Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 16. Dez. 2016 - 4 A 252/16

Die Klägerin sowie weitere Gemeinden und öffentlich-rechtliche Versorgungsverbände sind Gesellschafter der H. GmbH. Gegenstand des Unternehmens ist nach dem Gesellschaftsvertrag die Durchführung von Aufgaben im Zusammenhang mit der Trinkwasserversorgung sowie der Abwasserbeseitigung. Gesellschafter können gemäß § 2 Nr. 3 des Vertrages nur kommunale Träger oder Personen sein, die zu 100 % im Eigentum kommunaler Träger stehen.

Der Beklagte stellte der H. GmbH regelmäßig auf entsprechenden Antrag rechnergestützte Katasterdaten (ALKIS-Daten) zur Verfügung. Als Gebühr für die Datenabgabe berechnete er nur den Bereitstellungsaufwand.

Mit Schreiben vom 12.10.2015 beantragte die H. GmbH beim Beklagten für ihr Entsorgungsgebiet die jährliche Aktualisierung der Liegenschaftsdaten für das Jahr 2015. Unter dem 18.11.2015 teilte ihr der Beklagte mit, dass er die Datenabgabe für privatrechtliche Unternehmen neu geregelt habe und auf dieser Grundlage die Gebührenreduzierung auf den Bereitstellungsaufwand nicht mehr möglich sei. Dagegen wandten sich die H. GmbH und die ihr angehörenden kommunalen Versorgungsverbände und Gemeinden. Es kam zu mehreren Gesprächen und schriftlicher Korrespondenz, in der über die Gebührenhöhe jedoch keine Einigung erzielt werden konnte. Daraufhin wurde vereinbart, dass die jeweiligen Gemeinden und Versorgungsverbände die Anträge auf Lieferung der ALKIS-Daten stellen sollten. An diese sollten auch die Leistungsbescheide gerichtet werden. Die Daten sollten jedoch unmittelbar oder durch Weiterleitung der H. GmbH zur Verfügung gestellt werden.

Der Eigenbetrieb Wasser und Abwasser der Klägerin erklärte mit Schreiben vom 12.05.2016, dass sich die Klägerin den Auftrag der H. GmbH zu Eigen mache und bat um Lieferung der Daten. Diese würden dann zur Aufgabenerfüllung der Trinkwasserversorgung und Schmutzwasserentsorgung an den Dienstleister H. GmbH übergeben.

Der Beklagte erklärte gegenüber der Klägerin mit Schreiben vom 13.06.2016, dass eine Datenübermittlung zum Bereitstellungsaufwand nicht gewährt werden könne, wenn die Daten an die H. GmbH weitergeleitet würden. Daher würden Kosten in Höhe von ca. 4.500 € berechnet. Der Eigenbetrieb Wasser und Abwasser der Klägerin erklärte daraufhin, dass er den Antrag aufrecht erhalte, sich aber die gerichtliche Überprüfung der Kostenfestsetzung vorbehalte.

Mit Schreiben an die H. GmbH vom 15.08.2016 lieferte der Beklagte die beantragten ALKIS-Daten. Gegenüber der Klägerin setzte er mit Leistungsbescheid vom 23.08.2016 Kosten in Höhe von 4.274,14 € fest.

Am 14.09.2016 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Reduzierung des Betrages auf einen von ihr anerkannten Bereitstellungsaufwand von 1.068,53 € begehrt.

Sie trägt vor: Der Beklagte habe bislang unmittelbar der H. GmbH die Privilegierung zugestanden. Die Novellierung des Wassergesetzes im Jahr 2013 habe zu keiner Neuregelung geführt. Auch zuvor habe es keine echte Aufgabenprivatisierung im Bereich der Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung gegeben. Auch mit dem Einsatz der H. GmbH habe man niemals ein Modell der Vollprivatisierung realisiert, sondern stets Privatisierungsmodelle durchgeführt, bei denen sich ein öffentlicher Aufgabenträger eines Dritten zur Aufgabenerfüllung bediene. Die H. GmbH sei auch nicht zu eigenen gewerblichen Zwecken tätig. Die Gesetzesbegründung zur fraglichen Vorschrift des Vermessungs- und Katastergesetzes gehe davon aus, dass die Daten zum Bereitstellungsaufwand zu liefern seien, wenn sie für Zwecke der Ausübung öffentlicher Gewalt benötigt würden. Der Privilegierungstatbestand der Bereitstellungsgebühr sei erfüllt, wenn ein privater Dritter ausschließlich im Rahmen der Aufgabenerfüllung der öffentlichen Körperschaft tätig sei. Die Pflichtigkeit des öffentlichen Aufgabenträgers entfalle nicht, wenn er sich eines privaten Dritten bediene. Die H. GmbH sei im Rahmen eines Privatisierungsmodells i. S. des § 56 Satz 2 WHG und des § 70 Abs. 2 WG LSA tätig. Im Bereich der Trinkwasserversorgung handele sie zwar gemäß § 70 Abs. 2 Satz 2 WG LSA im eigenen Namen und auf eigene Rechnung. Die Abrechnungsform der Leistung gegenüber den Kunden ändere jedoch nichts daran, dass die Aufgabe der Trinkwasserversorgung als öffentliche Aufgabe zu qualifizieren sei. Auch in diesem Bereich sei die H. GmbH ausschließlich zur Erfüllung einer fremden Aufgabe und nicht zu eigenen gewerblichen Zwecken tätig. Es sei auch sichergestellt, dass die Gesellschaft keine Gewinnmaximierung erreichen könne, da die Gewinnmarge auf maximal 3 % begrenzt sei. Das wirtschaftliche Ergebnis der Gesellschaft komme ausschließlich den kommunalen Gesellschaftern zugute. Auf die Rechtsprechung zu anderen Gebührenbefreiungstatbeständen könnte sich der Beklagte nicht berufen, weil es sich um abweichende Fallgestaltungen gehandelt habe. Im vorliegenden Fall sei nicht die Gesellschaft privater Rechtsform direkter Antragsteller, es seien vielmehr die Gesellschafter.

Die Klägerin beantragt,

den Leistungsbescheid des Beklagten vom 23.08.2016 insoweit aufzuheben, als darin ein 1.068,53 € übersteigender Betrag festgesetzt ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er erwidert: Die Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA seien nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung sei nur für die dort genannten Behörden und Aufgabenträger anwendbar. Die gesetzliche Formulierung sei abschließend und nicht auslegungsfähig. Der bewusst eng gefasste Kreis der Anspruchsberechtigten resultiere aus dem Willen des Gesetzgebers, die Reduzierung auf den Bereitstellungsaufwand nur für Hoheitshandeln zu gewähren. Lediglich in Fällen, in denen die genannten Aufgabenträger die ihnen obliegenden hoheitlichen Aufgaben anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf der Grundlage von Rechtsvorschriften übertragen könnten, etwa bei Zweckverbänden, erfolge eine erweiterte Auslegung. Der Kreis der Anspruchsberechtigten erfasse nach dem Wortlaut der Regelung keine Privatrechtssubjekte, selbst wenn sie mit öffentlichen Aufgabenträgern verflochten seien und hoheitliche Aufgaben erfüllten. Das Geobasisinformationssystem diene der Wirtschaftlichkeit der Staats- und Kommunalverwaltung. Vor diesem Hintergrund sei es gerechtfertigt, die Gebühr für Aufgabenträge in Ausübung hoheitlicher Gewalt auf einen reduzierten Gebührensatz zu beschränken, ohne den Grundeinrichtungsaufwand für die Einrichtung und Führung des Geobasisinformationssystems zu berechnen. Alle Fälle, in denen die Geobasisdaten für erwerbswirtschaftliche Tätigkeiten, auch der Behörden und öffentlichen Aufgabenträger genutzt würden, blieben außen vor. Daher könne der Klägerin keine Reduzierung gewährt werden, wenn sie beabsichtige, die Daten an die H. GmbH weiterzugeben. Eine vertiefte Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen würde angesichts der Vielzahl der Anträge und Nutzungsvarianten zu einem unnötigen Aufwand und damit zu einer Verzögerung der Antragsabwicklung führen. Kernpunkt der Aufgabenverlagerung auf die H. GmbH sei der Wille der Kommunen zum effektiven wirtschaftlichen Handeln sowie die Absicht, Gewinne und Steuervorteile zu erzielen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der Leistungsbescheid des Beklagten vom 23.08.2016, mit dem dieser die Klägerin zu Kosten von 4.274,14 € herangezogen hat, ist im angefochtenen Umfang rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den Bescheid sind §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 3 VwKostG LSA i. V. m. §§ 1 und 2 VermKostO. Danach sind für Amtshandlungen und Leistungen der Vermessungs- und Geoinformationsbehörde Gebühren zu erheben, deren Höhe sich aus den Anlagen 1 und 2 ergibt. Hinsichtlich der Höhe der Kosten und der Berechnungsgrundlagen im Einzelnen kann auf die ausführliche Darstellung in dem Schriftsatz des Beklagten vom 07.11.2016 verwiesen werden. Diese Berechnung wird von der Klägerin nicht angezweifelt.

Der Beklagte hat die Kosten auch zu Recht gegenüber der Klägerin festgesetzt. Gemäß § 5 Abs. 1 VwKostG LSA ist Kostenschuldner derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat, wer also willentlich einen Tatbestand geschaffen hat, der die Behörde zu der Amtshandlung veranlasst hat (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 22.05.2002 – 11 LA 100/02 -, NVwZ-RR 2002, 834). Hierfür genügt es, wenn der Betroffene den Tatbestand willentlich gesetzt hat, der unmittelbar Anlass für die Amtshandlung war. Die Klägerin hat den Beklagten mit dem Schreiben ihres Eigenbetriebs vom 12.05.2016 gebeten, ALKIS-Daten für das Jahr 2015 gemäß der Absprachen vom 02.05.2016 zu liefern. Ob das Schreiben als eigener Antrag zu werden ist oder es bei dem ursprünglichen Antrag der H. GmbH vom 12.10.2015 geblieben ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls reicht es für die im Rahmen des § 5 Abs. 1 VwKostG LSA erforderliche Veranlassung aus, dass die Klägerin mit ihrem Schreiben zu der Lieferung der ALKIS-Daten beigetragen hat. Sollte die H. GmbH ebenfalls Anlass für die Amtshandlung gegeben haben, schließt das die Heranziehung der Klägerin als Kostenschuldnerin nicht aus, sondern führt gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 VwKostG LSA zu einer Gesamtschuldnerhaftung.

Die von der Klägerin begehrte Reduzierung der Kosten gemäß § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA scheidet aus. Nach dieser Vorschrift erhalten Bundes- und Landesbehörden sowie Gemeinden und Landkreise für eigene, nicht gewerbliche Zwecke in Ausübung öffentlicher Gewalt Auszüge aus dem integrierten Gesamtsystem nach § 19 Abs. 4 VermGeoG LSA gegen Erstattung des Aufwandes für die Abgabe (Bereitstellungsaufwand).

Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt. Die Klägerin ist zwar eine Gemeinde, jedoch kann sie die Gebührenbeschränkung auf den Bereitstellungsaufwand nicht in Anspruch nehmen. Denn sie hat die fraglichen ALKIS-Daten nicht für eigene Zwecke in Ausübung öffentlicher Gewalt erhalten. Vielmehr ist Leistungsempfänger die H. GmbH, die als Kapitalgesellschaft in privatrechtlicher Organisationsform nicht Begünstigte der Regelung des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA ist.

Die Gebührenbeschränkung nach dieser Regelung kommt den darin genannten Behörden und Gebietskörperschaften nicht allein deshalb zugute, weil sie die Übermittlung von Auszügen aus dem integrierten Gesamtsystem veranlasst oder beantragt haben. Das Erfordernis eigener, nicht gewerblicher Zwecke setzt voraus, dass die begünstige Behörde oder Gebietskörperschaft die zur Verfügung gestellten Daten selbst (zu nicht gewerblichen Zwecken) nutzt. Auch das Tatbestandsmerkmal „in Ausübung öffentlicher Gewalt“ muss bei dem von der Vorschrift begünstigten Rechtssubjekt erfüllt sein und ist im Übrigen grundsätzlich nur Hoheitsträgern möglich. Damit kann es zur Tatbestandserfüllung nicht ausreichen, dass die Verwirklichung der genannten Zwecke ausschließlich durch einen Dritten erfolgt. Vielmehr setzt die Privilegierung voraus, dass die zur Verfügung gestellten Geobasisdaten von einer der in § 21 Abs. 2 VermGeoG genannten Behörden oder Gebietskörperschaften selbst zu nicht gewerblichen Zwecken und in Ausübung öffentlicher Gewalt genutzt werden. Die Beschränkung der Verwaltungskosten auf den Bereitstellungsaufwand soll ausschließlich den dort genannten Behörden und Gebietskörperschaften dazu verhelfen, kostengünstig an Geobasisinformationen zu gelangen, um ihnen die Wahrnehmung ihrer hoheitlichen Aufgaben zu erleichtern (vgl. auch die Gesetzesbegründung der Landesregierung vom 03.12.2003, LT-Drucks. 4/1203, S. 20).

Die H. GmbH und nicht die Klägerin ist unmittelbarere Nutzerin der fraglichen ALKIS-Daten. Sie hat die Übermittlung der Daten ursprünglich beantragt. Ihr sollten die Daten auch nach dem Inhalt des Schreibens der Klägerin vom 12.05.2016 unmittelbar zur Verfügung gestellt werden. Die Klägerin hat in dem Schreiben selbst ausgeführt, dass „die Daten ... dann zur Aufgabenerfüllung der Trinkwasserversorgung und der Schmutzwasserentsorgung an den Dienstleister H. GmbH übergeben“ werden. Die Klägerin hat damit die Bereitstellung der Daten nicht für sich, sondern für die H. GmbH begehrt. Letztlich wurden die Daten – wie sich aus dem Übersendungsschreiben vom 15.08.2016 ergibt – auch nicht an die Klägerin, sondern unmittelbar an die H. GmbH übersandt. Das erfolgte auch im Interesse der Beteiligten. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin erläutert, dass die Daten nicht von den Gemeinden und Verbänden selbständig genutzt werden sollten, sondern von der H. GmbH.

