit dem Argument der Kostenersparnis nicht gehört werden. Für die Beteiligten war schon 1974 klar, dass das Aufrechterhalten einzelner Feuerwehrabteilungen in den verschiedenen eingegliederten Ortschaften unwirtschaftlich ist und es aus ökonomischen Gründen sinnvoll wäre, einzelne Feuerwehrabteilungen in die Gesamtfeuerwehr einzugliedern. Gerade weil diese Sicht nahe lag - Sinn der Gebietsreform war es gerade, die staatliche und kommunale Verwaltung an die erhöhten Anforderungen der ökonomisch-technischen Entwicklung anzupassen, sie zu vereinfachen und zu rationalisieren (Gern, a. a. O., Rdnr. 105) - und entsprechende Konsequenzen zu befürchten waren, hat sich die Klägerin die Unterhaltung einer eigenen Feuerwehrabteilung zusichern lassen.

Unergiebig ist auch der Hinweis der Beklagten auf ihre wirtschaftliche Situation. Selbst wenn sich diese seit 1974 erheblich verschlechtert haben sollte - was die Beklagte ebenfalls nicht konkretisiert hat - könnte sie mit diesem Argument nicht zum Erfolg kommen. Grundsätzlich hat ein Vertragspartner nicht mit seinen vertraglichen Ansprüchen für das Finanzgebaren des anderen einzustehen. Es ist weder für den Vertragspartner noch für ein Gericht feststellbar, inwieweit die wirtschaftliche Situation des Vertragspartners durch von diesem unbeeinflussbare Faktoren oder durch dessen eigene - u. U. unvernünftige - wirtschaftliche Entscheidungen verursacht ist. Außerdem hat eine Kommune auch in Zeiten knappen Geldes zunächst ihren zwingenden, kraft Gesetzes oder Vertrages bestehenden Verpflichtungen nachzukommen. Dass die Beklagte diesen Verpflichtungen nicht nachkommen könnte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Im Übrigen dürfte die Beklagte, wie andere Kommunen auch, durchaus noch finanzielle Mittel zur Verfügung haben, deren Verwendung nicht zwingend vorgegeben, sondern eine Frage der von ihr gesetzten Prioritäten ist.

Abgesehen davon ist auch nicht ersichtlich, dass das Festhalten am Vertrag für die Beklagte unzumutbar wäre. Eine vollständige und in sich stimmige Berechnung hierzu hat die Beklagte nicht vorgelegt. In der Klageerwiderung vom 17. Januar 2005 spricht die Beklagte lediglich davon, dass sie bei Umsetzung der neuen Feuerwehrkonzeption - je nach Zuschüssen bzw. deren Ausfall - 255.000 EUR - 400.000 EUR einsparen könnte. Welche Ersparnis die Auflösung der Abteilung G. mit sich bringt, wird indes nicht konkret ausgeführt. In einem Schreiben vom 11. Juni 2003 an das Landratsamt gibt die Beklagte die Unterhaltskosten pro Abteilung einer Wehr/Jahr mit ca. 1800 EUR an, macht aber die Einschränkung, dass diverse mögliche Aufwendungen - aus welchen Gründen auch immer - nicht berücksichtigt seien. Die Kosten der notwendigen Investitionen für die Feuerwehr G. für die Jahre 2005 - 2008 werden in einer anderen Aufstellung - ohne Berücksichtigung möglicher Zuschüsse - mit ca. 110.000 EUR angegeben. Diese einmaligen Investitionen können jedoch sachgerecht nur nach Abschreibungsgrundsätzen, d. h. über einen längeren Zeitraum hinweg, berücksichtigt werden. Dass in Kürze erhebliche Investitionen für ein Einsatzfahrzeug, Ausrüstung und Garage fällig werden, hängt außerdem wesentlich auch damit zusammen, dass es die Beklagte in der Vergangenheit wohl unterlassen hat, regelmäßig Investitionen vorzunehmen ("Aufarbeitung der Versäumnisse der Vergangenheit", vgl. Schreiben des Kommandanten vom 14. April 2002) und nunmehr die entsprechenden Investitionen auf einen Schlag fällig werden. Dieses ihr eigenes Verhalten kann die Beklagte indes nicht als Grund heranziehen, um sich nun von ihren vertraglichen Verpflichtungen zu lösen. Jedenfalls sprechen die bislang vorgelegten Zahlen nicht dafür, dass der jährlichen Aufwand für eine Feuerwehrabteilung in G. der Beklagten nicht mehr zuzumuten ist. Im Übrigen entspricht es dem normalen Lauf der Dinge und war auch schon 1974 absehbar, dass nach mehr als 30 Jahren eine Feuerwehr ein neues Fahrzeug benötigt oder eine Feuerwehrgarage erneuert oder renoviert werden muss.

