Verwaltungsgericht Bayreuth Urteil, 09. März 2016 - B 4 K 14.608

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger will mit seiner Klage erreichen, dass der Beklagte seine Anträge auf Bewilligung von Zuwendungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet.

Die Stadt ... und der Markt ... (jew. Landkreis ...) beabsichtigten, auf dem ... in einem ehemals gemeindefreien Gebiet, das seit 01.04.2013 in die Stadt ... eingegliedert ist, gemeinsam bis zu fünf Windkraftanlagen zu errichten und zu betreiben. Der geplante Standort lag im Landschaftsschutzgebiet ... Eine Befreiung von dem landschaftsschutzrechtlichen Verbot, auf diesen Flächen Windkraftanlagen zu errichten, lehnte das Landratsamt ... als untere Naturschutzbehörde aufgrund eines negativen Votums des Naturschutzbeirates im Jahr 2012 ab.

Mit Schreiben vom 19.10.2012 stellte die Stadt ... beim Beklagten einen Antrag auf Förderung eines Turms zur Windmessung in Höhe von 100.000 EUR. Am 14.11.2012 beantragte der Markt ... die Förderung zweier Wirtschaftlichkeitsgutachten zur gemeinsamen Windenergieerzeugung mit der Stadt ... auf dem ... in Höhe von 180.000 EUR. Am 06.12.2012 beantragten die Gemeinden außerdem jeweils die Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn. Nachdem der Beklagte die Antragsteller auf die Förderhöchstgrenze von 40.000 EUR hingewiesen hatte, reduzierten sie die beantragte Fördersumme auf jeweils 20.000 EUR.

Am 06.11.2012 gründeten die beiden Kommunen zum 01.01.2013 das klägerische „gemeinsame Kommunalunternehmen Windenergie ...“ mit dem Unternehmenszweck der Erzeugung von Windenergie. Zum alleinigen Vorstand bestellte der Verwaltungsrat den geschäftsleitenden Beamten der Verwaltungsgemeinschaft ...

Mit Bescheid vom 21.01.2013 stimmte der Beklagte gegenüber der Stadt ...einem vorzeitigen Maßnahmenbeginn für das Projekt „Windmessungen zur Windenergieerzeugung“ zu. Am gleichen Tag stimmte die Förderbehörde mit einem weiteren Bescheid auch gegenüber dem Markt ... einem vorzeitigen Maßnahmenbeginn für das Projekt „Machbarkeitsstudien zur Windenergieerzeugung am ...“ zu. In beiden Schreiben wird jeweils klargestellt, dass aus dieser Zustimmung kein Rechtsanspruch auf Förderung abgeleitet werden könne. Insbesondere stelle die Zulassung des vorzeitigen Maßnahmenbeginns keine Zusicherung auf Erlass eines späteren Zuwendungsbescheides dar (Ziff. 3). Außerdem machte der Beklagte darauf aufmerksam, dass die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens weiterhin nicht feststehe, da weder eine Befreiung noch eine Herausnahme der Fläche aus dem Landschaftsschutzgebiet erfolgt sei und eine mögliche Zonierung erst noch geprüft werde. Es werde darauf hingewiesen, dass die Stadt ... bzw. der Markt ... wegen der Untersuchungskosten ein entsprechendes Risiko in Bezug auf die Genehmigungsfähigkeit eingehe, da eine Förderung grundsätzlich nur für ein Vorhaben gewährt werde, dem keine Genehmigungshindernisse entgegenstünden (Ziff. 7).

Anfang Februar 2013 wurde mit den Windmessungen begonnen. In der Folgezeit wurden durch entsprechende Fachfirmen verschiedene Untersuchungen erstellt. Am 23.08.2013 teilte der Kläger dem Beklagten mit, er trete in das Förderverfahren für die beiden Kommunen ein. Außerdem listete der Kläger die bereits abgeschlossenen Vereinbarungen auf, aus denen sich für naturschutzfachliche Prüfungen, Windmessungen, ein Ertragsgutachten, eine Rechtsauskunft, die Projektbetreuung, die Brutvogelerfassung und für sonstige Beratungen Gesamtkosten von 103.789,66 EUR ergeben. Nach Auffassung des Klägers sollten diese Kosten zu 40%, d. h. in Höhe von 41.515,86 EUR, über das Förderprogramm und zu 60%, d. h. in Höhe von 62.273,80 EUR, aus Eigenmitteln finanziert werden.

