Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 30. Okt. 2015 - 9 K 1284/15
Tenor
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Ablehnungs- und Gebührenbescheides vom 26. Januar 2015 verpflichtet, der Klägerin den unter dem 28. Oktober 2014 beantragten Bauvorbescheid zur Erweiterung ihres Einzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück C.---straße 15 in N. (Gemarkung N. , Flur 11, Flurstücke 793 und 384) zu erteilen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück C.---straße 15 in N. (Gemarkung N. , Flur 11, Flurstück 793) einen Lebensmitteldiscounter. Der Markt wurde aufgrund Baugenehmigung der Beklagten vom 6. Juni 2000 errichtet (Aktenzeichen: 63-12-56/00). Der zu dieser Baugenehmigung gehörige Grundriss weist eine Grundfläche des Verkaufsraumes einschließlich Windfang von 17,01 m x 46,51 m = 791,14 m² aus. Mit Baugenehmigung vom 24. März 2009 (Aktenzeichen: 63-12-B-5/09) wurde der Anbau eines Pfandraumes genehmigt. Nach dem zu dieser Baugenehmigung gehörigen Grundriss hat der Verkaufsraum einschließlich Windfang eine Grundfläche von 17,01 m x 46,47 m = 790,45 m². Zuzüglich der Fläche des Pfandvorraumes von 9,09 m² ergibt sich danach eine Verkaufsfläche von 799,54 m².
3Das Vorhabengrundstück befindet sich in einem gewerblich genutzten Gebiet zwischen dem Stadtteil C1. im Norden und dem Hauptort N. im Süden. Die C.---straße , an dessen Ende das Vorhabengrundstück liegt, zweigt von der Straße Am L.----graben in das Innere eines Bereichs ab, der im Westen von der E.------straße , im Norden von der Straße Am L.----graben , im Osten von der Cer Chaussee und im Süden von einer C2. begrenzt wird. Innerhalb dieses Bereichs werden die Grundstücke, soweit sie bereits bebaut sind, gewerblich genutzt. Unter anderem befindet sich auf dem Grundstück C.---straße 5 ein Bau- und Gartenmarkt der Firma I.---weg , der ebenfalls unter dem 6. Juni 2000 genehmigt wurde. Er verfügt nach Mitteilung der Beklagten über eine genehmigte Verkaufsfläche von 8.118,50 m² bei einer genehmigten Geschossfläche von 8.902,94 m². Nach Westen (jenseits der E.------straße ) und Süden (jenseits der C2. ) grenzen weitere gewerblich genutzte Bereiche an. Auf der Ostseite der Cer Chaussee befindet sich eine Kläranlage. Der Bereich nördlich der Straße Am L.----graben ist unbebaut; dort befindet sich eine Kiesgrube mit Abbau.
4Das Vorhabengrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 94.1 M „Am L.----graben “ der Beklagten in der Fassung der dritten Änderung. Der Bebauungsplan setzt ein in fünf Zonen gegliedertes Gewerbegebiet fest. Das Vorhabengrundstück liegt in Zone 1, der Bau- und Gartenmarkt in Zone 5. Nach den textlichen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung sind in Zone 1 bis 5 Anlagen und Betriebe der Abstandsklassen I bis VI unzulässig. Anlagen und Betriebe der Abstandsklasse VI, die in der Abstandsliste mit einem (*) gekennzeichnet sind, können ausnahmsweise zugelassen werden. Weiter heißt es in den textlichen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung:
5„Gemäß § 1 Abs. 4 BauNVO sind Einzelhandelsbetriebe und sonstige Betriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher innerhalb der festgesetzten Zonen 2-4 nicht und innerhalb der Zonen 1 und 5 nur ausnahmsweise zulässig. Ausnahmsweise zulässig sind in allen Zonen Einzelhandelsverkaufsflächen mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten*, die im betrieblichen Zusammenhang mit produzierenden oder reparierenden Betrieben (z.B. Autohandel mit Werkstatt) stehen und in der Bruttogeschossfläche gegenüber der Gesamtbilanzfläche untergeordnet sein müssen.“
6Zu dem * folgt eine Erläuterung der nicht zentrenrelevanten Sortimente durch eine Aufzählung entsprechend der sog. Ner Sortimentsliste. Ferner enthalten die textlichen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung Regelungen zu den Ausnahmen nach § 8 Abs. 3 BauNVO. Danach werden die gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BauNVO zulässigen Ausnahmen (Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten) nicht zugelassen. Die gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Wohnungen werden mit der Einschränkung zugelassen, dass sie sich in der Größe und Ausdehnung den gewerblich genutzten Gebäuden deutlich unterordnen. Wegen des Inhalts des Bebauungsplans im Übrigen wird auf diesen Bezug genommen.
7Der Bebauungsplan wurde in der Ursprungsfassung vom Rat der Beklagten am 12. Juni 2003 beschlossen und am 17. Juni 2003 öffentlich bekannt gemacht. In der Begründung heißt es zum Ziel und Zweck der Planung unter anderem, das Plangebiet werde dahingehend gegliedert, dass in Teilbereichen Einzelhandelsbetriebe zugelassen werden könnten, die sich nicht schädigend auf die Innenstadt auswirkten. Ferner heißt es zur Begründung der Planinhalte zur Art der baulichen Nutzung, zu den innerhalb der GE‑Gebiete zulässigen Gewerbebetrieben aller Art gehörten auch Einzelhandelsbetriebe. Damit weite Teile der Flächen innerhalb des Plangebietes „für eine gewerbliche Nutzung“ vorgehalten werden könnten, seien in den textlichen Festsetzungen Einzelhandelsnutzungen nur ausnahmsweise in den Zonen 1 und 5 zugelassen. Auch der Ausschluss von Vergnügungsstätten und von Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke sowie die Größenbeschränkung von Betriebswohnungen wird mit dieser Zielsetzung begründet.
8Das Verfahren zur ersten Änderung des Bebauungsplans wurde eingestellt. Mit der zweiten Änderung wurde die überbaubare Grundstücksfläche in der Zone 3 erweitert. Mit der dritten Änderung, die am 21. Oktober 2015 vom Rat der Beklagten beschlossen und am 27. Oktober 2015 öffentlich bekannt gemacht wurde, wurde die Erläuterung des Begriffs der nicht zentrenrelevanten Sortimente eingefügt.
9Dem Bebauungsplan Nr. 94.1 M vorangegangen war der Bebauungsplan Nr. 36 M, der am 18. Juli 1974 vom Rat der Beklagten beschlossen und dessen Genehmigung am 3. Januar 1975 öffentlich bekannt gemacht wurde. Er umfasst einen größeren Geltungsbereich als der Bebauungsplan Nr. 94.1 M, insbesondere im Süden den Bereich bis zur Niederstraße, und setzt GE- und GI-Gebiete fest. Das Vorhabengrundstück liegt in einem GI-Gebiet. Dieser Bebauungsplan enthält unter anderem folgende textliche Festsetzung:
10„4. Immissionsschutz: § 1 (4) BBauG in Verbindung mit §§ 8 (4) und 9 (4) BauNVOAnlagen, die zu den Wohngebieten störende Luftverunreinigungen, z.B. Staub-, Ruß- oder Geruchsbelästigungen sowie einen Schallpegel von mehr als 50 dB(A) tags und 35 dB(A) nachts verursachen, sind ausgeschlossen.“
11Wegen des Inhalts des Bebauungsplans im Übrigen wird auf diesen Bezug genommen.
12Mit dem streitgegenständlichen Antrag vom 28. Oktober 2014, bei der Beklagten eingegangen am 3. November 2014, begehrt die Klägerin die Erteilung eines Vorbescheides zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit (hilfsweise beschränkt auf die Prüfung der zulässige Nutzungsart) einer Erweiterung des vorhandenen Marktes auf dem Flurstück 793 und dem südlich angrenzenden Flurstück 384. Geplant ist ein Anbau am südlichen Ende des Gebäudes mit einer Länge von 21,64 m, teilweise außerhalb der Baugrenzen sowohl des Bebauungsplanes Nr. 94.1 M als auch des Bebauungsplanes Nr. 36 M gelegen. Mit dem Anbau sollen sowohl der Verkaufsraum als auch das Lager verlängert werden; der Verkaufsraum von einer Länge von 46,47 m auf eine Länge von 68,11 m, somit auf eine Grundfläche von 1.158,55 m² (zuzüglich 9,09 m² Pfandvorraum = 1.167,64 m²).
13Die Beklagte lehnte den Antrag mit dem angefochtenen Bescheid vom 26. Januar 2015 ab und setzte hierfür zugleich eine Gebühr in Höhe von 1.868,- Euro fest. Zur Begründung berief sich die Beklagte auf die Überschreitung der im Bebauungsplan festgesetzten Baugrenzen und die textlichen Festsetzungen zum grundsätzlichen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben. Ergänzend nahm sie auf das Einzelhandelskonzept der Stadt Bezug, das an dieser Stelle großflächigen Einzelhandel mit zentrenrelevanter Produktpalette verbiete.
14Die Klägerin hat am 19. Februar 2015 Klage erhoben. Sie macht geltend, dass der Bebauungsplan Nr. 94.1 M unwirksam sei. Zum einen sei die Begründung zum Einzelhandelsausschluss, die Grundstücke für Gewerbe zur Verfügung zu stellen, nicht geeignet, den Einzelhandelsausschluss zu rechtfertigen. Denn im Plangebiet blieben Lagerhäuser, Lagerplätze, öffentliche Betriebe, Geschäfts-, Büro-, Verwaltungsgebäude, Tankstellen und Anlagen für sportliche Zwecke weiterhin allgemein zulässig. Zum anderen sei der in den textlichen Festsetzungen verwandte Begriff der nicht zentrenrelevanten Sortimente unbestimmt. Die diesbezügliche dritte Änderung des Bebauungsplanes sei schon deshalb unwirksam, weil der Ursprungsbebauungsplan unwirksam sei. Sollte nunmehr erstmalig ein wirksamer Einzelhandelsausschluss durch die Konkretisierung in Kraft treten, wäre dieser zudem abwägungsfehlerhaft. Denn durch die Festsetzung würden die bestehenden Einzelhandelsbetriebe auf den Bestandsschutz gesetzt, ohne dass sich der Plangeber mit den berechtigten Eigentümerinteressen auseinandergesetzt habe. Schließlich spreche im Hinblick auf den Bau- und Gartenmarkt Überwiegendes dafür, dass die Festsetzung eines Gewerbegebietes funktionslos geworden sei bzw. dem Bebauungsplan die Vollziehbarkeit fehle, weil dieser nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO in einem Gewerbegebiet nicht zulässig sei. Nach dem vorangegangenen Bebauungsplan Nr. 36 M sei das Vorhaben zulässig. Dasselbe gelte, sollte auch dieser Bebauungsplan unwirksam sein, nach § 34 Abs. 1 BauGB. Einer Einstufung der näheren Umgebung als Gewerbegebiet stehe der Bau- und Gartenmarkt entgegen, der auch nicht als Fremdkörper qualifiziert werden könne. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse für den Hilfsantrag resultiere aus der Vorbereitung eines Schadensersatzprozesses gegenüber der Beklagten. Mit der Verkaufsflächenerweiterung werde jährlich ein zusätzlicher Gewinn von mindestens ca. 150.000,‑ Euro erzielt.
15Die Klägerin beantragt,
16die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungs- und Gebührenbescheides vom 26. Januar 2015 zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid zur Erweiterung ihres Einzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück C.---straße 15 in N. (Gemarkung N. , Flur 11, Flurstücke 793 und 384) zu erteilen;
17hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der 3. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 94.1 M „Am L.----graben “ verpflichtet war, den Bauvorbescheid zu erteilen.
18Die Beklagte beantragt,
19die Klage abzuweisen.
20Sie verteidigt den Bebauungsplan und macht geltend, dass die Gegenausnahme für den Annexhandel für das Grundstück der Klägerin keinerlei Rolle spiele. Die Zulässigkeit entsprechender Festsetzungen sei in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Nordrhein-Westfalen im Übrigen mittlerweile auch zur Gänze geklärt. Anhaltspunkte für eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes bestünden ebenso wenig.
21Die Einzelrichterin hat durch eine Ortsbesichtigung am 1. September 2015 Beweis über die örtlichen Verhältnisse erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll einschließlich der beim Ortstermin angefertigten Fotos verwiesen.
22Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
23Entscheidungsgründe:
24Die Klage hat Erfolg.
25Die Versagung des begehrten Vorbescheides ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Vorbescheid ist gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW zu erteilen, weil dem Vorhaben unter den Gesichtspunkten, die Gegenstand der Voranfrage sind, öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen.
26Maßstab für die hier antragsgemäß allein zu prüfende planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens ist § 34 BauGB.
27§ 30 Abs. 1 BauGB kommt nicht zur Anwendung, weil sowohl der Bebauungsplan Nr. 94.1 M – in der Fassung der 3. Änderung ebenso wie in den früheren Fassungen – als auch der vorangegangenen Bebauungsplan Nr. 36 M unwirksam sind.
28Die Unwirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 94.1 M ergibt sich jedenfalls aus der Unwirksamkeit der Regelung zum Einzelhandelsausschluss.
29Der Bebauungsplan sieht vor, dass im Grundsatz – d.h. vorbehaltlich der Möglichkeit der ausnahmsweisen Zulassung von Einzelhandel in den Zonen 1 und 5 sowie des Annexhandels in allen Zonen – jeglicher Einzelhandel ausgeschlossen sein soll, d.h. unabhängig insbesondere vom Warenangebot und von der Größe der Verkaufsfläche. Dieser Regelung fehlt es an der erforderlichen städtebaulichen Rechtfertigung nach § 1 Abs. 3 BauGB 1998 (heute § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
30Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB 1998 haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung insgesamt und für jede ihrer Festsetzungen. Was i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB 1998 erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile ihres Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt. Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB 1998 grundsätzlich nicht verwehrt, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO ein Gewerbegebiet unter Ausschluss dieser Nutzungsart festzusetzen. Voraussetzung hierfür ist, dass sie eine städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und die Abweichung von den in der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt,
31vgl. – für ein Mischgebiet – BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 4 C 21/07 –, BVerwGE 133, 310 m.w.N. (juris-Rn. 17f.).