Die Klägerin kann die Kostenprivilegierung nach § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA auch nicht deshalb für sich in Anspruch nehmen, weil sie sich der H. GmbH nur zur Wahrnehmung eigener öffentlich-rechtlichen Aufgaben i. S. des § 56 Satz 2 WHG und des § 70 Abs. 2 WG LSA bedient hat und die Gesellschaft daher nur als deren Verwaltungshelfer oder Erfüllungsgehilfe tätig war. Wie sich aus der Systematik des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA ergibt, soll die Begünstigung nur den dort genannten Behörden und Gebietskörperschaften zugutekommen, die darüber hinaus die Daten in Ausübung öffentlicher Gewalt verwenden müssen. Deshalb greift es auch zu kurz, wenn die Klägerin aus der Gesetzesbegründung ableitet, die Beschränkung auf den Bereitstellungsaufwand sei zu gewähren, wenn im Ergebnis die Daten von den entsprechenden Stellen „für Zwecke der Ausübung öffentlicher Gewalt“ (LT-Drucks. 4/1203, S. 20) gebraucht würden. Die Nutzung zu öffentlichen Zwecken ist nur eine der Voraussetzungen für die Privilegierung. Allein der Umstand, dass die Daten für öffentliche Aufgaben verwendet werden, die nach wasserrechtlichen Vorschriften der Klägerin obliegen, reicht für die Privilegierung nicht aus. Die H. GmbH ist weder eine Behörde noch eine der in § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA genannten Gebietskörperschaften, sondern eine Kapitalgesellschaft in privater Rechtsform. Auch wenn Gesellschafter ausschließlich Gemeinden und öffentlich-rechtliche Versorgungsverbände sind, handelt es sich doch um eine eigenständige Rechtspersönlichkeit, die im eigenen Namen tätig wird und nicht in Erfüllung einer ihr gesetzlich übertragenen öffentlichen Aufgabe handelt (vgl. hierzu auch OVG Berlin-Brandenb., Urteil vom 23.04.2015 – OVG 1 B 23.12 -, juris [Rdnr. 62]). So ist auch eine privatrechtliche Gesellschaft, derer sich eine Gemeinde im Rahmen städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen i. S. des § 167 Abs. 1 BauGB als Entwicklungsträger „bedient“, keine Behörde im Sinne des Befreiungstatbestandes der Sondernutzungsgebühr (vgl. VG Berlin, Urteil vom 26.04.2012 – 1 K 246.10 -, juris; OVG Berlin-Brandenb., a. a. O.).

Der Wortlaut des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA bestimmt eindeutig, wer durch die Vorschrift begünstigt werden soll. Überdies handelt es sich um einen Ausnahmetatbestand, der auch aus diesem Grund eng auszulegen ist. Für eine Analogie besteht kein Anlass, weil sich die H. GmbH von den in § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA genannten Behörden und Gebietskörperschaften grundlegend unterscheidet. Sie ist privatrechtlich organisiert und nicht originär hoheitlich tätig, sondern nur als Dienstleister von Hoheitsträgern.

Schließlich rechtfertigen die besonderen Regelungen im Gesellschaftsvertrag, insbesondere der Zweck der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die Beschränkung der Gesellschafter auf Hoheitsträger und Personen, die zu 100 % im Eigentum von kommunalen Trägern stehen, sowie die Begrenzung der Gewinnmarge auf 3 % keine erweiterte Auslegung des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA. Bei der H. GmbH mag sichergestellt sein, dass sie die ihr zur Verfügung gestellten Geobasisdaten ausschließlich zu Zwecken nutzt, die bei einer Gemeinde den Privilegierungstatbestand des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA erfüllen würden. Allgemein wäre es jedoch mit einem erheblichen Prüfungsaufwand verbunden, wenn die Privilegierung auch Privatrechtssubjekten zugutekäme, die mit den zur Verfügung gestellten Daten eine den Anforderungen des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA entsprechende Zweckrichtung verfolgen. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, dass eine erweiterte Auslegung der Regelung dazu führen würde, dass er bei der Vielzahl von Anträgen einen hohen Prüfungsaufwand hätte, der letztlich zu einer erheblichen Verzögerung der Antragsabwicklung führen würde. Vor diesem Hintergrund ist im Rahmen gesetzlichen Pauschalierung nicht zu beanstanden, dass die Privilegierung nach § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA nur Behörden, Landkreisen und Gemeinden zugutekommt. Einer korrigierenden Gesetzesauslegung bedarf es daher nicht.

Schließlich war der Beklagte auch berechtigt, die Kosten für die Bereitstellung der Geobasisdaten in voller Höhe nur gegenüber der Klägerin, und nicht vollständig oder teilweise gegenüber der H. GmbH festzusetzen. Wie bereits ausgeführt, haften die Klägerin und die H. GmbH als Gesamtschuldner. Mit der Festsetzung gegenüber der Klägerin ist der Beklagte einer unter den Beteiligten getroffenen Vereinbarung gefolgt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.