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I. Der Antragsteller begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs vom 2.12.2003 gegen die Auflage Ziffer 15 in den Spielhallenerlaubnissen der Antragsgegnerin vom 21.11.2003.
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Der Antragsteller betreibt drei nebeneinander liegende Spielhallen von je ca. 150 m² Fläche, die über getrennte Zugänge verfügen. Zwischen der in der Mitte liegenden Spielhalle 3 und Spielhalle 1 befindet sich eine Aufsichtskanzel mit Monitor, welcher der Videoüberwachung der drei Spielhallen und des Eingangsbereichs dient. Eine weitere Aufsichtskanzel liegt zwischen den Spielhallen 3 und 2; ein Monitor ist hier nicht eingerichtet.
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Mit Bescheid vom 21.11.2003 wurde dem Antragsteller auf seinen Antrag vom 18.9.2003 erlaubt, die Spielhalle mit der Bezeichnung „X-1“ zu betreiben. Mit weiteren Bescheiden vom 21.11.2003 wurde dem Antragsteller auf seine Anträge vom 18.9.2003 in Abänderung der Erlaubnisse vom 10.7.1992 erlaubt, die Spielhallen „X-2“ und „X-3“ mit einer erweiterten Grundfläche zu betreiben. Die Spielhallenerlaubnisse wurden mit Auflagen versehen. Auflage 15 der Erlaubnisse lautet jeweils:
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Es ist sicherzustellen, dass der Spielbetrieb ständig beaufsichtigt und die Ordnung im Betrieb jederzeit aufrecht erhalten wird.
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Daher ist es erforderlich, dass in den 3 nebeneinander liegenden Spielhallen „X-1“, „X-2“ und „X-3“ insgesamt mindestens 2 Aufsichtspersonen gleichzeitig anwesend sind und zusätzlich eine Video-Überwachung, mit welcher alle 3 Spielhallen gleichzeitig überwacht werden, betrieben wird.
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Mit Schreiben vom 2.12.2003 legte der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers u.a. gegen die Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen Widerspruch ein. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass Aufgabe einer Aufsichtsperson sei, aus Gründen des Jugendschutzes zu verhindern, dass Jugendliche die Spielhalle nutzen. Grundsätzlich sei dabei jedoch nur eine Aufsichtsperson erforderlich. Dies gelte auch vorliegend. Denn die drei Spielstätten seien so angeordnet, dass von einer Aufsichtskanzel aus zwei Spielstätten direkt eingesehen werden könnten und gleichzeitig die dritte Spielstätte durch die Videoüberwachung erfasst werden könne. Durch einen Wechsel der Aufsichtskanzel könne sogar die dritte Spielstätte direkt eingesehen werden. Zudem lägen die Spielhallen nicht in einem Wohngebiet. Die Jugendlichen müssten schon motorisiert und gezielt anreisen, so dass mit einem „Ansturm“ Jugendlicher nicht zu rechnen sei.
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Die Antragsgegnerin holte zur Frage der Anzahl der Aufsichtspersonen beim Bundesverband Automatenunternehmer e.V. eine Stellungnahme ein. Aus der Stellungnahme des Verbandes vom 3.12.2003 ergibt sich, dass aufgrund der konkreten Verhältnisse im Fall des Antragstellers jeder Aufsichtsbereich mit einer Aufsichtsperson zu besetzen sei. Zusätzlich wurde empfohlen, eine Videoüberwachungsanlage aller drei Spielstätten mit Monitoren in beiden Aufsichtsbereichen zu installieren.
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Ausweislich einer Ordnungswidrigkeitenanzeige der Polizeidirektion H. vom 8.12.2003 wurden am 7.12.2003 gegen 18 Uhr bei einer Jugendschutzkontrolle zwei Jugendliche im Alter von 15 und 17 Jahren in einer der Spielhallen beim Kartenspielautomaten angetroffen.
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Die Antragsgegnerin ordnete mit Bescheid vom 4.3.2004 die sofortige Vollziehung der Auflagen Nr. 15 der Spielhallenerlaubnisse vom 21.11.2003 für die Spielhallen „X-1“, „X-2“ und „X-3“ an. Zugleich wurde angedroht, ein Zwangsgeld zu verhängen, wenn die Auflagen nicht bis zum 30.4.2004 erfüllt werden. Hiergegen legte der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers mit Schreiben vom 2.4.2004 Widerspruch ein.
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Am 5.4.2004 hat er beim Verwaltungsgericht Stuttgart die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 2.12.2003 gegen die Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen vom 21.11.2003 beantragt. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, die Auflage sei im Hinblick auf die Beschäftigung einer zweiten Aufsichtsperson unverhältnismäßig. Vorliegend seien die Belange des Jugendschutzes durch die Anstellung einer Aufsichtsperson umfassend berücksichtigt. Aufgrund der Verteilung der einzelnen Spielgeräte sei eine äußerst übersichtliche Gestaltung der Spielhalle gegeben, so dass die Aufsicht unproblematisch durchführbar sei. Zudem sei bei vielen anderen Spielhallen, die teilweise sogar größer seien als die des Antragstellers, von Seiten der Behörde keine weitere Aufsichtsperson verlangt worden. Eine weitere Aufsichtsperson bedeute eine zusätzliche erhebliche finanzielle Belastung für den Antragsteller. Die Antragsgegnerin habe den wirtschaftlichen Interessen des Antragsteller zu wenig Beachtung geschenkt, daher sei der Sofortvollzug unverhältnismäßig.
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Mit weiterem Schriftsatz vom 27.5.2004 führt er ergänzend aus, dass lediglich am 7.12.2003 zwei Verstöße gegen das Jugendschutzgesetz festgestellt worden seien. Bei den weiteren Kontrollen bis Januar 2004 seien keine Verstöße festgestellt worden. Im Übrigen werde die Spielhalle des Antragstellers nicht von einer „unüberschaubaren“ Menge an Gästen frequentiert, so dass die Aufsicht durch eine Person gesichert sei.
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Der Antragsteller beantragt,
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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragsteller vom 2.12.2003 gegen die Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen vom 21.11.2003 betreffend die Spielhallen mit den Bezeichnungen „X-1“, „X-2“ sowie „X-3“ wiederherzustellen.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass die Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen in erster Linie aus Gründen des Jugendschutzes erforderlich sei. Ein berechtigtes öffentliches Interesse liege vor, da sich die konkrete Gefahrensituation, dass sich Jugendliche in der Spielhalle aufhalten und ein Spielgerät bedienen können schon verwirklicht habe.
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Die Antragsgegnerin hat das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen im Bescheid vom 4.3.2004 gem. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in hinreichender Weise schriftlich begründet. Gerade im Bereich des Gefahrenabwehrrechts ist anerkannt, dass die Interessen, die den Erlass des Verwaltungsaktes rechtfertigen, zugleich die Anordnung des Sofortvollzugs rechtfertigen können (vgl. Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80 Rn. 148 ff. m.w.N.). Dies ist insbesondere der Fall, wenn bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr die begründete Besorgnis besteht, die mit dem Verwaltungsakt bekämpfte Gefahr werde sich bereits vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens realisieren (vgl. hierzu VGH BW, B.v. 13.3.1997 - 13 S 1132/96 -, VBlBW 1997, 390 = ESVGH 47, 177). Auch in den Fällen, in denen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung dieselben Interessen maßgeblich sind wie für den Verwaltungsakt selbst, bedarf die Vollzugsanordnung einer Begründung im Sinne von § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rn. 86). Die Antragsgegnerin hat in ihrer Verfügung vom 4.3.2004 die Gründe angegeben, aus denen sich nach ihrer Ansicht im vorliegenden Fall der Vorrang des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts vor dem Aufschubinteresse des Antragstellers ergibt. Hierzu hat sie ausgeführt, dass aufgrund der konkreten Gegebenheiten der Spielhallen ohne die geforderte Anzahl von Aufsichtspersonen konkrete Gefahren für die Jugend bestehen, welche das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung begründen. Demgegenüber habe das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers zurückzutreten. Diese Ausführungen genügen dem Begründungserfordernis. § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO normiert lediglich eine formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Ob diese Erwägungen der Behörde inhaltlich zutreffen, ist für die Einhaltung des formellen Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO unerheblich (vgl. VGH BW B.v. 19.7.1991 - 9 S 1227/91 -, NJW 1991, 2366). Denn das Gericht nimmt im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Interessenabwägung vor und ist gerade nicht auf die bloße Überprüfung der von der Behörde getroffenen Entscheidung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO beschränkt (vgl. OVG Berlin, B.v. 5.6.2001 - 1 SN 38/01 -, NVwZ-RR 2001, 610).
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Die Anordnung des Sofortvollzugs ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
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Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffende gerichtliche Entscheidung erfordert eine Interessenabwägung, bei der das private Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs und das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes abzuwägen sind. Das Gewicht dieser gegenläufigen Interessen wird vor allem durch die summarisch zu prüfenden Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, aber auch durch die voraussichtlichen Folgen des Suspensiveffekts einerseits und der sofortigen Vollziehung andererseits bestimmt. Bei der Abwägung auf Grund summarischer Erfolgsprüfung gilt nach ständiger Rechtsprechung, dass das Suspensivinteresse umso größeres Gewicht hat, je mehr der Rechtsbehelf Aussicht auf Erfolg hat, und dass umgekehrt das Vollzugsinteresse umso mehr Gewicht hat, je weniger Aussicht auf Erfolg der Rechtsbehelf hat (vgl. BVerwG, B.v. 12.11.1992 - 7 ER 300.92 -, DÖV 1993, S. 432; s.a. VGH BW, B.v. 13.3.1997 - 13 S 1132/96 -, VBlBW 1997, S. 390). Im vorliegenden Fall ist mit hoher Wahrscheinlichkeit von der Erfolglosigkeit des Rechtsbehelfs in der Hauptsache auszugehen. Auch die Folgenabwägung geht zu Lasten des Antragstellers.
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Nach der im vorliegenden Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen vom 21.11.2003, mit welcher dem Antragsteller aufgegeben wurde, zur Beaufsichtigung seines Spielhallenbetriebs mindestens zwei Aufsichtspersonen gleichzeitig einzusetzen.
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Bei der Auflage Nr. 15 in den Spielhallenerlaubnissen vom 21.11.2003 handelt es sich um eine rechtlich selbständige, gesondert durchsetzbare und daher auch isoliert anfechtbare Auflage (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 17.7.1995 - 1 B 23/95 -, GewArch 1995, 473).
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Die Auflage findet ihre Rechtsgrundlage in § 33 i Abs. 1 Satz 2 GewO. Danach kann die Erlaubnis nach Satz 1 zum Betrieb einer Spielhalle unter Auflagen erteilt werden, soweit dies zum Schutz der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist. Zu den schützenswerten Belangen, die nach § 33 i Abs. 1 Satz 2 GewO die Anordnung von Auflagen rechtfertigen können, gehört insbesondere auch der Jugendschutz. Zwar ist dieser anders als z.B. in § 33 c Abs. 1 Satz 3 GewO nicht ausdrücklich erwähnt. Allerdings ist nach § 33 i Abs. 2 Nr. 3 GewO die Spielhallenerlaubnis zwingend zu versagen, wenn der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend befürchten lässt. Dann muss es erst recht zulässig sein, zur Verhinderung von Jugendgefährdungen der Spielhallenerlaubnis eine Auflage beizufügen (vgl. BVerwG, U.v. 2.7.1991 - 1 C 4/90 -, BVerwGE 88, 348 = GewArch 1991, 429; VGH BW, U.v. 1.12.1982 - 6 S 2335/81 - GewArch 1983, 88; VG Berlin, U.v. 10.5.1989 - VG 4 A 428.86 -, GewArch 1990, 62).
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Der Betrieb einer Spielhalle ohne ausreichende Aufsicht bringt die dringende Gefahr einer Jugendgefährdung mit sich, weil der Aufenthalt in Spielhallen geeignet ist, Jugendliche in ihrer Entwicklung zu stören und in ihrer Persönlichkeit zu schädigen. Allein das Verbot des § 6 Abs. 1 JuSchG, wonach die Anwesenheit von Kindern und Jugendlichen in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen nicht gestattet ist, und die Pflicht des Spielhallenbetreibers aus § 2 Abs. 2 JuSchG, in Zweifelsfällen das Lebensalter der Besucher zu überprüfen, sind nicht ausreichend, der oben genannten Gefährdung entgegen zu treten. Gerade Spielhallen üben auf Jugendliche eine besondere Anziehungskraft aus. Es kann daher mit Sicherheit davon ausgegangen werden, dass eine Spielhalle, in der wegen fehlender Aufsichtskräfte die Einhaltung des Jugendschutzgesetzes nicht ausreichend überwacht wird, in erheblichem Umfang auch von Jugendlichen aufgesucht wird (vgl. auch OVG Münster, U.v. 29.4.1986 - 4 A 1293/85 -, GewArch 1986, 371).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Anwesenheit einer Aufsichtsperson während der Öffnungszeiten der Spielhallenanlage zur Gefahrenabwehr als unentbehrlich angesehen (vgl. BVerwG, U.v. 2.7.1991 - 1 C 4/90 -, a.a.O.). Die Anwesenheit von weiteren Aufsichtspersonen wird (nur) dann für erforderlich angesehen, wenn die konkreten Umstände des Spielhallenbetriebes so beschaffen sind, dass eine einzige Aufsichtsperson voraussichtlich nicht in der Lage sein wird, jugendliche Besucher wenn nicht sofort beim Eintreten, so doch spätestens nach einigen Minuten zu entdecken und aus der Spielhalle zu weisen. Bei der Beurteilung der Frage, ob zum Schutz von Kindern und Jugendlichen bei benachbarten Spielhallen eine Aufsichtsperson ausreicht oder nicht, muss insofern jeweils auf die konkreten räumlichen und betrieblichen Gegebenheiten des Einzelfalls abgestellt werden. Entscheidungserhebliche Kriterien sind dabei Größe, Übersichtlichkeit, Einsehbarkeit, Eingangssituation und Besucherträchtigkeit, Lage des Aufsichtsbereichs sowie mögliche Inanspruchnahme des Aufsichtspersonals durch andere Aufgaben.
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Gemessen an diesen Voraussetzungen dürfte die Auflage Nr. 15 zu den jeweiligen Spielhallenerlaubnissen vom 21.11.2003 nicht zu beanstanden sein. Der Einsatz von mindestens zwei Aufsichtskräften dürfte erforderlich sein, um den oben genannten Anforderungen gerecht zu werden. Angesichts der Größe und der Gestaltung des hier zu beurteilenden Spielhallenkomplexes dürfte die Einhaltung des Jugendschutzgesetzes durch eine einzige Aufsichtsperson praktisch nicht möglich sein. Die drei Spielhallen des Antragstellers umfassen eine Fläche von ca. 450 m² und sind auf einen entsprechenden Besucherstrom ausgerichtet. Die Hallen werden durch getrennte Eingänge betreten, die mit Türen versehen sind und von einem Eingangsbereich ausgehen. Im Eingangsbereich ist eine Kamera angebracht. Von den Aufsichtskanzeln hat man Einsicht in je zwei nebeneinander liegende Spielhallen. Eine Kanzel ist mit einem Monitor versehen, so dass die dritte Spielstätte von dort aufgrund der Videoüberwachung erfasst werden kann. Nach Angaben des Antragstellers gehört zu den Aufgaben der Aufsicht neben der Überwachung des Eingangsbereichs und der Kontrolle der Spielhallen von den Aufsichtskanzeln auch das Durchführen von Rundgängen. Letztere würden ohnehin anfallen, um z.B. die Aschenbecher zu leeren. Zudem schenke die Aufsicht an den Aufsichtskanzeln Kaffee aus, verkaufe kleine Snacks, wie z.B. Schokoriegel, und nehme das Entgelt für die Kaltgetränke entgegen, die sich die Gäste aus den aufgestellten Kühlschränken selbst nehmen können. Aufgrund dieser Gegebenheiten ist es jedoch unwahrscheinlich, dass die Aufsicht in der Lage ist, Jugendliche, die den Spielhallenkomplex einmal betreten haben, bereits nach wenigen Minuten zu entdecken und aus der Halle zu verweisen. Bereits die Eingangssituation ist so gestaltet, dass Jugendliche ohne Probleme in der Lage sein dürften, unerkannt eine der drei Spielhallen zu betreten. Denn eine Kontrolle dieses Bereichs ist der Aufsicht nur möglich, wenn sie sich entweder in diesem Bereich aufhält oder über den Monitor auf der Aufsichtskanzel zwischen Spielhalle 1 und 3 Einsicht auf diesen Bereich hat. Wegen der Größe der Spielhallen von ca. 450 m² dürfte es sich auch nicht mehr um einen überschaubaren Komplex handeln, der das Entdecken von Jugendlichen binnen weniger Minuten möglich macht. Insbesondere zeigt der Vorfall vom 7.12.2003, dass es Jugendlichen möglich ist, die Hallen zu betreten und dort sogar die Geldspielgeräte zu bedienen. Ausweislich der Ordnungswidrigkeitenanzeige der Polizei befand sich die 15jährige auch nicht zum erstenmal in dem Spielhallenkomplex des Antragstellers.
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Dieser Wertung steht auch nicht die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 2.7.1991 (- 1 C 4/90 -, a.a.O.) entgegen. Der Sachverhalt dieser Entscheidung weicht erheblich von den Umständen des vorliegenden Falles ab, da es sich bei der dortigen Spielhallenanlage um 6 ca. 5 - 8 m² große Räume handelte, in deren Mittelbereich sich der Eingang zur gesamten Anlage befand. Insofern sind die tatsächlichen Gegebenheiten in keiner Weise vergleichbar.
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Die Auflage Nr. 15 zu den Spielhallenerlaubnissen dürften auch verhältnismäßig sein. Sie ist geeignet, die Kontrolle über die Spielhallen so zu gestalten, dass das Entdecken von Jugendlichen, die sich in dem Komplex aufhalten, entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts binnen weniger Minuten grundsätzlich möglich sein dürfte. Angesichts der oben dargelegten Umstände dürfte diese Auflage auch erforderlich sein. Entgegen der Ansicht des Antragstellers überwiegt das öffentliche Interesse am Schutz der Jugend sein wirtschaftliches Interesse die Kosten für eine weitere Aufsichtsperson zu vermeiden.
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Auch die Folgenabwägung fällt nicht zugunsten des Antragstellers aus. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass gemäß § 6 Abs. 1 JuSchG die Anwesenheit von Kindern und Jugendlichen in Spielhallen auch nicht in Begleitung erziehungsberechtigter Erwachsener zulässig ist und sich die Gefahr für die Jugend, die mit der Auflage Nr. 15 zu den Spielhallenerlaubnissen verhindert werden soll, - nachgewiesenermaßen - bereits einmal verwirklicht hat. Dass die Polizei bei nachfolgenden Kontrollen bis Januar 2004 keine weiteren Verstöße festgestellt hat, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn hierbei handelte es sich lediglich um Kontrollen in einem eng begrenzten zeitlichen Rahmen, die eine generelle Aussage zu Verstößen nicht zulässt. Darüber hinaus dient die Auflage der Gefahrenabwehr. Die Behörde ist nicht gehalten zuzuwarten, bis sich die Gefahr konkretisiert.
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