32Dabei setzt § 1 Abs. 3 BauGB 1998 der Bauleitplanung (nur) eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich,
33vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13/11 –, BVerwGE 146, 137 (juris-Rn. 9); Urteil vom 10. September 2015 – 4 CN 8/14 – juris (Rn. 12).
34An der generellen Erforderlichkeit der Planung fehlt es hier. Denn eine positive städtebauliche Planungskonzeption, die den Einzelhandelsausschluss tragen könnte, ist nicht erkennbar. Der Begründung des Bebauungsplanes lässt sich – auch unter Berücksichtigung der weiteren Aufstellungsunterlagen – eine solche Konzeption nicht entnehmen.
35Zweifelhaft ist bereits, welche Zielsetzung(en) die Plangeberin mit dem Einzelhandelsausschluss überhaupt verfolgte. In der Begründung des Bebauungsplanes heißt es dazu, das Plangebiet solle weitestgehend „für eine gewerbliche Nutzung“ vorgehalten werden. Die übrigen Aufstellungsunterlagen deuten hingegen darauf hin, dass es um die Verhinderung eines nicht integrierten Einzelhandelsstandortes ging. So wird die Erforderlichkeit der Aufstellung des Bebauungsplanes sowohl in der Beschlussvorlage vom 5. November 1997 zur ursprünglich beabsichtigten Aufhebung der Bebauungspläne Nr. 35 und 36 M bei gleichzeitiger Aufstellung eines neuen Bebauungsplans für die Planbereiche als auch in der Beschlussvorlage vom 29. Februar 2000 zur Teilung in die Bebauungspläne Nr. 94.1 M und 94.2 M und öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanes Nr. 94.1 M maßgeblich mit der „Gefahr der Entwicklung eines nicht integrierten Einzelhandelsstandortes“ bzw. der Verhinderung der „Ansiedlung von zentrumsschädlichen Einzelhandelsbetrieben“ begründet, während eine Vorhaltung des Gebiets für (sonstige) gewerbliche Nutzungen überhaupt nicht thematisiert wird.
36Selbst wenn man zu Gunsten der Beklagten davon ausgeht, dass die Plangeberin beide Zielsetzungen verfolgen wollte und sie den Einzelhandelsausschluss auch jeweils selbständig tragen sollten, kann eine hinreichende städtebauliche Rechtfertigung der Regelung nicht festgestellt werden.
37Soweit es in der Begründung des Bebauungsplanes heißt, das Plangebiet solle weitestgehend „für eine gewerbliche Nutzung“ vorgehalten werden, bleibt unklar, was hiermit gemeint ist. Eine positive Zielvorstellung der Plangeberin zur Gestaltung des Gewerbegebiets ist nicht erkennbar. Offensichtlich ist die Formulierung nicht wörtlich zu verstehen, denn auch der Einzelhandel stellt eine gewerbliche Nutzung dar, wie in der Begründung selbst ausgeführt wird. Für welche Art von gewerblichen Nutzungen außer Einzelhandelsnutzungen das Gebiet vorgehalten werden sollte, wird weder in der Begründung dargelegt, noch ergibt sich dies aus den sonstigen Aufstellungsunterlagen und/oder den Festsetzungen des Bebauungsplanes selbst. Die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung sehen neben dem Einzelhandelsausschluss einen weitgehenden Ausschluss der nach § 8 Abs. 3 BauNVO nur ausnahmsweise zulässigen Nutzungen vor, d.h. eine weitgehende Beschränkung auf die nach Abs. 2 allgemein zulässigen Nutzungen. Wieso der Einzelhandel als einzige unter § 8 Abs. 2 BauNVO fallende Nutzungs(unter)art von der Zulässigkeit ausgenommen wird, erschließt sich nicht. Es kann auch nicht einfach davon ausgegangen werden, dass Planungsziel eine Vorhaltung des Gewerbegebiets für produzierende und artverwandte Betriebe und damit eine Zielsetzung war, die grundsätzlich geeignet ist, auch einen generellen Einzelhandelsausschluss in einem Gewerbegebiet zu rechtfertigen,
38vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 27. April 2006 – 7 D 35/05.NE – m.w.N., juris (Rn. 121ff.); BVerwG, Urteil vom 10. September 2015 – 4 CN 8/14 – juris (Rn. 16).
39Denn Hinweise auf ein entsprechendes Planungsziel finden sich weder in der Begründung des Bebauungsplanes, noch bestehen sonst konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinde eine solche Zielsetzung verfolgte. Hiergegen spricht im Übrigen auch, dass andere ebenfalls nicht zu den „klassischen“ Gewerbebetrieben zählende Nutzungen als der Einzelhandel zum Teil trotz konkreten Regelungsbedarfes nicht ausgeschlossen wurden. Denn aus der Beschlussvorlage vom 29. Februar 2000 zur Teilung in die Bebauungspläne Nr. 94.1 M und 94.2 M und öffentlichen Auslegung des Bebauungsplanes Nr. 94.1 M geht hervor, dass eine Ansiedlungsabsicht für eine Tankstelle im Plangebiet bestand, die inzwischen auch errichtet ist.
40Soweit es um die Zielsetzung der Einzelhandelssteuerung geht, ist ebenfalls keine positive städtebauliche Planungskonzeption erkennbar, die den grundsätzlich vollständigen Einzelhandelsausschluss tragen könnte. Es ist bereits zweifelhaft, im Hinblick auf welche Versorgungsbereiche der Einzelhandelsausschluss erlassen wurde und ob es um deren Schutz und/oder um deren Stärkung gehen sollte. Die Beklagte verfügte im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses (2003) weder über ein von der Gemeinde beschlossenes Einzelhandelskonzept (bei dem in den Aufstellungsunterlagen erwähnten Einzelhandelskonzept handelt es sich um ein Konzept des Kreises Mettmann), noch werden hierzu in der Begründung des Bebauungsplanes oder den sonstigen Aufstellungsunterlagen nähere Ausführungen gemacht. In der Begründung des Bebauungsplanes findet sich nur die Bemerkung, dass in Teilbereichen des Plangebiets Einzelhandelsbetriebe zugelassen werden könnten, die sich nicht schädigend auf die Innenstadt auswirkten. Auch in der Beschlussvorlage zur Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 94.1 M vom 29. Februar 2000 heißt es, mit der Neufestsetzung solle die Ansiedlung von zentrumsschädlichen Einzelhandelsbetrieben verhindert werden. Wollte man hieraus schließen, dass mit dem Einzelhandelsausschluss ein Schutz der Innenstadt bezweckt war – wobei damit wohl die Innenstadt des Hauptortes N. gemeint ist –, so wäre diese Zielsetzung nicht geeignet, den grundsätzlichen Ausschluss jeglichen Einzelhandels zu rechtfertigen. Denn mit dieser Zielsetzung könnte jedenfalls nur ein Ausschluss des Einzelhandels mit zentrenrelevanten Sortimenten begründet werden, nicht jedoch ein genereller Einzelhandelsausschluss. Dabei ist die Zentrenrelevanz der Sortimente in einer individuelle Betrachtung der jeweiligen örtlichen Situation zu prüfen, aus der abzuleiten ist, weshalb für den betroffenen Bereich der Ausschluss gerade der gewählten Sortimente seine Rechtfertigung in dem städtebaulichen Konzept der Gemeinde findet,
41vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. April 2006 – 7 D 35/05.NE –, juris (Rn. 106ff.).
42Ob oder inwieweit im Lichte der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur städtebaulichen Rechtfertigung von Einzelhandelsausschlüssen,
43Urteile vom 27. März 2013 – 4 C 13/11 –, BVerwGE 146, 137; – 4 CN 6/11 –, BRS 81 Nr. 2; 4 CN 7/11, juris,
44die konkrete Festlegung der zentrenrelevanten Sortimente noch eine Frage der städtebaulichen Rechtfertigung darstellt oder schon eine Frage der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB, kann hier dahinstehen. Denn eine Beschränkung auf den Ausschluss zentrenrelevanter Sortimente ist schon im Ansatz nicht erfolgt. Dieser Mangel ist auf der Ebene des § 1 Abs. 3 BauGB 1998 zu verorten. Zwar kann der Regelung, weil der generelle Einzelhandelsausschluss den Ausschluss des konkret zentrenrelevanten Einzelhandels mit umfasst, nicht die generelle Eignung abgesprochen werden, das Ziel des Schutzes der Monheimer Innenstadt zu fördern. Jedoch schießt die Regelung von vornherein über das verfolgte Ziel hinaus. Denn es wird unterschiedslos jeglicher Einzelhandel (grundsätzlich) ausgeschlossen, obwohl nur der Schutz eines konkreten Zentrums beabsichtigt ist. Es fehlt mit anderen Worten bereits im Ansatz an einer Abstimmung der Regelung auf die verfolgte Zielsetzung. Damit sind nicht erst die Einzelheiten der konkreten planerischen Lösung betroffen, sondern die generelle Erforderlichkeit der Planung.
45Die Unwirksamkeit der Festsetzung führt auch zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes insgesamt. Denn Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen – für sich betrachtet – noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte,
46siehe etwa BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 – 4 B 54/08 –, BauR 2009, 1102; Beschluss vom 27. Januar 1998 – 4 NB 3/97 –, NVwZ 1998, 1067 = BRS 60 Nr. 26, jeweils m.w.N.
47Das ist hier nicht der Fall. Es fehlt an der zuletzt genannten Voraussetzung, denn aus den Aufstellungsunterlagen geht hervor, dass der – über § 11 Abs. 3 BauNVO erheblich hinausgehende –
48vgl. dazu in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 8. August 1989 – 4 NB 2/89 –, NVwZ 1990, 159 = BRS 49 Nr. 35 (juris-Rn. 13),
49grundsätzlich vollständige Ausschluss von Einzelhandelsnutzungen bei dem Erlass des Bebauungsplanes ein zentrales Anliegen der Plangeberin war.
50Ob die Klausel zum Annexhandel nach den Ergänzungen durch die 3. Änderung des Bebauungsplanes den Anforderungen des Bestimmtheitsgebotes genügt, was im Hinblick auf die Formulierung, dass die Verkaufsfläche „in der Bruttogeschossfläche gegenüber der Gesamtbilanzfläche untergeordnet“ sein müsse, zweifelhaft erscheint, kann nach alledem ebenso dahinstehen wie die Frage, ob eine Unwirksamkeit dieser Klausel zur Gesamtunwirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses und damit des Bebauungsplans führen würde und ob im Hinblick auf die in den Zonen 1 und 5 bei Erlass des Bebauungsplans bereits vorhandenen Einzelhandelsbetriebe eine fehlende Vollzugsfähigkeit des Plans zu konstatieren wäre.
51Der vorangegangene Bebauungsplan Nr. 36 M kommt ebenfalls nicht zur Anwendung, weil er unwirksam ist.
52Dies ergibt sich zum einen aus der Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 4 zum Immissionsschutz. Diese Regelung weist nicht die erforderliche Bestimmtheit auf.
53In ihr wird nicht definiert, wann eine Luftverunreinigung als „störend“ einzustufen ist. Weder ist geregelt, nach welchen Verfahren die Luftverunreinigungen gemessen bzw. prognostiziert werden sollen, noch sind in der Vorschrift Grenzwerte genannt. Es handelt sich auch nicht um einen feststehenden Begriff, der in Regelwerken und/oder von Rechtsprechung und Lehre näher definiert würde. Auch das Bundesimmissionsschutzgesetz in der damaligen Fassung kann insoweit nicht herangezogen werden. Es verwendete vielmehr – wie heute – den Begriff der „schädlichen“ Umwelteinwirkungen.
54Ob die Regelung im Hinblick auf den Schallpegel, für den Grenzwerte angegeben sind, dahingehend ausgelegt werden kann, dass für die Ermittlung des Schallpegels die TA Lärm in der damaligen Fassung (TA Lärm 1968) heranzuziehen ist und ob die Regelung damit insoweit hinreichend bestimmt wäre, mag dahinstehen.
55Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzung Nr. 4 führt auch hier zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans. Es fehlt wiederum an der Voraussetzung, dass die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung ohne die unwirksame Bestimmung beschlossen hätte. Denn Ziel der Plangeberin war es ersichtlich, mögliche Immissionskonflikte zwischen den Gewerbe- und Industriegebieten und der südlich gelegenen Wohnbebauung auszuschließen. Vor diesem Hintergrund können die Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung nach dem planerischen Willen nicht isoliert, ohne die Einschränkungen nach §§ 8 Abs. 4 und 9 Abs. 4 BauNVO 1968, bestehen bleiben, so dass mit deren Unwirksamkeit dem Bebauungsplan insgesamt der Boden entzogen ist.
56Zum anderen wäre der Bebauungsplan Nr. 36 M – zumindest für den hier betroffenen nördlichen Teilbereich jenseits der C2. – im Übrigen auch funktionslos geworden.
57Eine bauplanerische Festsetzung tritt wegen Funktionslosigkeit außer Kraft, wenn und soweit – erstens – die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt. Die zur Funktionslosigkeit führende Abweichung zwischen der planerischen Festsetzung und der tatsächlichen Situation muss – zweitens – in ihrer Erkennbarkeit einen Grad erreicht haben, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt,
58so grundlegend BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – IV C 39.75 –, BVerwGE 54, 5; s. ferner etwa Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 4 B 85/03 –, BRS 66 Nr. 52 m.w.N.
59Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Denn während der Bebauungsplan Nr. 36 M eine Erschließung des Bereichs nördlich der C2. von Süden her vorsah, verläuft nunmehr am nördlichen Rand des Plangebiets Nr. 94.1 M in West-Ost-Richtung die Straße Am L.----graben , von der zur Erschließung des Gebiets die C.---straße abzweigt. Dass die Festsetzungen des alten Bebauungsplanes zu den öffentlichen Verkehrsflächen noch verwirklicht werden, ist offenkundig ausgeschlossen. Dies führt jedenfalls für den nördlichen Teilbereich auch zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplanes, weil die beiden GI-Bereiche in diesem Bereich auf die damals geplante Straßenführung zugeschnitten sind.
60Nach dem somit zur Anwendung kommenden § 34 BauGB ist das Vorhaben zulässig.
61Maßgeblich ist dabei auch im Hinblick auf die Art der baulichen Nutzung § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Es liegt kein Fall des § 34 Abs. 2 BauGB vor, denn die Eigenart der näheren Umgebung entspricht keinem der Baugebiete der Baunutzungsverordnung. Insbesondere handelt es sich nicht um ein faktisches Gewerbegebiet.
62Zur näheren Umgebung zählt die Umgebung einmal insoweit, als sich die Ausführung des Vorhabens auf sie auswirken kann, und zweitens insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst,
63BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 – IV C 9/77 –, BVerwGE 55, 369 (juris-Rn. 33).
64Danach zählen hier zur näheren Umgebung jedenfalls auch die Grundstücke an der C.---straße , insbesondere auch das Grundstück C.---straße 5, auf dem sich der Bau- und Gartenmarkt befindet. Dieser Betrieb wäre im Gewerbegebiet nicht zulässig. Dies folgt aus § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind.
65Es handelt sich mit einer Verkaufsfläche von 8.118,50 m² um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb. Dieser hat auch Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO, wie sie in Satz 2 der Vorschrift näher umschrieben sind. Denn gemäß Satz 3 der Vorschrift sind solche Auswirkungen in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche – wie hier – 1.200 qm überschreitet. Diese Regel gilt gemäß Satz 4 der Vorschrift zwar nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bei mehr als 1.200 qm Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen. Solche Anhaltspunkte liegen hier jedoch nicht vor. Es sind weder Besonderheiten des Betriebstyps noch der städtebaulichen Situation erkennbar, aus denen sich ergäbe, dass der Betrieb nicht zu dem Typ großflächigen Einzelhandelsbetriebs gerechnet werden kann, den der Verordnungsgeber dem § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO zugrundegelegt hat.
66Solche Besonderheiten folgen insbesondere nicht aus dem Warenangebot des Betriebes. Nach dem Ergebnis des Ortstermins weist das Geschäft das klassische Sortiment eines Bau- und Gartenmarktes heutigen Zuschnitts auf. Dieses beinhaltet zwar einerseits Waren, deren Eigenart Anhaltspunkte für ein Nichteingreifen der Vermutungsregelung bieten kann, nämlich große und/oder sperrige Waren, die einen hohen Flächenbedarf aufweisen und/oder bei denen die Kunden auf Transportmöglichkeiten mit dem Pkw oder (Miet-)Lkw angewiesen sind. Dem steht jedoch andererseits auch ein großes Angebot kleinteiliger Waren gegenüber: Werkzeuge aller Art, Eisenwaren, Leuchtmittel, Lampen, Kabel und andere Elektrokleinteile, Sanitärzubehör vom Brauseset bis zum Duschvorleger, Haushaltsgegenstände, Deko-Artikel, Gardinen und Rollos, Balkonpflanzen, Gartengeräte, Grills und vieles mehr. Bei Märkten dieser Art rechtfertigt das Warenangebot nicht die Annahme, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen i.S.d. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 BauNVO nicht vorliegen,
67vgl. ThürOVG, Urteil vom 21. August 2001 – 1 KO 1240/97 –, juris (Rn. 55ff., zu einem Baumarkt) unter Bezugnahme auf OVG Münster, Urteil vom 1. März 1995 – 7 A 1895/91 –, NWVBl 1998, 151 (juris-Rn. 15ff., zu einem Bau- und Heimwerkermarkt mit Gartencenter) .
68Dies gilt jedenfalls bei der vorliegenden Größenordnung von Verkaufs- und Geschossfläche. Denn die Vermutungswirkung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO kommt mit umso größerem Gewicht zum Tragen, je deutlicher die Regelgrenze von 1.200 qm Geschossfläche überschritten ist,
69BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 4 C 10/04 –, BVerwGE 124, 364 (juris-Rn. 26).
70Die hier gegebene Geschossfläche beläuft sich auf mehr als das Siebenfache des Schwellenwerts und überschreitet diesen daher erheblich. Zudem wird von der Geschossfläche von 8.902,94 m² eine Fläche von 8.118,50 m² als Verkaufsfläche genutzt, d.h. fast 11/12 der Geschossfläche, während der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO ein Verhältnis von 1.200 qm Geschossfläche zu 900 qm Verkaufsfläche zugrunde liegt, also ein Verhältnis von 9 : 12,
71vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 4 C 10/04 –, BVerwGE 124, 364 (juris-Rn. 23); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Kommentar, § 11 BauNVO Rn. 84a (Stand Juli 2014).
72Der Bau- und Gartenmarkt ist schließlich auch nicht als sog. Fremdkörper aus der Betrachtung auszuscheiden.
73Fremdkörper sind Anlagen, die nach ihrer Qualität völlig aus dem Rahmen der sonst in der näheren Umgebung anzutreffenden Bebauung herausfallen. In Betracht kommen insbesondere solche baulichen Anlagen, die nach ihrer – auch äußerlich erkennbaren – Zweckbestimmung in der näheren Umgebung einzigartig sind. Sie erlangen die Stellung eines „Unikats“ um so eher, je einheitlicher die nähere Umgebung im Übrigen baulich genutzt ist. Derartige Anlagen dürfen bei der Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung allerdings nur dann als „Fremdkörper“ ausgeklammert werden, wenn sie wegen ihrer Andersartigkeit und Einzigartigkeit den Charakter ihrer Umgebung letztlich nicht beeinflussen können. Einzelne bauliche Anlagen von stark abweichendem Charakter können nach Ausdehnung, Zahl und anderen Quantitätsmerkmalen ein solches Gewicht enthalten, dass sie trotz ihrer herausstechenden Andersartigkeit in einer abweichend und verhältnismäßig einheitlich strukturierten Umgebung ihrerseits tonangebend wirken,
74BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 – 4 C 23/86 –, BVerwGE 84, 322 = BRS 50 Nr. 75 (juris-Rn. 15f.).
75Danach liegt hier kein Fremdkörper vor. Im Gegenteil werden die Grundstücke an der C.---straße bisher in erster Linie gerade von Einzelhandelsnutzungen geprägt. Außer dem Lebensmitteldiscounter der Klägerin und dem Bau- und Gartenmarkt ist dort bisher nur eine Tankstelle vorhanden.
76Prägt der in einem Gewerbegebiet nicht zulässige Bau- und Gartenmarkt die nähere Umgebung des Vorhabens demnach mit, findet § 34 Abs. 2 BauGB, da auch kein anderes faktisches Baugebiet in Betracht kommt, keine Anwendung.
77Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist das Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung zulässig. Es fügt sich in die Eigenart der näheren Umgebung ein, weil es dort mit dem Bau- und Gartenmarkt bereits einen großflächigen Einzelhandel gibt. Dass es sich bei diesem Vorbild um einen Bau- und Gartenmarkt handelt, während das Vorhaben die Erweiterung eines Lebensmitteldiscounters betrifft, ist unschädlich. Bei der Frage, ob sich ein Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung im Rahmen der Umgebungsbebauung hält, ist auf typisierte Nutzungsarten abzustellen. Dabei kann grundsätzlich an die Typisierung der Nutzungsarten in der Baunutzungsverordnung angeknüpft werden, denn diese stellt – grundsätzlich – eine sachverständige Konkretisierung moderner Planungsgrundsätze dar,
78BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 – 4 C 13/93 –, NVwZ 1995, 698 = BRS 56 Nr. 61 (juris-Rn. 18) m.w.N.
79Die hier maßgebliche typisierte Nutzungsart der BauNVO ist der großflächige Einzelhandel,
80vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 – 4 C 6/85, 4 C 7/85 –, NVwZ 1987, 1078 = BRS 47 Nr. 67 (juris-Rn. 11),
81gleich mit welchen Waren, denn hiernach unterscheidet die BauNVO nicht.
82Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich das Vorhaben trotz Einhaltung des Rahmens gleichwohl in seine Umgebung nicht einfügt, weil es an der gebotenen Rücksichtnahme auf die sonstige, d.h. vor allem die in seiner unmittelbaren Nähe vorhandene Bebauung fehlt,
83vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1978 – IV C 9/77 –, BVerwGE 55, 369 (juris-Rn. 46).
84Insbesondere ist vor dem Hintergrund, dass sich in der Nähe keinerlei Wohnbebauung befindet, nicht erkennbar, dass von dem Vorhaben ausgehende Lärmemissionen einer Zulassung entgegenstünden.
85Hinsichtlich der sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 34 Abs. 1 BauGB bestehen ebenfalls keine Bedenken. Insbesondere fügt sich das Vorhaben auch nach dem Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche in die Eigenart der näheren Umgebung ein und ist die Erschließung gesichert.
86Schließlich steht auch § 34 Abs. 3 BauGB dem Vorhaben nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift dürfen von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein. Dass die streitgegenständliche Erweiterung der Verkaufsfläche solche Auswirkungen hätte, hat weder die Beklagte geltend gemacht, noch bestehen hierfür sonst konkrete Anhaltspunkte.
87War der Vorbescheid nach alledem zu erteilen, ist auch die Gebührenerhebung für die Ablehnung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, §§ 113 Abs. 1 Satz 1, 114 VwGO.
88Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
89Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. 709 Satz 1 und 2 ZPO.
90Beschluss:
91Der Streitwert wird auf 36.810,- Euro festgesetzt.
92Gründe:
93Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt. Sie orientiert sich am Streitwertkatalog der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. September 2003 (BauR 2003, 1883) der in Ziffer 3 b) für den Streit um die Genehmigung eines Einzelhandelsbetriebes einen Wert von 150,- Euro je Quadratmeter Verkaufsfläche sowie in Ziffer 6 für den Vorbescheid 50-100% des Genehmigungstreitwerts vorsieht. Hier hat das Gericht zwei Drittel des Genehmigungstreitwerts für die streitgegenständliche Erweiterung von 55.215,- Euro (368 qm x 150,- Euro) angesetzt.
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 30. Okt. 2015 - 9 K 1284/15 zitiert oder wird zitiert von 3 Urteil(en).
(1) Im Flächennutzungsplan können die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung (Bauflächen) dargestellt werden als
1. | Wohnbauflächen | (W) |
2. | gemischte Bauflächen | (M) |
3. | gewerbliche Bauflächen | (G) |
4. | Sonderbauflächen | (S). |
(2) Die für die Bebauung vorgesehenen Flächen können nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung (Baugebiete) dargestellt werden als
1. | Kleinsiedlungsgebiete | (WS) |
2. | reine Wohngebiete | (WR) |
3. | allgemeine Wohngebiete | (WA) |
4. | besondere Wohngebiete | (WB) |
5. | Dorfgebiete | (MD) |
6. | dörfliche Wohngebiete | (MDW) |
7. | Mischgebiete | (MI) |
8. | urbane Gebiete | (MU) |
9. | Kerngebiete | (MK) |
10. | Gewerbegebiete | (GE) |
11. | Industriegebiete | (GI) |
12. | Sondergebiete | (SO). |
(3) Im Bebauungsplan können die in Absatz 2 bezeichneten Baugebiete festgesetzt werden. Durch die Festsetzung werden die Vorschriften der §§ 2 bis 14 Bestandteil des Bebauungsplans, soweit nicht auf Grund der Absätze 4 bis 10 etwas anderes bestimmt wird. Bei Festsetzung von Sondergebieten finden die Vorschriften über besondere Festsetzungen nach den Absätzen 4 bis 10 keine Anwendung; besondere Festsetzungen über die Art der Nutzung können nach den §§ 10 und 11 getroffen werden.
(4) Für die in den §§ 4 bis 9 bezeichneten Baugebiete können im Bebauungsplan für das jeweilige Baugebiet Festsetzungen getroffen werden, die das Baugebiet
- 1.
nach der Art der zulässigen Nutzung, - 2.
nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften
(5) Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2 bis 9 sowie 13 und 13a allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt.
(6) Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind,
- 1.
nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden oder - 2.
in dem Baugebiet allgemein zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt.
(7) In Bebauungsplänen für Baugebiete nach den §§ 4 bis 9 kann, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen (§ 9 Absatz 3 des Baugesetzbuchs), festgesetzt werden, dass in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen
- 1.
nur einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen zulässig sind, - 2.
einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen unzulässig sind oder als Ausnahme zugelassen werden können oder - 3.
alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 4 bis 9 vorgesehen sind, nicht zulässig oder, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt, allgemein zulässig sind.
(8) Die Festsetzungen nach den Absätzen 4 bis 7 können sich auch auf Teile des Baugebiets beschränken.
(9) Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können.
(10) Wären bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und sonstige Anlagen unzulässig, kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen dieser Anlagen allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. Im Bebauungsplan können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets muss in seinen übrigen Teilen gewahrt bleiben. Die Sätze 1 bis 3 gelten auch für die Änderung und Ergänzung von Bebauungsplänen.
(1) Gewerbegebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben.
(2) Zulässig sind
- 1.
Gewerbebetriebe aller Art einschließlich Anlagen zur Erzeugung von Strom oder Wärme aus solarer Strahlungsenergie oder Windenergie, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, - 2.
Geschäfts- , Büro- und Verwaltungsgebäude, - 3.
Tankstellen, - 4.
Anlagen für sportliche Zwecke.
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.
(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.
(3)
- 1.
Einkaufszentren, - 2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, - 3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, ist ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.
(2) Im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 ist ein Vorhaben zulässig, wenn es dem Bebauungsplan nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.
(3) Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der die Voraussetzungen des Absatzes 1 nicht erfüllt (einfacher Bebauungsplan), richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben im Übrigen nach § 34 oder § 35.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Im Flächennutzungsplan können die für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung (Bauflächen) dargestellt werden als
1. | Wohnbauflächen | (W) |
2. | gemischte Bauflächen | (M) |
3. | gewerbliche Bauflächen | (G) |
4. | Sonderbauflächen | (S). |
(2) Die für die Bebauung vorgesehenen Flächen können nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung (Baugebiete) dargestellt werden als
1. | Kleinsiedlungsgebiete | (WS) |
2. | reine Wohngebiete | (WR) |
3. | allgemeine Wohngebiete | (WA) |
4. | besondere Wohngebiete | (WB) |
5. | Dorfgebiete | (MD) |
6. | dörfliche Wohngebiete | (MDW) |
7. | Mischgebiete | (MI) |
8. | urbane Gebiete | (MU) |
9. | Kerngebiete | (MK) |
10. | Gewerbegebiete | (GE) |
11. | Industriegebiete | (GI) |
12. | Sondergebiete | (SO). |
(3) Im Bebauungsplan können die in Absatz 2 bezeichneten Baugebiete festgesetzt werden. Durch die Festsetzung werden die Vorschriften der §§ 2 bis 14 Bestandteil des Bebauungsplans, soweit nicht auf Grund der Absätze 4 bis 10 etwas anderes bestimmt wird. Bei Festsetzung von Sondergebieten finden die Vorschriften über besondere Festsetzungen nach den Absätzen 4 bis 10 keine Anwendung; besondere Festsetzungen über die Art der Nutzung können nach den §§ 10 und 11 getroffen werden.
(4) Für die in den §§ 4 bis 9 bezeichneten Baugebiete können im Bebauungsplan für das jeweilige Baugebiet Festsetzungen getroffen werden, die das Baugebiet
- 1.
nach der Art der zulässigen Nutzung, - 2.
nach der Art der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften
(5) Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2 bis 9 sowie 13 und 13a allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt.
(6) Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind,
- 1.
nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden oder - 2.
in dem Baugebiet allgemein zulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt.
(7) In Bebauungsplänen für Baugebiete nach den §§ 4 bis 9 kann, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen (§ 9 Absatz 3 des Baugesetzbuchs), festgesetzt werden, dass in bestimmten Geschossen, Ebenen oder sonstigen Teilen baulicher Anlagen
- 1.
nur einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen zulässig sind, - 2.
einzelne oder mehrere der in dem Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen unzulässig sind oder als Ausnahme zugelassen werden können oder - 3.
alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 4 bis 9 vorgesehen sind, nicht zulässig oder, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt, allgemein zulässig sind.
(8) Die Festsetzungen nach den Absätzen 4 bis 7 können sich auch auf Teile des Baugebiets beschränken.
(9) Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können.
(10) Wären bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 in überwiegend bebauten Gebieten bestimmte vorhandene bauliche und sonstige Anlagen unzulässig, kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen dieser Anlagen allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können. Im Bebauungsplan können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets muss in seinen übrigen Teilen gewahrt bleiben. Die Sätze 1 bis 3 gelten auch für die Änderung und Ergänzung von Bebauungsplänen.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
Tatbestand
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Die Beteiligten streiten um die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheides zur Errichtung einer Verkaufsstätte überwiegend für Lebensmittel.
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Das Grundstück der Klägerin liegt im Plangebiet eines Bebauungsplanes der Beklagten, der für den hier maßgeblichen Bereich ein Gewerbegebiet festsetzt. In diesem Bereich findet sich überwiegend gewerbliche Nutzung. Nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind im Gewerbegebiet u.a. Einzelhandelsbetriebe mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Hauptsortimenten, unter anderem Nahrungs- und Genussmittel, ausgeschlossen. Ausnahmsweise zulässig sind so genannte Tankstellenshops, Kioske und Verkaufsstellen in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- und Gewerbebetrieben. In der Planbegründung wird zu "Anlass, Erfordernis und Zielsetzung der Planung" ausgeführt: Beabsichtigt sei insbesondere die Lenkung von Einzelhandelsnutzungen unter anderem durch den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten. Der Standort befinde sich außerhalb eines circa 800 m entfernten, zu stärkenden Zentrenbereichs. Einzelhandel mit zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten widerspreche den Einzelhandelskonzepten der Beklagten, insbesondere dem Masterplan Einzelhandel. Negative städtebauliche Auswirkungen auf die wohnungsnahe Grundversorgung und das Zentrengefüge sollten vermieden werden. Es gehöre zu den strategischen Zielen des Masterplans, zentrenrelevante Sortimente ausschließlich auf die räumlich abgegrenzten zentralen Versorgungsbereiche zu lenken.
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Die Bauvoranfrage der Klägerin zur Errichtung einer Verkaufsstätte mit 699 qm Verkaufsfläche lehnte die Beklagte ab. Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht blieben ohne Erfolg.
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Das Oberverwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Der Bebauungsplan stehe dem Vorhaben nicht entgegen, weil der für den Bereich des Gewerbegebietes festgesetzte Ausschluss von Einzelhandel weder unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung noch unter dem Gesichtspunkt des Zentrenschutzes städtebaulich gerechtfertigt und damit unwirksam sei. Die getroffenen Festsetzungen könnten die ihnen zugedachte Funktion, den Einzelhandel im Plangebiet zum Zwecke der Zentrenstärkung weitgehend auszuschließen, nicht erfüllen und seien daher städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil sie ohne nachvollziehbare Begründung die in dem vom Rat beschlossenen Masterplan zur zukünftigen räumlichen Steuerung und Entwicklung des Einzelhandels und der Zentren aufgestellten Grundsätze nicht vollständig umsetzten und somit ein schlüssiges Planungskonzept auf der Ebene der Bauleitplanung nicht erkennbar sei. Entgegen dem Grundsatz 4 des Masterplans, wonach Neuansiedlungen mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten nur an bestehenden Einzelhandelsstandorten erfolgen sollen, gestatte der Bebauungsplan im Gewerbegebiet unbeschränkt den Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten. Damit habe sich der Rat der Beklagten in der Planbegründung nicht auseinandergesetzt. Auch soweit die Planbegründung ausführe, mit der Zulassung nicht zentrenrelevanter Sortimente würden eine Kfz-Werkstatt mit Ersatzteilverkauf und ein Elektrogeräte-Depotverkauf entsprechend dem Ziel gesichert, nicht in bestehende gewerbliche Nutzungen einzugreifen, werde dies dem genannten Grundsatz nicht gerecht. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Bestandssicherung zweier Einzelhandelsbetriebe der hier in Rede stehenden Größenordnung, die auch durch Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO möglich gewesen wäre, ein Abweichen von dem beschlossenen Einzelhandelskonzept zu rechtfertigen vermöge. Darüber hinaus habe sich der Rat nicht mit der im Grundsatz 4 ausdrücklich hervorgehobenen besonderen Bedeutung der Problematik von zentrenrelevanten Randsortimenten beschäftigt und sie nach Art oder Umfang nicht weiter eingeschränkt. Damit ermögliche der Bebauungsplan entgegen dem zur städtebaulichen Rechtfertigung seiner Konzeption herangezogenen Masterplan zentrenrelevanten Einzelhandel in nicht unerheblichem Umfang und stelle somit nicht sicher, dass entsprechender Einzelhandel im Plangebiet nur eine mit der Zentrenstärkung vereinbare deutlich untergeordnete städtebauliche Bedeutung haben werde. Der Rat der Beklagten sei aber zur Umsetzung sämtlicher Grundsätze des Masterplans verpflichtet gewesen. Wenn nämlich - wie hier - im Bebauungsplan Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels getroffen würden, deren städtebauliche Erforderlichkeit losgelöst von konkreten Untersuchungen allein damit begründet werde, dass das beschlossene Einzelhandelskonzept umgesetzt werden solle, müsse sich der Rat grundsätzlich an dieses Konzept halten oder aber nachvollziehbar städtebaulich begründen, weshalb etwaige Abweichungen von diesem Konzept im Einzelfall den Zielen der gewollten Einzelhandelssteuerung insgesamt nicht schadeten oder jedenfalls hinzunehmen seien. Auch das Ziel des Schutzes der Versorgungszentren könne die maßgeblichen Festsetzungen städtebaulich nicht rechtfertigen. Der Rat hätte insoweit Angaben dazu machen müssen, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dies sei nicht geschehen und auch aus den Umständen nicht ohne Weiteres ablesbar. Die wegen Verstoßes gegen das Erforderlichkeitsprinzip des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gegebene Unwirksamkeit des im Vordergrund der Planung stehenden Einzelhandelsausschlusses führe jedenfalls zur teilweisen Unwirksamkeit des Bebauungsplans, soweit dieser ein Gewerbegebiet festsetze. Bei einer Beurteilung nach § 29 Abs. 1 in Verbindung mit § 34 BauGB sei das geplante Vorhaben seiner Art nach zulässig.
- 5
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Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision rügt die Beklagte eine fehlerhafte Anwendung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, dessen Anforderungen die Vorinstanz überspanne.
- 6
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Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision der Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
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1. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Rechtsgrundlage für den im Bebauungsplan enthaltenen und dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides entgegenstehenden Einzelhandelsausschluss in § 1 Abs. 9 BauNVO gesehen und nicht nur für die Planung insgesamt, sondern auch für diese Einzelfestsetzung eine städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt (vgl. für eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 = Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 34 Rn. 11). Die Anforderungen, die die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die städtebauliche Rechtfertigung stellt, hat das Oberverwaltungsgericht aber in bundesrechtswidriger Weise überspannt und deswegen die Wirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in nicht tragfähiger Weise verneint.
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a) Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt nach der Rechtsprechung des Senats dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen (vgl. hierzu Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <60> m.w.N.). Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind; § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag (Urteil vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <146 f.> m.w.N.). In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (vgl. bereits Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG 4 C 64.70 - BVerwGE 38, 152 <157>; ebenso OVG Münster, Urteil vom 3. Juni 2002 - 7a D 92.99.NE - BRS 65 Nr. 38 S. 184). Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich (Urteil vom 21. März 2002 a.a.O. S. 147), das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
- 10
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Für die hier in Rede stehenden Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO gilt nichts Abweichendes. Soweit hierfür "besondere städtebauliche Gründe" gegeben sein müssen, bleibt dies ohne Einfluss auf den Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Vielmehr werden zusätzliche Anforderungen des Festsetzungsinstrumentariums formuliert, die nach der Rechtsprechung des Senats nicht besonders gewichtige, sondern die auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte Feindifferenzierung rechtfertigende Gründe verlangen (vgl. etwa Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 13 m.w.N.). Abwägungsfragen sind insoweit nicht aufgerufen.
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Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung werden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn der Träger der Bauleitplanung - wie hier - die Erforderlichkeit seiner Planung durch eine Bezugnahme auf ein gemeindliches Planungskonzept begründet, dessen Vorgaben aber nur teilweise umsetzt. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, sind derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung - nur - zu berücksichtigen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 25 f.). Eine Bindung der Gemeinde, auch im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips, kann deswegen nicht bestehen. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Aufgrund solcher Durchbrechungen mag das Planungskonzept zukünftig zwar seine steuernde Kraft nur noch in abgeschwächter Weise erfüllen oder sogar ganz einbüßen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 28). Daraus lässt sich aber nicht der Schluss ziehen, dass Bauleitplanungen, die ein gemeindliches Konzept - sei es im Hinblick auf die Zahl der darin vorgegebenen Ziele, sei es in Bezug auf die Intensität der jeweiligen Zielverfolgung - nur unvollständig umsetzen, von vornherein die städtebauliche Erforderlichkeit abzusprechen wäre. Ebensowenig hängt die städtebauliche Rechtfertigung davon ab, dass jede Abweichung oder unvollständige Umsetzung des Planungskonzepts den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht. Auch insoweit bleibt es bei dem dargelegten Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
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Aus der Entscheidung des Senats vom 26. März 2009 (a.a.O. Rn. 20) ist nichts Gegenteiliges herzuleiten. Soweit der Senat darin auf die sachlichen Rechtfertigungsgrenzen eines planerischen Konzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hinweist und ausführt, dass Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, deshalb auch nicht erforderlich sind, wollte er, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der für sich genommen möglicherweise missverständlichen Formulierung deutlich ergibt, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtfertigen kann, die von vornherein nicht geeignet sind, dieses Ziel zu fördern. Deswegen hat er den Ausschluss bestimmter Einzelhandelsbetriebe zum Zwecke des mit dem Planungskonzept verfolgten Ziels der Zentrenstärkung beanstandet, soweit die ausgeschlossenen Betriebe aus tatsächlichen Gründen nicht im Zentrum angesiedelt werden konnten. Das hindert einen Planungsträger nicht, sich die rechtfertigende Wirkung eines Planungskonzeptes auch im Falle seiner nicht vollständigen Umsetzung zunutze zu machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Planungskonzepts zu leisten. Davon kann allerdings nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr besteht, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariert. In diesem Fall muss sich die Gemeinde auf andere städtebauliche Ziele stützen, um die Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu erfüllen.
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b) Hieran gemessen hat das Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Wirksamkeit der Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten einen zu strengen und mithin bundesrechtswidrigen Maßstab angelegt.
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aa) Das gilt zunächst, soweit die Vorinstanz den Einzelhandelsausschluss mit dem Ziel der Zentrenstärkung als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht.
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Ob das Oberverwaltungsgericht zu Recht eine solche Zielverfolgung festgestellt oder auch nur unterstellt hat, bedarf wegen der insoweit bestehenden Bindung des Senats nach § 137 Abs. 2 VwGO keiner Entscheidung. Die Gegenrüge der Klägerin greift jedenfalls nicht durch, weil sie bereits den Anforderungen nicht genügt, die § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO an die Rüge eines Verfahrensfehlers stellt und die auch eine Gegenrüge erfüllen muss (vgl. hierzu Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 <38>). Sie bezeichnet weder eine Verfahrensnorm, die die Vorinstanz verletzt haben soll, noch legt sie, indem sie sich auf eine bloße Kritik der Beweiswürdigung und der Anwendung des materiellen Rechts durch die Vorinstanz beschränkt, der Sache nach einen Verfahrensverstoß dar.
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In Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 19 m.w.N.) hat das Oberverwaltungsgericht die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren als grundsätzlich tragfähiges städtebauliches Ziel angesehen, das den Ausschluss von zentrenrelevantem Einzelhandel rechtfertigen kann. Es hat jedoch die Bezugnahme auf den dieses Ziel verfolgenden Masterplan der Beklagten nicht als hinreichende städtebauliche Rechtfertigung der Planung ausreichen lassen, weil die darin aufgestellten Grundsätze nicht vollständig umgesetzt würden. Das ist indes nicht erforderlich. Denn der Gemeinde ist es nicht verwehrt, die Vorgaben ihrer Planungskonzepte zwar als Argumentationshilfe zu nutzen, sie jedoch im Rahmen der konkreten Planung nicht in derselben Intensität zu realisieren. Dass die Gemeinde bei der Umsetzung ihrer Planungskonzepte keinem Alles-oder-nichts-Prinzip unterliegt, hat das Oberverwaltungsgericht zwar erkannt. Es hat aber den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt, wenn es für die Abweichungen nachvollziehbare Begründungen fordert, die auf der Ebene der Bauleitplanung ein schlüssiges Planungskonzept erkennen lassen, und wenn es die getroffenen Festsetzungen daran misst, ob sie den Einzelhandel "weitgehend" ausschließen. Auf der Grundlage dieses Maßstabs ist die im Bebauungsplan enthaltene allgemeine Zulassung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung nicht deswegen unwirksam, weil der Bebauungsplan nicht zentrenrelevanten Einzelhandel im Gewerbegebiet, dessen Zulassung erkennbar eigenständige Zielsetzungen verfolgt und für den wohl auch der Masterplan in Grundsatz 4 ein eigenständiges, von den Zielen des Schutzes und der Stärkung der Zentren grundsätzlich unabhängiges Ziel formuliert, überhaupt ermöglicht oder weil er die zulässigen Neben- oder Randsortimente künftiger Einzelhandelsbetriebe nach Art oder Umfang nicht weiter einschränkt und somit das Ziel der Zentrenstärkung möglicherweise nicht mit der gleichen Intensität verfolgt, wie sie der Masterplan für erwägenswert erachtet. Eine solche Regelung ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn sie nicht geeignet ist, das Ziel der Zentrenstärkung zu fördern oder dieses Ziel gar konterkariert. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen.
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bb) Auch soweit das Oberverwaltungsgericht den Einzelhandelsausschluss unter der Zielsetzung des Zentrenschutzes als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht, überspannt es den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab.
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Entsprechend ihrer ständigen Rechtsprechung hält die Vorinstanz in einem solchen Fall Angaben des Plangebers für erforderlich, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den geschützten Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dem ist nicht zu folgen.
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Der Rechtsprechung des Senats ist ein solches Erfordernis nicht zu entnehmen. Danach bedarf es bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschlusses der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente (Urteil vom 26. März 2009 a.a.O. Rn. 19). Weitergehende Anforderungen hat der Senat nicht gestellt. Sie sind auch nicht gerechtfertigt. Denn auch insoweit gilt der dargelegte Maßstab, nach dem es darauf ankommt, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt werden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden. Die weitergehende Anforderung des Oberverwaltungsgerichts ist systemfremd. Denn auch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung von Versorgungszentren geht es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt wird (vgl. zur Unterscheidung von Gefahren- und Planungsschwelle auch Urteil vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11 - BauR 2013, 191 Rn. 16 ff.). Etwas anderes kann nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss zentrenbildender Sortimente keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten kann.
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2. Da sich das Urteil der Vorinstanz auch nicht aus anderen Gründen als richtig erweist und der Senat mangels hinreichender Feststellungen nicht in der Lage ist, in der Sache selbst zu entscheiden, ist sie an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
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Bei der vom Oberverwaltungsgericht vorzunehmenden Beurteilung, ob der im Bebauungsplan enthaltene Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das Ziel der Stärkung oder des Schutzes der Versorgungszentren zu fördern, wird es von einem realitätsnahen Maßstab auszugehen haben, der nicht nach theoretischen Möglichkeiten fragt, sondern die konkreten Gegebenheiten im Plangebiet zugrunde legt und auf dieser Grundlage die realistischerweise zu erwartenden Entwicklungen in den Blick nimmt. Für die Beantwortung der Frage, ob die fehlende Begrenzung zentrenrelevanter Randsortimente die Verfolgung der genannten Ziele konterkariert, wird deswegen zu bedenken sein, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Umfang sich entsprechende Betriebe im Plangebiet ansiedeln werden. Dabei ist in rechtlicher Hinsicht einzubeziehen, dass auf der Grundlage der Senatsrechtsprechung (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <365 f.>) Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm grundsätzlich nur in dafür ausgewiesenen Sondergebieten zulässig sind, so dass Rand- und Nebensortimenten auch insoweit deutliche Grenzen gesetzt sind. Schließlich ist nicht erkennbar, dass das Oberverwaltungsgericht gehindert wäre, dem Begriff des Rand- und Nebensortiments als korrespondierendem Begriff zu dem des Hauptsortiments im Wege einer bundesrechtsfreundlichen Auslegung einen hinreichend begrenzten Inhalt zu geben, der - auch unter Einbeziehung der Berechtigung der Baugenehmigungsbehörde, weitere Konkretisierungen im Einklang mit diesen Vorgaben vorzunehmen - geeignet ist, negativen Auswirkungen zentrenschädlicher Sortimente auf die Zentren effektiv vorzubeugen.
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Für den Fall, dass es im Rahmen der erneuten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts auf die im angefochtenen Urteil offen gelassene Frage ankommen sollte, ob der Masterplan oder die weiteren Planungskonzepte der Beklagten selbst den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entsprechen, weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass auch insoweit der unter 1. dargelegte Maßstab anzuwenden ist.
(1) Gewerbegebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben.
(2) Zulässig sind
- 1.
Gewerbebetriebe aller Art einschließlich Anlagen zur Erzeugung von Strom oder Wärme aus solarer Strahlungsenergie oder Windenergie, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, - 2.
Geschäfts- , Büro- und Verwaltungsgebäude, - 3.
Tankstellen, - 4.
Anlagen für sportliche Zwecke.
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
Tatbestand
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Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Wirksamkeit des Bebauungsplans "Bernhäuser Straße Süd" der Antragsgegnerin.
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Das Plangebiet liegt am westlichen Ortseingang. Es besteht aus weitgehend bebauten, industriell und gewerblich genutzten Grundstücken. Nördlich des Plangebiets schließen sich festgesetzte Gewerbegebiete an, südlich liegen Wohn- und Mischgebiete. Die westlich gelegenen Flächen sind unbebaut. Der Bebauungsplan setzt für das Plangebiet Gewerbegebiete gemäß § 8 BauNVO fest, in denen "Lagerhäuser, Speditionen und Einzelhandelsläden nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO und Tankstellen nach § 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO" sowie "Ausnahmen nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO (Vergnügungsstätten)... gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO" nicht zulässig sind.
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Der Antragsteller ist Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen, ca. 14 300 qm großen Grundstücks, das nach seinen Angaben an Firmen des produzierenden und des Dienstleistungsgewerbes, aber auch des Einzelhandels-, Lager- und Speditionsgewerbes vermietet ist. Im Rahmen der öffentlichen Auslegung erhob er Einwendungen und machte im Wesentlichen geltend, dass durch die festgesetzte Branchenbeschränkung die ohnehin problematische Nutzungs- und Vermietungssituation der im Plangebiet gelegenen Grundstücke verschärft werde.
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Nach Satzungsbeschluss und ortsüblicher Bekanntmachung des Bebauungsplans beantragte der Antragsteller Normenkontrolle. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Bebauungsplan für unwirksam erklärt. Zwar seien die Ausschlussregelungen mit § 1 Abs. 5, 6 und 9 BauNVO vereinbar. Sie seien aber in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich. Zwar sei es einer Gemeinde nicht verwehrt, ein Gewerbegebiet unter Ausschluss bestimmter Nutzungstypen festzusetzen. Ein Ausschluss einzelner Nutzungen stehe aber nicht in ihrem planerischen Belieben. Nutzungsausschlüsse seien durch städtebauliche Gründe nicht gerechtfertigt, wenn sie kein schlüssiges Plankonzept erkennen ließen, das die Überprüfung auf ihre Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit erlaube, oder nicht geeignet seien, die Planungskonzeption der Gemeinde umzusetzen. Auch seien Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen dienten, städtebaulich nicht erforderlich. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gebiete insofern, dass sich die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten Ziele konsistent verhalte. Nach diesen Maßstäben genügten die von der Antragsgegnerin zur Rechtfertigung der Nutzungsausschlüsse herangezogenen städtebaulichen Gründe den Anforderungen an eine hinreichende städtebauliche Begründung nicht. Die festgestellten Mängel führten zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.
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Die Antragsgegnerin hat von dem vom Senat zugelassenen Rechtsmittel der Revision Gebrauch gemacht. Sie kritisiert, dass der Verwaltungsgerichtshof die Anforderungen an die Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB überspannt habe, und begehrt die Zurückweisung des Normenkontrollantrags. Der Antragsteller verteidigt das angegriffene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision ist begründet.
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1. Das Normenkontrollurteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
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Ohne Rechtsfehler ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass die festgesetzten Nutzungsausschlüsse auf § 1 Abs. 5, Abs. 6 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO als Rechtsgrundlage gestützt werden können. Die Anforderungen, die § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die Planung stellt, hat er jedoch überspannt und die Erforderlichkeit der Nutzungsausschlüsse zu Unrecht verneint.
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Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs sind in der Planbegründung im Wesentlichen zwei grundsätzlich unabhängige städtebauliche Zielsetzungen formuliert. Zum einen verfolge die Antragsgegnerin mit sämtlichen Ausschlussregelungen einschließlich des Einzelhandelsausschlusses das Ziel, langfristig ein hochwertiges Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen zu etablieren, welches Betrieben der Dienstleistung und dem produzierenden Gewerbe vorbehalten sei. Zum anderen solle der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben dem Ziel dienen, den Einzelhandel im Ortskern zu stärken und die dort ansässigen Betriebe existenzfähig zu erhalten. Beide zur Rechtfertigung der festgesetzten Nutzungsausschlüsse herangezogenen Gründe genügten den Anforderungen an eine hinreichende städtebauliche Begründung nicht. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zum Ziel der Stärkung des Ortskerns und des Schutzes der dort ansässigen Betriebe werden von der Revision nicht angegriffen. Gegenstand der revisionsgerichtlichen Prüfung ist deshalb allein die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die festgesetzten Ausschlussregelungen (einschließlich des Einzelhandelsausschlusses) seien städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil Betriebsarten zulässig blieben, die - bezogen auf das Ziel, langfristig ein hochwertiges, Betrieben der Dienstleistung und dem produzierenden Gewerbe vorbehaltenes Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen zu etablieren - in gleicher Weise störend seien wie die ausgeschlossenen Nutzungen, weshalb es sich um eine konzeptionslose, einen städtebaulichen Missgriff darstellende Planung handele, die die verfolgte Zielsetzung nicht konsistent umsetze. Diese Annahme beruht auf einer Verkennung von Bundesrecht.
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a) Welche Anforderungen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die Erforderlichkeit der Planung stellt, hat der Senat in seinen Urteilen vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - (BVerwGE 133, 310 Rn. 17) und vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - (BVerwGE 146, 137 Rn. 8 f. m.w.N.; siehe zuletzt Urteil vom 5. Mai 2015 - 4 CN 4.14 - ZfBR 2015, 689 Rn. 10) zusammengefasst und näher erläutert:
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Dem Kriterium der Erforderlichkeit kommt in der gemeindlichen Bauleitplanung dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen. Welche Planungsziele in der Bauleitplanung zulässig sind, hat der Bundesgesetzgeber in § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB geregelt. Hiernach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Was in diesem Sinne erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind u.a. Pläne, die einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind.
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In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung ist demgegenüber das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden (BVerwG, Urteil vom 27. August 2009 - 4 CN 5.08 - BVerwGE 134, 355 Rn. 27). Erforderlichkeit und Abwägungsgebot unterliegen im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen unterschiedlichen rechtlichen Maßstäben. Die Abgewogenheit einer Planung und ihrer Festsetzungen kann deshalb nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Rechtfertigung gemacht werden.
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Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung werden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn die Gemeinde ihre planerischen Zielsetzungen mit einer konkreten Planung nur teilweise umsetzt. Für den Fall, dass die Gemeinde die Erforderlichkeit ihrer Planung durch eine Bezugnahme auf ein von ihr beschlossenes städtebauliches Entwicklungs- oder Einzelhandelskonzept begründet, hat der Senat (BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - BVerwGE 146, 137 Rn. 11) dies bereits entschieden. Er hat dies damit begründet, dass förmliche Planungskonzepte, wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, nur als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigen sind mit der Folge, dass eine Bindung, etwa im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips, bereits von daher nicht bestehen kann. Nichts anderes gilt, wenn die Gemeinde ihre Planungsziele in nicht formalisierter Form festlegt (vgl. hierzu im Überblick z.B. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. 2002, Stand Mai 2015, § 1 Rn. 23 f.). Eine Bindung der Gemeinde an vorangehende Zielsetzungen kann es auch insoweit nicht geben. Im Gegenteil kann es im Rahmen einer ordnungsgemäßen Abwägung im Hinblick auf das Gewicht bestimmter abwägungsrelevanter Interessen sogar geboten sein, die planerischen Zielsetzungen nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Allein aus dem Umstand, dass eine Planung eine planerische Zielsetzung nur unvollständig umsetzt, lässt sich folglich nicht der Schluss ziehen, dass der Planung die städtebauliche Rechtfertigung abzusprechen wäre. Die Gemeinde betreibt auch dann noch eine von der gesetzlichen Ermächtigung in § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB getragene städtebauliche Planung, wenn die getroffenen Festsetzungen jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung der Planungsziele zu leisten. Davon ist erst dann nicht mehr auszugehen, wenn die Festsetzungen die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung von vornherein verfehlen, etwa weil sie aus tatsächlichen oder aus Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehren oder weil die realistische Gefahr besteht, dass die Festsetzungen die planerische Zielsetzung konterkarieren.
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b) Auf diese Rechtsprechung hat sich der Verwaltungsgerichtshof zwar ausdrücklich berufen, deren Bedeutung hat er aber missverstanden. Die an die Erforderlichkeit des Nutzungsausschlusses zu stellenden Anforderungen hat er verkannt. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die festgesetzten Ausschlussregelungen in ihrer konkreten Ausgestaltung städtebaulich nicht gerechtfertigt seien, weil in dem angegriffenen Bebauungsplan bestimmte Betriebsarten nicht ausgeschlossen worden seien, die - bezogen auf das Ziel eines hochwertigen, Dienstleistung und Produktion vorbehaltenen Gewerbegebiets ohne strukturelle Störungen - in gleicher Weise störend wirkten wie die ausgeschlossenen Nutzungen, lässt sich auf diese Rechtsprechung nicht stützen.
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aa) Der Verwaltungsgerichtshof hat es für entbehrlich gehalten, im Einzelnen zu klären, was unter dem von der Antragsgegnerin intendierten "hochwertigen Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen, welches Betrieben der Dienstleistung und dem produzierenden Gewerbe vorbehalten ist", zu verstehen ist. Er hat jedenfalls zugunsten der Antragsgegnerin unterstellt ("mag angenommen werden"; UA S. 12), dass es sich dabei um ein städtebauliches Ziel handele, das den Ausschluss solcher Nutzungen rechtfertigen könne, die der Verwirklichung dieser Zielsetzung entgegenstehen. Sofern mit dieser Formulierung Zweifel an der städtebaulichen Tragfähigkeit der planerischen Zielsetzung der Antragsgegnerin zum Ausdruck gebracht werden sollten, bestand hierfür auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine Veranlassung.
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Der Senat (BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 S. 3 f.) hat bereits entschieden, dass es unter städtebaulichen Gesichtspunkten gerechtfertigt sein kann, in einem Gewerbegebiet das Mittel des Nutzungsausschlusses gezielt zu dem Zweck einzusetzen, das produzierende Gewerbe zu stärken. Dass diese Zwecksetzung auf Dienstleistungsbetriebe ausgeweitet und mit bestimmten Qualitätsvorstellungen verknüpft werden kann, unterliegt keinen Zweifeln. Das gilt umso mehr, als Bauleitplanung ein Mittel ist, auch aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status quo hinzuwirken (BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 19). Stellt sich die Gemeinde deshalb für die Zukunft ein qualitativ hochwertiges Gewerbegebiet ohne strukturelle Störungen vor, das Dienstleistungsbetrieben und dem produzierenden Gewerbe vorbehalten sein soll, ist diese Zielsetzung grundsätzlich von der gesetzlichen Ermächtigung in § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gedeckt. Hiervon ist im Grundsatz auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen. Anhaltspunkte dafür, dass diese Zielsetzung vorliegend durch andere als städtebauliche Erwägungen der Antragsgegnerin motiviert gewesen sein könnte, lassen sich dem angegriffenen Urteil nicht entnehmen. Einer inhaltlichen Bewertung der Ziele, die sich die Gemeinde in Ausübung ihrer kommunalen Planungshoheit städtebaupolitisch setzt, haben sich die Gerichte zu enthalten.
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bb) Steht somit fest, dass das Ziel der Schaffung eines hochwertigen Gewerbegebiets für Dienstleistungen und produzierendes Gewerbe ohne strukturelle Störungen von positiven städtebaulichen Gründen getragen ist, ist nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob der festgesetzte Nutzungsausschluss geeignet ist, einen Beitrag zur Förderung dieses Ziels zu leisten. Mehr ist grundsätzlich nicht zu verlangen. Das hat der Verwaltungsgerichtshof verkannt.
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Soweit er sich auf den Standpunkt gestellt hat, der Ausschluss einzelner in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässiger Nutzungen stehe nicht im planerischen Belieben der Gemeinde, kann er sich zwar auf Rechtsprechung des Senats stützen (BVerwG, Beschluss vom 25. April 2002 - 4 BN 20.02 - juris Rn. 6). Von planerischem Belieben kann aber bereits dann keine Rede mehr sein, wenn die Gemeinde mit der Planung städtebauliche Ziele verfolgt und Festsetzungen trifft, die der Verwirklichung dieser Ziele dienen. Die auf eigene Rechtsprechung (VGH Mannheim, Urteil vom 28. Januar 2005 - 8 S 2831/03 - BauR 2005 S. 1740) gestützte Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, "Nutzungsausschlüsse (seien) durch städtebauliche Gründe nicht gerechtfertigt, wenn die Festsetzungen kein schlüssiges Planungskonzept erkennen lassen, das eine Überprüfung der Nutzungsausschlüsse auf ihre Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit erlaubt", findet in der Rechtsprechung des Senats demgegenüber keine Stütze. Sie überspannt die Anforderungen, die § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die Umsetzung planerischer Zielsetzungen stellt, weil die Frage der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit planerischer Festsetzungen der Abwägungskontrolle unterliegt und nicht zum Maßstab der städtebaulichen Rechtfertigung gemacht werden darf (BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - BVerwGE 146, 137 Rn. 11). Jedenfalls muss sich die Gemeinde nicht - wie vom Verwaltungsgerichtshof gefordert - im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten Ziele in der Weise "konsistent" verhalten, dass sich auch die konkrete Ausgestaltung des Nutzungsausschlusses "schlüssig" aus der planerischen Zielformulierung ableiten oder nachvollziehen lassen müsste. Die Gemeinde betreibt bereits dann städtebauliche Planung, wenn sie sich im Rahmen ihrer durch Planungsziele konkretisierten eigenen städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen hält und den Festsetzungen in Bezug auf diese Ziele Förderpotential zukommt. Mehr ist grundsätzlich nicht zu verlangen. Auf eine vollständige Verwirklichung des Planungsziels kommt es nicht an, die Zweck-Mittel-Relation ist nicht notwendigerweise kongruent. Folglich ist es im Hinblick auf § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde im Hinblick auf ein von ihr formuliertes planerisches Ziel nur solche Festsetzungen trifft, für die in der gegebenen Planungssituation Anlass besteht, weitergehende, aber ebenfalls der Zielverwirklichung dienende Festsetzungen jedoch unterlässt, weil sie hierfür aktuell keinen Handlungsbedarf sieht.
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Zu Unrecht hat der Verwaltungsgerichtshof deshalb verlangt, die Gemeinde müsse sämtliche Nutzungen ausschließen, die die städtebauliche Zielsetzung eines qualitativ hochwertigen Gewerbegebiets ohne strukturelle Störungen in vergleichbarer Weise gefährden. Aus dem Urteil des Senats vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - (BVerwGE 133, 310 Rn. 20), auf das sich der Verwaltungsgerichtshof berufen hat, lässt sich für die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nichts herleiten. Soweit der Senat darin ausgeführt hat, dass "Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, deshalb auch nicht erforderlich" seien, wollte er, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der Formulierung ergibt, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen rechtfertigen kann, die von vornherein nicht geeignet sind, das Ziel zu fördern, etwa deshalb, weil sie überschießend sind. Das hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - (BVerwGE 146, 137 Rn. 12) ausdrücklich klargestellt.
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c) Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Bebauungsplan um eine konzeptionslose, einen städtebaulichen Missgriff darstellende Planung handele, weil die Ausschlussregelung in ihrer konkreten Ausgestaltung kein schlüssiges Plankonzept erkennen lasse und die verfolgte Zielsetzung widersprüchlich und nicht nachvollziehbar umsetze, beruht auf dem Bundesrechtsverstoß.
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Unter Vermeidung dieses Maßstabsfehlers lässt sich auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs beurteilen, dass der Bebauungsplan im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht in Abrede gestellt, dass die ausgeschlossenen Nutzungen bezogen auf die Zielsetzung eines qualitativ hochwertigen, Dienstleistungsbetrieben und dem produzierenden Gewerbe vorbehaltenen Gewerbegebiets ohne strukturelle Störungen störend sind. Er hat auch nicht festgestellt, dass die Antragsgegnerin einen - gemessen am Planungsziel und der konkreten Planungssituation - greifbaren Regelungsbedarf eklatant verfehlt hätte. Er hat lediglich bemängelt, dass Betriebsarten zulässig geblieben seien, die bezogen auf die Zielsetzung in gleicher Weise störend seien. Damit steht außer Frage, dass der Verwaltungsgerichtshof auch den festgesetzten Ausschlussregelungen Förderpotential zugemessen hat.
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2. Ob sich das Urteil aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO), kann der Senat auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht abschließend beurteilen. Desgleichen fehlt es an Feststellungen, die es dem Senat ermöglichen, in der Sache selbst zu entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das angegriffene Urteil enthält insbesondere keine Feststellungen zu Tatsachen, die für die Abwägungskontrolle erforderlich sind, wie etwa zur Intensität der Beeinträchtigung von Eigentümerinteressen und zum Gewicht der Planungsziele der Antragsgegnerin. Die Sache ist deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.
Tatbestand
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Die Beteiligten streiten um die Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheides zur Errichtung einer Verkaufsstätte überwiegend für Lebensmittel.
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Das Grundstück der Klägerin liegt im Plangebiet eines Bebauungsplanes der Beklagten, der für den hier maßgeblichen Bereich ein Gewerbegebiet festsetzt. In diesem Bereich findet sich überwiegend gewerbliche Nutzung. Nach den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind im Gewerbegebiet u.a. Einzelhandelsbetriebe mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Hauptsortimenten, unter anderem Nahrungs- und Genussmittel, ausgeschlossen. Ausnahmsweise zulässig sind so genannte Tankstellenshops, Kioske und Verkaufsstellen in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- und Gewerbebetrieben. In der Planbegründung wird zu "Anlass, Erfordernis und Zielsetzung der Planung" ausgeführt: Beabsichtigt sei insbesondere die Lenkung von Einzelhandelsnutzungen unter anderem durch den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten. Der Standort befinde sich außerhalb eines circa 800 m entfernten, zu stärkenden Zentrenbereichs. Einzelhandel mit zentren- oder nahversorgungsrelevanten Sortimenten widerspreche den Einzelhandelskonzepten der Beklagten, insbesondere dem Masterplan Einzelhandel. Negative städtebauliche Auswirkungen auf die wohnungsnahe Grundversorgung und das Zentrengefüge sollten vermieden werden. Es gehöre zu den strategischen Zielen des Masterplans, zentrenrelevante Sortimente ausschließlich auf die räumlich abgegrenzten zentralen Versorgungsbereiche zu lenken.
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Die Bauvoranfrage der Klägerin zur Errichtung einer Verkaufsstätte mit 699 qm Verkaufsfläche lehnte die Beklagte ab. Widerspruch und Klage vor dem Verwaltungsgericht blieben ohne Erfolg.
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Das Oberverwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Der Bebauungsplan stehe dem Vorhaben nicht entgegen, weil der für den Bereich des Gewerbegebietes festgesetzte Ausschluss von Einzelhandel weder unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung noch unter dem Gesichtspunkt des Zentrenschutzes städtebaulich gerechtfertigt und damit unwirksam sei. Die getroffenen Festsetzungen könnten die ihnen zugedachte Funktion, den Einzelhandel im Plangebiet zum Zwecke der Zentrenstärkung weitgehend auszuschließen, nicht erfüllen und seien daher städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil sie ohne nachvollziehbare Begründung die in dem vom Rat beschlossenen Masterplan zur zukünftigen räumlichen Steuerung und Entwicklung des Einzelhandels und der Zentren aufgestellten Grundsätze nicht vollständig umsetzten und somit ein schlüssiges Planungskonzept auf der Ebene der Bauleitplanung nicht erkennbar sei. Entgegen dem Grundsatz 4 des Masterplans, wonach Neuansiedlungen mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten nur an bestehenden Einzelhandelsstandorten erfolgen sollen, gestatte der Bebauungsplan im Gewerbegebiet unbeschränkt den Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten. Damit habe sich der Rat der Beklagten in der Planbegründung nicht auseinandergesetzt. Auch soweit die Planbegründung ausführe, mit der Zulassung nicht zentrenrelevanter Sortimente würden eine Kfz-Werkstatt mit Ersatzteilverkauf und ein Elektrogeräte-Depotverkauf entsprechend dem Ziel gesichert, nicht in bestehende gewerbliche Nutzungen einzugreifen, werde dies dem genannten Grundsatz nicht gerecht. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Bestandssicherung zweier Einzelhandelsbetriebe der hier in Rede stehenden Größenordnung, die auch durch Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO möglich gewesen wäre, ein Abweichen von dem beschlossenen Einzelhandelskonzept zu rechtfertigen vermöge. Darüber hinaus habe sich der Rat nicht mit der im Grundsatz 4 ausdrücklich hervorgehobenen besonderen Bedeutung der Problematik von zentrenrelevanten Randsortimenten beschäftigt und sie nach Art oder Umfang nicht weiter eingeschränkt. Damit ermögliche der Bebauungsplan entgegen dem zur städtebaulichen Rechtfertigung seiner Konzeption herangezogenen Masterplan zentrenrelevanten Einzelhandel in nicht unerheblichem Umfang und stelle somit nicht sicher, dass entsprechender Einzelhandel im Plangebiet nur eine mit der Zentrenstärkung vereinbare deutlich untergeordnete städtebauliche Bedeutung haben werde. Der Rat der Beklagten sei aber zur Umsetzung sämtlicher Grundsätze des Masterplans verpflichtet gewesen. Wenn nämlich - wie hier - im Bebauungsplan Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels getroffen würden, deren städtebauliche Erforderlichkeit losgelöst von konkreten Untersuchungen allein damit begründet werde, dass das beschlossene Einzelhandelskonzept umgesetzt werden solle, müsse sich der Rat grundsätzlich an dieses Konzept halten oder aber nachvollziehbar städtebaulich begründen, weshalb etwaige Abweichungen von diesem Konzept im Einzelfall den Zielen der gewollten Einzelhandelssteuerung insgesamt nicht schadeten oder jedenfalls hinzunehmen seien. Auch das Ziel des Schutzes der Versorgungszentren könne die maßgeblichen Festsetzungen städtebaulich nicht rechtfertigen. Der Rat hätte insoweit Angaben dazu machen müssen, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dies sei nicht geschehen und auch aus den Umständen nicht ohne Weiteres ablesbar. Die wegen Verstoßes gegen das Erforderlichkeitsprinzip des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gegebene Unwirksamkeit des im Vordergrund der Planung stehenden Einzelhandelsausschlusses führe jedenfalls zur teilweisen Unwirksamkeit des Bebauungsplans, soweit dieser ein Gewerbegebiet festsetze. Bei einer Beurteilung nach § 29 Abs. 1 in Verbindung mit § 34 BauGB sei das geplante Vorhaben seiner Art nach zulässig.
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Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision rügt die Beklagte eine fehlerhafte Anwendung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, dessen Anforderungen die Vorinstanz überspanne.
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Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision der Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
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1. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Rechtsgrundlage für den im Bebauungsplan enthaltenen und dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides entgegenstehenden Einzelhandelsausschluss in § 1 Abs. 9 BauNVO gesehen und nicht nur für die Planung insgesamt, sondern auch für diese Einzelfestsetzung eine städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt (vgl. für eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 = Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 34 Rn. 11). Die Anforderungen, die die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die städtebauliche Rechtfertigung stellt, hat das Oberverwaltungsgericht aber in bundesrechtswidriger Weise überspannt und deswegen die Wirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in nicht tragfähiger Weise verneint.
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a) Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt nach der Rechtsprechung des Senats dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen (vgl. hierzu Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <60> m.w.N.). Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind; § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag (Urteil vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <146 f.> m.w.N.). In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (vgl. bereits Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG 4 C 64.70 - BVerwGE 38, 152 <157>; ebenso OVG Münster, Urteil vom 3. Juni 2002 - 7a D 92.99.NE - BRS 65 Nr. 38 S. 184). Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich (Urteil vom 21. März 2002 a.a.O. S. 147), das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
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Für die hier in Rede stehenden Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO gilt nichts Abweichendes. Soweit hierfür "besondere städtebauliche Gründe" gegeben sein müssen, bleibt dies ohne Einfluss auf den Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Vielmehr werden zusätzliche Anforderungen des Festsetzungsinstrumentariums formuliert, die nach der Rechtsprechung des Senats nicht besonders gewichtige, sondern die auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte Feindifferenzierung rechtfertigende Gründe verlangen (vgl. etwa Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 13 m.w.N.). Abwägungsfragen sind insoweit nicht aufgerufen.
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Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung werden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn der Träger der Bauleitplanung - wie hier - die Erforderlichkeit seiner Planung durch eine Bezugnahme auf ein gemeindliches Planungskonzept begründet, dessen Vorgaben aber nur teilweise umsetzt. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, sind derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung - nur - zu berücksichtigen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 25 f.). Eine Bindung der Gemeinde, auch im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips, kann deswegen nicht bestehen. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Aufgrund solcher Durchbrechungen mag das Planungskonzept zukünftig zwar seine steuernde Kraft nur noch in abgeschwächter Weise erfüllen oder sogar ganz einbüßen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 28). Daraus lässt sich aber nicht der Schluss ziehen, dass Bauleitplanungen, die ein gemeindliches Konzept - sei es im Hinblick auf die Zahl der darin vorgegebenen Ziele, sei es in Bezug auf die Intensität der jeweiligen Zielverfolgung - nur unvollständig umsetzen, von vornherein die städtebauliche Erforderlichkeit abzusprechen wäre. Ebensowenig hängt die städtebauliche Rechtfertigung davon ab, dass jede Abweichung oder unvollständige Umsetzung des Planungskonzepts den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht. Auch insoweit bleibt es bei dem dargelegten Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
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Aus der Entscheidung des Senats vom 26. März 2009 (a.a.O. Rn. 20) ist nichts Gegenteiliges herzuleiten. Soweit der Senat darin auf die sachlichen Rechtfertigungsgrenzen eines planerischen Konzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hinweist und ausführt, dass Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, deshalb auch nicht erforderlich sind, wollte er, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der für sich genommen möglicherweise missverständlichen Formulierung deutlich ergibt, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtfertigen kann, die von vornherein nicht geeignet sind, dieses Ziel zu fördern. Deswegen hat er den Ausschluss bestimmter Einzelhandelsbetriebe zum Zwecke des mit dem Planungskonzept verfolgten Ziels der Zentrenstärkung beanstandet, soweit die ausgeschlossenen Betriebe aus tatsächlichen Gründen nicht im Zentrum angesiedelt werden konnten. Das hindert einen Planungsträger nicht, sich die rechtfertigende Wirkung eines Planungskonzeptes auch im Falle seiner nicht vollständigen Umsetzung zunutze zu machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Planungskonzepts zu leisten. Davon kann allerdings nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr besteht, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariert. In diesem Fall muss sich die Gemeinde auf andere städtebauliche Ziele stützen, um die Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu erfüllen.
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b) Hieran gemessen hat das Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Wirksamkeit der Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten einen zu strengen und mithin bundesrechtswidrigen Maßstab angelegt.
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aa) Das gilt zunächst, soweit die Vorinstanz den Einzelhandelsausschluss mit dem Ziel der Zentrenstärkung als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht.
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Ob das Oberverwaltungsgericht zu Recht eine solche Zielverfolgung festgestellt oder auch nur unterstellt hat, bedarf wegen der insoweit bestehenden Bindung des Senats nach § 137 Abs. 2 VwGO keiner Entscheidung. Die Gegenrüge der Klägerin greift jedenfalls nicht durch, weil sie bereits den Anforderungen nicht genügt, die § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO an die Rüge eines Verfahrensfehlers stellt und die auch eine Gegenrüge erfüllen muss (vgl. hierzu Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 <38>). Sie bezeichnet weder eine Verfahrensnorm, die die Vorinstanz verletzt haben soll, noch legt sie, indem sie sich auf eine bloße Kritik der Beweiswürdigung und der Anwendung des materiellen Rechts durch die Vorinstanz beschränkt, der Sache nach einen Verfahrensverstoß dar.
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In Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 19 m.w.N.) hat das Oberverwaltungsgericht die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren als grundsätzlich tragfähiges städtebauliches Ziel angesehen, das den Ausschluss von zentrenrelevantem Einzelhandel rechtfertigen kann. Es hat jedoch die Bezugnahme auf den dieses Ziel verfolgenden Masterplan der Beklagten nicht als hinreichende städtebauliche Rechtfertigung der Planung ausreichen lassen, weil die darin aufgestellten Grundsätze nicht vollständig umgesetzt würden. Das ist indes nicht erforderlich. Denn der Gemeinde ist es nicht verwehrt, die Vorgaben ihrer Planungskonzepte zwar als Argumentationshilfe zu nutzen, sie jedoch im Rahmen der konkreten Planung nicht in derselben Intensität zu realisieren. Dass die Gemeinde bei der Umsetzung ihrer Planungskonzepte keinem Alles-oder-nichts-Prinzip unterliegt, hat das Oberverwaltungsgericht zwar erkannt. Es hat aber den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt, wenn es für die Abweichungen nachvollziehbare Begründungen fordert, die auf der Ebene der Bauleitplanung ein schlüssiges Planungskonzept erkennen lassen, und wenn es die getroffenen Festsetzungen daran misst, ob sie den Einzelhandel "weitgehend" ausschließen. Auf der Grundlage dieses Maßstabs ist die im Bebauungsplan enthaltene allgemeine Zulassung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung nicht deswegen unwirksam, weil der Bebauungsplan nicht zentrenrelevanten Einzelhandel im Gewerbegebiet, dessen Zulassung erkennbar eigenständige Zielsetzungen verfolgt und für den wohl auch der Masterplan in Grundsatz 4 ein eigenständiges, von den Zielen des Schutzes und der Stärkung der Zentren grundsätzlich unabhängiges Ziel formuliert, überhaupt ermöglicht oder weil er die zulässigen Neben- oder Randsortimente künftiger Einzelhandelsbetriebe nach Art oder Umfang nicht weiter einschränkt und somit das Ziel der Zentrenstärkung möglicherweise nicht mit der gleichen Intensität verfolgt, wie sie der Masterplan für erwägenswert erachtet. Eine solche Regelung ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn sie nicht geeignet ist, das Ziel der Zentrenstärkung zu fördern oder dieses Ziel gar konterkariert. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen.
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bb) Auch soweit das Oberverwaltungsgericht den Einzelhandelsausschluss unter der Zielsetzung des Zentrenschutzes als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht, überspannt es den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab.
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Entsprechend ihrer ständigen Rechtsprechung hält die Vorinstanz in einem solchen Fall Angaben des Plangebers für erforderlich, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den geschützten Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dem ist nicht zu folgen.
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Der Rechtsprechung des Senats ist ein solches Erfordernis nicht zu entnehmen. Danach bedarf es bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschlusses der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente (Urteil vom 26. März 2009 a.a.O. Rn. 19). Weitergehende Anforderungen hat der Senat nicht gestellt. Sie sind auch nicht gerechtfertigt. Denn auch insoweit gilt der dargelegte Maßstab, nach dem es darauf ankommt, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt werden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden. Die weitergehende Anforderung des Oberverwaltungsgerichts ist systemfremd. Denn auch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung von Versorgungszentren geht es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt wird (vgl. zur Unterscheidung von Gefahren- und Planungsschwelle auch Urteil vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11 - BauR 2013, 191 Rn. 16 ff.). Etwas anderes kann nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss zentrenbildender Sortimente keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten kann.
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2. Da sich das Urteil der Vorinstanz auch nicht aus anderen Gründen als richtig erweist und der Senat mangels hinreichender Feststellungen nicht in der Lage ist, in der Sache selbst zu entscheiden, ist sie an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
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Bei der vom Oberverwaltungsgericht vorzunehmenden Beurteilung, ob der im Bebauungsplan enthaltene Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das Ziel der Stärkung oder des Schutzes der Versorgungszentren zu fördern, wird es von einem realitätsnahen Maßstab auszugehen haben, der nicht nach theoretischen Möglichkeiten fragt, sondern die konkreten Gegebenheiten im Plangebiet zugrunde legt und auf dieser Grundlage die realistischerweise zu erwartenden Entwicklungen in den Blick nimmt. Für die Beantwortung der Frage, ob die fehlende Begrenzung zentrenrelevanter Randsortimente die Verfolgung der genannten Ziele konterkariert, wird deswegen zu bedenken sein, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Umfang sich entsprechende Betriebe im Plangebiet ansiedeln werden. Dabei ist in rechtlicher Hinsicht einzubeziehen, dass auf der Grundlage der Senatsrechtsprechung (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <365 f.>) Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm grundsätzlich nur in dafür ausgewiesenen Sondergebieten zulässig sind, so dass Rand- und Nebensortimenten auch insoweit deutliche Grenzen gesetzt sind. Schließlich ist nicht erkennbar, dass das Oberverwaltungsgericht gehindert wäre, dem Begriff des Rand- und Nebensortiments als korrespondierendem Begriff zu dem des Hauptsortiments im Wege einer bundesrechtsfreundlichen Auslegung einen hinreichend begrenzten Inhalt zu geben, der - auch unter Einbeziehung der Berechtigung der Baugenehmigungsbehörde, weitere Konkretisierungen im Einklang mit diesen Vorgaben vorzunehmen - geeignet ist, negativen Auswirkungen zentrenschädlicher Sortimente auf die Zentren effektiv vorzubeugen.
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Für den Fall, dass es im Rahmen der erneuten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts auf die im angefochtenen Urteil offen gelassene Frage ankommen sollte, ob der Masterplan oder die weiteren Planungskonzepte der Beklagten selbst den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entsprechen, weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass auch insoweit der unter 1. dargelegte Maßstab anzuwenden ist.
Tatbestand
- 1
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Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Bebauungsplan der Antragsgegnerin. Sie ist Eigentümerin eines im überwiegend bebauten und gewerblich genutzten Plangebiet - im Gebiet GE 6 - gelegenen Grundstücks, das mit einem Bau- und Heimwerkermarkt mit Gartencenter bebaut ist.
- 2
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Zu Anlass, Erforderlichkeit und Zielsetzung der Planung führt die Planbegründung im Wesentlichen aus, dass es zur Erhaltung des städtebaulichen Gefüges und um die Veränderungen im Einzelhandel in geordnete Bahnen zu lenken, notwendig sei, die Ansiedlungen jeglicher Einzelhandelsnutzungen räumlich und inhaltlich zu steuern. Das Plangebiet solle in den überwiegenden Teilbereichen für das produzierende beziehungsweise dienstleistende Gewerbe gesichert werden. Ferner sollten Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten ausgeschlossen werden, um die umliegenden Stadtteil- und Nahversorgungszentren im Sinne des "Masterplans Einzelhandel" zu schützen.
- 3
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Der Bebauungsplan setzt gegliederte Gewerbe- und Industriegebiete fest. Im Baugebiet GE 6 sind Einzelhandelsbetriebe mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Hauptsortimenten unzulässig. Ausnahmsweise zulässig ist Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an den Endverbraucher richten, "wenn sie nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen" (Annex-Handel). Nach der Planbegründung tritt in den Gewerbegebieten GE 5 bis GE 8 insbesondere der Schutz der Stadtteil- und Nahversorgungszentren in den Vordergrund. Durch die Einzelhandelssteuerung sollten negative städtebauliche Auswirkungen auf das Zentrengefüge sowie auf bestehende Nahversorgungsbereiche verhindert werden.
- 4
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Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan für unwirksam erklärt, weil zumindest zwei zentrale Festsetzungen - der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Baugebieten GE 5 bis GE 8 und die Ausnahmeregelungen zur Zulässigkeit von Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben - unzulässig seien. Der vorgesehene Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten sei schon nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Ein schlüssiges Planungskonzept sei nicht erkennbar, weil die getroffenen Festsetzungen die ihnen zugedachte Funktion, den Einzelhandel im Plangebiet zum Zwecke der Zentrenstärkung weitgehend auszuschließen, nicht erfüllten. Aus ihnen lasse sich keine hinreichend bestimmte umfängliche Beschränkung zentrenrelevanter Randsortimente herleiten. Der Ausschluss von nur zentrenrelevanten Hauptsortimenten widerspreche zudem den Erkenntnissen des "Masterplans Einzelhandel", nach dessen Grundsatz 4 auch nicht zentrenrelevanter Einzelhandel räumlich zu lenken und auf eine begrenzte Zahl von Sonderstandorten zu konzentrieren sei und ferner Angebote zentrenrelevanter Sortimente generell nicht in Gewerbegebieten verortet werden sollten, wobei der Problematik von Randsortimenten eine besondere Bedeutung zukomme. Der Rat der Antragsgegnerin sei aber zur Umsetzung sämtlicher Grundsätze des Masterplans verpflichtet gewesen. Wenn nämlich - wie hier - im Bebauungsplan Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels getroffen würden, deren städtebauliche Erforderlichkeit losgelöst von konkreten Untersuchungen allein damit begründet werde, dass das beschlossene Einzelhandelskonzept umgesetzt werden solle, müsse sich der Rat grundsätzlich an dieses Konzept halten oder aber nachvollziehbar städtebaulich begründen, weshalb etwaige Abweichungen von diesem Konzept im Einzelfall den Zielen der gewollten Einzelhandelssteuerung insgesamt nicht schadeten oder jedenfalls hinzunehmen seien. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Baugebieten GE 5 bis GE 8 könne auch nicht durch den Schutz der umliegenden Versorgungsbereiche städtebaulich gerechtfertigt werden. Der Plangeber habe keine konkreten Angaben dazu gemacht, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den zu schützenden Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dies sei auch sonst nicht ersichtlich. Den - ebenfalls unwirksamen - Ausnahmeregelungen zur Zulässigkeit des Annex-Handels fehle die gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO erforderliche städtebauliche Rechtfertigung, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthielten. Sowohl die Unwirksamkeit der Festsetzung zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten als auch der Festsetzung zum "Annexhandel" führten jeweils zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans. Ob der Bebauungsplan noch an weiteren Mängeln leide, könne offen bleiben.
- 5
-
Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht die Antragsgegnerin einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB geltend, dessen Anforderungen die Vorinstanz überspanne.
- 6
-
Die Antragstellerin verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
- 7
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Die zulässige Revision der Antragsgegnerin ist begründet. Das Normenkontrollurteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
- 8
-
1. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Rechtsgrundlage für den im Bebauungsplan enthaltenen und dem Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides entgegenstehenden Einzelhandelsausschluss in § 1 Abs. 9 BauNVO gesehen und nicht nur für die Planung insgesamt, sondern auch für diese Einzelfestsetzung eine städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt (vgl. für eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 = Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 34 Rn. 11). Die Anforderungen, die die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die städtebauliche Rechtfertigung stellt, hat das Oberverwaltungsgericht aber in bundesrechtswidriger Weise überspannt und deswegen die Wirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in nicht tragfähiger Weise verneint.
- 9
-
a) Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt nach der Rechtsprechung des Senats dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen (vgl. hierzu Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <60> m.w.N.). Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind; § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag (Urteil vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <146 f.> m.w.N.). In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (vgl. bereits Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG 4 C 64.70 - BVerwGE 38, 152 <157>; ebenso OVG Münster, Urteil vom 3. Juni 2002 - 7a D 92.99.NE - BRS 65 Nr. 38 S. 184). Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich (Urteil vom 21. März 2002 a.a.O. S. 147), das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
- 10
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Für die hier in Rede stehenden Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO gilt nichts Abweichendes. Soweit hierfür "besondere städtebauliche Gründe" gegeben sein müssen, bleibt dies ohne Einfluss auf den Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Vielmehr werden zusätzliche Anforderungen des Festsetzungsinstrumentariums formuliert, die nach der Rechtsprechung des Senats nicht besonders gewichtige, sondern die auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte Feindifferenzierung rechtfertigende Gründe verlangen (vgl. etwa Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 13 m.w.N.). Abwägungsfragen sind insoweit nicht aufgerufen.
- 11
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Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung werden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn der Träger der Bauleitplanung - wie hier - die Erforderlichkeit seiner Planung durch eine Bezugnahme auf ein gemeindliches Planungskonzept begründet, dessen Vorgaben aber nur teilweise umsetzt. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, sind derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung - nur - zu berücksichtigen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 25 f.). Eine Bindung der Gemeinde, auch im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips, kann deswegen nicht bestehen. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Aufgrund solcher Durchbrechungen mag das Planungskonzept zukünftig zwar seine steuernde Kraft nur noch in abgeschwächter Weise erfüllen oder sogar ganz einbüßen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 28). Daraus lässt sich aber nicht der Schluss ziehen, dass Bauleitplanungen, die ein gemeindliches Konzept - sei es im Hinblick auf die Zahl der darin vorgegebenen Ziele, sei es in Bezug auf die Intensität der jeweiligen Zielverfolgung - nur unvollständig umsetzen, von vornherein die städtebauliche Erforderlichkeit abzusprechen wäre. Ebensowenig hängt die städtebauliche Rechtfertigung davon ab, dass jede Abweichung oder unvollständige Umsetzung des Planungskonzepts den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht. Auch insoweit bleibt es bei dem dargelegten Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
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Aus der Entscheidung des Senats vom 26. März 2009 (a.a.O. Rn. 20) ist nichts Gegenteiliges herzuleiten. Soweit der Senat darin auf die sachlichen Rechtfertigungsgrenzen eines planerischen Konzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hinweist und ausführt, dass Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, deshalb auch nicht erforderlich sind, wollte er, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der für sich genommen möglicherweise missverständlichen Formulierung deutlich ergibt, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtfertigen kann, die von vornherein nicht geeignet sind, dieses Ziel zu fördern. Deswegen hat er den Ausschluss bestimmter Einzelhandelsbetriebe zum Zwecke des mit dem Planungskonzept verfolgten Ziels der Zentrenstärkung beanstandet, soweit die ausgeschlossenen Betriebe aus tatsächlichen Gründen nicht im Zentrum angesiedelt werden konnten. Das hindert einen Planungsträger nicht, sich die rechtfertigende Wirkung eines Planungskonzeptes auch im Falle seiner nicht vollständigen Umsetzung zunutze zu machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Planungskonzepts zu leisten. Davon kann allerdings nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr besteht, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariert. In diesem Fall muss sich die Gemeinde auf andere städtebauliche Ziele stützen, um die Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu erfüllen.
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b) Hieran gemessen hat das Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Wirksamkeit der Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten einen zu strengen und mithin bundesrechtswidrigen Maßstab angelegt.
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aa) Das gilt zunächst, soweit die Vorinstanz den Einzelhandelsausschluss mit dem Ziel der Zentrenstärkung als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht.
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In Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 19 m.w.N.) hat das Oberverwaltungsgericht die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren als grundsätzlich tragfähiges städtebauliches Ziel angesehen, das den Ausschluss von zentrenrelevantem Einzelhandel rechtfertigen kann. Es hat jedoch die Bezugnahme auf den dieses Ziel verfolgenden Masterplan der Antragsgegnerin nicht als hinreichende städtebauliche Rechtfertigung der Planung ausreichen lassen, weil die darin aufgestellten Grundsätze nicht vollständig umgesetzt würden. Das ist indes nicht erforderlich. Denn der Gemeinde ist es nicht verwehrt, die Vorgaben ihrer Planungskonzepte zwar als Argumentationshilfe zu nutzen, sie jedoch im Rahmen der konkreten Planung nicht in derselben Intensität zu realisieren. Dass die Gemeinde bei der Umsetzung ihrer Planungskonzepte keinem Alles-oder-nichts-Prinzip unterliegt, hat das Oberverwaltungsgericht zwar erkannt. Es hat aber den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt, wenn es für die Abweichungen nachvollziehbare Begründungen fordert, die auf der Ebene der Bauleitplanung ein schlüssiges Planungskonzept erkennen lassen, und wenn es die getroffenen Festsetzungen daran misst, ob sie den Einzelhandel "weitgehend" ausschließen. Auf der Grundlage dieses Maßstabs ist die im Bebauungsplan enthaltene allgemeine Zulassung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung nicht deswegen unwirksam, weil der Bebauungsplan nicht zentrenrelevanten Einzelhandel im Gewerbegebiet, dessen Zulassung nach den Feststellungen der Vorinstanz eigenständige Zielsetzungen verfolgt und für den wohl auch der Masterplan in Grundsatz 4 ein eigenständiges, von den Zielen des Schutzes und der Stärkung der Zentren, grundsätzlich unabhängiges Ziel formuliert, überhaupt ermöglicht oder weil er die zulässigen Neben- oder Randsortimente künftiger Einzelhandelsbetriebe nach Art oder Umfang nicht weiter einschränkt und somit das Ziel der Zentrenstärkung möglicherweise nicht mit der gleichen Intensität verfolgt, wie sie der Masterplan für erwägenswert erachtet. Eine solche Regelung ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn sie nicht geeignet ist, das Ziel der Zentrenstärkung zu fördern oder dieses Ziel gar konterkariert. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen.
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bb) Auch soweit das Oberverwaltungsgericht den Einzelhandelsausschluss unter der Zielsetzung des Zentrenschutzes als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht, überspannt es den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab.
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Entsprechend ihrer ständigen Rechtsprechung hält die Vorinstanz in einem solchen Fall Angaben des Plangebers für erforderlich, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den geschützten Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dem ist nicht zu folgen.
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Der Rechtsprechung des Senats ist ein solches Erfordernis nicht zu entnehmen. Danach bedarf es bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschlusses der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente (Urteil vom 26. März 2009 a.a.O. Rn. 19). Weitergehende Anforderungen hat der Senat nicht gestellt. Sie sind auch nicht gerechtfertigt. Denn auch insoweit gilt der dargelegte Maßstab, nach dem es darauf ankommt, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt werden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden. Die weitergehende Anforderung des Oberverwaltungsgerichts ist systemfremd. Denn auch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung von Versorgungszentren geht es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt wird (vgl. zur Unterscheidung von Gefahren- und Planungsschwelle auch Urteil vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11 - BauR 2013, 191 Rn. 16 ff.). Etwas anderes kann nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss zentrenbildender Sortimente keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten kann.
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c) Den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt das Oberverwaltungsgericht auch, soweit es die den Annex-Handel regelnden Festsetzungen mangels städtebaulicher Rechtfertigung für unwirksam hält, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthalten. Auf das für diese Regelung erkennbar einschlägige, nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts in der Planbegründung enthaltene Ziel, das Plangebiet für das produzierende bzw. dienstleistende Gewerbe zu sichern, geht die Vorinstanz in diesem Zusammenhang nicht ein. Dass aufgrund der Zulassung des Annex-Handels die Grundsätze des Masterplans nur in eingeschränktem Umfang umgesetzt werden mögen, steht der städtebaulichen Rechtfertigung dieser Regelung nach dem oben Gesagten nicht entgegen. Dass die Regelung das mit der Bauleitplanung ebenfalls verfolgte Ziel der Zentrenstärkung konterkariert oder der im Bebauungsplan geregelte Einzelhandelsausschluss wegen der Einbeziehung der Zulassung des Annex-Handels keinerlei Beitrag zur Förderung des Ziels der Zentrenstärkung leisten könnte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt und liegt auch nicht auf der Hand.
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2. Da sich das Urteil der Vorinstanz auch nicht aus anderen Gründen als richtig erweist und der Senat mangels hinreichender Feststellungen - auch im Hinblick auf den von der Antragstellerin geltend gemachten Abwägungsfehler wegen fehlender bestandserhaltender Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO - nicht in der Lage ist, in der Sache selbst zu entscheiden, ist sie an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
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Bei der vom Oberverwaltungsgericht vorzunehmenden Beurteilung, ob der im Bebauungsplan enthaltene Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das Ziel der Stärkung oder des Schutzes der Versorgungszentren zu fördern, wird es von einem realitätsnahen Maßstab auszugehen haben, der nicht nach theoretischen Möglichkeiten fragt, sondern die konkreten Gegebenheiten im Plangebiet zugrunde legt und auf dieser Grundlage die realistischerweise zu erwartenden Entwicklungen in den Blick nimmt. Für die Beantwortung der Frage, ob die fehlende Begrenzung zentrenrelevanter Randsortimente die Verfolgung der genannten Ziele konterkariert, wird deswegen zu bedenken sein, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Umfang sich entsprechende Betriebe im Plangebiet ansiedeln werden. Dabei ist in rechtlicher Hinsicht einzubeziehen, dass auf der Grundlage der Senatsrechtsprechung (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <365 f.>) Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm grundsätzlich nur in dafür ausgewiesenen Sondergebieten zulässig sind, so dass Rand- und Nebensortimenten auch insoweit deutliche Grenzen gesetzt sind. Schließlich ist nicht erkennbar, dass das Oberverwaltungsgericht gehindert wäre, dem Begriff des Rand- und Nebensortiments als korrespondierendem Begriff zu dem des Hauptsortiments im Wege einer bundesrechtsfreundlichen Auslegung einen hinreichend begrenzten Inhalt zu geben, der - auch unter Einbeziehung der Berechtigung der Baugenehmigungsbehörde, weitere Konkretisierungen im Einklang mit diesen Vorgaben vorzunehmen - geeignet ist, negativen Auswirkungen zentrenschädlicher Sortimente auf die Zentren effektiv vorzubeugen. Sinngemäß gilt dies auch für die Regelung des Annex-Handels, für die mit Blick darauf, dass es sich um ein bloßes Anhängsel der Hauptnutzung handelt, die hierdurch ihre prägende Wirkung nicht verlieren darf, ein das mögliche Warenangebot begrenzender und mithin die zu seiner Zulassung erforderliche Ausnahmeentscheidung nach § 31 Abs. 1 BauGB hinreichend steuernder Regelungsgehalt durch Auslegung gefunden und festgeschrieben werden könnte.
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Für den Fall, dass es im Rahmen der erneuten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts auf die Frage ankommen sollte, ob der Masterplan oder die weiteren Planungskonzepte der Antragsgegnerin selbst den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entsprechen, weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass auch insoweit der unter 1. dargelegte Maßstab anzuwenden ist.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.
(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.
(3)
- 1.
Einkaufszentren, - 2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, - 3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
(1) Gewerbegebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben.
(2) Zulässig sind
- 1.
Gewerbebetriebe aller Art einschließlich Anlagen zur Erzeugung von Strom oder Wärme aus solarer Strahlungsenergie oder Windenergie, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, - 2.
Geschäfts- , Büro- und Verwaltungsgebäude, - 3.
Tankstellen, - 4.
Anlagen für sportliche Zwecke.
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
(1) Industriegebiete dienen ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind.
(2) Zulässig sind
- 1.
Gewerbebetriebe aller Art einschließlich Anlagen zur Erzeugung von Strom oder Wärme aus solarer Strahlungsenergie oder Windenergie, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, - 2.
Tankstellen.
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.
(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.
(3)
- 1.
Einkaufszentren, - 2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, - 3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.