Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 28. Nov. 2017 - 1 A 874/14

bei uns veröffentlicht am28.11.2017

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen eine Formulierung in einem Bescheid, wonach die Nutzung des Eiersammelraumes einer Stallanlage durch andere am gleichen Standort tätige Unternehmen nicht zulässig sei.

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Sie betreibt in der Geflügelanlage M-Stadt eine ökologische Eierproduktion in der Form der Bio-Haltung mit einer eigenen Legehennenbetriebsnummer. In der Anlage befinden sich neben zwei Legehennen-Aufzuchtställen insgesamt 6 Ställe, in denen Legehennen gehalten werden, um Eier zu produzieren. Eigentümer der Gesamtanlage in M-Stadt ist Herr M. ist gleichzeitig der Geschäftsführer der persönlich haftenden Gesellschafterin der Klägerin und der Firma G. M. GmbH & Co. KG. Drei der fünf Ställe (die Ställe 1a, 1b und 3), in denen Eier produziert werden, sind an die G. M. GmbH & Co. KG verpachtet, die eine konventionelle Eierproduktion betreibt und über eine eigene betriebsspezifische Registernummer verfügt, die auf jedes in dem Betrieb produziertes Ei zu printen ist. Die weiteren drei Ställe (die Ställe 1, 4 und 5) der Anlage M-Stadt, in denen Eier produziert werden, sind an die Klägerin verpachtet. Zwischen den Ställen der G. M. GmbH & Co. KG 1a und 1b liegt eine C-Stadt, in der sich der Eiersammelraum befindet, in dem die Eier mit der jeweiligen Betriebsnummer geprintet werden. Dorthin gelangen die Eier aus den jeweiligen Ställen über ein Förderband, das außen an der Stirnseite der Ställe vorbeiläuft und im Eiersammelraum an dem dort aufgestellten Printer endet. Aus dem jeweiligen Stall gelangen die Eier über ein gesondertes stallbezogenes Förderband auf das Hauptförderband außerhalb der Ställe. Nach dem Printen werden die Eier auf LKWs verladen und in die überörtliche Packstelle verbracht, wo alle weiteren Maßnahmen bis hin zur Vermarktung der Eier vollzogen werden.

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Der Beklagte registrierte mit Bescheid vom 02.12.2003 den Legehennenbetrieb der Bio Geflügelhof G. M. auf deren Antrag und teilte dem Betrieb eine Kennnummer für "Eier aus Ökologischer-Erzeugung" für die Ställe 4-5 zu. Nach dem Umbau von Stall 2 und einen entsprechenden Antrag erweitere der Beklagte mit Bescheid vom 24.02.2006 die Registrierung und teilte dem Stall 2 eine Kennnummer für ökologische Erzeugung zu. Mit Änderungsanzeige vom 29.11.2013 beantragte die Klägerin infolge einer Umfirmung für den Standort M-Stadt die Übertragung der mit den vorgenannten Bescheiden erteilten Genehmigungen auf die Bio Geflügelhof G. M. GmbH & Co. KG.

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Mit Bescheid vom 02.07.2014 übertrug der Beklagte die Bescheide zu den Registrierungen des Bio-Geflügelhofes G. M. für den Standort Farm M-Stadt vom 02.12.2003 und vom 24.02.2006 auf die Klägerin. Die Kennzeichnung der Eier mit dem Erzeugercode habe in der Produktionsstätte oder der ersten Packstation, an welche die Eier geliefert werden, zu erfolgen (Ziffer 1 des Bescheides). Dieser Änderungsbescheid gelte nur in Verbindung mit den o. g. Bescheiden der Betriebsgenehmigung, deren Bestimmungen unverändert fortgelten (Ziffer 2 des Bescheides). Der Bescheid erfolge unter Maßgabe der Ziffer II der Nebenbestimmungen Nr. 1 bis 2 (Ziffer des Bescheides). Diese beiden Nebenbestimmungen sind in der Begründung in einem eigenen Abschnitt mit der Überschrift Nebenbestimmungen im Fettdruck aufgeführt. Gemäß Nr. 1 der Nebenbestimmungen hat der Betriebsinhaber Änderungen hinsichtlich der nach der einschlägigen Vorschrift des Legehennenbetriebsregistergesetz zu machenden Angaben, die nach der Abgabe der Anzeige eintreten, der zuständigen Behörde unverzüglich anzuzeigen und nach Nr. 2 der Nebenbestimmungen darf der Inhaber eines Betriebes seit dem 01.01.2004 nur Eier aus einem Stall in Verkehr bringen, für den ihm eine Kennnummer mitgeteilt worden ist.

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In der Begründung des Bescheides vom 02.07.2014 führte der Beklagte unter Ziffer II Nr. 3 aus: Die Printung der Eier habe in der Produktionsstätte oder der ersten Packstelle, an welche die Eier geliefert werden, zu erfolgen. Die Produktionsstätte sei ein registrierter Legehennenbetrieb. Ein Betrieb sei eine aus einem Stall oder mehreren Ställen bestehende örtliche, wirtschaftliche und seuchenhygienische Einheit. Daraus ergebe sich, dass die Nutzung des Einsammelraumes am Standort M-Stadt nur zulässig sei, wenn dieser zum Bio Geflügelhof G. M. GmbH & Co. KG gehöre. Eine Nutzung durch andere am Standort M-Stadt tätigen Unternehmen sei daher ausgeschlossen. Es sei jederzeit sicher zu stellen, dass es zu keiner Vermischung von Eiern aus unterschiedlichen Haltungsformen und Betrieben kommen könne. Im Falle eines Verstoßes könne die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen treffen.

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Hierauf hat die Klägerin am 26.07.2014 Klage beim Verwaltungsgericht Magdeburg erhoben. Zur Begründung der Klage trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Das Einsammeln, Transportieren und Printen der Eier erfolge in zeitlicher Hinsicht für jeden Stall getrennt, so dass eine Vermischung von Eiern aus verschiedenen Haltungsformen nicht stattfinden könne. Die Klage richte sich gegen die "Auflage" in Abschnitt II Ziffer 3 Satz 2 des Bescheides des Beklagten vom 02.07.2014, mit der eine gemeinsame Nutzung des Eiersammelraumes der Stallanlage M-Stadt untersagt werde. Die streitige Auflage sei unzulässig. Für sie gebe es keine Rechtsgrundlage. Die einschlägige gesetzliche Definition des Betriebes treffe keine Aussage darüber, ob zwei Eierproduktionsbetriebe ihre Eier in einem Raum sammeln und dort printen dürften. Auch lasse das einschlägige EU-Recht sogar ausdrücklich zu, dass die Kennzeichnung von Eiern in der ersten Packstelle erfolgen könne, an welche die Eier geliefert werden. In diesen Packstellen werden regelmäßig Eier einer Vielzahl von Betrieben gesammelt, geprintet, verpackt und ausgeliefert. Wenn aber das Betreiben eine derartigen Packstelle zulässig sei, sei es nicht nachvollziehbar, warum ein Eiersammeln für nur zwei Betriebe verboten werden solle. Es sei nicht nachvollziehbar, dass allein die formelle Inhaberänderung den Verdacht begründen solle, es könnten künftig Eier aus verschiedenen Haltungsformen vermischt werden, nur weil diese in ein und denselben Raum gelangen. Die streitige Formulierung in Abschnitt II Ziffer 3 Satz 4 des Bescheides vom 02.07.2014 sei nicht als ein Hinweis auf die Rechtlage ohne eigenen Regelungsgehalt zu werten. Die Kosten für die Einrichtung von getrennten Eiersammelräumen für jeden Erzeuger und für jede Haltungsform betragen mindestens 25.000,00 Euro.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 02.07.2014 aufzuheben, soweit darin die Nutzung des Eiersammelraumes der Stallanlage M-Stadt durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen untersagt wird,

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hilfsweise, festzustellen, dass die Formulierung auf Seite 3 des vorbezeichneten Bescheides, nämlich die Nutzung des Eiersammelraumes am Standort M-Stadt nur zulässig ist, wenn dieser zum A. gehört sowie eine Nutzung durch andere am Standort tätige Unternehmen ausgeschlossen ist, rechtswidrig ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Klageerwiderung trägt er im Wesentlichen vor: Die Klage sei bereits unzulässig, weil es sich bei der im Bescheid vom 02.07.2014 enthaltenden Formulierung, gegen die sich die Klägerin wendet, um keine Regelung, sondern lediglich um einen Hinweis auf die Rechtslage handele. Auch sei der beanstandete rechtliche Hinweis zutreffend. Denn die gemeinsame Sammlung von Eiern verschiedener Legehennenbetriebe in einem Raum vor der Printung sei unzulässig. Auch habe das Landesamt für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau die Klägerin bereits mit Schreiben vom 16.10.2013 darauf hingewiesen, dass durch den gemeinsamen Transport und der gemeinsamen Sammlung der Eier die Gefahr einer Vermischung von ökologisch erzeugten mit konventionell erzeugten Eiern bestünde.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Der Hauptantrag ist bereits unzulässig. Die von der Klägerin mit dem Hauptantrag begehrte Anfechtung der von ihr im Bescheid vom 02.07.2014 beanstandeten Formulierung, die Nutzung des Eiersammelraumes der Stallanlage M-Stadt durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen sei ausgeschlossen, ist nicht zulässig. Denn mit der Anfechtungsklage kann gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO nur die Aufhebung eines Verwaltungsaktes i. S. v. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 35 VwVfG, nicht jedoch einer Auskunft oder eines bloßen Hinweises begehrt werden.

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Bei der von der Klägerin beanstandeten Formulierung in der Begründung des Bescheides vom 02.07.2014 handelt es sich um einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage ohne eigenen Regelungsgehalt und nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt. Ob ein behördliches Schreiben oder auch die Formulierung in der Begründung eines behördlichen Bescheides als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizontes zu beurteilen (BayVGH, U. v. 24.09.2015 – 4 B 14.1831 -, juris, Rdnr. 23 m. w. N.). Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, ist, weil Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den allgemeinen für Willenserklärungen geltenden Grundsätzen zu beurteilen. Entsprechend anwendbar sind die Regelungen der §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende Inhalt der behördlichen Erklärung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen – aus der Sicht eines objektiven Betrachters - verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend nach § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens und die dem Schreiben beigefügte Unterlagen herangezogen werden (VGH Baden-Württemberg, U. v. 15.10.2009 – 2 S 1457/09 -, juris, Rdnr. 33 m. w. N.).

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Gemessen an diesen Grundsätzen sprechen alle für die Klägerin erkennbaren Umstände dafür, dass der Beklagte mit der von der Klägerin beanstandeten Formulierung gegenüber der Klägerin keine verbindliche Regelung treffen wollte. Bereits die Formulierung selbst spricht gegen einen Reglungsgehalt. Denn mit der Formulierung wird der Klägerin, anders als sie ausweislich ihres Klageantrages offensichtlich befürchtet, kein konkretes Verhalten durch die Behörde untersagt. Vielmehr schließt die Behörde aus zuvor inhaltlich wiedergegebenen gesetzlichen Vorschriften, dass die Nutzung des Eiersammelraumes am Standort M-Stadt nur zulässig sei, wenn dieser zum (Betrieb der) Klägerin gehöre und eine Nutzung (des Eiersammelraumes) durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen ausgeschlossen sei. Eine solche Formulierung stellt lediglich eine Erläuterung der aus Sicht der Behörde geltenden Rechtslage bezogen auf den Betrieb der Klägerin dar. Eine verbindliche Regelung des Einzelfalles durch die Behörde selbst lässt sich der Formulierung hingegen nicht entnehmen. Für einen bloßen rechtlichen Hinweis spricht auch, dass der Beklagte in seinem Bescheid zuvor die rechtlichen Regelungen wiedergegeben hat, aus denen er für den Betrieb der Klägerin folgert, die Klägerin dürfe den Eiersammelraum nur dann nutzen, wenn er zu ihrem Betrieb gehört und dessen Nutzung durch andere am Standort tätige Unternehmen ausgeschlossen sei. Auch der Zusammenhang der beanstandeten Formulierung mit der weiteren Begründung des Bescheides spricht gegen einen Regelungsgehalt. Denn der Beklagte weist in der weiteren Begründung des Bescheides ausdrücklich darauf hin, im Falle eines Verstoßes könne die zuständige Behörde gemäß § 7 Abs. 2 LegRegG die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen treffen. Dieser Hinweis bezieht sich erkennbar auf Verstöße u. a. auch auf die zuvor durch den Beklagten im Genehmigungsbescheid beschriebene Rechtslage und lässt erkennen, dass die Klägerin erst im Falle eines Verstoßes mit einer Untersagungsverfügung durch die zuständige Behörde rechnen muss. Ein solcher Hinweis auf den möglichen Erlass notwendiger Anordnungen wäre in Bezug auf die Nutzung der Eiersammelstelle durch andere am Standort tätige Unternehmen nicht erforderlich, wenn der Beklagte der Klägerin in der Begründung des Bescheides bereits die Nutzung der Eiersammelstelle durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen bereist untersagt hätte. Auch spricht die äußere Gestaltung des Änderungsbescheides vom 02.07.2014 dagegen, dass der Beklagte in der Begründung des Bescheides irgendwelche Reglungen gegenüber der Klägerin treffen wollte. Der Bescheid ist nach seinem Rubrum und Einleitungsleitungssatz klar zwischen einem mit der Überschrift "Änderungsbescheid" versehenen tenorierenden Teil, der Begründung, den Nebenbestimmungen, der Kostenentscheidung und der Rechtsmittelbelehrung untergliedert. In Ziffer 3 des Tenors wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Bescheid unter Maßgabe der Nebenbestimmungen erfolgt. Die Tenorierungen in Abschnitt "Änderungsbescheid" und die Nebenbestimmungen im Bescheid vom 02.07,2014 hat der Beklagte im Fettdruck wiedergegeben. Es bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte außerhalb der Abschnitte "Änderungsbescheid" und "Nebenbestimmungen" im Bescheid vom 02.07.2014 irgendwelche Regelungen treffen wollte.

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Dessen ungeachtet und selbständig tragend hat der Hauptantrag auch deshalb keinen Erfolg, wenn man zu Gunsten der Klägerin unterstellt, dass es sich bei der von ihr beanstandeten Formulierung um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handelt, weil er darüber hinaus unbegründet ist.

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Der von der Klägerin angefochtene Teil des Bescheides des Beklagten vom 02.07.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Denn der Hinweis in der Begründung des Bescheides vom 02.07.2014 auf die bestehende Rechtlage, andere am Standort tätige Unternehmen dürften den Eiersammelraum nicht nutzen, ist zutreffend und der Beklagte konnte eine entsprechende Feststellung treffen, weil bereits feststeht, dass der Betrieb eines anderen am Standort tätigen Unternehmens den Eiersammelraum gemeinsam mit dem Betrieb der Klägerin nutzt.

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Gemäß Art. 78 VO EU Nr. 1308/2013, Anhang VII, Teil VI Nr. III. 2 erfolgt die Kennzeichnung von Eiern in der Produktionsstätte oder der ersten Packstelle, an der die Eier geliefert werden. Eine Zusammenführung von ungeprinteten Eiern verschiedener Legehennenbetriebe ist nur in der ersten Packstelle, an die die erzeugten Eier direkt von der Produktionsstätte unter Berücksichtigung der Kennzeichnungsvorschriften für die Transportverpackung (Art. 7 Abs. 1 VO EG Nr. 589/2008) geliefert werden. Der von der Klägerin genutzte Eiersammelraum am Standort M-Stadt ist keine Packstelle gemäß Art. 5 VO EG Nr. 589/2008. Nach der Begriffsbestimmung in Art. 1 q VO EG Nr. 589/2008 ist eine Packstelle eine solche, die nach Art. 5 VO EG Nr. 589/2008 behördlich zugelassen und in der Eier nach Güte- und Gewichtsklassen sortiert werden. Bei dem Eiersammelraum, den die Klägerin nutzt, handelt es sich um keine auf der Grundlage dieser Vorschriften behördlich zugelassene Packstelle. Es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin entsprechend den vorgenannten Vorschriften ungeprintete Eier direkt von der Produktionsstätte an eine zugelassene Packstelle liefert. Demzufolge müssen die im Betrieb der Klägerin produzierten Eier in der Produktionsstätte geprintet werden. Eine Produktionsstätte ist gemäß Art 1 VO EG Nr. 589/2008 ein registrierter Legehennenbetrieb. Betrieb ist gemäß § 2 Nr. 3 LegRegG eine aus einem Stall oder mehreren Ställen bestehende örtliche, wirtschaftliche und seuchenhygienische Einheit. Die Räumlichkeit, in der die Klägerin die in ihrem Betrieb produzierten Eier printet, muss zum Betrieb der Klägerin gehören. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschriften über die Vermarktung von Eiern dürfen in einer Produktionsstätte nicht die in einem anderen Betrieb produzierten Eier geprintet werden. Denn die Vorschriften dienen dem Schutz der Verbraucher. Ziel ist die Sicherung der Qualität sowie die Transparenz und insbesondere die Verfolgbarkeit der in Verkehr gebrachten Eier (Ziffer 2 der Richtlinie EG 4/2002). Zwar könnten die Eier auch direkt aus der Produktionsstätte heraus ungeprintet in eine Packstelle geliefert werden. Jedoch sind dann, wie bereits ausgeführt, besondere Anforderungen an die Transportverpackung zu stellen und es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen an die Transportverpackung erfüllt. Aus diesem Grunde vermag das Argument der Klägerin, in einer Packstelle würden ja auch die Eier aus verschiedenen Betrieben geprintet werden, nicht zu überzeugen.

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Der Auslegung der vorgenannten Vorschriften, in einer Produktionsstätte dürften keine in einem anderen Betrieb produzierten Eier geprintet werden, kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, eine Vermischung der Eier aus den beiden Betrieben finde nicht statt, weil die Eier aus den verschiedenen Ställen in zeitlicher Hinsicht getrennt eingesammelt, transportiert und geprintet werden. Zwar mögen die Leitung des Betriebes der Klägerin und diejenige des weiteren am Standort tätigen Betriebes sehr bemüht sein, eine Vermischung der Eier aus den beiden Betrieben vor der Printung zu vermeiden. Dass es durch Pannen oder sonstige Fehler im Betriebsablauf dennoch zu einer Vermischung der Eier der beiden Betriebe vor der Printung kommt, kann der gemeinsamen Nutzung des Printers durch die beiden am Standort M-Stadt tätigen Betriebe nicht ausgeschlossen werden. Unter Berücksichtigung der Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ist es nicht ausgeschlossen, dass bei dem Wechsel des Produkts aus einem der beiden Betriebe zu demjenigen aus dem anderen Betrieb auf dem Band ein Kennzeichen (beispielsweise ein bunter Ball) auf das Band gelegt wird. Eine solche Trennung der Eier aus den beiden Betrieben am Standort M-Stadt würde die Gefahr einer Vermischung der in den beiden Betrieben produzierten Eier zumindest nicht gänzlich ausschließen.

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Hinzu kommt, dass am Standort M-Stadt auf dem Förderband zwischen den verschiedenen Betrieben und der Printstelle sowohl ökologisch als auch konventionell erzeugte Eier transportiert werden. Hierdurch besteht die erhebliche Gefahr einer Vermischung von ökologisch erzeugten Eiern mit konventionell erzeugten Eiern. Die von der Klägerin beschriebene zeitliche Versetzung des Eiertransportes der einzelnen Ställe recht nicht aus, um zweifelsfrei eine Trennung der sich kreuzenden Warenströme sicher zu stellen. Wegen der herausgehobenen Bedeutung der Prozesskontrolle und des berechtigten Verbrauchervertrauens in das Kontrollsystem sind Vorkehrungen zu treffen, die eine zweifelsfreie und jederzeit nachprüfbare Trennung der Eier gewährleisten.

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Auch die von der Klägerin hilfsweise begehrte Feststellung, die Formulierung auf Seite 3 des Bescheides, die Nutzung des Eiersammelraumes sei nur zulässig, wenn er zum Betrieb der Klägerin gehöre und seine Nutzung durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen sei ausgeschlossen, sei rechtswidrig, hat keinen Erfolg.

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Hierbei kann dahinstehen, ob die hilfsweise begehrte Feststellung zulässig ist. Die von der Klägerin hilfsweise begehrte Feststellung dient der Abwehr von im Bescheid vom 02.07.2014 bei Verstößen gegen die im Bescheid genannten Vorschriften angekündigten ordnungsbehördlichen Maßnahmen. Demzufolge setzt die Zulässigkeit der hilfsweise begehrten Feststellung zur Abwehr eines Verwaltungsaktes ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse voraus. Ob die Klägerin sich auf ein solches Rechtsschutzbedürfnis mit Erfolg berufen kann, kann vorliegend dahinstehen. Denn der Feststellungsantrag ist jedenfalls unbegründet. Wie bereits ausgeführt, ist der rechtliche Hinweis, die Nutzung des Eiersammelraumes am Standort M-Stadt sei nur zulässig, wenn er zum Bio Geflügelhof G. M. GmbH & Co. KG gehöre und eine Nutzung durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen sei ausgeschlossen, nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG. Unter Berücksichtigung der Empfehlung in Ziffer 35.2 i. V. m. Ziffer 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Angaben der Klägerin im gerichtlichen Verfahren hat das Gericht das Interesse der Klägerin an der Verfolgung ihres Begehrens 25.000,00 Euro bemessen.


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Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 28. Nov. 2017 - 1 A 874/14 zitiert 12 §§.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113


(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167


(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 63 Wertfestsetzung für die Gerichtsgebühren


(1) Sind Gebühren, die sich nach dem Streitwert richten, mit der Einreichung der Klage-, Antrags-, Einspruchs- oder Rechtsmittelschrift oder mit der Abgabe der entsprechenden Erklärung zu Protokoll fällig, setzt das Gericht sogleich den Wert ohne Anh

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 133 Auslegung einer Willenserklärung


Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 157 Auslegung von Verträgen


Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 35 Begriff des Verwaltungsaktes


Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemein

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 1 Anwendungsbereich


(1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden 1. des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts,2. der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sons

Legehennenbetriebsregistergesetz - LegRegG | § 7 Überwachung, Befugnisse der zuständigen Behörde


(1) Die Beachtung der Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen sowie der in § 1 Abs. 1 Satz 2 genannten Rechtsakte, soweit sie unmittelbare Geltung besitzen, unterliegt der Aufsicht der zuständigen

Legehennenbetriebsregistergesetz - LegRegG | § 2 Begriffsbestimmungen


Im Sinne dieses Gesetzes sind: 1. Legehennen: legereife Hennen der Art Gallus gallus, die für die Erzeugung von Eiern, die nicht für Vermehrungszwecke bestimmt sind, gehalten werden;2. Stall: Raum zur dauerhaften Unterbringung von Legehennen einschli

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 15. Okt. 2009 - 2 S 1457/09

bei uns veröffentlicht am 15.10.2009

Tenor Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. März 2009 - 2 K 2480/08 - wird mit folgender Maßgabe zurückgewiesen: Es wird festgestellt, dass das der Klägerin mit Schreiben

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(1) Dieses Gesetz gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden

1.
des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts,
2.
der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände, der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn sie Bundesrecht im Auftrag des Bundes ausführen,
soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten.

(2) Dieses Gesetz gilt auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der in Absatz 1 Nr. 2 bezeichneten Behörden, wenn die Länder Bundesrecht, das Gegenstände der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, als eigene Angelegenheit ausführen, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Für die Ausführung von Bundesgesetzen, die nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen werden, gilt dies nur, soweit die Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates dieses Gesetz für anwendbar erklären.

(3) Für die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder gilt dieses Gesetz nicht, soweit die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist.

(4) Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. März 2009 - 2 K 2480/08 - wird mit folgender Maßgabe zurückgewiesen:

Es wird festgestellt, dass das der Klägerin mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Abwassergebühren.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Anwesens ... ... im Gebiet der Beklagten. Das Grundstück vom 01.07.1989 bis zum 31.07.2004 an die Eheleute S. vermietet. Die Stadtwerke ... GmbH rechnete in dieser Zeit die Kosten für Abfall, Wasser, Entwässerung, Erdgas und Strom unmittelbar mit den Eheleuten S. ab. Die Jahresabrechnungen für Wasser und Abwasser erfolgten zwischen 1998 und 2004 jeweils auf der Grundlage einer Schätzung. Am 30.07.2004 fand im Hinblick auf den Auszug der Eheleute S. eine Schlussablesung des Wasserzählers statt. Dabei stellte die Stadtwerke ... GmbH fest, dass der Wasserverbrauch bis zum 30.07.2004 um 1.450 m 3 zu niedrig geschätzt worden war.
Die Stadtwerke ... GmbH ist ein Tochterunternehmen der ... Verkehrs-, Versorgungs- und Hafen GmbH, welche wiederum ein Tochterunternehmen der Beklagten ist. Die Stadtwerke ... GmbH ist das Versorgungsunternehmen der Beklagten für Wasser, Gas, Strom und Fernwärme; insoweit ist das Leistungsverhältnis mit den Bürgern privatrechtlich ausgestaltet. Hinsichtlich der Entsorgungsarten Abwasser und Abfall besteht dagegen ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis zwischen der Beklagten und den Bürgern; insoweit handelt die Stadtwerke ... GmbH im Auftrag der Beklagten, sie berechnet für diese unter anderem die städtischen Gebühren für die Entwässerung, fertigt die Abgabenbescheide aus, versendet sie, nimmt die Abgaben entgegen und führt sie an die Beklagte ab.
Mit Schreiben vom 19.03.2008 machte die Stadtwerke ... GmbH gegenüber der Klägerin als Eigentümerin des oben genannten Anwesens eine Forderung für Frischwasser und Entwässerung geltend. Im Schreiben hieß es unter anderem, die Klägerin sei als Eigentümerin gemäß der Entwässerungsentsorgungssatzung der Beklagten Schuldnerin der öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren. Daneben bestehe mit ihr als Grundstückseigentümerin auch ein Wasserversorgungsvertrag durch die zugelassene Entnahme von Wasser auf ihrem Grundstück durch die damaligen Mieter. Nachdem die Mieter weitere Zahlungen verweigert hätten, sähen sich die Stadtwerke gezwungen, sich direkt an die Klägerin als Gebührenschuldnerin und Vertragspartnerin zu wenden. Hinsichtlich der genauen Berechnung war dem Schreiben die „Rechnung vom 17.03.2008“ beigefügt.
Mit diesem als „Rechnung“ bezeichneten Schreiben, das im Briefkopf die Stadtwerke ... GmbH ausweist, wird für die Leistungen Trinkwasser, Entwässerung und Abfallentsorgung die Zahlung eines Betrags von insgesamt 4.552,53 EUR gefordert, auf den geleistete Abschlagszahlungen in Höhe von 612,-- EUR angerechnet werden. Für die „Versorgungsart Entwässerung“ entfällt davon unter Zugrundelegung eines Verbrauchs von 1.450 m 3 im Zeitraum vom 08.09.2003 bis zum 30.07.2004 ein Betrag von 2.088,-- EUR. Auf der Rückseite von Seite 3 des Schreibens findet sich unter der Rubrik „Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“ unter anderem folgender Absatz:
Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid:
Berechnung und Einzug von Abfall- und Entwässerungsgebühren erfolgen im Auftrag und im Namen der Stadt ... Für diesen Teil der Abrechnung (Gebührenbescheid) gilt die folgende Rechtsbehelfsbelehrung: Gegen den Gebührenbescheid für Abfallentsorgung und Entwässerung kann innerhalb eines Monats nach Erhalt Widerspruch eingelegt werden. Der Widerspruch ist schriftlich oder zur Niederschrift an das Amt für Abfallwirtschaft, ... ... in ... ... (Abfallgebühren) bzw. an das Tiefbauamt - Abteilung Stadtentwässerung -, ... ... in ... ... (Entwässerungsgebühren) der Stadt ... zu richten.
Mit an die Stadtwerke ... GmbH gerichtetem Schreiben der Eigentümerschutz-Gemeinschaft ... & ... vom 31.03.2008 ließ die Klägerin sinngemäß Einwendungen gegen die geltend gemachten Forderungen erheben. Im Schreiben hieß es unter anderem wie folgt:
Mit Schreiben vom 19.03.2008 machen sie gegenüber unserer Mandantin als Eigentümerin des im Betreff bezeichneten Anwesens eine Forderung für Wasser- und Abwassergebühren sowie Abfallentsorgungsgebühren in Höhe von 3.886,20 EUR geltend.
10 
Nach Überprüfung der Sach- und Rechtslage können wir unserer Mandantin nicht empfehlen, diese Forderung zu begleichen... Der durch sie festgestellte Frischwasserverbrauch und der damit verbundene Abwasserverbrauch ist nicht nachvollziehbar. Für den Zeitraum 08.09.2003 bis 08.12.2003 sollen 1.332 m 3 verbraucht worden sein...
11 
Mit Schreiben vom 09.04.2008 teilten die Stadtwerke ... GmbH der Klägerin sinngemäß mit, der jährlich abgerechnete Verbrauch für die damaligen Mieter seit 1998 habe jeweils auf einer Verbrauchsschätzung beruht, da die Mieter seither keinen Zutritt zwecks Ablesung der Zähler gewährt hätten. Erst beim Austausch des Wasserzählers sei eine Ablesung wieder möglich gewesen. Es könne daher nicht ausgeschlossen werden, dass ein Teil des strittigen Verbrauchs tatsächlich in den Vorjahren angefallen sei. Der Wasserzähler sei jedenfalls nach erfolgter Prüfung in Ordnung gewesen.
12 
Im Anschluss daran erfolgte weiterer Schriftwechsel zwischen der nunmehr durch ihren heutigen Prozessbevollmächtigten vertretenen Klägerin und der Stadtwerke ... GmbH. In diesem berief sich die Klägerin unter anderem auf Verjährung und bestritt, dass durch die Eheleute S. kein Zutritt zum Anwesen in den Jahren ab 1998 gewährt worden sei. Die Stadtwerke kündigten wegen der privatrechtlichen Ansprüche aus dem Wasserversorgungsvertrag Klage sowie wegen der öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren die Vollstreckung an.
13 
Am 26.08.2008 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht ... erhoben mit dem Antrag festzustellen, dass die Rechnung der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten sind, nichtig ist, hilfsweise, die Rechnung der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten sind, aufzuheben. Zur Begründung hat die Klägerin im Wesentlichen Folgendes geltend gemacht: Die Rechnung der Stadtwerke vom 17.03.2008 stelle keine geeignete Grundlage dar, um ihr gegenüber die Entwässerungsgebühren zu vollstrecken. Sollte es sich bei der Rechnung um einen Verwaltungsakt handeln, so sei dieser mangels Erkennbarkeit der ausstellenden Behörde nichtig. Er sei jedenfalls nicht bestandskräftig geworden. Die im Schreiben vom 17.03.2008 enthaltene Rechtsbehelfsbelehrung hinsichtlich der Entwässerungsgebühr sei unzureichend und damit unbeachtlich. Die Rechtsbehelfsbelehrung sei in den Hinweisen zum Schreiben mehr oder weniger versteckt worden, ein Hinweis an auffälliger Stelle fehle.
14 
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat erwidert: Der Entwässerungsgebührenbescheid vom 17.03.2008 sei bestandskräftig und die Klage deshalb unzulässig. Das Schreiben von ... & ... vom 31.03.2008 könne nicht als Widerspruch ausgelegt werden. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet.
15 
Mit Urteil vom 05.03.2009 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe festgestellt, dass die Rechnung der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten sind, nichtig ist. In den Entscheidungsgründen heißt es unter anderem: Die Klage sei als Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft. Die Rechnung der Stadtwerke ... vom 17.03.2008 sei, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten seien, ein Verwaltungsakt im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 118 AO. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus der Verwendung der Begriffe „öffentlich-rechtliche Entwässerungsgebühren“ und „Gebührenschuldnerin“ im Begleitschreiben der Stadtwerke ... vom 19.03.2008.
16 
Die Nichtigkeitsfeststellungsklage sei auch begründet. Die Rechnung vom 17.03.2008 verstoße, soweit in ihr Entwässerungsgebühren enthalten seien, gegen § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 119 Abs. 3 Satz 1 AO und sei deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 125 Abs. 2 Nr. 1 AO nichtig. Gemäß § 119 Abs. 3 Satz 1 AO müsse ein Kommunalabgabenbescheid die erlassende Behörde - im vorliegenden Fall die Stadt... - bezeichnen. Danach müsse die erlassende Behörde einwandfrei identifizierbar sein. Dem werde die Rechnung vom 17.03.2008 nicht gerecht. Der Hinweis darauf, dass die Berechnung und der Einzug der Entwässerungsgebühren im Auftrag und im Namen der Stadt ... erfolge, finde sich lediglich in den Hinweisen und Erläuterungen zur Rechnung unter der Überschrift Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid. In Hinweisen und Erläuterungen und dann gar noch unter der Rubrik Rechtsbehelfsbelehrung erwarte der normale, nicht mit den Feinheiten des Kommunalabgabenrechts vertraute Bürger eine derartige Information nicht. Ohnehin sei eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht die geeignete Stelle, um die erlassende Behörde zu kennzeichnen. Hinzu komme, dass auf der Deckseite der Rechnung unter der Zusammenstellung der einzelnen Bruttobeträge auch noch in fetter, größerer Schrift zu lesen sei „Fragen zur Rechnung? Rufen Sie uns an: Telefon .../... ...!“. Diese Rufnummer sei die der Stadtwerke. Neben der ausschließlichen Bezeichnung der Stadtwerke ... GmbH im Briefkopf vermittele auch dieser Satz den Eindruck, dass sich der Empfänger der Rechnung bei Problemen mit den Stadtwerken ... auseinandersetzen müsse. In dem Begleitschreiben und auch sonst in der Rechnung werde im Übrigen auch immer nur die Stadtwerke ... GmbH genannt.
