Verwaltungsgericht Greifswald Urteil, 20. Okt. 2015 - 2 A 215/15 HGW

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 100 v. H. der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Der Amtsausschuss des Amtes West Rügen beschloss in seiner Sitzung vom 25. Februar 2014 mit der Haushaltssatzung für 2014 den Umlagesatz für die Amtsumlage. Mit Bescheid vom 10. Juni 2014 setzte die Beklagte auf dieser Grundlage gegenüber der Klägerin die Amtsumlage fest. Hiergegen richtete sich der Widerspruch der Klägerin vom 10. Juli 2014, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10. Februar 2015 zurückwies.

Die Klägerin hat am 08. März 2015 Klage erhoben. Sie trägt vor, die Klage richte sich nicht in vollem Umfang gegen den angefochtenen Bescheid, sondern nur in dem Umfang, in dem in die Berechnung Aufwand einkalkuliert sei, der dem Amt im Rahmen der Verwaltung von öffentlichen Einrichtungen für andere amtsangehörige Gemeinden entstanden sei (im Wesentlichen sogenannte Overhead-Kosten für diese Einrichtungen).

Da im aktuellen Amtshaushalt 2014 keine weitergehende Differenzierung der zusammengefassten Kostenstellen mehr stattfinde, könne sie – die Klägerin – den Aufwand der Beklagten nicht mehr konkret einer Gemeinde bzw. einer ihrer öffentlichen Einrichtungen zuordnen.

Nach § 147 Abs. 1 der Kommunalverfassung sei die Amtsumlage nur insoweit zu erheben, als andere Erträge und Einzahlungen den Finanzbedarf der Ämter nicht deckten. Bereits aus dieser Systematik folge, dass neben anderen Erträgen und Einzahlungen auch die Aufwandserstattung nach § 146 der Kommunalverfassung Vorrang habe. Von der Regelung des § 146 Abs. 3 erfasst seien alle Fälle, in denen amtsangehörige Gemeinden öffentliche Einrichtungen betrieben und sich über spezielle Entgelte bzw. Abgaben refinanzieren könnten. Nur diese Systematik stelle sicher, dass die Gemeinden eines Amtes nicht übermäßige freiwillige Leistungen anderer Gemeinden ohne eigenen Nutzen quersubventionieren müssten.

Andere zu dem beklagten Amt gehörende Gemeinden betrieben öffentliche Einrichtungen als freiwilligen Leistungen im eigenen Wirkungskreis wie z.B. Museen, Kindertagesstätten und Gemeindezeitungen, ohne sich vollständig über Entgelte und Abgaben zu refinanzieren. In einigen Fällen würden die Einrichtungen sogar kostenlos zur Verfügung gestellt.

Eine Analyse des Haushaltsplanes des Amtes werde dadurch erschwert, dass die Produktbeschreibungen im Land nicht einheitlich seien und selbst im Amt West-Rügen in den Haushaltsjahren geändert worden seien.

Die Zusammenfassung von Kostenstellen verstoße gegen die Haushaltsgrundsätze der Wahrheit und insbesondere Klarheit.

Zu den im Einzelnen von der Klägerin aufgeführten Kostenstellen wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 12. September 2015 Bezug genommen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 10. Juni 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 10. Februar 2015 insoweit zu ändern, als sich die von der Klägerin erhobene Umlage reduzieren würde, wenn die in dem Schriftsatz vom 12. September 2015 genannten Aufwendungen für die Einrichtungen einzelner amtsangehöriger Gemeinden (Kostenstellen 25200, 27200, 36100, 36500, 36600, 42100, 42400, 54100, 54600, 54800 und 55300) bei der Berechnung der Umlage nicht berücksichtigt worden wären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, es werde nicht für zulässig erachtet, ein Bestimmungsurteil zu erlassen. Soweit die Klägerin meine, dass es einen nicht unerheblichen Aufwand erfordere, den Betrag herauszurechnen, um den sich die Amtszulage 2014 bei ordnungsgemäßer Abrechnung verringern würde, entspräche dies nicht den Tatsachen.

Allerdings sei darauf hinzuweisen, dass es auch ihr – der Beklagten – mit vertretbarem Aufwand nicht möglich sei, die anzuwendenden Personalkosten exakt für eine Gemeinde festzuhalten. Dies würde voraussetzen, dass jede im Amt tätige Kraft jede noch so kleine Tätigkeit für jede Gemeinde zu jeder Kostenstelle gesondert erfassen müsste. Dementsprechend habe sie den Personalaufwand nicht für jede einzelne Kostenstelle differenziert nach den Gemeinden erfasst, sondern die Kosten für den Personalaufwand insgesamt für jede einzelne Kostenstelle ermittelt. Eine darüber hinausgehende Verpflichtung bestehe auch nicht.

Die von der Klägerin genannten Kosten gehörten in die Amtsumlage nach § 147 der Kommunalverfassung. Es handele sich nicht um Aufwendungen in besonderen Fällen im Sinne von § 146 der Kommunalverfassung. Das Amt sei weder Träger von Aufgaben geworden noch führe es für eine Gemeinde die Verwaltungsgeschäfte einer Einrichtung. Das Amt werde insoweit lediglich als sogenannte „Schreibstube“ für die Gemeinden tätig. Andere Deckungsmöglichkeiten bestünden für ihn nicht. Gebühren, durch die die Personalaufwendungen des Amtes gedeckt würden, würden von den Gemeinden nicht abgeführt bzw. erhoben. Dies sei auch nicht erforderlich. Anzumerken bleibe insoweit, dass eine Vielzahl der durch die Klägerin genannten Einrichtungen ohnehin nicht gebührenpflichtig sei.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akten dieses Verfahrens und des Verfahrens 2 A 455/13 sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagten (ein Hefter) Bezug genommen.

Die Klage ist zulässig (1.), aber nicht begründet (2.).

1.

Die Klage gegen einen Amtsumlagebescheid ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO] statthaft (F. v. Mutius in: Schröder u.a., Kommunalverfassungsrecht M-V, § 147, Nr. 7.1 [Stand: 03/2015]; entsprechend zu einer Kreisumlage: Bayerischer VGH, Urt. v. 21.03.2011 – 4 BV 10.108 – juris).

Die Klage ist mit dem gestellten Antrag hinreichend bestimmt. Die Klage muss den Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnen und soll einen bestimmten Antrag enthalten (§ 82 Abs. 1 VwGO).

In der Sache macht die Klägerin geltend, das Amt habe die Amtsumlage mit der Haushaltssatzung vom 25. Februar 2014 fehlerhaft kalkuliert. Es kann dahingestellt bleiben, ob sich damit eine vollständige Aufhebung des angefochtenen Bescheides begründen ließe, denn jedenfalls ist der auf eine Geldzahlung gerichtete Bescheid teilbar und kann damit auch nur teilweise angefochten werden. Darüber dürfte das Gericht nicht hinausgehen (§ 88 VwGO).

Wenn die Ermittlung des festzusetzenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand erfordert, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, dass der Beklagte den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann (§ 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Der Erlass eines solchen Bestimmungsurteils steht zwar im Ermessen des Gerichts (Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., 2014, § 113, Rz. 340), kann aber jedenfalls angeregt werden. Hier würde die Ermittlung des festzusetzenden Betrags – einen Erfolg der Klage unterstellt - einen nicht unerheblichen Aufwand erfordern.

Nichts anderes ergibt sich aus dem Vortrag der Beklagten, die selbst darauf hinweist, dass sie die Personalkosten nicht exakt für jede Gemeinde festgehalten habe und ihr dies auch nicht mit zumutbarem Aufwand möglich sei. Genau eine derartige Verpflichtung nimmt die Klägerin mit der Klage jedoch an.

2.

Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er basiert auf einer fehlerfreien Anwendung seiner Rechtsgrundlagen aus § 147 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern [KV M-V] in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern [FAG M-V] und der Haushaltssatzung des Amtes West Rügen vom 25. Februar 2014, die ihrerseits rechtmäßig ist.

Nach § 147 Abs. 1 KV M-V ist eine Umlage von den amtsangehörigen Gemeinden zu erheben (Amtsumlage), soweit andere Erträge und Einzahlungen den Finanzbedarf der Ämter nicht decken. Das Gleiche ergibt sich aus § 147 Abs. 2 KV M-V i. V. m. § 23 Abs. 1 FAG M-V.

Zu den anderen Erträgen und Einzahlungen, denen gegenüber nach dieser Vorschrift die Erhebung einer Amtsumlage subsidiär ist, gehören die Aufwendungen in besonderen Fällen nach § 146 KV M-V. Davon gehen die Beteiligten auch übereinstimmend aus.

Soweit das Amt Träger von Aufgaben nach den §§ 2 und 3 ist, hat es die ihm entstandenen Aufwendungen auf die beteiligten Gemeinden umzulegen (§ 146 Abs. 1 Satz 1 KV M-V). Die Umlage soll in der Regel nach dem Verhältnis des Nutzens der beteiligten Gemeinden bemessen werden (Umlagegrundlage; § 146 Abs. 1 Satz 2 KV M-V).

Damit ist das Verhältnis der (allgemeinen) Amtsumlage nach § 147 KV M-V zu der Umlage von besonderen Aufwendungen bestimmt. Die Kosten, die dem Amt durch die Erfüllung der ihm allgemein nach §§ 127 Abs. 1 und 2 KV M-V zugewiesenen Aufgaben entstehen, werden durch die allgemeine Amtsumlage nach § 147 Abs. 1 KV M-V gedeckt. Demgegenüber besteht für die Fälle, in denen mehrere amtsangehörige Gemeinden dem Amt Selbstverwaltungsaufgaben nach § 127 Abs. 4 übertragen haben (z. B. als „Amtsschule“, „Amtskindergarten“, Jugendarbeit in Trägerschaft des Amtes, Abwasserbeseitigung oder Wasserversorgung) nach § 146 Abs. 1 eine besondere Umlagepflicht (F. v. Mutius in: Schröder u.a., Kommunalverfassungsrecht M-V, § 146, Nr. 4.1 [Stand: 03/2015]; Darsow in: Schweriner Kommentierung, 4. Aufl., 2014, § 146, Rz. 1). Die dabei entstehenden Kosten dürfen nicht Gegenstand der allgemeinen Amtsumlage sein.

Dass hier Aufwendungen einer nach § 127 Abs. 4 KV M-V von mehreren Gemeinden förmlich auf das Amt übertragenen Aufgabe in die Kalkulation der (allgemeinen) Amtsumlage nach § 147 Abs. 1 KV M-V eingeflossen wären, ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht geltend gemacht.

Streit besteht zwischen den Beteiligten, ob sich aus § 146 Abs. 3 KV M-V eine besondere „Umlagepflicht“ auch ohne Übertragung einer Aufgabe ergibt. Die Vorschrift lautet: „Führt das Amt für eine Gemeinde die Verwaltungsgeschäfte einer Einrichtung, so ist für die Gebührenfestsetzung von der Gemeinde der Verwaltungsaufwand in Höhe des vom Amt festgesetzten Kostenanteils zu berücksichtigen und dem Amt zu erstatten.“

Nach der Auffassung der Beklagten geht der Anwendungsbereich dieser Regelung nicht über den des § 146 Abs. 1 KV M-V hinaus, während die Klägerin meint, die besondere Umlagepflicht bestehe stets, wenn die Tätigkeit des Amtes einer Einrichtung einer Gemeinde zu Gute komme.

Die Kammer versteht § 146 Abs. 3 KV M-V so, dass wie bei § 146 Abs. 1 KV M-V eine Übertragung der Aufgabe erfolgt sein muss. Während § 146 Abs. 1 KV M-V den Fall der Übertragung einer Aufgabe vonmehreren Gemeinden auf das Amt nach § 127 Abs. 4 KV M-V erfasst, und demzufolge bestimmt, dass es die ihm dadurch entstandenen Aufwendungen auf die beteiligten Gemeinden umzulegen hat, setzt § 146 Abs. 3 KV M-V voraus, dass es möglich ist, dass das Amt füreine Gemeinde die Verwaltungsgeschäfte einer Einrichtung führt. Schon aus dem Wortlaut der Vorschrift, der nicht auf ein Verwaltungsgeschäft, sondern die Verwaltungsgeschäfte abstellt, folgt, dass dies – anders als dies die Klägerin vertritt - nicht bei jeder Verwaltungstätigkeit der Fall ist. Dieses Verständnis ergibt sich zudem aus dem Grundsatz des Gesamtdeckung, wonach die allgemeine Amtsumlage die Tätigkeit des Amtes im Bereich der laufenden Verwaltung der Gemeinden abdecken soll. Die Kosten der Aufgaben, die das Amt für alle Gemeinden des Amtes erfüllt - also insbesondere die der Durchführung der gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben, der Kassen- und Rechnungsführung und der Vorbereitung der Aufstellung der Haushaltspläne der amtsangehörigen Gemeinden sowie der übertragenen Weisungsaufgaben – sollen mit der allgemeinen Amtsumlage auf die amtsangehörigen Gemeinden gleichmäßig umgelegt werden. Es erfolgt generell keine Differenzierung nach der Qualität und Quantität der in den Einzelgemeinden anfallenden Aufgaben mit dem Ziel einer unterschiedlichen Belastung (F. v. Mutius in: Schröder u.a., Kommunalverfassungsrecht M-V, § 147, Nr. 2.2 [Stand: 03/2015]).