Am 17.09.2013 hielt der Beklagte in einer Aktennotiz fest, der Kläger trete an Stelle der Gemeinden in das Verfahren ein. Neue Anträge müssten nicht eingereicht werden. Dem Kläger teilte der Beklagte am 07.10.2013 mit, eine Förderung komme nur in Betracht, wenn der Standort nicht von vornherein rechtlich ungeeignet sei. Da wegen des aufgrund der Landschaftsschutzgebietsverordnung F. bestehenden Bauverbotes ein Baugenehmigungsantrag von vornherein keine Aussicht auf Erfolg habe, müsse deshalb vor einer Förderung erst die Landschaftsschutzgebietsverordnung geändert und dadurch das Bauverbot beseitigt werden.

Mit Beschluss vom 12.12.2013 lehnte der Bezirkstag O. die Herausnahme der Flächen um den geplanten Standort ... aus dem Landschaftsschutzgebiet F. und die hilfsweise beantragte Festsetzung einer Windkraftzone in den Flächen um den ... jeweils ab. Daraufhin nahmen beide Gemeinden die Bauanträge auf Genehmigung der Errichtung der Windkraftanlagen Anfang Januar 2014 zurück.

Mit Bescheid vom 26.03.2014, der keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, lehnte der Beklagte die beantragte Förderung ab. Am geplanten Standort bestehe ein gesetzliches Bauverbot, so dass die mangelnde Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens bereits aus Rechtsgründen feststehe. In solchen Fällen entspreche es der Verwaltungspraxis, keine Förderung zu gewähren.

Mit Schriftsatz vom 30.08.2014, der beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am 03.09.2014 eingegangen ist, hat die Prozessbevollmächtigte des Klägers Klage erhoben und in der mündlichen Verhandlung beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Regierung

von Oberfranken vom 26.03.2014 zu verpflichten, die Förderan-

träge des Klägers vom 19.10.2012 und 14.11.2012 unter Beach-

tung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Zur Begründung führt sie aus, die Voraussetzungen für eine Förderung seien gegeben. Der Kläger habe unter großem zeitlichen Druck gestanden. Deshalb habe er zum einen die nach den Richtlinien förderfähigen Windmessungen und weiteren Untersuchungen durchführen lassen. Zum anderen habe er sich gleichzeitig darum bemüht, dass das Bauverbot am geplanten Standort durch Herausnahme der Flächen aus der Landschaftsschutzverordnung oder durch Zonierung beseitigt werde. Dafür hätten zum Zeitpunkt der Antragstellung und zum Zeitpunkt der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn gute Aussichten bestanden. Wenn der Beklagte das Vorhaben von Anfang an als rechtlich unmöglich angesehen hätte, hätte er dem vorzeitigen Maßnahmenbeginn nicht zustimmen dürfen. Zudem bezwecke das Programm gerade, mit der Förderung der Kosten für vorbereitende Untersuchungen den Kommunen das Risiko zu nehmen, dass sie alle vergeblichen Aufwendungen tragen müssten, wenn sich herausstelle, dass ein Standort ungeeignet sei. Dem widerspreche es, wenn nur Vorhaben gefördert würden, die sich realisieren ließen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, mit der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn habe er lediglich deutlich gemacht, dass es nicht förderschädlich sei, wenn der Kläger mit den Maßnahmen beginne, ohne dass der Bewilligungsbescheid bereits ergangen sei. Darüber hinaus habe die Behörde in diesen Bescheiden auf ihre mit dem Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit (StMUG) abgestimmte Rechtsauffassung hingewiesen, dass eine Förderung nicht möglich sei, wenn das Genehmigungshindernis des Landschaftsschutzgebiets nicht beseitigt werde. Außerdem widerspreche es dem haushaltsrechtlichen Grundsatz von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, wenn Kosten für Windmessungen gefördert würden, die für die Prüfung der betrieblichen Wirtschaftlichkeit entstanden seien, obwohl der Standort schon rechtlich unzulässig sei.

Mit Satzung vom 04.12.2015 hoben die Stadt ... und der Markt ... die Unternehmenssatzung für den Kläger auf und erklärten den Kläger mit Ablauf des 31.12.2015 für aufgelöst.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung am 09.03.2016 sowie auf die Gerichts- und die Behördenakte verwiesen.

I.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Klage ist zulässig. Der Kläger, der als selbstständiges Kommunalunternehmen nach Art. 89 Abs. 1 GO eine beteiligungsfähige juristische Person ist (§ 61 Nr. 1 VwGO), gilt nach seiner Auflösung bis zum Ende der Abwicklung als fortbestehend, soweit es die Abwicklung, zu der auch die Beendigung des Gerichtsverfahrens gehört, erfordert (Art. 50 Abs. 6 Satz 4 i. V. m. Art. 47 Abs. 1 Satz 3 KommZG). Im Verfahren handelt für den Kläger der Vorstand als Abwickler (§ 62 Abs. 3 VwGO, Art. 50 Abs. 6 Satz 4 i. V. m. Art. 47 Abs. 3 KommZG).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger hat unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Anspruch darauf, dass der Beklagte verpflichtet wird, die Anträge vom 19.10.2012 und vom 14.11.2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, weil der ablehnende Bescheid vom 26.03.2014 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Entscheidung über die Förderanträge des Klägers sind die Richtlinien zur Durchführung des Bayerischen Förderprogramms „Nachhaltige Stromerzeugung durch Kommunen und Bürgeranlagen“ - NaStromE-För - (Bekanntmachung des StMUG vom 07.08.2012, AllMBl 2012, 576-578 - im Folgenden: Richtlinien).

Der Beklagte hat diese Richtlinien, die keine Normen, sondern nur ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften sind, in seiner ständigen Verwaltungspraxis nicht derart gehandhabt, dass er durch den Gleichheitssatz gebunden wäre, auch dem Kläger die beantragte Förderung zu bewilligen (a). Auch die erteilten Zustimmungen zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn ändern nichts daran, dass die Gewährung einer Zuwendung zu Recht abgelehnt wurde (b). Gleiches gilt für das Schreiben des Beklagten vom 07.10.2013 (c).

a) Der Beklagte gewährte Zuwendungen für Vorprojekte und Machbarkeitsstudien für kommunale Anlagen und Bürgeranlagen in Bayern im Bereich nachhaltiger Stromerzeugung nach Maßgabe der genannten Richtlinien und der allgemeinen haushaltsrechtlichen Bestimmungen, ohne dass darauf ein Rechtsanspruch bestand (Vorbemerkung der Richtlinien). Der Kläger kann deshalb nur dann eine Förderung beanspruchen, wenn sich der Beklagte durch seine ständige Verwaltungspraxis bei der Handhabung der ermessenslenkenden Richtlinien derart gebunden hat, dass es der Gleichheitssatz gebietet, jetzt auch ihm die beantragten Zuwendungen zu gewähren (BVerwG, U. v. 16.06.2015 - 10 C 15/14 - BVerwGE 152, 211/217 = NVwZ 2015, 1764/1766 jew. Rn. 24; st.Rspr.).

Einen derartigen, aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden Anspruch auf Förderung hat der Kläger nicht. Die ständige landesweite Verwaltungspraxis steht vielmehr der Bewilligung von Zuwendungen entgegen.

aa) Beim ersten Abstimmungstreffen zu dem Förderprogramm am 27.11.2012, an dem die Bewilligungsstellen und das StMUG teilnahmen, wurde festgelegt, dass die Richtlinien bayernweit einheitlich in der Weise gehandhabt werden, dass eine Förderung nur bewilligt wird, wenn der Standort nicht von vornherein grundsätzlich rechtlich ungeeignet ist. Ein Standort ist dann von vornherein rechtlich ungeeignet, wenn bereits landschaftsschutzrechtliche Vorgaben dem Bau von Windkraftanlagen zwingend entgegenstehen, so dass es nicht mehr darauf ankommt, ob sich die Windkrafterzeugung am geplanten Standort etwa wirtschaftlich rechnet. Abzustellen ist dabei auf den Zeitpunkt der Entscheidung über den Zuwendungsantrag, mit dem das Antragsverfahren abgeschlossen wird. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers kommt es nicht darauf an, ob die landschaftsschutzrechtlichen Regelungen von vornherein, also bereits zu Beginn des Förderverfahrens, das Vorhaben ein für alle Mal unabänderlich ausschlossen oder ob es zu diesem Zeitpunkt noch möglich erschien, das Genehmigungshindernis während des laufenden Förderverfahrens zu beseitigen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass in den ermessenslenkenden Richtlinien als Gegenstand der Förderung auch die „Vorprüfung zur Standorteignung im Hinblick auf Genehmigungsfähigkeit“ ausdrücklich vorgesehen ist. Denn Ziff. 2.2 der Richtlinien wurde vom Beklagten in seiner ständigen Verwaltungspraxis, die insbesondere dann maßgeblich ist, wenn der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und deshalb auslegungsbedürftig ist (BVerwG, U. v. 17.01.1996 - 11 C 5/95 - NJW 1996, 1766), so verstanden und angewandt, dass Kosten für Standortuntersuchungen aus naturschutzfachlicher Sicht z. B. im Hinblick auf die dort vorkommenden Vögel zuwendungsfähig sind. Aus Ziff. 2 der Richtlinien in Verbindung mit der Zuwendungspraxis ergibt sich dagegen nicht, dass Untersuchungen der Standorteignung auch dann zuwendungsfähig sind, wenn die Maßnahme aus landschaftsschutzrechtlichen Gründen nicht verwirklicht werden kann.

bb) Diese Vollzugspraxis steht im Einklang mit den allgemeinen haushaltsrechtlichen Bestimmungen, die auch bei der Gewährung von Zuwendungen aufgrund der hier maßgeblichen Richtlinien des Förderprogramms „Nachhaltige Stromerzeugung durch Kommunen und Bürgeranlagen“ anzuwenden sind (Vorbemerkung der Richtlinien).

Denn sowohl die zwingende Vorgabe, bei der Ausführung des Haushaltes des Beklagten nur die Ausgaben zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Staates notwendig sind (Art. 6 BayHO) als auch der Grundsatz der Sparsamkeit (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BayHO) gebieten es, möglichst geringe Mittel einzusetzen, um die Aufgaben des Beklagten zu erfüllen und seine Ziele zu erreichen (Gröpl, BHO und LHO, Staatliches Haushaltsrecht, 2011, § 6 BHO Rn. 22f.).

Mit dem Programm zur Förderung nachhaltiger Stromerzeugung strebt der Beklagte an, u. a. Kommunalunternehmen dabei zu unterstützen, die ergebnisoffenen aufwändigen Voruntersuchungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen zu finanzieren, die erforderlich sind, um einen erfolgversprechenden Antrag auf Errichtung einer Windkraftanlage zu stellen. Dagegen obliegt es einem Kommunalunternehmen, in einem ersten Schritt ohne großen finanziellen Aufwand durch Antragstellung bei den zuständigen Behörden klären zu lassen, ob landschaftsschutzrechtliche Vorgaben entgegenstehen bzw. darauf hinzuwirken, dass sie beseitigt werden. Auch im Hinblick auf die Förderung der nachhaltigen Stromerzeugung sind deshalb staatliche Zuwendungen für Windmessungen oder Wirtschaftlichkeitsgutachten erst dann dem Förderzweck dienlich, wenn feststeht, dass das Vorhaben des Kommunalunternehmens dem Grunde nach genehmigungsfähig ist und es auf Windmessungen, naturschutzfachliche Gutachten und Wirtschaftlichkeitsberechnungen überhaupt ankommt.

cc) Zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Zuwendungsanträge am 26.03.2014 war der Standort ... von vornherein nicht genehmigungsfähig.

Schon bei Antragstellung stand der Genehmigung von Windkraftanlagen ... das Verbot der Beeinträchtigung der Landschaft im Landschaftsschutzgebiet F. (§ 5 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „F.“ im Gebiet des Regierungsbezirks Oberfranken - i. f. LSG-VO -) entgegen. Daran hat sich während der Dauer des Förderverfahrens beim Beklagten nichts geändert. Eine Befreiung nach § 8 LSG-VO hatte das Landratsamt W. als nach § 9 Abs. 1 LSG-VO zuständige untere Naturschutzbehörde nach dem ablehnenden Votum des Naturschutzbeirates abgelehnt. Außerdem hat der Bezirkstag O. am 12.12.2013 eine Herausnahme der für die geplanten Windkraftanlagen benötigten Flächen aus dem Landschaftsschutzgebiet und am 17.07.2014 schließlich auch ein Zonierungsverfahren abgelehnt. Gegen diese Entscheidungen der unteren Naturschutzbehörde und des Bezirks, die dazu führten, dass der Standort rechtlich ungeeignet blieb, ist der Kläger nicht rechtlich vorgegangen. Vielmehr hat er die Genehmigungsanträge zurückgezogen.

Damit handelte der Beklagte bei der Ablehnung der Förderung im Einklang mit der maßgeblichen ständigen Förderpraxis.

b) Einen Anspruch auf Förderung kann der Kläger auch nicht daraus ableiten, dass der Beklagte gegenüber den ursprünglichen Antragstellern am 21.01.2013 jeweils einen vorzeitigen Maßnahmenbeginn zuließ.

Nach Ziff. 7 der Richtlinien darf mit der Durchführung der Maßnahme erst nach Erlass des Zuwendungsbescheides begonnen werden. Der Beklagte hat jedoch mit den Bescheiden vom 21.01.2013 gemäß Ziff. 1.3 Satz 2 VV zu Art. 44 BayHO ausnahmsweise zugestimmt, dass mit der Maßnahme schon vor Erlass des Zuwendungsbescheids begonnen werden durfte.

Eine Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn hat lediglich zur Folge, dass der Beginn der Durchführung vor Erlass des Zuwendungsbescheides ausnahmsweise nicht förderschädlich ist. Aus der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn lässt sich kein Anspruch auf den späteren Erlass eines positiven Förderbescheides ableiten, insbesondere nicht mit dem Argument, die Bewilligungsbehörde hätte, wenn ihrer Auffassung nach absehbar war, dass eine Zuwendung nicht in Betracht komme, dem vorzeitigen Maßnahmenbeginn nicht zustimmen dürfen.

Der Beklagte hat in Ziff. 3 der Bescheide vom 21.01.2013 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Zulassung eines vorzeitigen Maßnahmenbeginns keine Zusicherung auf Erlass eines späteren Zuwendungsbescheids darstellt. Zusätzlich hat er in Ziff. 7 klargestellt, dass die Antragsteller und damit auch der an ihrer Stelle später in das Verfahren eingetretene Kläger das Risiko eingehen, dass der Beklagte die entstandenen Untersuchungskosten nicht fördert, wenn sich später herausstellen sollte, dass das Vorhaben nicht genehmigungsfähig ist.

c) Schließlich kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg darauf berufen, er habe im Hinblick auf das Schreiben des Beklagten vom 07.10.2013 darauf vertrauen dürfen, dass die Zuwendung gewähren würde, weil ihm in diesem Schreiben versichert worden sei, das letzte Wort auch zur Förderung sei damit nicht gesprochen, weil das Bauverbot durch eine Änderung der Landschaftsschutzgebietsverordnung noch beseitigt werden könne.

Zwar müssen sich auch öffentlich-rechtliche Zuwendungsempfänger auf eine staatlicherseits verbindlich zugesagte Refinanzierung verlassen können (BVerwG, U. v. 16.06.2015 - 10 C 15/14 - BVerwGE 152, 211/216 = NVwZ 2015, 1764/1766, jew. Rn. 20). In dem Schreiben vom 07.10.2013 durfte der Kläger jedoch keine verbindliche Zusicherung einer Förderung sehen. Die Bewilligungsbehörde hat vielmehr auch mit diesem Schreiben klargestellt, dass die Zuwendung erst dann bewilligt werden könne, wenn die benötigten Flächen zuvor aus der Landschaftsschutzgebietsverordnung herausgenommen worden seien.

Damit war die Klage auf Neuverbescheidung der Zuwendungsanträge abzuweisen.

II.

Als unterliegender Teil trägt der Kläger gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO.