Der Kläger steht als Technischer Hauptsekretär (Besoldungsgruppe A 8) im Verbraucherschutz/Lebensmittelüberwachung - zunächst in der Bezirksinspektion Nord, zuletzt in der Bezirksinspektion Ost - in Diensten der Beklagten. Er hat einen Grad der Behinderung von 80 (GdB 80).
In seiner periodischen Beurteilung 2011 für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2010 erhielt der Kläger das Gesamtprädikat „Erfüllt die Anforderungen in vollem Umfang“. In dem Beurteilungsentwurf 2015 für den Beurteilungszeitraum 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014 ist für den Kläger das Gesamtprädikat „Erfüllt die Anforderungen teilweise“ vorgesehen (Bl. 36 ff. d. Behördenakte).
Mit Blick auf die zum 1. August 2015 geplante allgemeine Stellenhebung im Bereich Lebensmittelüberwachung von Besoldungsgruppe A 8 auf Besoldungsgruppe A 9 (Technischer Inspektor) bat das Personal- und Organisationsreferat der Beklagten die unmittelbare Vorgesetzte des Klägers mit Schreiben vom 6. Juli 2015 um Mitteilung, ob der Kläger zur Beförderung zum Technischen Inspektor geeignet sei und sich bewährt habe. In ihrer Antwort vom 13. Juli 2015 teilte die damalige unmittelbare Vorgesetzte, Frau Verwaltungsrätin F., dem Personal- und Organisationsreferat mit, dass der Kläger noch nicht zur Beförderung geeignet sei bzw. sich noch nicht bewährt habe, und die „Bewährungszeit“ des Klägers um drei Monate zu verlängern sei (Bl. 3 d. Behördenakte). Zum 1. August 2015 wurden die Stellen der Technischen Hauptsekretäre im Bereich Lebensmittelüberwachung bei der Beklagten auf die Besoldungsgruppe A 9 (Technischer Inspektor) angehoben. Unter dem 31. August 2015 beantragte der Kläger seine Beförderung zum Technischen Inspektor.
Am 17. September 2015 führten die Beklagte und der Kläger ein Entwurfsgespräch im Hinblick auf die periodische Beurteilung 2015. Dabei erklärte sich der Kläger mit dem geplanten Gesamtprädikat „Erfüllt die Anforderungen teilweise“ nicht einverstanden und beantragte ein „Beurteilungsgespräch“ mit dem Beurteiler unter Teilnahme der Personalvertretung.
Vom 26. Oktober 2015 an war der Kläger durchgehend bis Anfang November 2017 dienstunfähig erkrankt. Nachdem der Kläger unter dem 17. November 2015 erneut um Verbescheidung seines Beförderungsbegehrens gebeten hatte, erklärte die Beklagte unter dem 19. November 2015 unter Verweis auf die Stellungnahme des dem Kläger vorgesetzten Verwaltungsamtsrats T. vom selben Tag (Bl. 12 d. Behördenakte) erneut, dass der Kläger zur Beförderung noch nicht geeignet sei, sich bisher nicht bewährt habe und daher eine Verlängerung der „Bewährungszeit“ um drei Monate erfolgen solle.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2016 (Bl. 21 d. Behördenakte) erklärte die Beklagte, dass die Voraussetzung für eine Beförderung des Klägers zum Technischen Inspektor derzeit nicht vorlägen, da der Beurteilungsentwurf 2015 für den Kläger das Gesamtprädikat „Erfüllt die Anforderungen nur teilweise“ vorsehen würde, laut Stadtratsbeschluss vom 24. Juli 2001 für eine Beförderung jedoch mindestens das Gesamtprädikat „Erfüllt die Anforderungen in vollem Umfang“ erforderlich sei. Unter dem 21. März 2016 (Bl. 25 d. Akte) ergänzte die Beklagte, dass durch Einzelfallprüfung festgestellt worden sei, dass der Kläger mangels Bewährung die Beförderungsvoraussetzungen (Mindestdienstzeit zwei Jahre gem. Art. 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Gesetz über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen - Leistungslaufbahngesetz - LlbG, Gesamturteil in der letzten periodischen Beurteilung „Erfüllt die Anforderungen in vollem Umfang“ und Bewährung in den Dienstgeschäften des höheren Amtes gem. Art. 16 Abs. 5 LlbG) nicht erfülle. Unter dem 6. April 2016 (Bl. 28 d. Behördenakte) fügte die Beklagte hinzu, dass die Kollegen des Klägers auf Basis der periodischen Beurteilungen 2011 befördert worden seien.
Mit Schriftsatz vom 8. Juli 2016, eingegangen bei Gericht am 11. Juli 2016, hat der Kläger Klage erhoben und zuletzt beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 7. Januar 2016 zu verpflichten, über den Beförderungsantrag des Klägers vom 31. August 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Das Schreiben vom 7. Januar 2016 stelle keine vollständige Sachentscheidung über seinen Beförderungsantrag dar. Unabhängig von der Qualifizierung des behördlichen Schreibens vom 7. Januar 2016 als Verwaltungsakt sei seine Klage jedenfalls als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage mit dem Ziel der Aufhebung der - aus Sicht der Beklagten vollständig getroffenen - Sachentscheidung und Neuverbescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zulässig. Seiner Beförderung sei ebenso wie den Beförderungen seiner Kollegen das Gesamtprädikat der Beurteilung 2011 zugrunde zu legen, mit welcher er die durch den Stadtratsbeschluss aufgestellten Voraussetzungen erfülle. Zudem sei nicht erkennbar, warum sich der Kläger in den Dienstgeschäften des nun höheren Amtes nicht bewährt haben solle.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Mit ihrem Schreiben vom 7. Januar 2016 habe sie einen rechtsmittelfähigen Bescheid erteilt. Der Kläger sei ausweislich der Stellungnahmen seiner Vorgesetzten mangels Bewährung derzeit nicht zur Beförderung geeignet. Eine erneute, positive Leistungseinschätzung sei momentan aufgrund seiner fortwährenden Erkrankung nicht möglich.
Nach Beendigung seines Krankenstandes im November 2017 befand sich der Kläger bis zum 21. September 2018 in der betrieblichen Wiedereingliederung und vom 28. September bis zum 20. November 2018 im Erholungsurlaub. Die periodische Beurteilung 2015 ist ihm bisher nicht eröffnet worden.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift vom 4. November 2018 verwiesen.
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Ablehnung des klägerischen Beförderungsbegehrens mit Bescheid vom 7. Januar 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO.
1. Einen Rechtsanspruch auf Beförderung hat der Kläger nicht. Ein solcher lässt sich nach herrschender Rechtsprechung nicht aus der Fürsorgepflicht ableiten, die sich auf das von dem Beamten bekleidete Amt beschränkt und somit amtsbezogen ist. Der Kläger hat aber einen Bewerbungsverfahrensanspruch, das heißt einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr den höherwertigen Dienstposten unter Berücksichtigung des in Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), Art. 94 Abs. 2 Satz 2 Verfassung für den Freistaat Bayern (BV), § 9 Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) und Art. 16 Abs. 1 LlbG normierten Leistungsgrundsatzes vergibt und seine Beförderungsentscheidung nur auf Gesichtspunkte stützt, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen (BVerfG, B.v. 26.11.2010 - 2 BvR 2435/10 - NVwZ 2011, 746 und B.v. 2.10.2007 - 2 BvR 2457/04 - NVwZ 2008, 194). Diese Vorgaben dienen zwar vornehmlich dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Besetzung von Beamtenstellen, berücksichtigen aber zugleich das berechtigte Interesse eines Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen. Ein Beförderungsbewerber hat daher einen Anspruch auf rechtsfehlerfreie Anwendung des Leistungsgrundsatzes (BVerwG, U.v. 25.8.1988 - a.a.O.; BayVGH, B.v. 25.5.2011 - 3 CE 11.605 - BayVBl 2011, 565; VG München, B.v. 24.10.2012 - M 5 E 12.2637 - juris). Aus der Verletzung dieses Anspruchs folgt zwar regelmäßig nicht ein Anspruch auf Beförderung. Der abgelehnte Bewerber kann aber eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung beanspruchen, wenn seine Beförderung möglich erscheint (vgl. BVerfG, B.v. 26.11.2010 - a.a.O.). Diese Grundsätze gelten nicht nur bei der Konkurrenz mehrerer Beamter um eine Beförderungsstelle, sondern auch bei (konkurrenzlosen) Beförderungen im Zusammenhang mit einer (allgemeinen) Stellenhebung (vgl. BayVGH, B.v. 9.1.2012 - 3 CE 11.1690 - juris 27 ff.; B.v. 25.8.2017 - 6 CE 17.1550 - juris Rn. 11 ff.).
Feststellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung von Bewerbern um eine Beförderungsstelle sind - ebenso wie bei der Beförderungskonkurrenz mehrerer Beamter - in erster Linie auf aktuelle dienstlichen Beurteilungen (ggf. Zwischen- oder Anlassbeurteilungen) zu stützen, denn sie bilden den gegenwärtigen bzw. zeitnah zurückliegenden Stand ab und können somit am besten als Grundlage für die Prognose dafür dienen, ob der Beamte die Anforderungen der Beförderungsstelle voraussichtlich erfüllen wird (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 4 LlbG; siehe auch BVerwG, B.v. 27.9.2011 - 2 VR 3/11 - NVwZ-RR 2012, 71; vgl. zum Ganzen auch: BayVGH, B.v. 18.6.2012 - 3 CE 12.675 - juris). Darüber hinaus bieten nur dienstliche Beurteilungen aufgrund der formalisierten Beteiligung weiterer Stellen - bspw. der Schwerbehindertenvertretung gem. Nr. 3.3 der Beurteilungsrichtlinien der Beklagten (Stand Januar 2016) - die Gewähr einer hinreichenden Berücksichtigung der individuellen Situation des Beurteilten und aufgrund der Beurteilungszuständigkeit des Behördenleiters gem. Art. 60 Abs. 1 LlbG die Gewähr eines behördenweit einheitlichen Beurteilungsmaßstabs.
3. Diesen Anforderungen wird der streitgegenständliche Ablehnungsbescheid nicht gerecht. Denn er basiert (lediglich) auf den Leistungseinschätzungen der unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, die weder formell noch materiell die Qualität einer dienstlichen Beurteilung aufweisen. Die für eine Beförderung erforderliche Eignungseinschätzung kann aber grundsätzlich nur aufgrund (aktueller) dienstlicher Beurteilungen erfolgen, vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 4 LlbG. Die hier als Grundlage der Entscheidung über die Beförderung herangezogenen Leistungseinschätzungen sind weder im Leistungslaufbahngesetz noch in den Beurteilungs- oder Beförderungsrichtlinien der Beklagten als Erkenntnismittel vorgesehen.
Die zugrunde gelegten Leistungseinschätzungen entsprechen schon formell nicht den Anforderungen an eine dienstliche Beurteilung. Sie bewerten die Leistung des Klägers nicht über einen längeren, vorab definierten Zeitraum in einem formalisierten Verfahren, sondern werden ad hoc über einen unbekannten Zeitraum nach dem Dafürhalten des unmittelbaren Vorgesetzten ohne Beteiligung sonstiger Stellen - beim Kläger wäre ggf. die Schwerbehindertenvertretung zu beteiligen gewesen - erstellt.
Auch in materieller Hinsicht bleiben die herangezogenen Leistungseinschätzungen hinter einer dienstlichen Beurteilung zurück. Zum einen bilden sie lediglich einen ungewissen, (wohl) relativ kurzen Leistungszeitraum ab, der - anders als eine im Vierjahres-Turnus zu erstellende dienstliche Beurteilung - keine taugliche Grundlage für eine aussagekräftige Leistungseinschätzung darstellt. Zum anderen konnte der hier tätig gewordene unmittelbare Vorgesetzte den zur Leistungsbeurteilung erforderlichen Leistungsvergleich mehrerer Beamter nur im Hinblick auf die ihm nachgeordneten Beamten vornehmen, wohingegen Art. 60 Abs. 1 LlbG einen behördenweit einheitlichen Bewertungsmaßstab sichert und einfordert.
4. Der Beklagten waren als unterlegenem Beteiligten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 709 Satz 2 Zivilprozessordnung.
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