Die Kammer versteht § 146 Abs. 3 KV- M-V deshalb nicht dahingehend, dass jede mit der Verwaltung einer Einrichtung einer Gemeinde im Zusammenhang stehende Tätigkeit gemeint ist und ihr kalkulatorischer Aufwand aus der Umlage herauszurechnen ist, wie dies die Klägerin meint.

Das Amt muss die öffentliche Einrichtung der Gemeinde verwalten (so: Darsow in: Schweriner Kommentierung, 4. Aufl., 2014, § 146, Rz. 1).

Dieses Verständnis der Regelung bestand schon vor der Einführung des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen. Auch die Umstellung auf die Doppik hat daran nichts geändert.

Mit dem Gesetz zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts vom 14. Dezember 2007 erfolgte lediglich eine Anpassung der Begrifflichkeiten an das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen. Der bisherige Begriff „Zweckausgaben“ in § 146 Abs. 1 Satz 1 KV wurde durch „Aufwendungen“ ersetzt (F. v. Mutius in: Schröder u.a., Kommunalverfassungsrecht M-V, § 146, Nr. 1.1 [Stand: 03/2015]). Da lediglich eine Anpassung an die Begrifflichkeiten des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens erfolgen sollte, war mit dieser Änderung keine inhaltliche Änderung der Grundsätze zur Erhebung der Amtsumlage verbunden.

Es stellt sich die Frage, wofür (für welches Produkt) Ressourcen verbraucht werden, zwar so klar erst nach der Einführung der Doppik. Allerdings schreibt das Haushaltsrecht eine Gliederungstiefe, wie sie für die von der Klägerin vertretene Berechnung erforderlich wäre, jedenfalls nicht vor. Deshalb verstößt der Amtshaushalt auch nicht gegen die Grundsätze der Haushaltswahrheit und –klarheit.

Im vorliegenden Fall hat die Klägerin nicht dargelegt, dass das Amt eine Einrichtung einer Gemeinde in dem dargestellten Sinne „führt“, obwohl sie mit Verfügung vom 23. Juni 2015 darauf hingewiesen wurde, dass es darauf ankommen könnte. So hat sie zwar ausgeführt, dass dies jedenfalls für Eigenbetriebe der Gemeinden zu gelten habe, was sich aus § 3 Abs. 2 der Eigenbetriebsverordnung ergebe, aber keinen einzigen Eigenbetrieb einer anderen Gemeinde genannt, für den gegen § 146 Abs. 3 KV M-V verstoßen werde. Im Gegenteil: Sie führt selbst aus, dass andere amtsangehörige Gemeinden öffentliche Einrichtungen als freiwillige Leistungen im eigenen Wirkungskreis wie z.B. Museen, Kindertagesstätten und Gemeindezeitungen betrieben.

Der Klägerin ist zwar darin zuzustimmen, dass es ihr unmöglich sein könnte, anhand einer Analyse des Haushaltsplanes die Aufwendungen der Höhe nach zu spezifizieren. Daraus folgt indessen nicht, weshalb es schon nicht möglich ist, die öffentlichen Einrichtungen zu bezeichnen, die in dem dargestellten Sinne, von dem Amt verwaltet werden. So beschränkt sich ihr Vortrag darauf, dass eben alle Kosten, die mit Einrichtungen der Gemeinden im Zusammenhang stünden, zu kalkulieren und gesondert umzulegen seien, was nach der Auffassung der Kammer nicht der Fall ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung [ZPO].

Gründe für die Zulassung der Berufung liegen vor (§ 124 VwGO). Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.