Verwaltungsgericht Schwerin Beschluss, 06. Dez. 2010 - 7 B 1479/10

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 1. November 2010 unter Nr. 1 getroffene Regelung wird insoweit wiederhergestellt, als der Antragstellerin die Schließung ihrer Einkaufshalle „ … … “ unter der im Rubrum genannten Anschrift auch für Verkaufszeiten auferlegt wurde, die vom Antragsgegner nach § 6 Abs. 1 Satz 2 des Ladenöffnungsgesetzes – LöffG M-V – oder nach § 4 Abs. 3 Satz 3 der Bäderverkaufsverordnung vom 13. Juli 2010 – BädVerkVO M-V – freigegeben werden.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens zu fünf Sechsteln, der Antragsgegner zu einem Sechstel.

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Vollziehbarkeit einer Ordnungsverfügung, mit der der Antragsgegner ihr aufgab, ihre Einkaufshalle an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten.

Laut Gewerbe-Ummeldung vom 7. Mai 2009 richtete die Antragstellerin im November 2008 unter der im Rubrum angegebenen Anschrift eine unselbständige Zweigstelle zu ihrer Rostocker Hauptniederlassung ein; das in der Zweigstelle ausgeübte Gewerbe wurde angegeben mit „Einzelhandel mit Waren aller Art (außer erlaubnispflichtige) sowie handelstypische Dienstleistungen wie Lotto, Paketdienst u. ä. einschließlich Imbisswirtschaft mit Sitzgelegenheiten“. Laut ihrem Internetauftritt (erreichbar unter http: … ) trägt die in der „ … “ eingerichtete Zweigstelle die im Tenor genannte Bezeichnung, und es werden dort „auf ca. 500 m² alle Artikel des täglichen Bedarfs angeboten“. In einer direkt benachbarten, von der Straße aus durch einen eigenen Eingang und vom Ladengeschäft aus durch einen Wanddurchbruch zugänglichen Räumlichkeit betreibt die Antragstellerin einen Caféimbiss mit Backwarenverkauf unter der Bezeichnung „ … “.

Nach Kontrollberichten und Ordnungswidrigkeiten-Anzeigen von Mitarbeitern des Antragsgegners wurde am Pfingstmontag, dem 1. Juni 2009, gegen 15 Uhr, am Sonntag, dem 5. Juli 2009, gegen 13.30 Uhr, am Sonntag, dem 15. November 2009 (Volkstrauertag), zwischen 13 und 13.15 Uhr, am Sonntag, dem 26. September 2010, um 13 Uhr, am Sonntag, dem 3. Oktober 2010 (Tag der deutschen Einheit), um 9.50 Uhr und um 16.55 Uhr, am Sonntag, dem 31. Oktober 2010 (Reformationstag), um 10.20 Uhr und um 13.53 Uhr sowie am Sonntag, dem 7. November 2010, gegen 11.30 Uhr die Einkaufshalle jeweils seit 8 Uhr morgens geöffnet und für die Kundschaft in allen Bereichen zugänglich vorgefunden; wegen der Einzelheiten wird auf die Berichte Bezug genommen. Der Antragsgegner hatte die Antragstellerin zwischenzeitlich mit Schreiben vom 17. Juni 2009 auf die gesetzlichen Grenzen der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen hingewiesen; im März 2010 hatte eine Besprechung mit der Antragstellerin stattgefunden, bei der diese ihre Absicht darlegte, sonn- und feiertags nur das Café zu öffnen und dabei von der Einkaufshalle lediglich einige Regalgassen im vorderen Bereich mit einem ausgewählten Sortiment zugänglich zu halten, den hinteren Bereich aber abzusperren, am 21. Oktober 2010 eine weitere Besprechung, bei der der Antragsgegner die Antragstellerin auf die Möglichkeit, die Backwarenverkaufsstelle nach § 5 LöffG M-V sonn- und feiertags für jeweils fünf Stunden und die Einkaufshalle an den von ihm freigegebenen verkaufsoffenen Sonntagen 24. Oktober und 28. November 2010 zu öffnen, hingewiesen hatte sowie auf die Verpflichtung, sonst an Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen die Verkaufsstellen geschlossen zu halten.

Mit der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 1. November 2010 hatte der Antragsgegner die Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgefordert, „das[…] Verbot bezüglich des gewerblichen Verkaufs an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen und am 24. Dezember ab 14.00 Uhr, wenn dieser auf einen Werktag fällt[,] zu beachten“. Ab sofort sei die Einkaufshalle „an den genannten Tagen geschlossen zu halten“. Ferner hatte er der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 8.000 € angedroht.

Hiergegen erhob die Antragstellerin am 15. November 2010 Widerspruch, worüber noch nicht entschieden ist. Gleichzeitig hat sie sich wegen einstweiligen Rechtsschutzes an das Gericht gewandt. Sie macht im Wesentlichen geltend, im nach § 5 LöffG M-V und § 3 BäderVerkVO M-V zulässigen Rahmen gehandelt zu haben und dies auch für die Zukunft zu beabsichtigen, und beantragt,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom 1. November 2010 wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und verteidigt sein Vorgehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge (ein Hefter) Bezug genommen.

II.

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

Abzulehnen ist er, soweit der Antragstellerin aufgegeben wurde, die Einkaufshalle außerhalb der vom Antragsgegner nach den Ermächtigungen in § 6 Abs. 1 Satz 2 LöffG M-V (in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 und Nr. 3 des Verzeichnisses in der Anlage der Zuständigkeitsverordnung vom 21. Februar 2008, GVOBl. M-V Seite 82) oder in § 4 Abs. 3 Satz 3 BädVerkVO M-V freigegebenen Verkaufszeiten zu öffnen. Denn an der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung bestehen insoweit keine ernstlichen Zweifel, so dass Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin nicht erkennbar sind; es besteht daher kein Anlass, an der — in dem Bescheid entgegen der Auffassung der Antragstellerin hinreichend begründeten — Vollziehbarkeit der Verfügung während der Zeit ihrer Anfechtung etwas zu ändern.

Der Antragstellerin steht kein Recht zur Seite, die Einkaufshalle oder Teile davon außerhalb der vom Antragsgegner freigegebenen Verkaufszeiten an Sonntagen oder gesetzlichen Feiertagen oder an werktäglichen Heiligabenden nach 14 Uhr für den gewerblichen Verkauf zu öffnen. Eine Ausnahme von dem entsprechenden Verbot in § 3 Abs. 2 LöffG M-V besteht für sie nicht.

So ist, wie im angefochtenen Bescheid zutreffend ausgeführt wird, für die Öffnung der Einkaufshalle oder von Teilen hiervon § 5 Abs. 1 LöffG M-V keine Grundlage. Nach Satz 1 der Vorschrift ist der Verkauf an Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen für (jeweils) höchstens fünf Stunden für die Abgabe von Bäcker- oder Konditorwaren, Milch und Milcherzeugnissen, Reiseandenken, Tabakwaren, Blumen sowie Zeitungen und Zeitschriften nur dann zugelassen, wenn die genannten Waren in der Verkaufsstelle das Hauptsortiment darstellen. Letzteres ist bei der Antragstellerin ausweislich ihrer Gewerbeanmeldung, ihres Internetauftritts und der aktenkundigen Beobachtungen der Mitarbeiter des Antragsgegners sowie der von ihnen gefertigten Lichtbilder nicht der Fall, so dass die Vorschrift auf ihre Einkaufshalle nicht anwendbar ist; das Imbisscafé ist hingegen nicht von der streitigen Verfügung betroffen.

Die Regelung des § 5 Abs. 1 LöffG M-V wurde während des Gesetzgebungsverfahrens bereits vorparlamentarisch als „Kompromiss einer Interessenabwägung“ (zusätzliche Begünstigung des Verkaufs von Tabakwaren, Schnittblumen, Reiseandenken sowie Lebens- und Genussmitteln) aus der „Kiosk-Regelung“ in § 5 des früheren Ladenschlussgesetzes des Bundes (gestatteter Verkauf von Zeitschriften und Zeitungen) entwickelt (s. die ursprüngliche Entwurfsfassung und die Begründung hierzu in Landtags-Drucksache 5/81, Seite 3 und 8) und während der Ausschussberatungen zwar um weitere — abschließend aufgezählte — Sortimentgruppen (Bäcker- und Konditorwaren, Milch und Milcherzeugnisse sowie noch wurzelnde Blumen) „angereichert“, dabei aber auch mit der ausdrücklichen Einschränkung versehen, dass die jeweilige Warengruppe an der Verkaufsstelle das Hauptsortiment darstellen müsse; für Lebens- und Genussmittel wurde das Feilhalten nur in kleinen Mengen und als Nebensortiment gestattet (s. die Beschlussempfehlung in Landtags-Drucksache 5/610 mit der dann beschlossenen Fassung von § 5 Abs. 1 LöffG M-V auf Seite 7). Die öffentlich zugänglichen Gesetzesmaterialien verhalten sich zwar nicht zu den einzelnen Gründen der erheblichen Änderungen; es ist aber klar erkennbar, dass — wie auch durch die eingeschränkte Stundenzahl des zulässigen Verkaufs und durch die Regelung in Satz 3 — ein Verkauf insgesamt nur in „kleinen Dimensionen“ und mit einem höchst eingeschränkten, teilweise aus schnell verderblichen Waren bestehenden Sortiment, insbesondere aber nicht in bloßen „sonn- und feiertäglichen Schrumpfversionen“ der Verkaufsstellen des Lebens- und Genussmittelhandels zugelassen werden sollte. Auf eine solche Verkaufstätigkeit läuft aber der Betrieb der Einkaufshalle der Antragstellerin in der vom Antragsgegner beanstandeten Weise hinaus.

Wenn sich die Antragstellerin auch nicht hierauf beruft, sei vorsorglich auch angemerkt, dass der sonntägliche Verkauf für sie gleichfalls nicht nach § 5 Abs. 4 LöffG M-V zulässig ist. Der Kammer ist aus Presseberichten bekannt, dass sich Einzelhändler aus Hafenorten mit Grenzkontrollstellen für die deutsche Ostseegrenze oder aus Nachbarorten — nicht immer scherzhaft — auf die Regelung beziehen, wonach abweichend von § 3 Abs. 2 LöffG M-V der gewerbliche Verkauf an Sonntagen, die keine gesetzlichen Feiertage sind, für die Dauer von höchstens fünf Stunden in Gemeinden zulässig ist, deren Gebiet, in einer Entfernung von nicht mehr als 15 Kilometern zur nächsten Grenzübergangsstelle zur Republik Polen gelegen ist. Die Vorschrift wurde ebenfalls während der Ausschussberatungen in § 5 LöffG M-V eingefügt; ausdrückliche Absicht war die Schaffung einer „Grenzlandregelung“, „um für Wettbewerbsgleichheit mit Polen zu sorgen“. Erkennbar gemeint ist ein Ausgleich der Umsatzeinbußen des Einzelhandels in Gemeinden, die nahe an Grenzübergangsstellen liegen, über welche potentielle Kunden das Bundesgebiet verlassen, um bei Einkäufen vom oft niedrigeren Preisniveau in der Republik Polen zu profitieren; der örtliche Einzelhandel der grenznahen Gemeinden sollte durch die gesetzliche Regelung in der Form einer Erweiterung seiner Umsatzchancen gestärkt werden, um seine Strukturen zu bewahren und damit seine Versorgungsfunktion für die Bevölkerung aufrecht zu erhalten. Dieser besondere Ausgleichsbedarf liegt bei Orten in der Nähe der deutschen Seegrenze allgemein nicht vor; angesichts der Preise für die Schiffspassagen läge im Übrigen von Rostock aus eine „Einkaufstour“ nach Dänemark weitaus näher als nach Polen.

Anders als die Antragstellerin meint, ist auf die streitgegenständliche Verkaufsstelle auch nicht § 3 BädVerkVO M-V anwendbar, der an bestimmten Sonntagen den gewerblichen Verkauf in dem in den Absätzen 3 und 4 skizzierten Umfang zuließe. Dies ist der überkompliziert und unübersichtlich formulierten Vorschrift zwar nicht ohne Mühe zu entnehmen. Für die Rostocker X-Straße gilt aber: Im Sinne von § 3 Abs. 1 BädVerkVO M-V liegt sie durchaus in einem „in der Anlage zu § 2 Absatz 2 genannten Gebiet der Kur- und Erholungsorte und der anerkannten Ausflugsorte und Ortsteile mit besonders starkem Fremdenverkehr“ — nämlich in dem unter Pos. 3 der zweiten Teilliste der Anlage zu § 2 Abs. 2 benannten Gebiet. Indessen gilt eine die Anwendbarkeit von § 3 Abs. 1 BädVerkVO M-V ausschließende Ausnahme für „Weltkulturerbestädte und kreisfreie Städte, soweit diese nicht in der [eben genannten] Anlage als Kultur- und Erholungsort aufgeführt sind“. Die kreisfreie Stadt Hansestadt Rostock ist zwar gleich zu Beginn der Anlage zu § 2 Abs. 2 BädVerkVO M-V unter der Überschrift „Kur- und Erholungsorte“ aufgeführt; indessen geschah dies lediglich gleichsam als Überschrift für die Auflistung der vier Ortsteile, für die eine derartige Anerkennung tatsächlich besteht, und die Rostocker Innenstadt gehört nicht zu diesen „Orten“. Für sie ist in § 4 BädVerkVO M-V eine sich bei hinreichend konzentrierter Betrachtung als Komplementär-Vorschrift erweisende Regelung getroffen. Gestützt wird diese Einordnung durch die gescheiterten „Vorgängerinnen“ der BädVerkVO M-V vom 17. Dezember 2007 (GVOBl. M-V 2008, Seite 6, geändert durch Verordnung vom 4. November 2008, GVOBl. M-V Seite 432) und vom 17. April 2009 (GVOBl. M-V Seite 323), wo die „(Innenstadtbereiche der) kreisfreien Städte mit Ausnahme der Weltkulturerbestädte“ von dem im jeweiligen § 2 Abs. 1 geregelten Privileg für die in der jeweiligen Anlage aufgelisteten Orte und Ortsteile ausgenommen waren (§ 2 Abs. 2), so dass die beiden Absätze der §§ 2 der Vorgängerverordnungen sich als „Vorläufer“ von § 3 und § 4 BädVerkVO M-V darstellen, ferner durch das den Normenkontroll-Urteilen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 7. April 2010 (4 K 13/ 09, Leitsätze in Die Öffentliche Verwaltung 2010, Seite 865 f., und 4 K 14/09, Leitsätze im Gewerbearchiv 2010, Seite 327) geschuldete Bestreben des Verordnungsgebers, den Geltungsbereich des freien Sonn- und Feiertagsverkaufs gegenüber den vorherigen Versuchen nicht auch noch auszuweiten.

Auch die in § 3 Abs. 2 BädVerkVO M-V für zwei Sonntage, die — wie im Anwendungsbereich von § 3 Abs. 1 BädVerkVO M-V — keine gesetzlichen Feiertage sind, nämlich den Ostersonntag und den Pfingstsonntag, getroffene Regelung begünstigt die Antragstellerin nicht. Der örtliche Anwendungsbereich der Ladenöffnungszeit nach § 3 Abs. 2 BädVerkVO M-V wird zwar — in Gestalt einer Ausnahme vom Verkaufsverbot — umschrieben mit „außer in den Orten und Ortsteilen der Hansestadt Rostock, OT Warnemünde, Graal-Müritz, Kühlungsborn, Waren (Müritz), Zingst, Boltenhagen, Gemeinde Ostseebad Heringsdorf und Binz gemäß der Anlage zu § 2 Absatz 2, in denen [der Verkauf] aufgrund der überragenden touristischen Bedeutung zulässig ist […]“. Die Kammer versteht angesichts der Normgebungsgeschichte und der ausführlichen kommentierenden Vorschriften in § 2 BädVerkVO M-V zu Wesen und Hintergrund der Anlage zur BädVerkVO M-V den Passus „außer in den Orten und Ortsteilen“ grammatischen Bedenken zum Trotz als bloße Einleitung zu der nachfolgenden Aufzählung von einem (allein im Verordnungsgebungsverfahren verbliebenen?) Ortsteil (nämlich Warnemünde) und (weiteren, selbständige Gemeinden bildenden) Orten, nicht etwa dagegen als Verkaufsfreigabe im gesamten Rostocker Stadtgebiet; nicht zu klären ist daher, ob es sich bei dem abschließenden Passus („in denen […] zulässig ist“) um eine zusätzliche normative Beschränkung, um einen Zirkelschluss oder um kommentierend-bekräftigende Ausführungen des Verordnungsgebers handelt.

Weitere Grundlagen für eine „ex lege“ zugunsten der Antragstellerin wirkende Gestattung des gewerblichen Verkaufs in ihrer Einkaufshalle sind nicht ersichtlich.

Ihr durfte daher grundsätzlich nach §§ 13 und 16 des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes – SOG M-V – durch den Antragsgegner als hierfür gemäß § 3 Abs. 1 SOG M-V zuständige Ordnungsbehörde (vgl. ergänzend auch § 1 Abs. 2 der zitierten Zuständigkeitsverordnung vom 21. Februar 2008, dagegen aber die Verordnungsermächtigungen des LöffG M-V) durch Ordnungsverfügung normkonkretisierend die Einhaltung der gesetzlichen Ladenschlusszeiten an Sonn- und Feiertagen sowie am werktäglichen Heiligabend aufgegeben werden. Hierzu bestand angesichts der dokumentierten mehrfachen und — hinsichtlich der gesetzwidrig beanspruchten und praktizierten sonntäglichen Verkaufszeiten jeweils zwischen 8 und 17 Uhr sowie des umfangreichen Einsatzes von Mitarbeitern — recht massiven Verstöße der Antragstellerin auch ein Anlass, zumal auch wegen der fehlenden Funktionsfähigkeit der mobilen Absperrungen im Bereich der Einkaufshalle das Experiment, deren vorderen Bereich als „Nebensortiment“ zu dem Imbisscafé offen zu halten, als gescheitert erscheint. Es bedarf hiernach an Sonn- und Feiertagen einer klaren, auch für „nicht kultivierte“ Kunden nicht überwindbaren Trennung der Räumlichkeiten von Imbisscafé und Einkaufshalle.

Soweit die Zwangsgeldandrohung — hinsichtlich derer die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet, nicht wiederhergestellt werden müsste (s. § 99 Abs. 1 Satz 2 SOG M-V) — als Verfahrensgegenstand des vorliegenden Eilverfahrens anzusehen sein sollte, bliebe der Eilantrag ebenfalls wegen fehlender Erfolgsaussichten des Widerspruchs erfolglos; die Kammer nimmt zur Vermeidung von Wiederholungen auf die vom Antragsgegner im Bescheid gegebene Begründung Bezug.

Erfolg haben muss der Eilantrag dagegen — hinsichtlich sämtlicher Regelungsbereiche der Ordnungsverfügung —, soweit der Antragstellerin auch die Teilnahme an vom Antragsgegner allgemein angeordneten Sonn- oder Feiertagsverkaufsaktionen nach § 6 LöffG M-V oder § 4 BädVerkVO M-V (die nach § 14 LöffG M-V wohl noch nicht obsolete Warenverkaufsordnung vom 12. Juli 1995, GVOBl. M-V Seite 346, in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. August 1996, GVOBl. M-V Seite 377, findet auf die Antragstellerin aus räumlichen Gründen ersichtlich keine Anwendung) verboten wurde. Entgegen der Antragserwiderung lässt sich eine Ausnahme von dem verfügten Schließungsgebot der Ordnungsverfügung nicht entnehmen. Da die Kammer — wohl mit dem Antragsgegner — davon ausgeht, dass es offensichtlich an einer gesetzlichen Grundlage dafür fehlt, einzelne Händler aus Sanktionsgründen oder wegen angenommener Unzuverlässigkeit in weiterem Umfang als gesetzlich allgemein vorgesehen individuellen Verkaufsbeschränkungen zu unterwerfen, ist im tenorierten Umfang die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen, wobei die Antragstellerin an freigegebenen Verkaufstagen andere als die von ihr bislang praktizierten Öffnungszeiten zu beachten haben wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO; die Quotelung setzt die Zahl der vom Antragsgegner über ein Jahr hinweg maximal (stundenweise) für den Verkauf allgemein freizugebenden Sonn- und Feiertage zu den verbleibenden in ein ungefähres Verhältnis.

Die Wertfestsetzung für die Gerichtsgebühren erfolgt gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 und § 52 Abs. 2 und 7 in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes.