Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 31. Aug. 2017 - 9 A 703/15

Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungsverfügung des Beklagten.

Sie ist Mitgliedsgemeinde in der Verbandsgemeinde S.. Aufgrund von in der Vergangenheit aufgetretenen Problemen in der Zusammenarbeit beschloss der Gemeinderat am 16.05.2013 einen „Verpflichtenden Handlungsrahmen” in Bezug auf die von der Verbandsgemeinde S. wahrzunehmenden Besorgungsangelegenheiten (Beschlussvorlage Bv GL 091/2013). Darin machte sie dieser detaillierte Vorgaben u. a. zur Bearbeitung von an sie als Mitgliedsgemeinde gerichteten Schriftverkehrs, zur Archivierung sie betreffender Unterlagen, zur Erteilung von Auskünften und der Vorbereitung von Sitzungen. Hiergegen legte der Bürgermeister der Verbandsgemeinde mit Schreiben vom 22.05.2013 Widerspruch ein u. a. mit der Begründung, der Klägerin fehle materiell die Kompetenz, gegenüber der Verbandsgemeinde für die Aufgabenerledigung Weisungen zu erteilen. Diese sei in Besorgungsangelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinde kraft Gesetzes zugewiesen, so dass die verwaltungstechnische Ausgestaltung der Aufgabenerledigung ausschließlich der Verbandsgemeinde obliege. In der Sitzung des Gemeinderates der Klägerin am 25.06.2013 erfolgte nach erneuter Behandlung der Angelegenheit (Beschlussvorlage Bv GL 096/2013) unter Bestätigung des Beschlusses vom 16.05.2013 die Zurückweisung des Widerspruchs.

Mit Schreiben vom 08.07.2013 legte der Verbandsgemeindebürgermeister erneut Widerspruch gegen den Beschluss zur Beschlussvorlage Bv GL 096/2013 ein und die Angelegenheit dem Beklagten zur Entscheidung vor.

Daraufhin beanstandete der Beklagte mit Bescheid vom 25.11.2014 nach Anhörung der Klägerin den vom Gemeinderat gefassten Beschluss zur Beschlussvorlage Bv GL 096/2013 mit der Begründung, der Beschluss sei mangels erforderlicher gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig und greife deshalb in unzulässiger Weise in die ausschließlichen Kompetenzen des Verbandsgemeindebürgermeisters ein. Die verwaltungsmäßige Umsetzung der in den Mitgliedsgemeinden getroffenen Grundsatzentscheidungen obliege gemäß § 12 VerbGemG/§ 97 S. 1 KVG LSA der Verbandsgemeindeverwaltung. Die sachgemäße Erledigung der Aufgaben der Verbandsgemeinde und der ordnungsgemäße Gang der Verwaltung stünden gem. § 15 Abs. 1 Nr. 2 VerbGemG LSA i. V. m. § 63 GO LSA/§ 66 Abs. 1 S. 3 KVG LSA in alleiniger Verantwortung des Verbandsgemeindebürgermeisters, der insoweit auch in eigener Verantwortung die Geschäfte der laufenden Verwaltung erledige. Eine Einwirkungsmöglichkeit der Mitgliedsgemeinden auf die Art und Weise der Aufgabenerledigung bestehe damit nicht. Der vom Gemeinderat der Klägerin beschlossene „Verpflichtende Handlungsrahmen” sei keine, die Verbandsgemeinde bindende Grundsatzentscheidung im gesetzlichen Sinn, sondern betreffe Angelegenheiten der Verwaltung bzw. der sachgerechten Aufgabenerledigung der Verbandsgemeinde in Bezug auf die Klägerin als Mitgliedsgemeinde. Den hiergegen von der Klägerin am 23.12.2014 erhobenen Widerspruch wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt unter Bestätigung der Entscheidung des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 27.10.2015, zugestellt am 29.10.2015, zurück.

Am 28.11.2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie rügt einen unzulässigen Eingriff in ihr Selbstverwaltungsrecht. Das ihr zukommende Selbstverwaltungsrecht müsse auch bei einer Auslagerung der Verwaltung gewährleistet bleiben, denn die Besorgung ihrer Angelegenheiten sei nichts anderes als die gesetzliche Festlegung der Verbandsgemeinde als Verrichtungs- und Erfüllungsgehilfe der Mitgliedsgemeinde, die dabei an Aufträge und Weisungen des Geschäftsherrn/Auftraggebers Mitgliedsgemeinde gebunden sei. § 4 Abs. 2 S. 2 VerbGemG i. V. m. den Aufträgen/Weisungen der Mitgliedsgemeinde verdränge als spezialgesetzliche Regelung die Alleinentscheidungszuständigkeiten des Verbandsgemeindebürgermeisters. Der verbindliche Handlungsrahmen stelle einen zulässigen Dienstleistungsauftrag an die Verbandsgemeinde dar, den sie auch in einer eigenen Verwaltung umsetzen würde. Mit dem Weisungsrecht der Mitgliedsgemeinde habe der Gesetzgeber die Organisationsautarkie des Verbandsgemeindebürgermeisters durchbrechen wollen. Das Landesverfassungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 18.10.2016 ebenfalls klargestellt, dass die Verbandsgemeinde bei der Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben gem. § 91 Abs. 2 S. 2 KVG LSA an die Beschlüsse der Gemeinderäte und an die Grundsatzentscheidungen der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinden gebunden sei. Die Rechtswidrigkeit der Beanstandung folge zudem daraus, dass der Beklagte sich bei seiner Prüfung nicht mit den einzelnen Reglungen des Handlungsrahmens auseinandergesetzt, sondern lediglich Zweckmäßigkeitsgründe in materielle Rechtswidrigkeit umgedeutet und dabei die salvatorische Klausel dieser Bestimmungen völlig unberücksichtigt gelassen habe.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 25.11.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 27.10.2015 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt seinen streitbefangenen Bescheid und führt ergänzend aus, dass weder die Mitgliedsgemeinden noch der Verbandsgemeinderat ermächtigt seien, dem Verbandsgemeindebürgermeister Vorgaben zur Erfüllung der ihm kraft Gesetzes zugewiesenen Aufgaben zu machen, was aber gerade Intention des von der Vertretung der Klägerin beschlossenen „Verpflichtenden Handlungsrahmens” sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und mit der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 31.08.2017 Grundlage der Entscheidungsfindung.

I.

Die Klage hat keinen Erfolg, denn der streitgegenständliche Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten - hier der kommunalen Selbstverwaltungsfreiheit gem. Art. 87 Verf LSA und Art. 28 Abs. 2 GG (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

1. Die Klage ist zulässig. Das erkennende Gericht hält an der mit Hinweis vom 08.02.2017 zur - mangelnden - Prozessführungsbefugnis der Klägerin geäußerten Rechtsauffassung nicht mehr fest.

Gemäß § 91 Abs. 2 S. 1 - 3 KVG LSA führt die Verbandsgemeindeverwaltung die Verwaltungsgeschäfte aller Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden in deren Namen und in deren Auftrag, sofern diese der Verbandsgemeinde nicht nach § 90 Abs. 3 zur Erfüllung übertragen wurden. Sie ist dabei an Beschlüsse der Gemeinderäte und an Grundsatzentscheidungen der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinden gebunden. In diesem Rahmen vertritt die Verbandsgemeinde ihre Mitgliedsgemeinden in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften und in gerichtlichen Verfahren mit Ausnahme von Rechtsstreitigkeiten einer Mitgliedsgemeinde mit der Verbandsgemeinde oder zwischen Mitgliedsgemeinden derselben Verbandsgemeinde; die Kosten des Verfahrens trägt die Mitgliedsgemeinde. Ein ausdrücklich geregelter Fall der gesetzlich normierten Vertretungsverhinderung der Verbandsgemeinde besteht vorliegend nicht, denn es wendet sich die Klägerin gegen eine Beanstandungsverfügung der Kommunalaufsicht. Vorliegend ist aber eine entsprechende Anwendung der Hinderungsregelung geboten, denn es besteht eine vergleichbare Sachlage, für die in § 91 Abs. 2 Satz 3 KVG LSA angeordnete Vertretung besteht. Denn Gegenstand der kommunalaufsichtsrechtlichen Beanstandung ist eine Entscheidung des Gemeinderates der Klägerin, deren Adressat die Verbandsgemeinde ist. Dass eine Akzeptanz für diese Handlungsvorgaben nicht besteht, hat der Verbandsgemeindebürgermeister mit seinen Widersprüchen und der Vorlage zur Kommunalaufsicht zum Ausdruck gebracht. Die hier streitgegenständliche Verfügung steht demnach im Einklang mit der Rechtsauffassung der Verbandsgemeinde, die durch die Beanstandung des Beklagten ihre Belange gewahrt sieht. Gerade dem Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme und des Vertrauens (vgl. § 93 Abs. 1 S. 1 KVG LSA) würde es nicht gerecht, hielte man die Klägerin an der gesetzlichen Vertretungsregelung durch die Verbandsgemeinde fest; dieser dürfte ebenfalls nicht zuzumuten sein, unter Wahrung der Interessen ihrer Mitgliedsgemeinde aber gleichzeitiger Aufgabe ihrer eigenen Rechtsauffassung zu Gunsten der Mitgliedsgemeinde das Verfahren zu führen.

2. Die Klage ist unbegründet. Der Beklagte hat den Beschluss des Gemeinderates der Klägerin zu Recht bestandet, denn dieser verletzt geltendes Recht.

Gemäß § 146 Abs. 1 Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (KVG LSA), welcher ab dem 01.07.2014 die bis dahin geltende inhaltsgleiche Vorschrift des § 136 Abs. 1 Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt (GO LSA) ersetzte und mithin zum Zeitpunkt des Erlasses der Beanstandungsverfügung bereits galt, kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und Anordnungen der Kommune, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Kommune binnen einer angemessenen Frist aufgehoben werden. Mit dem Inkrafttreten des KVG LSA war der Beschluss des Gemeinderates der Klägerin an der danach bestehenden Rechtslage zu bewerten.

Die Voraussetzungen für die von dem Beklagten ergriffene Aufsichtsmaßnahme liegen vor. Die Bestimmungen des „Verpflichtenden Handlungsrahmens” in ihrer Gesamtheit sind rechtswidrig, ohne dass es einer rechtlichen Bewertung jeder einzelnen Regelung bedarf (siehe hierzu unter b)). Denn diese Bestimmungen verstoßen gegen die kommunalverfassungsrechtlich geregelte Aufgabenverteilung zwischen Mitgliedsgemeinden und ihrer Verbandsgemeinde und überschreiten den dem Gemeinderat der Klägerin zukommenden gesetzlichen Zuständigkeitsbereich.

a) Mit der durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 87 Abs. 1 und 2 Verf LSA verbürgten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze und in eigener Verantwortung zu regeln (vgl. §§ 1 Abs. 1, 4, 5 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 KVG LSA). Den örtlichen Angelegenheiten dürfen sich die Gemeinden danach auch ohne ausdrückliche Aufgabenzuweisung annehmen (sog. Allzuständigkeit der Gemeinde), sofern nicht durch Gesetz eine andere Kompetenzzuweisung erfolgt ist. Die den Gemeinden aus der Selbstverwaltungsgarantie zukommende Organisationsautonomie ist dabei nur relativ gewährleistet, denn der Gesetzgeber kann Organisationsstrukturen vorgeben (vgl. LVerfG LSA, Urt. v. 23.02.1999 - LVG 8/98 -, m. w. N.; Miller in: KVG - Kommentar, § 1 Stand: 1.2015, S. 9). Mit den Regelungen der §§ 91 ff. KVG LSA hat der Landesgesetzgeber für die Mitgliedsgemeinden und Verbandsgemeinden abschließende Regelungen zur Aufgabenzuständigkeit in organisationsrechtlicher Hinsicht getroffen. Nach § 91 Abs. 2 Satz 1 und 2, 97 KVG LSA führt die Verbandsgemeindeverwaltung die Verwaltungsgeschäfte der Mitgliedsgemeinde in Selbstverwaltungsangelegenheiten und erledigt die Aufgaben der Gemeindeverwaltung allein in ausschließlicher Zuständigkeit. Die Mitgliedsgemeinde selbst hat demgemäß keinen eigenen Verwaltungsunterbau. Die mit dem KVG LSA vorgenommene Kompetenzzuweisung besteht kraft Gesetz, ohne dass es eines (weiteren) Mitwirkungs- oder Gestaltungsaktes der Mitgliedsgemeinde bedarf. Von der so gesetzlich begründeten Erledigungszuständigkeit der Verbandsgemeinde(-verwaltung) sind alle verwaltungstechnischen Vorgänge erfasst, die jedoch stets erkennen lassen müssen, dass die Verbandsgemeinde hierbei im Namen und im Auftrag der Mitgliedsgemeinde handelt (§ 91 Abs. 2 S. 1 KVG LSA). Die konkrete praktische Umsetzung dieser gesetzlichen Auftragsgeschäftsführung obliegt mit dem Wortlaut des Gesetzes der Verbandsgemeinde und deren Verwaltung, die vom Verbandsgemeindebürgermeister als Leiter der Verwaltung bestimmt wird (§ 66 Abs. 1 S. 1 und 2 KVG LSA). Dieser ist verantwortlich für die sachgemäße Erledigung der Aufgaben und den ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung und regelt ihre innere Organisation. Dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde verbleibt mit § 97 Abs. 2 KVG LSA als einzige Verwaltungsaufgabe, eine Bürokraft zu seiner Unterstützung einzustellen (vgl. LVerfG LSA, Urt. v. 18.10.2016 - LVG 4/15 -).

Liegt aber die „Aufgabe der Verwaltungsarbeit” kraft Gesetzes in verfassungskonformer Weise bei der Verbandsgemeinde, kann die Klägerin insoweit nicht erfolgreich mit dem Argument gehört werden, dass die Verbandsgemeinde für sie als Dienstleister agiere, dem ein konkreter Handlungsrahmen zur Erfüllung des Auftrages - hier wohl der verwaltungstechnischen Erledigung der Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises - gemacht werden könne. Denn auch wenn die Verbandsgemeinde bei der Führung der Verwaltungsgeschäfte der Mitgliedsgemeinde dabei quasi als „Dienstleister” bzw. Servicebetrieb” agiert, stehen beide in einem Gleichordnungsverhältnis zueinander und die kraft Gesetz bestehende Kompetenzverteilung ist - wegen der konkreten gesetzlichen Zuständigkeitsbestimmung - keiner weiteren inhaltlichen Ausgestaltung durch die Mitgliedsgemeinde zugängig.

Anderes folgt auch nicht aus der gem. § 91 Abs. 2 S. 2 KVG LSA bestehenden Bindung der Verbandsgemeindeverwaltung an Beschlüsse der Gemeinderäte und Grundsatzentscheidungen der Bürgermeister ihrer Mitgliedsgemeinden. Denn hierin kommt lediglich zum Ausdruck, dass es für die Mitgliedsgemeinden in Wahrung ihrer kommunalen Selbstverwaltung bei der Zuständigkeit verbleibt, die jeweils für ihre örtliche Gemeinschaft relevanten Angelegenheiten verbindlich zu entscheiden und festzulegen. Aber nur insoweit besteht eine Bindung der Verbandsgemeindeverwaltung, d. h. die Verbandsgemeindeverwaltung darf nicht eine eigene Sachentscheidung an die Stelle der Sachentscheidung ihrer Mitgliedsgemeinde setzen. Der Gesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass es für die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises bei der alleinigen Sachkompetenz der Mitgliedsgemeinden verbleibt, also keine „Hochzonung” auf die Verbandsgemeinde erfolgt, wie dies bspw. mit der Regelung des § 90 Abs. 1 KVG LSA für bestimmte, abschließend aufgeführte Aufgaben des eigenen Wirkungskreises bewirkt wird. Gleichwohl hat der Gesetzgeber mit dem § 91 Abs. 2 S. 2 KVG LSA und damit korrespondierend in § 97 KVG LSA verbindlich für das Verhältnis zwischen Mitgliedsgemeinde und Verbandsgemeinde die verwaltungsmäßige Behandlung der für die Mitgliedsgemeinden zu führenden Verwaltungsgeschäfte des eigenen Wirkungskreises als ausschließliche sachliche und organisatorische Kompetenz der Verbandsgemeinde und ihrer Verwaltung bestimmt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 20.03.2007 - 4 L 397/06 -, juris zur Stellung der Verwaltungsgemeinschaft als „Servicebetrieb” der Mitgliedsgemeinden). So ist dieser Annex zur Sachentscheidungskompetenz vollständig auf die Verbandsgemeindeverwaltungsebene verlagert und damit dem Zuständigkeits- und Regelungsbereich der Mitgliedsgemeinde entzogen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 02.05.2003 - 2 M 30/03 -, juris, wonach der Mitgliedsgemeinde bei Besorgungsangelegenheiten die Übertragung der Aufgabenausführung auf private Dritte wegen der ausdrücklichen gesetzlichen Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft entzogen ist).

Dies entspricht auch der Regelungskonzeption des KVG LSA im Übrigen. Der Vertretung einer Gemeinde obliegt nur die Entscheidung, dass eine Angelegenheit der Gemeinde erledigt werden soll, also die Sachentscheidungskompetenz (vgl. den Katalog des § 45 Abs. 1 und 2 KVG LSA; sog. „Ob”, z. B. Erneuerung des gemeindlichen Schwimmbades und Einholung eines Gutachtens oder Kostenvoranschlages; Vergabe des Instandsetzungsauftrages an den ausgewählten Bieter); die tatsächliche Umsetzung bzw. Ausführung (z. B. Art und Weise der Einholung eines Gutachtens/Kostenvoranschlages) der so gefassten Ratsbeschlüsse obliegt dann allein dem Hauptverwaltungsbeamten als Leiter der Gemeindeverwaltung, ohne dass ihm hierfür durch die Vertretung Vorgaben und/oder Weisungen hinsichtlich der tatsächlichen verwaltungstechnischen Umsetzung gemacht werden können (vgl. § 66 Abs. 1 KVG LSA); diese Entscheidungen liegen allein in seiner alleinigen, unentziehbaren Zuständigkeit. Besteht aber mit dem Vorstehenden bereits keine Weisungs- oder Richtlinienkompetenz der Vertretung der (Verbands-)Gemeinde gegenüber dem (Verbandsgemeinde-)Bürgermeister betreffend die Art und Weise der Erledigung der in der Gemeindeverwaltung anfallenden Aufgaben, gilt dies erst Recht im Verhältnis des Gemeinderates einer Mitgliedsgemeinde im Verhältnis zum Verbandsgemeindebürgermeister.

Übertragen auf den Fall der Klägerin bedeutet dies zudem, dass mit dem vom Gemeinderat beschlossenen „Verbindlichen Handlungsrahmen” betreffend die verwaltungsmäßige Vorbereitung, Abwicklung und Ausführung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Klägerin und der von ihr hierzu getroffenen Sachentscheidungen (Ratsbeschlüsse), insbesondere für den Bereich der Gemeindeverwaltung allgemein und die hierbei anfallenden Verwaltungsaufgaben (Sachbearbeitung; Schriftverkehr; Gestaltung der Briefköpfe; Führen eines Postbuchs), ein Eingriff in die dem Verbandsgemeindebürgermeister zukommenden Organschaftsrechte (§§ 60 Abs. 1 S. 1, 66 KVG LSA) erfolgt.

b) Mit dem Vorstehenden ist - entgegen der Ansicht der Klägerin - auch nicht jede Regelungen für sich auf ihre Vereinbarkeit mit dem Kommunalverfassungsrecht hin zu überprüfen. Denn in Überschreitung ihrer gesetzlichen Kompetenzen hat der Gemeinderat der Klägerin durch den Beschluss des „Verbindlichen Handlungsrahmens für die Verbandsgemeinde für Besorgungsangelegenheiten” unabhängig von dessen Bindungswirkung nach außen jedenfalls den Rechtsschein gesetzt, überhaupt zu einer solchen, die Verbandsgemeinde und deren Bürgermeister verpflichtenden Bestimmung befugt zu sein. Gerade durch den Charakter als Beschluss und die Gesamtheit der Regelungen mit deren weitgehenden Detailreichtum wird dieser Eindruck noch verstärkt.

Kommt bereits damit eine Anwendung der Salvatorischen Klausel i. S. d. § 139 BGB zur Anpassung nicht in Betracht, scheitert diese jedoch im Übrigen auch daran, dass der Beschluss über den „Verpflichtenden Handlungsrahmen” sich nicht als öffentlich-rechtlicher Vertrag darstellt; aber lediglich insoweit ist eine solche Anpassungsklausel für Verträge auch im Bereich der öffentlichen Verwaltung anerkannt ist (vgl. Thiele in: Pautsch/Hoffmann, VwVfG – Kommentar, 1. Aufl. 2016, § 59 Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 29.10.2010 - 9 B 9.10 -, juris). Hier fehlt es aber an einer übereinstimmenden Willenserklärung zwischen Klägerin und Verbandsgemeinde ebenso wie an einer Rechtssetzungskompetenz für die einzelnen Regelungen (vgl. 2. a)). Der Anwendung der Salvatorischen Klausel steht zudem entgegen, dass ein etwaig verbleibender Inhalt nicht mehr dem ursprünglichen Ziel, nämlich der Verbandsgemeinde verbindliche Vorgaben für die Führung der Verwaltungsgeschäfte zu setzen, entspräche. Denn mit dem Vorstehenden verbliebe es allein bei einer einzigen Regelung (vgl. Nr. 1 d UA 1 S. 1), mit der sich aber - gerade umgekehrt - die Organe der Klägerin selbst im Verhältnis zur Verbandsgemeinde binden würden.

c) Die Klägerin vermag auch nicht mit Erfolg etwas für sich aus der Entscheidung des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom 18.10.2016 (- LVG 4/15 -) herzuleiten. Denn das Gericht hatte mangels Zulässigkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nicht über die Vereinbarkeit der §§ 91 Abs. 2 S. 1 und 2, 97 KVG LSA mit der Landesverfassung zu entscheiden. Soweit das Gericht im Rahmen der Prüfung der dort verfahrensgegenständlichen Normen des KVG ausgeführt hat, dass Verbands- und Mitgliedsgemeinde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nebeneinander stehen und insbesondere keine Aufsichtsrechte der Verbandsgemeinde gegenüber ihren Mitgliedsgemeinden zustehen, hat das Gericht auch ausgeführt, dass die Verbandsgemeinden arbeitsteilig mit ihren Mitgliedsgemeinden die öffentlichen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft erfüllen. Nichts anderes ist es aber, wenn die Verbandsgemeinde nach entsprechender Sachentscheidung durch die Gemeinderäte oder den Bürgermeister und/oder Anfall entsprechender, die örtliche Gemeinschaft der Klägerin betreffender Verwaltungsgeschäfte diese dann mit ihrem vorhandenen Verwaltungsaufbau zwar in deren Sinne, aber nach ihren eigenen Strukturen und Abläufen ausführt.

3. Die Entscheidung des Beklagten zum Einschreiten im Wege der Beanstandung gegen den Beschluss zum „Verbindlichen Handlungsrahmen” ist frei von Ermessensfehlern. Die pflichtgemäße Ausübung des Ermessens erfordert es, dass die Verwaltungsbehörde bei ihrer Entscheidung zumindest die wesentlichen Gesichtspunkte gegeneinander abwägt, die für und gegen die Maßnahme sprechen, § 114 S. 1 VwGO (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1970 - I C 47.69 -, juris). Dieser Verpflichtung ist der Beklagte nachgekommen. Die Begründung der angefochtenen Verfügung lässt insgesamt hinreichend erkennen, dass die Kommunalaufsichtsbehörde das ihr durch § 146 Abs. 1 KVG LSA eingeräumte Entschließungsermessen als solches erkannt hat; Zweifel an der Erforderlichkeit und Eignung des Aufsichtsmittels der Beanstandung sind nicht ersichtlich, denn ein anderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des vom Beklagten angestrebten Ziels der Beseitigung einer rechtswidrigen Beschlusslage zur Wiederherstellung eines recht- und gesetzmäßigen Zustandes war nicht gegeben. Der von der Klägerin behauptete Ermessensfehlgebrauch, der Beklagte habe lediglich Zweckmäßigkeitsgründe in mutmaßliche materielle (Schein-) Rechtswidrigkeit umgedeutet, liegt nicht vor. Denn der Beklagte hat am Maßstab der kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen den Gesamtinhalt und so die Intention des Gemeinderatsbeschlusses gewürdigt. Hieran ist nichts zu erinnern. Wie sich aus den oben dargestellten Gründen ergibt, war eine Einzelprüfung jeder Bestimmung des Handlungsrahmens bereits nicht angezeigt. Insoweit vermag das Gericht der streitgegenständlichen Verfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides nicht zu entnehmen, dass lediglich Erwägungen zur Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Handlungsvorgaben im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Verbandsgemeinde angestellt wurden.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 KGK i. V. m. Ziff. 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, gemäß § 52 Abs. 1 GKG der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit bestimmt in Ziffer 22.5, dass in Streitigkeiten betreffend die Kommunalaufsicht der Streitwert mit 15.000, 00 Euro festzusetzen ist. In dieser Höhe war der Streitwert festzusetzen.