17 
Zur Begründung der mit Beschluss vom 18.06.2009 zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend: Die Rechnung und der Gebührenbescheid ergingen gemeinsam in einem „Papierwerk“. Die Beklagte und die Stadtwerke wollten den Bürgern die Abrechnung und die Gebühren so verständlich wie möglich machen. Daher solle alles „aus einer Hand“ erfolgen und die Kosten für die Daseinsvorsorge so übersichtlich wie möglich gestaltet sein. Unter der Überschrift „Hinweis und Erläuterungen zu unserer Rechnung“ finde sich eine weitere Unterüberschrift „Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid“, aus der sich die erlassende Behörde ohne Zweifel ergebe. Es sei nicht erforderlich, dass die erlassende Behörde im Briefkopf oder als erstes genannt werden müsse. Die erlassende Behörde müsse bei einem schriftlichen Verwaltungsakt aus dem Schriftstück selbst (z.B. Kopfleiste, Dienstsiegel) einwandfrei identifizierbar sein. Ausreichend sei auch die Erkennbarkeit im Zusammenhang mit der in dem Bescheid angegebenen Adresse der Behörde, der Unterschrift oder dem Beglaubigungsvermerk. Eine Unterschrift oder ein Beglaubigungsvermerk befänden sich in der Regel nicht auf dem Briefkopf eines Schreibens, sondern erst am Ende. Wenn es aber genüge, dass die erlassende Behörde erst am Ende eines Schriftstücks erkennbar sei, müsse auch der Hinweis auf die erlassende Behörde unter der Rubrik „Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“ ausreichen. Nach alledem sei die erlassende Behörde auf Seite 3 der Rechnung eindeutig bezeichnet. Es schade auch nicht, dass auf der ersten Seite des Bescheides hinsichtlich Fragen zur Rechnung eine Telefonnummer der Stadtwerke genannt werde. Die Stadtwerke hätten alle Daten, die für die Berechnung der Abfall- und Entwässerungsgebühren erforderlich seien. Fragen einfacher Art oder Beschwerden könnten deshalb die Stadtwerke sofort beantworten. Diese Praxis befinde sich im Einklang mit § 2 Abs. 3 KAG.
18 
Auch der Hilfsantrag der Klägerin sei unbegründet. Der Gebührenbescheid vom 17.03.2008 sei bestandskräftig. Der Bescheid sei gemeinsam mit einem individuellen Anschreiben vom 19.03.2008 versendet worden, womit er gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 122 Abs. 2 Nr. 1 AO am 22.03.2008 als bekanntgegeben gelte. Bis zum Ablauf der Widerspruchsfrist am 22.04.2008 sei bei der Beklagten kein Widerspruch gegen den Gebührenbescheid eingegangen.
19 
Die Beklagte beantragt,
20 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 05.03.2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.
21 
Die Klägerin ändert ihren Klageantrag dahin ab, dass dieser nunmehr lautet:
22 
festzustellen, dass das ihr mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist,
23 
hilfsweise festzustellen, dass das Schreiben vom 17.03.2008, soweit mit ihm Entwässerungsgebühren angefordert werden, nichtig ist,
24 
weiter hilfsweise das Schreiben, soweit mit ihm Entwässerungsgebühren angefordert werden, aufzuheben.
25 
Im Übrigen beantragt die Klägerin,
26 
nach Maßgabe des geänderten Klageantrags die Berufung gegen das angefochtene Urteil zurückzuweisen.
27 
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die zwischen Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
28 
Die Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg. Die Klage ist mit ihrem im Berufungsverfahren geänderten und nunmehr auf die Feststellung gerichteten Hauptantrag, dass das an die Klägerin mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist, zulässig und begründet.
29 
1. Der Übergang von der ursprünglich erhobenen Nichtigkeitsfeststellungsklage zu einem allgemeinen Feststellungsbegehren ist zulässig. Er bedeutet keine Änderung der Klage im Sinne von § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 91 VwGO, weil damit keine Änderung des sachlichen Klagebegehrens und damit auch nicht des Klagegrundes vorgenommen wird. Das Klagebegehren richtete sich von Anfang an gegen das der Klägerin übersandte Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 und der daraus von der Beklagten abgeleiteten Behauptung, ihr stehe auf der Grundlage dieses Schreibens ein Vollstreckungstitel hinsichtlich der gegenüber der Klägerin geltend gemachten „Entwässerungsgebühren“ zu. Der zu beurteilende Lebenssachverhalt bleibt damit auch im Berufungsverfahren unverändert. Auf Hinweis des Gerichts hat die Klägerin lediglich ihre rechtliche Argumentation geändert und damit ihr Rechtsschutzbegehren präzisiert.
30 
2. Der nunmehr gestellte Hauptantrag ist zulässig. Zwar ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO nicht zulässig, soweit der jeweilige Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das wäre der Fall, wenn es sich bei dem Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 um einen die Klägerin belastenden Verwaltungsakt handeln würde, da ein solcher mit der Anfechtungsklage hätte angegriffen werden können. Bei der zwischen den Beteiligten streitigen Einordnung des Schreibens als Verwaltungsakt oder nicht hoheitliche Rechnungsstellung handelt es sich damit um eine sogenannte doppelt relevante Tatsache, die sowohl für die Zulässigkeit als auch für die Begründetheit einer Klage maßgeblich ist (vgl. u. a. BGH, Beschluss vom 04.07.2001 - XII ZB 161/98 - NJW 2001, 3337). Für die Zulässigkeit des gestellten Festsetzungsantrags genügt daher die bloße Rechtsbehauptung der Klägerin, das umstrittene Schreiben vom 17.03.2008 sei nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren.
31 
3. Die Klage ist begründet. Bei dem zu beurteilenden Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 handelt es sich - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht um einen Verwaltungsakt, der die erlassende Behörde nicht erkennen lässt und deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 125 Abs. 2 Nr. 1 AO nichtig ist; die Auslegung des Schreibens nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben ergibt vielmehr bereits, dass eine für den Bürger verbindliche behördliche Regelung nicht vorliegt und das Schreiben damit nicht als Verwaltungsakt im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 118 Satz 1 AO (vgl. dazu die gleichlautende Vorschrift des § 35 Satz 1 VwVfG/LVwVfG) zu qualifizieren ist.
32 
Bei der Auslegung des Schreibens der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 hat sich der Senat von folgenden Überlegungen leiten lassen: Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert - insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt - auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten. Bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das den Betroffenen weniger belastende und bei begünstigenden Verwaltungsakten das den Betroffenen mehr begünstigende Auslegungsergebnis vorzuziehen; insoweit gehen etwaige Unklarheiten zu Lasten der Behörden (st. Rspr. des Bundesfinanzhofs, vgl. die Nachweise bei Pahlke/Koenig, Abgabenordnung, 2. Aufl., § 118 RdNr. 55).
33 
Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen - aus der Sicht eines objektiven Betrachters -, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben bzw. dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden (vgl. dazu Pahlke/Koenig, aaO, § 118 RdNr. 54).
34 
In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze ist die hier streitgegenständliche „Rechnung vom 17.03.2008“ nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als einseitige verbindliche Regelung seitens der beklagten Stadt, sondern auch hinsichtlich der Entsorgungsart „Entwässerung“ nicht als hoheitliche Regelung, sondern als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form eines schlichten Abrechnungsschreibens zu werten.
35 
Zwar findet sich auf Seite 3 des Schreibens vom 17.03.2008 in der drittletzten Zeile im Zusammenhang mit der Berechnung des für die Entwässerung zu zahlenden Betrags die Formulierung „Entwässerungsgebühr“. Darüber hinaus enthalten auch die „Hinweise und Erläuterungen zur Rechnung“ auf der Rückseite von Seite 3 des Schreibens im 11. Absatz eine Rechtsbehelfsbelehrung hinsichtlich der Entwässerung; dort wird auch ausdrücklich erklärt, dass die Berechnung der Entwässerungsgebühren im Auftrag und im Namen der Stadt ... und damit einer Verwaltungsbehörde erfolgt. Diese Rechtsmittelbelehrung und die Bezugnahme auf die Stadt ... einschließlich der damit verbundenen behördlichen Regelungsbefugnis legen eine verbindliche Regelung hinsichtlich der Abwasserbeseitigung und damit einen Verwaltungsakt nahe. Dies dürfte insbesondere aus der Sicht eines „qualifizierten Juristen“, der das Schreiben vom 17.03.2008 vollständig und damit einschließlich der Hinweise und Erläuterungen zur Kenntnis nimmt, gelten.
36 
Eine solche Auslegung wird allerdings unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen der Sicht eines „objektiven Betrachters“ und damit eines juristisch nicht vorgebildeten Bürgers nicht gerecht. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben kommt der Seite 1 des Schreibens vom 17.03.2008 maßgebliche Bedeutung zu. Das Schreiben ist dort insgesamt als „Rechnung“ der Stadtwerke ... GmbH bezeichnet. Die Formulierung „Rechnung“ spricht eindeutig für eine privatrechtliche Handlungsform; auch kann die Stadtwerke ... GmbH als Gesellschaft des Privatrechts aus der Sicht eines unbefangenen Dritten grundsätzlich nicht hoheitlich und damit in Form eines Verwaltungsakts handeln. Auf Seite 1 dieser „Rechnung“ hat die Stadtwerke ... GmbH die von der Klägerin zu zahlenden Beträge für Trinkwasser, Entwässerung und Abfallentsorgung aufgelistet und anschließend einen Gesamtrechnungsbetrag ausgewiesen. Es wird dort nicht ansatzweise zwischen der Abrechnung für das Trinkwasser, das auf einem privatrechtlichen Vertrag beruht, und den hoheitlichen Gebühren für Entwässerung und Abfallentsorgung unterschieden. Es fehlen auch Begriffe, die wie etwa „Verfügung“ oder „Bescheid“ auf ein hoheitliches Handeln hinweisen könnten. Darüber hinaus enthält dieser Teil der „Rechnung“ keinen Hinweis darauf, dass hinsichtlich des zu zahlenden Betrags für die Entwässerung und die Abfallentsorgung eine einseitige verbindliche Regelung für die angeschriebenen Bürger getroffen wird. Die Formulierung „der Restbetrag in Höhe von ... wird bis zum 08.04.2008 fällig“ entspricht vielmehr den Gepflogenheiten bei einer privaten Rechnung. Im Gegensatz dazu enthält die erste Seite eines Verwaltungsaktes im Regelfall den Tenor, mit dem einseitig für den betroffenen Bürger eine verbindliche Rechtsfolge gesetzt wird. Auch hieran fehlt es bei dem Schreiben vom 17.03.2008. Seite 1 des Schreibens schließt mit der Grußformel durch die Stadtwerke ... GmbH. Auch in diesem Zusammenhang fehlt jeder Hinweis auf die Beklagte als Hoheitsträgerin oder auf eine Rechtsbehelfsbelehrung, aus der etwa auf eine hoheitlich verbindliche Regelung mit der Folge einer Rechtsschutzmöglichkeit für den Bürger geschlossen werden könnte.
37 
Vor dem Hintergrund des eindeutigen Erklärungsinhalts auf Seite 1 der „Rechnung“ kommt der Rechtsmittelbelehrung, die sich lediglich „versteckt“ auf der Rückseite der Seite 3 des Schreibens befindet, keine entscheidende Bedeutung zu. Auf den Seiten 2 und 4 sowie auf der Vorderseite der Seite 3 des Schreibens werden die einzelnen Leistungsarten Abfallentsorgung, Trinkwasser, Entwässerung nach Zeitraum, Zählerstand und Preis zahlenmäßig weiter aufgeschlüsselt. Nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts musste aber nicht davon ausgegangen werden, dass in diesem Teil des Schreibens rechtlich relevante Erklärungen enthalten sind, die über den Erklärungswert auf Seite 1, die mit der Grußformel abgeschlossen ist, hinausgehen. Aus der Sicht eines objektiven Betrachters bestand insbesondere nicht die Notwendigkeit, die umfangreichen Hinweise und Erläuterungen zur Rechnung bis in jedes Detail zur Kenntnis zu nehmen. Die Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid ist weder drucktechnisch (etwa Fettdruck) hervorgehoben noch enthält Seite 1 der Rechnung einen Hinweis auf diesen für die rechtliche Beurteilung wichtigen Zusatz. Die Rechtsbehelfsbelehrung ist zudem eingebettet in Erläuterungen zum Datenschutz, zur richtigen Tarifwahl bei der Stromversorgung sowie in Informationen zum Gasversorgungsnetz und dem Wasserentnahmeentgelt, das die Stadtwerke ... GmbH an das Land Baden-Württemberg abführen muss. Weder nach der Überschrift („Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“) noch nach der Gestaltung der Seite musste der Empfänger des Schreibens mit rechtlich relevanten Erklärungen rechnen, insbesondere nicht mit Informationen, die das Schreiben vom 17.03.2008 hinsichtlich der Entsorgungsarten Abfall und Entwässerung erst zum hoheitlichen Verwaltungsakt erklären.
38 
Eine andere Sichtweise rechtfertigt auch nicht das Begleitschreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 19.03.2008. Zwar heißt es in dem Schreiben ausdrücklich, die Klägerin sei „Vertragspartner des Wasserversorgungsvertrags und daneben auch Gebührenschuldner für die öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren“. Das genügt jedoch nicht, um bei einer Gesamtschau mit der „Rechnung vom 17.03.2008“ einen verbindlichen Regelungsgehalt des Schreibens zu begründen. Im Schreiben vom 19.03.2008 heißt es weiter, nachdem die Mieter weitere Zahlungen verweigert hätten, sähen sich die Stadtwerke gezwungen, sich direkt an die Klägerin als Gebührenschuldner und Vertragspartner zu wenden. Ausgehend von dieser Formulierung kann das Schreiben vom 17.03.2008 ohne weiteres als formlose Abrechnung hinsichtlich der Entwässerung und damit etwa als Ankündigung bzw. Anhörung hinsichtlich eines noch zu ergehenden Verwaltungsaktes verstanden werden. Auch nimmt das Anschreiben vom 19.03.2008 gerade nicht Bezug auf einen konkreten Gebührenbescheid, sondern macht die Forderung nur unter Bezugnahme auf die „Rechnung vom 17.03.2008“ in allgemeiner Form geltend. Auch in diesem Zusammenhang ist jedenfalls maßgeblich darauf abzustellen, dass Seite 1 des Schreibens vom 17.03.2008 aus der Sicht eines objektiven Empfängers eindeutig und unmissverständlich als „zivilrechtliche“ Abrechnung zu qualifizieren ist und bereits von daher für die Klägerin kein Anlass bestand, eine verbindliche Regelung durch Hoheitsakt in Betracht zu ziehen. Schließlich stammt auch das Anschreiben vom 19.03.2008 von der privatrechtlichen GmbH und enthält keinen Hinweis auf die beklagte Stadt als Hoheitsträgerin.
39 
Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Klägerin bedarf es nach alledem nicht mehr.
40 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
41 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
42 
Beschluss vom 15. Oktober 2009
43 
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 1.881,-- EUR festgesetzt.
44 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
28 
Die Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg. Die Klage ist mit ihrem im Berufungsverfahren geänderten und nunmehr auf die Feststellung gerichteten Hauptantrag, dass das an die Klägerin mit Schreiben vom 19.03.2008 übersandte Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 kein Verwaltungsakt ist, zulässig und begründet.
29 
1. Der Übergang von der ursprünglich erhobenen Nichtigkeitsfeststellungsklage zu einem allgemeinen Feststellungsbegehren ist zulässig. Er bedeutet keine Änderung der Klage im Sinne von § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 91 VwGO, weil damit keine Änderung des sachlichen Klagebegehrens und damit auch nicht des Klagegrundes vorgenommen wird. Das Klagebegehren richtete sich von Anfang an gegen das der Klägerin übersandte Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 und der daraus von der Beklagten abgeleiteten Behauptung, ihr stehe auf der Grundlage dieses Schreibens ein Vollstreckungstitel hinsichtlich der gegenüber der Klägerin geltend gemachten „Entwässerungsgebühren“ zu. Der zu beurteilende Lebenssachverhalt bleibt damit auch im Berufungsverfahren unverändert. Auf Hinweis des Gerichts hat die Klägerin lediglich ihre rechtliche Argumentation geändert und damit ihr Rechtsschutzbegehren präzisiert.
30 
2. Der nunmehr gestellte Hauptantrag ist zulässig. Zwar ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO nicht zulässig, soweit der jeweilige Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das wäre der Fall, wenn es sich bei dem Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 um einen die Klägerin belastenden Verwaltungsakt handeln würde, da ein solcher mit der Anfechtungsklage hätte angegriffen werden können. Bei der zwischen den Beteiligten streitigen Einordnung des Schreibens als Verwaltungsakt oder nicht hoheitliche Rechnungsstellung handelt es sich damit um eine sogenannte doppelt relevante Tatsache, die sowohl für die Zulässigkeit als auch für die Begründetheit einer Klage maßgeblich ist (vgl. u. a. BGH, Beschluss vom 04.07.2001 - XII ZB 161/98 - NJW 2001, 3337). Für die Zulässigkeit des gestellten Festsetzungsantrags genügt daher die bloße Rechtsbehauptung der Klägerin, das umstrittene Schreiben vom 17.03.2008 sei nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren.
31 
3. Die Klage ist begründet. Bei dem zu beurteilenden Schreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 handelt es sich - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht um einen Verwaltungsakt, der die erlassende Behörde nicht erkennen lässt und deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 125 Abs. 2 Nr. 1 AO nichtig ist; die Auslegung des Schreibens nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben ergibt vielmehr bereits, dass eine für den Bürger verbindliche behördliche Regelung nicht vorliegt und das Schreiben damit nicht als Verwaltungsakt im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG i.V.m. § 118 Satz 1 AO (vgl. dazu die gleichlautende Vorschrift des § 35 Satz 1 VwVfG/LVwVfG) zu qualifizieren ist.
32 