Zu Recht weist die Beklagte darauf hin, dass sie gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 Feuerwehrgesetz auf ihre Kosten eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr mit einem geordneten Lösch- und Rettungsdienst aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten hat. Inwiefern dem jedoch die Einhaltung der mit der Klägerin geschlossenen Vereinbarung oder das vorliegende Urteil entgegenstehen soll, ist nicht ersichtlich. Wenn die Unterhaltung einer leistungsfähigen Feuerwehr bei Aufrechterhaltung der Abteilung in G. mit zusätzlichen Kosten verbunden ist, so ist dies allein Folge der von der Beklagten 1974 geschlossenen Vereinbarung, nicht aber dieser gerichtlichen Entscheidung.

Die Kammer verkennt nicht das legitime Anliegen der Beklagten, aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Effizienz ihre Feuerwehr umzustrukturieren und auch Abteilungen aufzulösen. So sinnvoll und nachvollziehbar indes die entsprechenden Überlegungen auch sein mögen, sie beruhen nicht auf einer wesentlichen Änderung der bei Vertragsschluss maßgeblichen Umstände, sondern liegen im Rahmen der bei Vertragsschluss bewusst übernommenen Risiken. Ihrem Anliegen kann die Beklagte nicht eigenmächtig, sondern nur im Einvernehmen mit der Klägerin nachkommen, da § 60 LVwVfG vom Grundsatz, dass geschlossene Verträge einzuhalten sind („pacta sunt servanda"), nur unter den dargelegten Voraussetzungen eine Ausnahme zulässt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Gründe

Die Klage ist zulässig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zulassung der Berufung beruht auf §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 92

(1) Der Kläger kann bis zur Rechtskraft des Urteils seine Klage zurücknehmen. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, auch seine Einwilligung voraus. Die Einwilligung gilt als erteilt, wenn der Klagerücknahme nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Rücknahme enthaltenden Schriftsatzes widersprochen wird; das Gericht hat auf diese Folge hinzuweisen.

(2) Die Klage gilt als zurückgenommen, wenn der Kläger das Verfahren trotz Aufforderung des Gerichts länger als zwei Monate nicht betreibt. Absatz 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. Der Kläger ist in der Aufforderung auf die sich aus Satz 1 und § 155 Abs. 2 ergebenden Rechtsfolgen hinzuweisen. Das Gericht stellt durch Beschluß fest, daß die Klage als zurückgenommen gilt.

(3) Ist die Klage zurückgenommen oder gilt sie als zurückgenommen, so stellt das Gericht das Verfahren durch Beschluß ein und spricht die sich nach diesem Gesetz ergebenden Rechtsfolgen der Zurücknahme aus. Der Beschluß ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 91

(1) Eine Änderung der Klage ist zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält.

(2) Die Einwilligung des Beklagten in die Änderung der Klage ist anzunehmen, wenn er sich, ohne ihr zu widersprechen, in einem Schriftsatz oder in einer mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat.

(3) Die Entscheidung, daß eine Änderung der Klage nicht vorliegt oder zuzulassen sei, ist nicht selbständig anfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 61

Fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, sind

1.: natürliche und juristische Personen,
2.: Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann,
3.: Behörden, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 62

(1) Fähig zur Vornahme von Verfahrenshandlungen sind

1.: die nach bürgerlichem Recht Geschäftsfähigen,
2.: die nach bürgerlichem Recht in der Geschäftsfähigkeit Beschränkten, soweit sie durch Vorschriften des bürgerlichen oder öffentlichen Rechts für den Gegenstand des Verfahrens als geschäftsfähig anerkannt sind.

(2) Betrifft ein Einwilligungsvorbehalt nach § 1825 des Bürgerlichen Gesetzbuchs den Gegenstand des Verfahrens, so ist ein geschäftsfähiger Betreuter nur insoweit zur Vornahme von Verfahrenshandlungen fähig, als er nach den Vorschriften des bürgerlichen Rechts ohne Einwilligung des Betreuers handeln kann oder durch Vorschriften des öffentlichen Rechts als handlungsfähig anerkannt ist.

(3) Für Vereinigungen sowie für Behörden handeln ihre gesetzlichen Vertreter und Vorstände.

(4) §§ 53 bis 58 der Zivilprozeßordnung gelten entsprechend.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.