Bei der Auslegung des Schreibens der Stadtwerke ... GmbH vom 17.03.2008 hat sich der Senat von folgenden Überlegungen leiten lassen: Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert - insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt - auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsakts sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten. Bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das den Betroffenen weniger belastende und bei begünstigenden Verwaltungsakten das den Betroffenen mehr begünstigende Auslegungsergebnis vorzuziehen; insoweit gehen etwaige Unklarheiten zu Lasten der Behörden (st. Rspr. des Bundesfinanzhofs, vgl. die Nachweise bei Pahlke/Koenig, Abgabenordnung, 2. Aufl., § 118 RdNr. 55).
33 
Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, hat, da Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen zu erfolgen. Entsprechend anwendbar sind die §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende objektive Erklärungsinhalt der Regelung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen - aus der Sicht eines objektiven Betrachters -, das heißt nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen, und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens sowie dem Schreiben bzw. dem Verwaltungsakt beigefügte Unterlagen herangezogen werden (vgl. dazu Pahlke/Koenig, aaO, § 118 RdNr. 54).
34 
In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze ist die hier streitgegenständliche „Rechnung vom 17.03.2008“ nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als einseitige verbindliche Regelung seitens der beklagten Stadt, sondern auch hinsichtlich der Entsorgungsart „Entwässerung“ nicht als hoheitliche Regelung, sondern als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form eines schlichten Abrechnungsschreibens zu werten.
35 
Zwar findet sich auf Seite 3 des Schreibens vom 17.03.2008 in der drittletzten Zeile im Zusammenhang mit der Berechnung des für die Entwässerung zu zahlenden Betrags die Formulierung „Entwässerungsgebühr“. Darüber hinaus enthalten auch die „Hinweise und Erläuterungen zur Rechnung“ auf der Rückseite von Seite 3 des Schreibens im 11. Absatz eine Rechtsbehelfsbelehrung hinsichtlich der Entwässerung; dort wird auch ausdrücklich erklärt, dass die Berechnung der Entwässerungsgebühren im Auftrag und im Namen der Stadt ... und damit einer Verwaltungsbehörde erfolgt. Diese Rechtsmittelbelehrung und die Bezugnahme auf die Stadt ... einschließlich der damit verbundenen behördlichen Regelungsbefugnis legen eine verbindliche Regelung hinsichtlich der Abwasserbeseitigung und damit einen Verwaltungsakt nahe. Dies dürfte insbesondere aus der Sicht eines „qualifizierten Juristen“, der das Schreiben vom 17.03.2008 vollständig und damit einschließlich der Hinweise und Erläuterungen zur Kenntnis nimmt, gelten.
36 
Eine solche Auslegung wird allerdings unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen der Sicht eines „objektiven Betrachters“ und damit eines juristisch nicht vorgebildeten Bürgers nicht gerecht. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben kommt der Seite 1 des Schreibens vom 17.03.2008 maßgebliche Bedeutung zu. Das Schreiben ist dort insgesamt als „Rechnung“ der Stadtwerke ... GmbH bezeichnet. Die Formulierung „Rechnung“ spricht eindeutig für eine privatrechtliche Handlungsform; auch kann die Stadtwerke ... GmbH als Gesellschaft des Privatrechts aus der Sicht eines unbefangenen Dritten grundsätzlich nicht hoheitlich und damit in Form eines Verwaltungsakts handeln. Auf Seite 1 dieser „Rechnung“ hat die Stadtwerke ... GmbH die von der Klägerin zu zahlenden Beträge für Trinkwasser, Entwässerung und Abfallentsorgung aufgelistet und anschließend einen Gesamtrechnungsbetrag ausgewiesen. Es wird dort nicht ansatzweise zwischen der Abrechnung für das Trinkwasser, das auf einem privatrechtlichen Vertrag beruht, und den hoheitlichen Gebühren für Entwässerung und Abfallentsorgung unterschieden. Es fehlen auch Begriffe, die wie etwa „Verfügung“ oder „Bescheid“ auf ein hoheitliches Handeln hinweisen könnten. Darüber hinaus enthält dieser Teil der „Rechnung“ keinen Hinweis darauf, dass hinsichtlich des zu zahlenden Betrags für die Entwässerung und die Abfallentsorgung eine einseitige verbindliche Regelung für die angeschriebenen Bürger getroffen wird. Die Formulierung „der Restbetrag in Höhe von ... wird bis zum 08.04.2008 fällig“ entspricht vielmehr den Gepflogenheiten bei einer privaten Rechnung. Im Gegensatz dazu enthält die erste Seite eines Verwaltungsaktes im Regelfall den Tenor, mit dem einseitig für den betroffenen Bürger eine verbindliche Rechtsfolge gesetzt wird. Auch hieran fehlt es bei dem Schreiben vom 17.03.2008. Seite 1 des Schreibens schließt mit der Grußformel durch die Stadtwerke ... GmbH. Auch in diesem Zusammenhang fehlt jeder Hinweis auf die Beklagte als Hoheitsträgerin oder auf eine Rechtsbehelfsbelehrung, aus der etwa auf eine hoheitlich verbindliche Regelung mit der Folge einer Rechtsschutzmöglichkeit für den Bürger geschlossen werden könnte.
37 
Vor dem Hintergrund des eindeutigen Erklärungsinhalts auf Seite 1 der „Rechnung“ kommt der Rechtsmittelbelehrung, die sich lediglich „versteckt“ auf der Rückseite der Seite 3 des Schreibens befindet, keine entscheidende Bedeutung zu. Auf den Seiten 2 und 4 sowie auf der Vorderseite der Seite 3 des Schreibens werden die einzelnen Leistungsarten Abfallentsorgung, Trinkwasser, Entwässerung nach Zeitraum, Zählerstand und Preis zahlenmäßig weiter aufgeschlüsselt. Nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts musste aber nicht davon ausgegangen werden, dass in diesem Teil des Schreibens rechtlich relevante Erklärungen enthalten sind, die über den Erklärungswert auf Seite 1, die mit der Grußformel abgeschlossen ist, hinausgehen. Aus der Sicht eines objektiven Betrachters bestand insbesondere nicht die Notwendigkeit, die umfangreichen Hinweise und Erläuterungen zur Rechnung bis in jedes Detail zur Kenntnis zu nehmen. Die Rechtsbehelfsbelehrung zum Gebührenbescheid ist weder drucktechnisch (etwa Fettdruck) hervorgehoben noch enthält Seite 1 der Rechnung einen Hinweis auf diesen für die rechtliche Beurteilung wichtigen Zusatz. Die Rechtsbehelfsbelehrung ist zudem eingebettet in Erläuterungen zum Datenschutz, zur richtigen Tarifwahl bei der Stromversorgung sowie in Informationen zum Gasversorgungsnetz und dem Wasserentnahmeentgelt, das die Stadtwerke ... GmbH an das Land Baden-Württemberg abführen muss. Weder nach der Überschrift („Hinweise und Erläuterungen zu unserer Rechnung“) noch nach der Gestaltung der Seite musste der Empfänger des Schreibens mit rechtlich relevanten Erklärungen rechnen, insbesondere nicht mit Informationen, die das Schreiben vom 17.03.2008 hinsichtlich der Entsorgungsarten Abfall und Entwässerung erst zum hoheitlichen Verwaltungsakt erklären.
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Eine andere Sichtweise rechtfertigt auch nicht das Begleitschreiben der Stadtwerke ... GmbH vom 19.03.2008. Zwar heißt es in dem Schreiben ausdrücklich, die Klägerin sei „Vertragspartner des Wasserversorgungsvertrags und daneben auch Gebührenschuldner für die öffentlich-rechtlichen Entwässerungsgebühren“. Das genügt jedoch nicht, um bei einer Gesamtschau mit der „Rechnung vom 17.03.2008“ einen verbindlichen Regelungsgehalt des Schreibens zu begründen. Im Schreiben vom 19.03.2008 heißt es weiter, nachdem die Mieter weitere Zahlungen verweigert hätten, sähen sich die Stadtwerke gezwungen, sich direkt an die Klägerin als Gebührenschuldner und Vertragspartner zu wenden. Ausgehend von dieser Formulierung kann das Schreiben vom 17.03.2008 ohne weiteres als formlose Abrechnung hinsichtlich der Entwässerung und damit etwa als Ankündigung bzw. Anhörung hinsichtlich eines noch zu ergehenden Verwaltungsaktes verstanden werden. Auch nimmt das Anschreiben vom 19.03.2008 gerade nicht Bezug auf einen konkreten Gebührenbescheid, sondern macht die Forderung nur unter Bezugnahme auf die „Rechnung vom 17.03.2008“ in allgemeiner Form geltend. Auch in diesem Zusammenhang ist jedenfalls maßgeblich darauf abzustellen, dass Seite 1 des Schreibens vom 17.03.2008 aus der Sicht eines objektiven Empfängers eindeutig und unmissverständlich als „zivilrechtliche“ Abrechnung zu qualifizieren ist und bereits von daher für die Klägerin kein Anlass bestand, eine verbindliche Regelung durch Hoheitsakt in Betracht zu ziehen. Schließlich stammt auch das Anschreiben vom 19.03.2008 von der privatrechtlichen GmbH und enthält keinen Hinweis auf die beklagte Stadt als Hoheitsträgerin.
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Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Klägerin bedarf es nach alledem nicht mehr.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
41 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
42 
Beschluss vom 15. Oktober 2009
43 
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 1.881,-- EUR festgesetzt.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Die Beachtung der Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen sowie der in § 1 Abs. 1 Satz 2 genannten Rechtsakte, soweit sie unmittelbare Geltung besitzen, unterliegt der Aufsicht der zuständigen Behörde.

(2) Die zuständige Behörde kann die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen treffen. Insbesondere kann sie

1.
den Inhaber eines Betriebes zur unverzüglichen Abgabe einer Änderungsanzeige auffordern, wenn sie bei der Überwachung feststellt, dass Angaben aus früheren Anzeigen unrichtig geworden sind,
2.
im Falle eines Verstoßes gegen eine Anzeigepflicht nach § 3 untersagen, dass die von dem Verstoß betroffenen Eier in Verkehr gebracht werden.

(3) Personen, die von der zuständigen Behörde beauftragt sind, sowie in ihrer Begleitung befindliche Sachverständige der Europäischen Kommission und anderer Mitgliedstaaten dürfen im Rahmen des Absatzes 1

1.
während der Geschäfts- oder Betriebszeit Grundstücke, Geschäftsräume und Wirtschaftsgebäude betreten,
2.
Besichtigungen vornehmen,
3.
Proben entnehmen,
4.
Geschäftsunterlagen einsehen und prüfen und
5.
die erforderlichen Auskünfte verlangen.

(4) Inhaber der Betriebe nach § 1 Abs. 2 und die Halter sind verpflichtet,

1.
das Betreten der Grundstücke, Geschäftsräume und Wirtschaftsgebäude nach Absatz 3 Nr. 1, die dort vorzunehmenden Besichtigungen nach Absatz 3 Nr. 2, die Probenahme nach Absatz 3 Nr. 3 und die Prüfung der Geschäftsunterlagen nach Absatz 3 Nr. 4 zu dulden und
2.
bei Besichtigungen mitzuwirken, insbesondere auf Verlangen geschäftliche Unterlagen vorzulegen und die erforderlichen Auskünfte zu erteilen.

(5) Wer zur Erteilung einer Auskunft verpflichtet ist, kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Im Sinne dieses Gesetzes sind:

1.
Legehennen:legereife Hennen der Art Gallus gallus, die für die Erzeugung von Eiern, die nicht für Vermehrungszwecke bestimmt sind, gehalten werden;
2.
Stall:Raum zur dauerhaften Unterbringung von Legehennen einschließlich zugehöriger Auslaufflächen; befinden sich in einem Raum unterschiedliche Haltungssysteme im Sinne der Nummer 2.1 des Anhangs der Richtlinie 2002/4/EG der Kommission vom 30. Januar 2002 über die Registrierung von Legehennenbetrieben gemäß der Richtlinie 1999/74/EG des Rates (ABl. EG Nr. L 30 S. 44), gelten Haltungseinrichtungen desselben Haltungssystems jeweils als ein Stall; erfüllt eine Haltungseinrichtung die Anforderungen an mehrere Haltungssysteme, gilt sie als ein Stall;
3.
Betrieb:eine aus einem Stall oder mehreren Ställen bestehende örtliche, wirtschaftliche und seuchenhygienische Einheit zur Erzeugung von Eiern.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

(1) Sind Gebühren, die sich nach dem Streitwert richten, mit der Einreichung der Klage-, Antrags-, Einspruchs- oder Rechtsmittelschrift oder mit der Abgabe der entsprechenden Erklärung zu Protokoll fällig, setzt das Gericht sogleich den Wert ohne Anhörung der Parteien durch Beschluss vorläufig fest, wenn Gegenstand des Verfahrens nicht eine bestimmte Geldsumme in Euro ist oder gesetzlich kein fester Wert bestimmt ist. Einwendungen gegen die Höhe des festgesetzten Werts können nur im Verfahren über die Beschwerde gegen den Beschluss, durch den die Tätigkeit des Gerichts aufgrund dieses Gesetzes von der vorherigen Zahlung von Kosten abhängig gemacht wird, geltend gemacht werden. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit.

(2) Soweit eine Entscheidung nach § 62 Satz 1 nicht ergeht oder nicht bindet, setzt das Prozessgericht den Wert für die zu erhebenden Gebühren durch Beschluss fest, sobald eine Entscheidung über den gesamten Streitgegenstand ergeht oder sich das Verfahren anderweitig erledigt. In Verfahren vor den Gerichten für Arbeitssachen oder der Finanzgerichtsbarkeit gilt dies nur dann, wenn ein Beteiligter oder die Staatskasse die Festsetzung beantragt oder das Gericht sie für angemessen hält.

(3) Die Festsetzung kann von Amts wegen geändert werden

1.
von dem Gericht, das den Wert festgesetzt hat, und
2.
von dem Rechtsmittelgericht, wenn das Verfahren wegen der Hauptsache oder wegen der Entscheidung über den Streitwert, den Kostenansatz oder die Kostenfestsetzung in der Rechtsmittelinstanz schwebt.
Die Änderung ist nur innerhalb von sechs Monaten zulässig, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat.