Verwaltungsgericht Ansbach Beschluss, 19. Juni 2018 - AN 7 P 18.00558

Es wird festgestellt, dass der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens mit der Begründung der Unbeachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers bei der Einstellung der Mitarbeiter

...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ..., ...; ...; ... und ...   

rechtswidrig gewesen ist.

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Frage der Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens für die befristete Neueinstellung von 23 Mitarbeitern beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt). Der antragstellenden Gesamtpersonalrats (GPR) - Antragsteller - hat hierzu seine Zustimmung verweigert, was von der Leitung des Bundesamtes (Beteiligte) als unbeachtlich eingestuft worden ist.

Die Beteiligte schrieb im Sommer und Herbst 2017 extern mehrere auf zwei Jahre befristete Sachbearbeiter- und Sachbearbeiterinnenstellen für verschiedene Bereiche und in verschiedenen personalrechtlich verselbständigten Dienststellen (u.a. im Bereich der Integration) des Bundesamtes aus. Für die Einstellung der ausgewählten Personen wurde von der Beteiligten der Antragsteller jeweils um Zustimmung zur Einstellung ersucht (z. B. Zustimmungsanträge vom 30.6.2017, 10.7.2017, 19.7.2017 und 26.9.2017).

Der Antragsteller erteilte seine Zustimmung jeweils nicht (z. B. Ablehnung vom 19.7.2017, 9.8.2017 und 25.10.2017) und begründete seine Ablehnungen unter Bezugnahme auf § 77 Abs. 2 Nr. 1 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) wie folgt:

„Die Einstellungen verstießen gegen die Prüfpflicht nach § 21 Bundeshaushaltsgesetz 2017 (BHG 2017), wonach freie Planstellen und temporäre Stellen in erster Linie mit Bediensteten zu besetzen seien, die bei anderen Bundesbehörden unbefristet beschäftigt und wegen Aufgabenrückgangs oder wegen der Auflösung der Behörden entbehrlich geworden seien. Vor externen Einstellungen sei mit den Überhangbehörden Kontakt aufzunehmen und eine Übernahme zu prüfen. Nachweise über eine entsprechende Prüfung seien dem Antragsteller nicht vorgelegt worden.“

Weiter liege ein Verstoß gegen die Prüfpflicht nach § 7 Abs. 1 Teilzeit- und Befristungsgesetz (TzBfG) vor, wonach zu prüfen sei, ob eine freie Stelle mit einer Teilzeitkraft besetzt werden könne und gegen die Pflicht nach §§ 81, 104 Abs. 5, 122 Neuntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX), wonach vor öffentlichen Ausschreibungen mit der zuständigen Agentur für Arbeit Kontakt aufzunehmen sei, um geeignete arbeitssuchende Schwerbehinderte benannt zu bekommen. Eine derartige Kontaktaufnahme sei nicht belegt worden.

Außerdem verweigerte der Antragsteller seine Zustimmung nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG. Die beim Bundesamt derzeit befristet Beschäftigten in der Entgeltgruppe EG 12 kämen für die zu besetzenden Stellen nicht in Betracht, was eine Benachteiligung in diesem Sinne darstelle. Der Antragsteller sehe die ausgeschriebene Tätigkeit der Integration entgegen der Amtsleitung nicht als Daueraufgabe an, sondern sehe nur einen temporären Bedarf. Es lägen damit die Voraussetzungen für eine Befristung der Stellen mit Sachgrund nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 TzBfG vor, sodass die derzeit beim Bundesamt für einen Zeitraum von zwei Jahren ohne Sachgrund befristet Beschäftigten, deren Verträge ausliefen, für die Stelle in Frage gekommen wären und durch die Nichtberücksichtigung benachteiligt seien, weil ihnen Arbeitslosigkeit drohe.

Die Zustimmung werde weiter verweigert, weil befürchtet werde, dass gezielt befristet Beschäftigte ohne Sachgrund eingestellt worden seien, um so die Schaffung neuer dauerhafter und im BHG 2017 ausgewiesener Arbeitsplätze zu umgehen. Eine Entfristung bei den bisherigen Beschäftigten sei trotz haushaltsrechtlicher Möglichkeit bislang nicht gelungen.

Die zahlreichen Einstellungen neuer befristet Beschäftigter und das Ausscheiden bisheriger befristet Beschäftigte führten außerdem zu einer unzumutbaren Mehrbelastung der Stammbeschäftigten aufgrund der Einarbeitung der neuen Mitarbeiter. Die ca. 3.500 Einstellungen in den letzten 18 Monaten ohne ausreichende Qualifizierungsmaßnahmen hätten bereits zu einer Belastung des Stammpersonals auf höchstem Niveau geführt. Diese nehme mit den Neueinstellungen weiter zu, zumal das Stammpersonal aufgrund von Altersabgängen schrumpfe.

Benachteiligt würden auch die bei Erreichen der Altersgrenze ausscheidenden Beschäftigten, denen die Weiterbeschäftigung nach § 33 Abs. 5 i.V.m. Abs. 1a TVÖD trotz entsprechender Anträge ohne Nennung eines Grundes verweigert worden sei. Ein Referenzfall wurde benannt.

Für einige Stellen erteilte der Antragsteller nach nochmaliger Beschlussfassung und weiterer ergänzender Informationen seitens der Beteiligten mit Schreiben vom 1. September 2017 seine Zustimmung. Für weitere Neueinstellungen verweigerte der Antragsteller in der Folge jedoch seine Zustimmung und blieb bezüglich der bereits abgelehnten Einstellungen, auf deren nochmalige Befassung man sich zwischen den Parteien geeinigt hatte, bei seinen Weigerungen (Beschluss vom 25.10.2017).

Die Beteiligte wertete die Weigerungen jeweils als unbeachtlich, teilte dies dem Antragsteller ohne weitere Begründung mit E-Mail vom 14. November 2017 mit und nahm die Einstellungen vor.

Der Antragsteller beschloss laut Sitzungsprotokoll vom 17. November 2017 in seiner Sitzung vom 15. und 16. November 2017 daraufhin, das personalvertretungsrechtliche Hauptsacheverfahren vor dem Verwaltungsgericht Ansbach einzuleiten.

Mit am 20. November 2017 beim Verwaltungsgericht Ansbach eingegangenem Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten vom gleichen Tag beantragte die Antragstellerseite daraufhin:

1. Es wird festgestellt, dass die Neueinstellungen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Sachbearbeiter und Bürosachbearbeiter

– Herr …; Frau …; Herr …; Herr …; Herr …; Herr …; Herr …; Herr …; Frau …; Frau …; Frau …; Frau …; Frau …; Herr …; Frau …; Frau …; Frau …; Herr …; Frau …, Frau …; Herr …; Herr … und Frau … -

trotz verweigerter Zustimmung des Antragstellers rechtswidrig ist.

2. Es wird festgestellt, dass der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens für oben genannte Mitarbeiter wegen angeblicher rechtlicher Unbeachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung rechtswidrig gewesen ist.

Mit Schriftsatz vom 11. Dezember 2017 beantragte die Beteiligte,

den Antrag abzulehnen.

Die Beteiligte berief sich im Verfahren zum ebenfalls eingeleiteten einstweiligen Rechtschutz darauf, dass die Zustimmungsverweigerungen als unbeachtlich zu qualifizieren seien. Die vorgebrachten Verstöße lägen offensichtlich nicht vor. Der Antragsteller nehme seine Position vielmehr wider besseres Wissen und damit rechtsmissbräuchlich und nur zum Schein ein.

Da es sich nicht um die Besetzung von Planstellen handle, liege kein Verstoß gegen die Prüf- und Informationspflichten nach BHG 2017 und TzBfG vor. Ein Verstoß der Beteiligten gegen § 104 Abs. 5 SGB IX liege nicht vor, da nicht das Bundesamt, sondern die Bundesagentur für Arbeit der richtige Adressat der Norm sei, was auf den ersten Blick erkennbar sei. Die Bundesnachfolgeunternehmen seien außerdem informiert worden und Interessenten hätten die Möglichkeit gehabt, sich dem Auswahlverfahren zu stellen. Alle ausgeschriebenen Stellen seien auch teilzeitfähig. Das gewünschte Arbeitszeitmodell werde aber erst im Rahmen der Einstellung abgefragt. Die Bundesagentur für Arbeit sei über das Bundesverwaltungsamt gemäß § 81 Abs. 1 Satz 2 SGB IX über die Ausschreibungen informiert und um Vermittlungsvorschläge gebeten worden. Vorschläge hätten nicht vorgelegen. Eine separate Vorlage an die Schwerbehindertenvertretung erfolge nach der dem Antragsteller bekannten Verwaltungspraxis des Bundesamtes nicht.

Eine Benachteiligung des bisherigen Personals sei nicht gegeben. Für die im Stellenhaushalt vorgesehenen Dauerstellen erfolge durch aktuelle Ausschreibungen für den mittleren Dienst eine Entfristung. Die Anzahl der freien Dauerstellen genüge zwar nicht für eine Entfristung aller befristet Beschäftigter, es sei aber Ziel, einen Großteil der Beschäftigten in ein Dauerarbeitsverhältnis zu übernehmen. Eine Mehrung der Dauerstellen für den Stellenhaushalt 2018 sei beantragt. Die Neueinstellung von befristeten Beschäftigten werde aus zusätzlichen Geldmitteln, die nur hierfür zur Verfügung stünden, finanziert. Diese Neueinstellungen insbesondere im Asyl-, Prozess- und Integrationsbereich seien aufgrund des anhaltend hohen Arbeitsaufkommens dringend notwendig, um das Dauerpersonal und die bisher befristet Beschäftigten zu entlasten. Eine Ersetzung des bisherigen Personals sei nicht geplant. Eine Berücksichtigung der bisher befristet Beschäftigten bei den Neuausschreibungen sei nicht möglich gewesen, weil es sich um Einstellungen ohne Sachgrund nach § 14 Abs. 2 TzBfG handele und damit das bisherige Personal hierfür nicht herangezogen werden kann, da eine zweite Befristung ohne Sachgrund arbeitsrechtlich nicht möglich sei. Eine generelle Weigerung einer Weiterbeschäftigung nach Erreichen der Altersgrenze liege nicht vor. Im Rahmen einer Sachgrundbefristung wäre dies grundsätzlich möglich.

Im Hinblick auf § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG sei die Begründung des Antragstellers zu pauschal. Die Zustimmungsverweigerungen seien wörtlich alle gleich. Die benachteiligte Beschäftigte seien nicht namentlich genannt worden.

Der Antragsteller nehme seine Position wider besseres Wissen und damit rechtsmissbräuchlich und nur zum Schein ein. Er habe sich entschieden, generell keine Zustimmung mehr nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zu erteilen und habe durch seinen Vorsitzenden am 20. Juli 2017 im Rahmen einer Besprechung (Jour fixe) mit der Beteiligten geäußert, dass man schon eine beachtliche Begründung finden werde. Die Scheinposition des Antragstellers ergebe sich auch aus seinem Gesamtverhalten. Von 2015 bis zum Sommer 2017 habe dieser bei mehreren hundert befristeten Einstellungen in allen Bereichen die Zustimmung erteilt, seit dem 14. August 2017 jedoch bis auf zwei Ausnahmen nicht mehr. Die Sachlage für die streitgegenständlichen Einstellungen sei nicht anders als bei den Einstellungen, für die der Antragsteller im 2. Durchgang die Zustimmung schließlich erteilt habe, dennoch stimme er nicht zu. Das rechtsmissbräuchliche Verhalten ergebe sich auch aus den Stellungnahmen des Antragstellers zum Personalhaushalt, wo er keine Einwände gegenüber befristeten Einstellungen geäußert habe.

Mit Schriftsatz vom 22. Dezember 2017 verwies der Antragsteller darauf, dass es sich bei der Äußerung seines Vorsitzenden um eine ironische Äußerung gehandelt habe. Der Antragsteller entscheide über seine Zustimmung im Übrigen als Gremium. Der vorliegende Dissens sei richtigerweise im Stufenverfahren zu behandeln, dem sich der Beteiligte nicht stelle. Zwischenzeitlich sei es auch zu ersten Schließungen von Außenstellen gekommen. Der interne Druck auf Mitarbeiter hinsichtlich ortsnaher Verwendung verschärfe sich durch die Neueinstellungen. Es bestehe die Besorgnis des Personalabbaus. Es liege außerdem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG, § 7 Bundeshaushaltsordnung vor. Durch das rein passive Zuwarten der Beteiligten würden die Rahmenintegrationsverordnung des Bundesinnenministeriums und §§ 81,104 Abs. 5 und 122 SGB IX nicht eingehalten.

Die Beteiligte nahm mit Schriftsatz vom 16. Januar 2018 weiter Stellung.

Den Antrag auf einstweilige Verfügung lehnte das Verwaltungsgericht Ansbach mit Beschluss vom 23. Januar 2018 mangels Vorliegens eines Anordnungsgrundes ab. Einen Bedarf für eine Klärung im Eilrechtsschutz sah das Gericht nicht, weil keine unzumutbaren Folgen für den Antragsteller eintreten bei einem Abwarten auf das Hauptsacheverfahren. Hiergegen wurde vom Antragsteller Beschwerde zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt, die noch nicht entschieden ist.

Mit Schriftsatz vom 12. März nahm die Beteiligte im Hauptsacheverfahren Stellung. Die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers sei unbeachtlich, weil ein Verweigerungsgrund von vorneherein und eindeutig nicht vorliege. Die formularartig vorgebrachten Einwände genügten nicht den Formerfordernissen des § 77 Abs. 2 BPersVG. Die Ankündigung der generellen Zustimmungsverweigerung beim Jour Fixe zeige, dass es dem Antragsteller um eine Blockade der Dienststelle gehe. Auch seine sonstigen Äußerungen (Rede auf der Personalversammlung am 13.12.2017 und Gerichtsschriftsatz vom 22.12.2017) zeigten ein falsches Verständnis des Antragstellers zu seiner Aufgabenwahrnehmung. Dieser möchte eine Umschichtung der bisherigen Asylmitarbeiter in den Bereich Integration und Prozessbearbeitung und möchte Neueinstellungen bzw. neue Stellen ohne Sachgrund verhindern. Er reklamiere damit amtspolitische Entscheidungen, was ihm nicht zustehe. Ihm komme es nicht auf den Personaleinzelfall an. Die Entscheidung, befristete Einstellungen vorzunehmen, sei nicht vom Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG umfasst. Lediglich die Eingliederung in die Dienststelle, nicht aber deren Modalitäten begründen die Mitbestimmung des Personalrats. Die vom Antragsteller vorgebrachten Zustimmungsverweigerungsgründe lägen auch offensichtlich außerhalb des Schutzzweckes des Mitbestimmungstatbestandes.

Zu § 21 BHG 2017 sei ein konkreter Verstoß schon nicht vorgetragen. Befristete Einstellungen führten nicht zu einer Besetzung einer Stelle oder Planstelle. Der Anwendungsbereich der Norm sei damit nicht eröffnet und die Verweigerung aus diesem Grund unbeachtlich.

Was § 7 TzBfG betreffe, beschränkten sich die Rechte des Personalrats nach § 7 Abs. 3 TzBfG auf einen Informationsanspruch, der lediglich nach § 68 Abs. 2 BPersVG geltend gemacht werden könne, aber nicht zur Zustimmungsverweigerung führen dürfe.

Ob ein Verstoß gegen § 81 SGB IX a.F. (§ 164 SGB IX n.F.) ein Zustimmungsverweigerungsrecht nach § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG überhaupt begründe, sei umstritten. Jedenfalls bestünde dieses nur, wenn die Dienststelle der Prüfpflicht nach § 81 Abs. 1 SGB IX a.F. nicht nachgekommen bzw. die Angelegenheit nicht gemäß § 81 Abs. 1 Satz 6 und 7 SGB IX a.F. mit der Personalvertretung erörtert bzw. diese nicht unterrichtet habe. Dies sei aber nicht geltend gemacht. Die Prüfung erfolge regelmäßig durch das Bundesverwaltungsamt. Der Vorwurf des fehlenden Nachweises könne allenfalls als Informationsdefizit i.S.v. § 68 Abs. 2 BPersVG geltend gemacht werden. Das gleiche gelte für einen Verstoß gegen § 122 SGB IX a.F. (§ 205 SGB IX n.F.). Dieser könne außerdem allenfalls durch die Schwerbehindertenvertretung geltend gemacht werden. Ein Verstoß gegen § 104 Abs. 5 SGB IX a.F. (§ 187 Abs. 5 SGB IX n.F.) scheide aus, weil Normadressat dieser Vorschrift die Bundesagentur für Arbeit, nicht aber das Bundesamt sei.

Für eine Zustimmungsverweigerung wegen Benachteiligung nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG seien nachprüfbare Tatsachen vorzutragen und die benachteiligten Beschäftigten namentlich zu nennen. Bei einer Benachteiligung könne nur auf den Verlust eines „Rechts“, z.B. auf eine Anwartschaft oder eine Position mit rechtlich gesteigerter Qualität abgestellt werden. Eine Erschwerung der bestehenden Arbeitsbedingungen und der Verlust einer Chance genügten hingegen nicht und damit nicht das Auslaufen einer Befristung für die bisher Beschäftigte oder eine nicht mögliche Weiterbeschäftigung nach Erreichen der Regelaltersgrenze. Eine Aufgabenumorganisation begründe kein Mitbestimmungsrecht für das Stammpersonal. Es werde auch bestritten, dass eine Schulung für die neuen Mitarbeiter nicht stattfinde. Eine Mehrbelastung für das Stammpersonal werde nur pauschal und unsubstantiiert vorgetragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten AN 7 P 17.02404 und AN 7 PE 17.02409 und die Parallelfälle AN 7 P 18.00148 und AN 7 P 18.00322 mit den Schriftsätzen der Parteien einschließlich der Anlagen hierzu Bezug genommen. In der mündlichen Verhandlung vom 19. Juni 2018, für deren Verlauf auf die Sitzungsniederschrift verwiesen wird, beantragte die Antragstellerseite:

Es wird festgestellt, dass der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens mit der Begründung der Unbeachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers in den in den jeweiligen Schriftsätzen genannten Fällen rechtswidrig gewesen ist.

II.

Der auf die Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers gerichtete Feststellungsantrag im Falle von 23 vorgenommen Einstellungen beim Bundesamt ist zulässig und begründet.

1. Der Zulässigkeit des Antrags steht insbesondere nicht entgegen, dass die Einstellungen bereits vollzogen sind, d.h. für die benannten Mitarbeiter jeweils Arbeitsverträge wirksam abgeschlossen wurden; eine Erledigung des Rechtsstreits ist vorliegend nicht eingetreten. Vielmehr besteht für den Antragsteller auch weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis bzw. Feststellungsinteresse, da die Arbeitsverträge noch laufen und das Mitbestimmungsverfahren somit für die konkreten Einstellungen noch nachgeholt werden kann (BVerwG, B.v. 7.12.94, 6 P 35/ 92, B.v. 6.9.95, 6 P 41/93 – beide juris). Nach der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BAG, U.v. 5.4.01, 2 AZR 580/99 – juris) kommt außerdem eine Dienstfreistellung von fehlerhaft eingestellten Mitarbeitern zumindest in Betracht, so dass die Klärung der Rechtsfrage nicht rein akademischer bzw. abstrakter Natur ist und der Rechtstreit auch nicht lediglich für zukünftige, vergleichbare Fälle Auswirkungen hat, sondern sich bei entsprechender Antragstellung auch auf die konkreten Arbeitsverhältnisse auswirken könnte. Ein in jeder Hinsicht abgeschlossener, nicht mehr rückgängig zu machender Sachverhalt, der einem konkreten Feststellungsantrag entgegenstünde, ist nicht gegeben.

Im Falle der Gefahr, dass sich ein vergleichbarer Sachverhalt zwischen den Parteien wiederholt, kommt nach der Rechtsprechung darüber hinaus auch eine Umstellung auf einen abstrakten Feststellungsantrag in Betracht (BVerwG, B.v. 11.3.2014, 6 PB 41/13 – juris, B.v. 6.9.95, a.o.O.). Angesichts der zahlreichen, bei der zuständigen Fachkammer weiter anhängigen Parallel-Verfahren und der Mitteilung der Beteiligtenseite in der mündlichen Verhandlung, dass grundsätzlich noch zahlreiche weitere befristete Neueinstellungen beim Bundesamt anstehen, ist eine solche Wiederholungsgefahr anzunehmen und wäre der streitgegenständliche Antrag damit auch als abstrakter Feststellungsantrag möglich und gegebenenfalls auszulegen gewesen. Eine Antragsablehnung als unzulässig kam nicht in Betracht.

2. Dem Erfolg des Antrags steht auch nicht entgegen, dass an der Spitze des Bundesamtes zwischenzeitlich ein personeller Wechsel eingetreten ist bzw. die Stelle des Präsidenten bzw. der Präsidentin derzeit vakant ist. Die Parteien personalvertretungsrechtlicher Streitigkeiten sind zwar regelmäßig Personen bzw. Stellen, die Aufgaben und Befugnisse nach dem BPersVG wahrnehmen und nicht der dahinter stehende Rechtsträger. Damit ist Beteiligter im vorliegenden Verfahren der Leiter bzw. die Leiterin des Bundesamtes. Die Antrags- und Beteiligtenbefugnis sowie Passivlegitimation sind jedoch nicht an die Person des jeweiligen Amtsinhabers, sondern an das Amt als solches gebunden, sodass ein Wechsel in der Person des Leiters bzw. ein Ausscheiden der Präsidentin des Bundesamtes auf das Beschlussverfahren ohne Einfluss ist, das Verfahren ohne Unterbrechung fortgesetzt und – unter Berichtigung des Rubrums – entschieden werden konnte (BVerwG, B.v. 10.8.1978, 6 P 38.78 – juris, VG Ansbach, B.v. 4.8.2016, AN 7 P 16.00296 – juris).

3. Der Feststellungsantrag ist auch der Sache nach begründet. Die Beteiligte hat die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers zu Unrecht als unbeachtlich behandelt.

a) Bei den klagegegenständlichen auf zwei Jahre befristeten Einstellungen handelt es sich um eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Anknüpfungspunkt der Mitbestimmung ist dabei die Eingliederung eines neuen Beschäftigten in den Betrieb (Altva-ter/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 8. Aufl. § 75 Rn. 26 m.w. N., BVerwG, B.v. 17.8.1989, BVerGE 82, 288, 291). Eine Eingliederung liegt dabei auch bei befristeten Arbeitsverhältnissen von mehr als nur geringfügiger Dauer vor und ist bei zweijährigen Arbeitsverhältnissen nicht zweifelhaft.

b) Der Antragsteller hat - was unter den Parteien nicht streitig ist - seine Zustimmung fristgerecht und schriftlich innerhalb von zehn Arbeitstagen nach § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG gegenüber der Beteiligten verweigert. Die Zustimmungsverweigerung war auch beachtlich, sodass eine Zustimmungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG nicht eingetreten ist.

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesarbeitsgerichts hat über den Wortlaut der Mitbestimmungsvorschriften hinaus die Schranke der Beachtlichkeit der Verweigerung entwickelt, um Fällen rechtsmissbräuchlicher Verweigerungshaltung von Personalvertretungen entgegenzuwirken. Unbeachtlich sind danach außer bei vollständigem Fehlen einer schriftlicher Begründung oder bei lediglich formelhafter Begründung auch Verweigerungen mit Gründen, die offensichtlich außerhalb des Rahmens der Mitbestimmung liegen, die sich von vorneherein und eindeutig keinem Mitbestimmungstatbestand zuordnen lassen, völlig aus der Luft gegriffen oder neben Sache liegend sind sowie dann, wenn der vorgebrachte Standpunkt nur zum Schein eingenommen wird, die genannten Gründe aber rechtsmissbräuchlich vorge-schoben werden (BVerwG, B.v. 7.12.94, 6 P 35.92 und B.v. 9.12.92, 6 P 92/91, BAG, U.v. 19.6.2007, 2 AZR 58/06 – jeweils juris). Dabei dürfen aber, da es sich lediglich um eine Missbrauchskontrolle handelt und es sich bei Personalräten oftmals um juristische Laien handelt und überdies kurze Fristen einzuhalten sind, keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, sondern ist ein großzügiger Maßstab anzulegen (BVerwG, B.v. 17.8.1998, 6 PB 4/98 - juris - und vom 9.12.92, a.o.O., Parafianowicz/Barthel, Die Zustimmungsverweigerung des Personalrats zur Einstellung, ZRT 2013, 64-77, Ausf. unter 4.4). Lediglich, wenn die vorgebrachten Gründe nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise möglich erscheinen, kann von Unbeachtlichkeit ausgegangen werden. Vorgebrachte Rechtsauffassung sind damit nur dann als unbeachtlich anzusehen, wenn sie offensichtlich fehlerhaft sind und etwa einer gefestigten Rechtsprechung widersprechen (BVerwG, B.v. 7.12.94, a.o.O., Lorenz/Etzel/Gerhold, BPersVG, Stand Jan. 2018, § 69 Rn. 61). Entscheidend für die Beurteilung ist dabei die Sicht eines sachkundigen Dritten (BVerwG, B. 17.8.98, a.o.O.) und nicht die subjektive Sicht der Parteien. Insbesondere hat die Dienststellenleitung die Begründung des Personalrats keiner Schlüssigkeitsprüfung zu unterziehen und die einzelnen Gründe auf ihre Richtigkeit oder gar Durchsetzbarkeit zu unter-suchen (BVerwG, B.v. 9.12.92, a.o.O). Diese Prüfung bleibt vielmehr dem einzuleitenden weite-ren Verfahren vorbehalten. Auch die aus Leitungssicht die Personalmaßnahme rechtfertigenden Gründe sind deshalb erst im nächsten Stadium des Mitbestimmungsverfahren zu betrachten und können nicht schon zu dessen Abbruch führen, rechtfertigen vielmehr die Fortsetzung des partnerschaftlichen Verfahren gerade.

c) Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs war die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers nicht unbeachtlich. Beachtlich war jedenfalls und insbesondere die Geltendmachung einer Mehrbelastung für die bisherigen Belegschaft durch Einarbeitung der neuen Mitarbeiter. Die Begründung lässt sich dem Versagungsgrund des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG zuordnen und ist nach Überzeugung des Gerichts auch nicht lediglich zum Schein vorgeschoben.

Nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG kann der Personalrat seine Zustimmung verweigern, wenn die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme (…) andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist.

Eine Benachteiligung in diesem Sinne stellt nach der Rechtsprechung auch eine Mehrbelastung des Personals durch die beabsichtigte Maßnahme dar. Erfasst ist also auch ein rein faktischer Nachteil für die bisherigen Mitarbeiter, zum Beispiel durch Störung der Arbeitsabläufe oder sonstige Erschwernisse von nicht unerheblichem Gewicht (BVerwG, B.v. 6.9.1995, 6 P 41/93, B.v. 7.4.10, 6 P 6/09, Lorenz, a.o.O., § 77 Rn. 121). Der Tatbestand der Benachteiligung ist nicht nur bei einer konkurrierenden Auswahlentscheidung zu Gunsten einer Person und zu Lasten einer anderen erfüllt. Der Personalrat ist nicht auf das Geltendmachen von fehlerhaften, diskriminierenden Auswahlkriterien bei Neueinstellungen beschränkt.

Eine derartige tatsächliche Belastung hat der Antragsteller in seinen Begründungen jeweils – jedenfalls auch – geltend gemacht, diese ausreichend begründet und im gerichtlichen Verfahren noch weiter präzisiert. Der Personalrat befürchtet danach eine Erschwernis durch die notwendige Einarbeitung einer Vielzahl von neuen Mitarbeitern durch die bisherige Belegschaft und bezieht sich zur Begründung auch auf die Erfahrungen der letzten Jahre, in denen die Stammbelegschaft bereits eine große Anzahl neuer Kollegen einzuarbeiten hatte und dabei gleichzeitig unter hohem Arbeitsdruck durch die Abarbeitung hoher Asylzahlen stand.

Zwar blieb das Vorbringen des Antragstellers insoweit unkonkret, als einzelne belastete Personen weder namentlich, noch mit ihrer konkreten Stelle benannt wurden, jedoch baut das Argument des Antragstellers gerade auf der Vielzahl der notwendigen Einarbeitungen auf bzw. auf der durch die Masse der Neueinstellungen – aus seiner Sicht – schwerwiegende Situation, die in ihrem Ausmaß und in Verbindung mit der weiteren Belastungssituation der Mitarbeiter zum Problem werde und nicht auf der individuellen Situation einzelner bzw. bestimmter Mitarbeiter. Der Antragsteller nimmt damit – sogar in besonderer Weise – kollektive Interessen der (Gesamt-)Belegschaft wahr und nicht nur die Interessen von einzelnen Mitarbeitern. In dieser Situation gehört zu Substantiierung des Vorbringens aus Sicht des Gerichts nicht zwingend die na-mentliche Benennung der benachteiligten Personen, sondern genügt eine – hier (noch) ausreichend substantiierte – Beschreibung der Gesamtsituation. Zu der Situation, dass der sich häufende und besondere Einarbeitungsaufwand erst in Kumulation mit einer weiteren Belastungssituation wie starkem Arbeitsanfall und engen Zeitvorgaben die Schwelle der noch zumutbaren Belastung überschreitet und die Zumutbarkeitsfrage neu aufwirft, vgl. auch BVerwG, B.v. 6.9.1995, a.o.O. Eine andere Sicht der Dinge würde die Schwelle der Beachtlichkeit und den offenen Tatbestand des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG überspannen und dem Sinn und Zweck des Mitbestimmungsverfahrens nicht gerecht werden. Zur Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens genügt nach dem Wortlaut des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG nämlich schon die Besorgnis von Nachteilen, wobei sich diese Besorgnis aus Tatsachen ergeben muss und nicht aus der Luft gegriffen sein darf. Diese Anforderungen sind aus Sicht des erkennenden Gerichts vorliegend in Bezug auf das Argument der belastenden Einarbeitung klar erfüllt.

d) Eine Unbeachtlichkeit dieses Arguments ergibt sich auch nicht deshalb, weil es nur zum Schein geltend gemacht wurde. Das Gericht konnte nicht erkennen, dass der Antragsteller in Wahrheit ganz andere, etwa allgemeinpolitische Ziele verfolgt, was ihm nicht zustünde. Dem Antragsteller geht es, jedenfalls ganz überwiegend, vielmehr um die Belange der eigenen Belegschaft und nicht etwa um übergeordnete arbeitsmarktpolitische oder generelle tarifliche Zielsetzungen.

Auch eine reine Blockadehaltung des Antragstellers gegenüber der Beteiligten ist nicht zu er-kennen. Zwar waren und sind die Fronten zwischen den Parteien ersichtlich verhärtet, eine Verweigerungshaltung aus Trotz oder Rache sieht das Gericht jedoch nicht. Insbesondere die Tatsache, dass der Antragsteller zu Beginn der neuen Einstellungsrunde im Sommer 2017 einzelnen Neueinstellungen nach Gesprächen mit der Beteiligten und einer erneuten Abwägung zugestimmt hat, spricht gegen eine derartige Blockadeposition. Die Parteien standen zu diesem Zeitpunkt auch noch in regelmäßigen Gesprächen miteinander (Jour fixe), was weiter gegen eine derartige Motivation spricht. Auch die dort gefallenen Worte des Vorsitzenden des Antragstellers stellen nach Ansicht des Gerichts keinen ausreichenden Beleg für eine generelle Verweigerungshaltung dar. Zum einen dürfen spontane Äußerungen in Rahmen von angespannten Diskussionen nicht auf die Goldwaage gelegt werden, zum anderen hat der Antragsteller als Gremium mehrheitlich für die Verweigerung gestimmt und handelt es sich nicht um eine Entscheidung seines Vorsitzenden. Auch sonstige Hinweise auf eine sachfremde Motivation des Antragstellers sieht das Gericht nicht. Insbesondere ist eine Änderung einer früheren Position kein Hinweis auf Unsachlichkeit.

e) Offenbleiben kann, inwieweit auch die weiteren Verweigerungsgründe des Antragstellers beachtlich waren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 27.11.1991, 6 P 15/90 – juris) kann eine Benachteiligung der Belegschaft i.S.v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG durchaus auch darin liegen, dass durch den gezielten Abschluss von befristeten Arbeitsverträgen die Schaffung neuer Arbeitsplätze bzw. die Anhebung von Planstellen umgangen wird. Nachdem bereits die Besorgnis einer derartigen Benachteiligung ausreichend ist und sich der Antragsteller auf die unstreitige Tatsache beruft, dass befristete Beschäftigte der vorherigen Einstellungsrunde, deren Verträge auslaufen, teilweise keine neuen befristeten oder unbefristete Arbeitsverträge angeboten bekamen, liegt auch insoweit eine Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung nahe, da die die Notwendigkeit gegebenenfalls rechtfertigenden Gründe nicht im Rahmen der Beachtlichkeit zu prüfen sind, sondern erst im fortzusetzenden Mitbestimmungsverfahrens zwischen den Parteien zu erörtern sind.

f) Ob daneben weiter der Verweigerungsgrund nach § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG wegen Verstoßes gegen ein Gesetz, eine Verordnung oder sonstige Bestimmung zum Tragen kommt, kann eben-so offenbleiben. Aspekte der Haushaltsführung und der Sparsamkeit der Verwendung öffentlicher Gelder dürften dabei wohl offensichtlich außerhalb des Zuständigkeitsbereichs einer Personalvertretung liegen. Verstöße gegen das TzBfG können hingegen grundsätzlich durchaus beachtlich sein (vgl. VG Ansbach, B.v. 9.2.2010, AN 8 P 09.00801 – juris).

Nach alledem war die vom Antragsteller begehrte Feststellung antragsgemäß auszusprechen und führt zur Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens.

4. Eine Kostenentscheidung bedarf es nicht, da das Verfahren gerichtskostenfrei ist (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 1 i.V.m. § 2a Abs. 1 Nr. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).

I.

1

Aufgrund einer Bitte, die das Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages in seiner Sitzung vom 25. März 2009 geäußert hatte, erstellte der Chef des Bundeskanzleramtes, der Beteiligte zu 2, in seiner Eigenschaft als Koordinator der Nachrichtendienste "Leitlinien für die Genehmigung der Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes". Mit Schreiben vom 21. September 2009 übersandte er die "Leitlinien" dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, dem Beteiligten zu 1, mit der Bitte, die Regelungen im Bundesnachrichtendienst in Kraft zu setzen. Mit Schreiben vom 18. Januar 2010 bat der Personalrat der Zentrale beim Bundesnachrichtendienst, der Antragsteller, den Beteiligten zu 2, ihn bei der Inkraftsetzung der "Leitlinien" für den Bereich des Bundesnachrichtendienstes im Wege der Mitwirkung zu beteiligen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 zunächst mit Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals mit Schreiben vom 26. Juli 2010 jeweils mit der Begründung ab, in der Erstellung und Übersendung der "Leitlinien" liege keine unmittelbar gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes wirkende und gegebenenfalls beteiligungspflichtige Maßnahme des Bundeskanzleramtes.

2

Mit Schreiben vom 26. März 2010 leitete der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsverfahren zur Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten ein. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 4. Mai 2010 Einwände. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 regte der Beteiligte zu 1 an, den noch in zwei Punkten verbliebenen Bedenken des Antragstellers Rechnung zu tragen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 mit Schreiben vom 10. November 2010 unter Hinweis auf die Aussagen der "Leitlinien" ab. In der Verhandlung vom 27. Januar 2011 zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1 konnte in der noch strittigen Frage der Genehmigungsdauer der Nebentätigkeiten keine Einigung erzielt werden. Von einer Anrufung des Beteiligten zu 2 im Rahmen des Stufenverfahrens sah der Antragsteller ab, weil er sich davon nichts versprach. Dies teilte er dem Beteiligten zu 2 mit Schreiben vom 2. Februar 2011 mit, kündigte darin aber zugleich die Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" an. Am 13. April 2011 setzte der Beteiligte zu 1 die Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme der Nebentätigkeiten in Kraft.

3

Bereits mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 hatte der Antragsteller beim Beteiligten zu 1 beantragt, die Kosten zu übernehmen, die ihm durch Einschaltung eines Rechtsanwalts im Rahmen eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" entstehen würden. Dies lehnte der Beteiligte zu 1 im Schreiben vom 11. Januar 2011 mit der Begründung ab, die beabsichtigte Rechtsverfolgung sei wegen entgegenstehender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts offensichtlich aussichtslos.

4

Am 19. Mai 2011 hat der Antragsteller das Bundesverwaltungsgericht angerufen. Er trägt vor: Seine Beteiligung in der Funktion der Stufenvertretung umfasse Maßnahmen des Beteiligten zu 2 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde gegenüber dem nachgeordneten Bundesnachrichtendienst. Bei den "Leitlinien" handele es sich um mitwirkungspflichtige Verwaltungsanordnungen in innerdienstlichen Angelegenheiten der beim Bundesnachrichtendienst beschäftigten Beamten, Arbeitnehmer und Soldaten. Durch sie würden Entscheidungen des Beteiligten zu 1 zur Genehmigung einer Nebentätigkeit gesteuert, die ihrerseits beteiligungspflichtig seien. Unerheblich sei, dass von den "Leitlinien" auch Personal des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des militärischen Abschirmdienstes betroffen sei, für welches es an seiner, des Antragstellers, Zuständigkeit fehle.

5

Der Antragsteller beantragt,

1. festzustellen, dass die "Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes" (Bundeskanzleramt - ... vom 21. September 2009), soweit sie Personal des Bundesnachrichtendienstes erfassen, der Mitwirkung des Antragstellers unterliegen,

2. festzustellen, dass der Chef des Bundeskanzleramtes den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen hat, wenn er als Dienststellenleiter gegenüber der nachgeordneten Dienststelle Bundesnachrichtendienst Maßnahmen trifft, die dessen Beamte, Arbeitnehmer und Soldaten betreffen und dem Grunde nach einer Beteiligung der Personalvertretung unterliegen,

3. festzustellen, dass die Kosten des Antragstellers in diesem Verfahren durch die Dienststelle zu tragen sind.

6

Der Beteiligte zu 2 beantragt,

den Antrag zu 1 abzulehnen.

7

Er trägt vor: Der Antrag zu 1 sei bereits wegen Verwirkung unzulässig. Im Anschluss an das Schreiben vom 26. Juli 2010 habe sich der Antragsteller auf das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen. Er, der Beteiligte zu 2, habe daher darauf vertraut, dass der Antragsteller nicht an den zu derselben Angelegenheit ergangenen "Leitlinien" beteiligt werden wolle. Abgesehen davon sei der Antrag zu 1 unbegründet. Die personalvertretungsrechtlichen Beteiligungstatbestände beträfen das Rechtsverhältnis zwischen Dienststelle und Personalrat. Der Chef des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als Beauftragter der Bundesregierung für die Nachrichtendienste und sein Vertreter in dieser Funktion seien keine Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Das Umsetzungsschreiben vom 21. September 2009 an den Bundesnachrichtendienst sei nicht als Vorbereitung einer Verwaltungsanordnung mitwirkungspflichtig. Denn dieses Schreiben habe der Abteilungsleiter X in seiner Funktion als Koordinator für die Nachrichtendienste verfasst und damit erst den Anstoß zur Vorbereitung der Verwaltungsanordnung durch den Bundesnachrichtendienst gegeben. Der Antrag zu 2 werde anerkannt. Das Bundeskanzleramt habe dem Antragsteller keine Veranlassung gegeben, dieses Begehren gerichtlich durchzusetzen.

8

Der Beteiligte zu 1 hält den Antrag zu 3 für unbegründet. Zur Begründung nimmt er auf sein Schreiben vom 11. Januar 2011 Bezug. Im Übrigen bezweifelt er seine Passivlegitimation.

II.

9

Der Senat hat eine dem Antrag zu 2 entsprechende Feststellung zu treffen, nachdem der Beteiligte zu 2 das dahingehende Begehren des Antragstellers anerkannt hat. Nach Maßgabe des Tenors hat somit der Beteiligte zu 2 den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen, wenn er als Dienststellenleiter für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes beteiligungspflichtige Maßnahmen trifft. Dagegen sind die Anträge im Übrigen abzulehnen. Die Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes unterliegen nicht der Mitwirkung des Antragstellers (Antrag zu 1). Der Beteiligte zu 1 ist nicht verpflichtet, die außergerichtlichen Kosten zu ersetzen, die dem Antragsteller durch das vorliegende Verfahren entstanden sind (Antrag zu 3).

10

A. Der Antrag zu 1 ist zulässig, aber nicht begründet.

11

1. Der Antrag zu 1 ist nicht wegen Verwirkung unzulässig.

12

Der Beteiligte zu 2 hat die "Leitlinien" unter dem 21. September 2009 dem Beteiligten zu 1 übermittelt. Dass der Antragsteller von der Existenz der "Leitlinien" unterrichtet war, bevor sie der Beteiligte zu 1 am 9. November 2009 in sein dienststelleninternes elektronisches Informationssystem eingestellt hat, ist nicht ersichtlich. Angesichts dessen war das an den Beteiligten zu 2 gerichtete Begehren des Antragstellers vom 18. Januar 2010, an der Inkraftsetzung der "Leitlinien" im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes beteiligt zu werden, nicht verspätet.

13

Dass der Antragsteller im Anschluss an das Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 26. Juli 2010 sein Mitwirkungsrecht diesem gegenüber nicht weiter verfolgt, sondern sich auf das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen hat, kann ihm nicht vorgehalten werden. Dieses Verhalten war schon deswegen sach- und interessengerecht, weil der Antragsteller seine Rechte für den Fall wahren musste, dass sich seine Auffassung vom Maßnahmecharakter der "Leitlinien" des Bundeskanzleramtes später als nicht zutreffend herausstellen sollte. Abgesehen davon durfte er es als möglich in Erwägung ziehen, seine Einwände gegen die "Leitlinien" im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst erfolgreich geltend machen zu können. Erst nachdem sich diese Vorstellung aufgrund des Schreibens des Beteiligten zu 2 vom 10. November 2010 zerschlagen hatte, hat er seine Beteiligung an den "Leitlinien" gegenüber dem Beteiligten zu 2 erneut aufgegriffen. Dass er davon abgesehen hat, das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst durch Anrufung des Beteiligten zu 2 auf die zweite Stufe zu bringen (§ 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG), beruhte darauf, dass er dieses Verfahren zur Wahrung seines Mitwirkungsrechts - anders als die direkte Beteiligung durch den Beteiligten zu 2 - nicht als effektiv betrachtet hat. Diese Rechtsauffassung ist zwar unzutreffend, wie noch darzulegen sein wird, die daraus gezogene Schlussfolgerung des Antragstellers kann aber nicht als missbräuchliches Verhalten dem Beteiligten zu 2 gegenüber gewertet werden.

14

2. Der Antrag zu 1 ist jedoch nicht begründet.

15

Rechtsgrundlage für das streitige Mitwirkungsbegehren des Antragstellers ist § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Danach wirkt der Personalrat - vorbehaltlich der hier nicht gegebenen Beteiligung der Spitzenorganisationen nach § 118 BBG - bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs mit.

16

a) Nicht einschlägig sind hier die Mitwirkungstatbestände nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7, § 86 Nr. 9 BPersVG betreffend Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit. Die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassen ausschließlich Maßnahmen des Dienststellenleiters, welche sich auf das einzelne Beschäftigungsverhältnis beziehen (vgl. Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 75 Rn. 7, § 76 Rn. 4; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, Stand Januar 2007, K § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 5; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Juli 2008, § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 8; Kaiser, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 75 Rn. 1). Mitbestimmungspflichtig nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG ist daher die konkrete Entscheidung des Dienststellenleiters, mit welcher er dem einzelnen Beschäftigten die Genehmigung der Nebentätigkeit versagt oder die erteilte Genehmigung widerruft. Darum geht es hier nicht. Die in Rede stehenden "Leitlinien" behandeln vielmehr in abstrakt-genereller Hinsicht die formellen und materiellen Voraussetzungen, unter denen bei den Nachrichtendiensten des Bundes eine Nebentätigkeit genehmigt wird.

17

b) Nicht zu behandeln sind ferner andere Mitbestimmungstatbestände wie etwa § 75 Abs. 3 Nr. 8 und 15 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG, die ihrem Gegenstand nach durch die "Leitlinien" erfasst sein mögen. Denn da die Beteiligungsrechte des Personalrats im Bereich des Bundesnachrichtendienstes ohnehin auf ein Mitwirkungsrecht beschränkt sind (§ 86 Nr. 9 BPersVG), verlieren die speziellen Mitbestimmungstatbestände im Verhältnis zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ihre sonst gegebene Trennschärfe. Sie gestatten dem Antragsteller keine Einwände, die er nicht auch bei Wahrnehmung seines Mitwirkungsrechts nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG vorbringen kann (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 Rn. 20 ff.).

18

c) Das Mitwirkungsrecht des Antragstellers kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, der Beteiligte zu 2 habe hier nicht als personalvertretungsrechtlich verantwortlicher Dienststellenleiter gehandelt.

19

Solange der Beteiligte zu 2 in seiner ressortübergreifenden Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste damit befasst war, in Abstimmung mit den anderen Ministerien und den nachgeordneten Diensten die "Leitlinien" zu erarbeiten, war das Stadium des Mitwirkungsverfahrens noch nicht erreicht. Dessen Einleitung setzt nach § 72 Abs. 1 BPersVG voraus, dass der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme für die Beschäftigten seines Geschäftsbereichs zu erlassen. Dieser Zeitpunkt war bis zum Ende der ressortübergreifenden Tätigkeit des Beteiligten zu 2 in Bezug auf die "Leitlinien" noch nicht erreicht.

20

Dies änderte sich, als der Beteiligte zu 2 unter dem 21. September 2009 die "Leitlinien" dem Beteiligten zu 1 übermittelte und darum bat, deren Regelungen im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes in Kraft zu setzen. Damit handelte er der Sache nach als Leiter der obersten Dienstbehörde, welcher gegenüber der ihm nachgeordneten Dienststelle, dem Bundesnachrichtendienst, von seinem Weisungsrecht Gebrauch machte. Dass der Abteilungsleiter X, der zugleich mit der Koordination der Nachrichtendienste befasst ist, das Schreiben vom 21. September 2009 unterzeichnet hat, steht nicht entgegen. Denn er hat dabei für die Dienststelle Bundeskanzleramt und unter Verantwortung ihres Leiters, des Beteiligten zu 2, gehandelt (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 a.a.O. Rn. 9). Dass er gleich lautende Schreiben an die Bundesministerien des Innern und der Verteidigung verfasst hat, ist unerheblich. Denn während er den anderen Ministerien gegenüber lediglich Empfehlungen aussprechen konnte, war sein Handeln im eigenen nachgeordneten Geschäftsbereich verbindlich (vgl. in diesem Zusammenhang Beschlüsse vom 7. Mai 1981 - BVerwG 6 P 35.79 - Buchholz 238.38 § 60 RhPPersVG Nr. 1 und vom 19. Oktober 1983 - BVerwG 6 P 16.81 - Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 4 S. 8).

21

d) Die "Leitlinien" des Beteiligten zu 2 sind jedoch keine Maßnahme gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes.

22

aa) Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats setzt voraus, dass der zuständige Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme zu treffen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Nichts anderes gilt für das Mitwirkungsrecht (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Dieser Grundsatz findet auch im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst Anwendung (vgl. § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG).

23

bb) Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Rn. 11 m.w.N.).

24

cc) In der Senatsrechtsprechung ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr eine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Daraus ergibt sich, dass der Erlass einer obersten Dienstbehörde keine Maßnahme ist, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt (vgl. Beschlüsse vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 10 sowie vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 4 f.). So liegt es hier.

25

dd) Der Beteiligte zu 2 hat im Schreiben vom 21. September 2009 den Beteiligten zu 1 gebeten, "die Regelungen im Bundesnachrichtendienst in Kraft zu setzen". Daraus ergibt sich zunächst, dass der Beteiligte zu 2 davon abgesehen hat, durch die Veröffentlichung der "Leitlinien" in einem eigenen, ministerialen Mitteilungsblatt Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des nachgeordneten Bundesnachrichtendienstes zu begründen. Darüber hinaus spricht die Formulierung "in Kraft setzen" dagegen, dass der Beteiligte zu 2 den Beteiligten zu 1 hinsichtlich der Veröffentlichung der "Leitlinien" lediglich als Boten benutzen wollte. Letzteres liegt im Übrigen deswegen fern, weil die "Leitlinien" hinsichtlich der Thematik einer Nebentätigkeit beim Bundesnachrichtendienst sowohl in verfahrens- als auch in materiellrechtlicher Hinsicht allenfalls eine Teilregelung darstellen. Wie allen Beteiligten des vorliegenden Verfahrens bekannt war, existierte im September 2009 bereits die Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten vom 21. März 2007 in der Fassung vom 8. Dezember 2008. Zwar ist denkbar, dass die oberste Dienstbehörde eine für die Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs verbindliche Rahmenrichtlinie erlässt, die vom Leiter der nachgeordneten Dienststelle auszufüllen ist. Dass solches hier vom Beteiligten zu 2 vorgesehen war, lässt sich seinem Schreiben vom 21. September 2009 nicht ansatzweise entnehmen.

26

ee) Abgesehen davon hat der Beteiligte zu 2 im Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals im Schreiben vom 26. Juli 2010 klargestellt, dass er mit der Abfassung und Übermittlung der "Leitlinien" keine Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes begründen wollte. Diese Klarstellung ist personalvertretungsrechtlich beachtlich. Die oberste Dienstbehörde ist befugt, über ihre Erlasse, auch soweit sie beteiligungspflichtig sind, zu verfügen. Sie kann sie aufheben oder ändern. Sie kann auch klarstellen, ob ihr Erlass selbst Rechte und Pflichten der Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs begründen oder ob es sich dabei lediglich um eine verwaltungsinterne Weisung handeln soll, die es der nachgeordneten Dienststelle überlässt, allgemeine Regelungen mit Wirkung auf die Beschäftigungsverhältnisse zu treffen. Durch eine derartige Klarstellung werden Rechte der Personalvertretungen nicht beeinträchtigt. Denn im einen wie im anderen Fall ist eine effiziente Beteiligung sichergestellt.

27

Angesichts der vorbezeichneten Klarstellungen ist unerheblich, dass der Beteiligte zu 1 mit seiner Bekanntgabe der "Leitlinien" am 9. November 2009 im Kommunikationssystem des Bundesnachrichtendienstes dem Antragsteller möglicherweise Anlass zu der Annahme gegeben hat, die Regelungen in den "Leitlinien" seien für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes sofort verbindlich.

28

ff) Für die Effektivität der Beteiligung ist es unerheblich, ob der Chef des Bundeskanzleramtes oder der Präsident des Bundesnachrichtendienstes die Maßnahme trifft.

29

Wenn der Chef des Bundeskanzleramtes gegenüber Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, so ist der Personalrat der Zentrale in der Funktion der Stufenvertretung zu beteiligen (§ 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG). Das einstufige Mitwirkungsverfahren richtet sich nach § 72 Abs. 1 bis 3 BPersVG (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 31; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 21a). Der Personalrat der Zentrale kann in den Verhandlungen mit dem Chef des Bundeskanzleramtes alle Einwendungen geltend machen, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Er kann vorbringen, dass der vorgesehene Erlass mit Rechtsvorschriften nicht im Einklang steht oder dass durch ihn bestehende Entscheidungsspielräume nicht den Interessen der Beschäftigten entsprechend ausgefüllt werden.

30

Gleichwertig ist die Beteiligung, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes für die Maßnahme zuständig ist. Der Personalrat der Zentrale ist zur Beteiligung berufen, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes Maßnahmen für seinen gesamten Geschäftsbereich zu treffen beabsichtigt (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 46; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 29; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O., Stand Februar 2010, K § 86 Rn. 21a). Eine Weisung des Chefs des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde bindet zwar den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, nicht aber den dort gebildeten Personalrat. Dieser ist daher nicht gehindert, im Mitwirkungsverfahren auf der ersten Stufe die Recht- oder Zweckmäßigkeit der Weisung in Frage zu stellen. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes nicht, beim Chef des Bundeskanzleramtes mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation des Personalrats mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen (vgl. Beschluss vom 2. September 2009 a.a.O. Rn. 7). Kommt es zwischen dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes und dem Personalrat der Zentrale nicht zu einer Einigung, so gelangt das Mitwirkungsverfahren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG auf die zweite und letzte Stufe; der Chef des Bundeskanzleramtes entscheidet nach Verhandlung mit dem Personalrat der Zentrale endgültig (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 30; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 22). Auch auf der zweiten Stufe kann der Personalrat der Zentrale alle Einwendungen erheben, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Dazu gehört die Befugnis, die Recht- oder Zweckmäßigkeit einer Weisung des Bundeskanzleramtes in Zweifel zu ziehen.

31

Zu Recht hat sich daher der Beteiligte zu 1 mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 mit der Bitte gewandt, dem Anliegen des Antragstellers in zwei Punkten zu entsprechen. Nach ablehnender Antwort und Abschluss des Mitwirkungsverfahrens auf der ersten Stufe stand es dem Antragsteller frei, nach Maßgabe von § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG den Beteiligten zu 2 anzurufen und diesem gegenüber seine Argumentation weiter zu verfolgen. Das Anliegen des Beteiligten zu 2, nach Möglichkeit mit den "Leitlinien" eine einheitliche Vorgabe für alle drei Nachrichtendienste des Bundes zu schaffen, hinderte ihn daran nicht. Dem Beteiligten zu 2 ist es gesetzlich nicht untersagt, Änderungswünschen des Antragstellers für Richtlinienentwürfe zu entsprechen, welche er in seiner Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste erarbeitet hat.

32

B. Den Antrag zu 2 hat der Beteiligte zu 2 anerkannt. In diesem Umfang ergeht ein Anerkenntnisbeschluss gemäß § 307 ZPO. Bedenken gegen die Zulässigkeit dieses Ausspruchs bestehe nicht.

33

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs können allerdings die Parteien grundsätzlich nicht über Prozess- und Rechtsmittelvoraussetzungen verfügen, so dass diese auch im Falle eines Anerkenntnisses vom Gericht zu prüfen sind (vgl. BGH, Urteile vom 8. Oktober 1953 - III ZR 206/51 - BGHZ 10, 333 <335>, vom 25. November 1993 - IX ZR 51/93 - juris Rn. 6 und vom 20. März 2001 - VI ZR 325/99 - juris Rn. 8 sowie Beschluss vom 10. November 2009 - XI ZB 15/09 - juris Rn. 15; ebenso BAG, Urteil vom 20. März 1974 - 4 AZR 266/73 - juris Rn. 22). Andererseits bringt die Kostenregelung in § 93 ZPO zum Ausdruck, dass unter dem Gesichtspunkt der Prozessvoraussetzungen gegen den Erlass eines Anerkenntnisurteils dann keine Bedenken bestehen, wenn der Beklagte durch sein Verhalten zur Erhebung der Klage keine Veranlassung gegeben hat (vgl. BAG, Urteil vom 19. April 2005 - 9 AZR 184/04 - AP Nr. 43 zu § 15 BErzGG S. 141; Leipold, in: Stein/Jonas, ZPO, Band 4, 22. Aufl. 2008, § 307 Rn. 49; Rensen, in: Wieczorek/Schütze, ZPO, 3. Aufl. 2007, § 307 Rn. 19; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 70. Aufl. 2012, § 93 Rn. 1). Fehlendes Rechtsschutzbedürfnis steht daher dem Erlass eines Anerkenntnisurteils nicht entgegen.

34

2. Voraussetzung für einen Anerkenntnisbeschluss im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist, dass die Beteiligten über den streitigen Gegenstand im Sinne von § 83a Abs. 1 ArbGG verfügen können. Dies ist für den konkreten streitigen Mitbestimmungsfall zu bejahen, in Bezug auf Mitbestimmungsrechte in künftigen Fällen im Allgemeinen zu verneinen (vgl. Matthes, in: Germelmann/Matthes/Prütting/Müller-Glöge, Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2009, § 80 Rn. 57, § 83a Rn. 8; Dörner, in: GK-ArbGG, Stand September 2010, § 80 Rn. 49, § 83a Rn. 13; Weth, in: Schwab/Weth, Arbeitsgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2011, § 83a Rn. 7; Hauck, in: Hauck/Helml/Biebl, Arbeitsgerichtsgesetz, 4. Aufl. 2011, § 83a Rn. 3).

35

Bei dem Antrag zu 2 handelt es sich zwar nicht um einen konkreten Mitbestimmungsfall, sondern um ein weit gefasstes abstraktes Begehren. Dass der Chef des Bundeskanzleramtes, wenn er beteiligungspflichtige Maßnahmen gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes trifft, den Personalrat der Zentrale zu beteiligen hat, ergibt sich jedoch ohne Weiteres aus den gesetzlichen Bestimmungen in § 82 Abs. 1 und § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG und der dazu ergangenen Senatsrechtsprechung (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 44). In diesem Fall wird mit dem Anerkenntnisbeschluss lediglich eine höchstrichterlich bereits geklärte Rechtslage festgeschrieben.

36

C. Der Antrag zu 3 ist nicht begründet.

37

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Nach den dazu in der Rechtsprechung anerkannten Grundsätzen hat die Dienststelle die außergerichtlichen Kosten, die dem Personalrat durch Beauftragung eines Rechtsanwalts entstanden sind, immer dann zu tragen, wenn die Rechtsverfolgung nicht von vornherein aussichtslos war oder mutwillig betrieben wurde. Das Begehren des Personalrats auf Feststellung eines Beteiligungsrechts ist von vornherein aussichtslos, wenn sich seine Abweisung nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften und dazu gegebenenfalls vorliegender Rechtsprechung geradezu aufdrängt (vgl. Beschlüsse vom 25. Februar 2004 - BVerwG 6 P 12.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 34 S. 19, vom 11. Oktober 2010 - BVerwG 6 P 16.09 - Buchholz 251.95 § 17 MBGSH Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 29. April 2011 - BVerwG 6 PB 21.10 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 39 Rn. 5). Eine Rechtsverfolgung ist insbesondere dann mutwillig, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird oder wenn die Hinzuziehung des Rechtsanwalts rechtsmissbräuchlich erfolgt und deswegen das Interesse der Dienststelle an der Begrenzung ihrer Kostentragungspflicht missachtet wird (vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 16 m.w.N.). Ein vergleichbarer Fall ist mit Blick auf den Rechtsgedanken in § 93 ZPO gegeben, wenn die Anrufung des Gerichts durch den Personalrat unnötig ist, weil die Dienststelle ihm das geltend gemachte Recht nicht bestreitet.

38

1. Der Antrag zu 1 war hier im Zeitpunkt der Antragstellung am 19. Mai 2011 offensichtlich aussichtslos. Dies ergibt sich mit Blick auf die klarstellenden Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 2. Februar und 26. Juli 2010 und mit Blick auf den zitierten Senatsbeschluss vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - (Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31), auf den der Beteiligte zu 1 in seinem Schreiben vom 11. Januar 2011 ausdrücklich hingewiesen hat.

39

2. Wegen des Antrages zu 2 war die Rechtsverfolgung mutwillig. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beteiligte zu 2 seit Ergehen des Senatsbeschlusses vom 26. November 2008 (a.a.O. Rn. 44) das ihm gegenüber bestehende Beteiligungsrecht des Antragstellers in seiner Eigenschaft als Stufenvertretung gemäß § 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG jemals bestritten hat.

Der Antrag wird abgelehnt.

I.

Die Parteien streiten um die Kostentragungspflicht der Behördenleitung (Beteiligte) für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren AN 7 P 18.00322 (Hauptsacheverfahren).

Im Hauptsachverfahren ging es um die Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung des Gesamtpersonalrats (Antragsteller) für vier auf zwei Jahre befristete Neueinstellungen beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt). Der Antragsteller hatte im Dezember 2017 seine Zustimmung zur Neueinstellung verweigert, woraufhin die Beteiligte die Verweigerung als unbeachtlich eingestuft und die Einstellungen vorgenommen hatte.

Bereits zuvor hatte der Antragsteller in 44 ähnlichen Einstellungsfällen seine Zustimmung mit ähnlicher bzw. identischer Begründung verweigert und hatte die Beteiligte die entsprechenden Einstellungen vorgenommen. Hinsichtlich der ersten 23 Einstellungsfälle leitete der Antragsteller mit beim Verwaltungsgericht Ansbach am 20. November 2017 eingegangenem Schriftsatz ein auf gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit der Einstellungen gerichtetes Beschussverfahren ein (AN 7 P 17.02404). Für die weiteren 21 Einstellungen wurde die gerichtliche Feststellung mit Schriftsatz vom 22. Januar 2018 beantragt (AN 7 P 18.00148).

Anfang Februar 2018 beschloss der Antragsteller, das gerichtliche Hauptsacheverfahren für die weiteren vier Einstellungen einzuleiten. Am 12. Februar 2018 beantragte er bei der Beteiligten die Übernahme der Kosten für dieses Verfahren.

Mit Schriftsatz vom 20. Februar 2018 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Ansbach die o.g. Feststellung in der Hauptsache und beantragte weiter:

Es wird festgestellt, dass die Beteiligte die Kosten des Antragstellers zu tragen hat.

Mit Schreiben vom 22. Februar 2018 lehnte die Beteiligte die Kostentragung gegenüber dem Antragsteller ab.

Mit Verfügung vom 22. Februar 2018 setzte das Gericht als Termin zur mündlichen Verhandlung für alle drei Hauptsacheverfahren den 18. April 2018 fest und lud die Parteien.

Beteiligte beantragte mit Schriftsatz vom 14. März 2018, den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wurde insbesondere darauf hingewiesen, dass von Beteiligtenseite die Kosten für das Hauptsacheverfahren AN 7 P 17.02404 getragen würden. Eine Kostentragungspflicht für weitere Einzelverfahren bestehe nicht, da die Möglichkeit zur Durchführung eines Gruppenverfahrens bestehe.

Mit Beschluss vom 21. März 2018 trennte das Gericht den Kostentragungsanspruch vom Hauptsacheverfahren ab und führte das Kostenverfahren unter dem Aktenzeichen AN 7 P 18.00559 fort.

Am 12. April 2018 beschloss der Antragsteller in seiner Sitzung, den Kostenanspruch gerichtlich geltend zu machen. Der Beschluss wurde dem Gericht am 13. April 2018 vorgelegt.

Am 16. April 2018 lud das Gericht das Hauptsache- und Kostenverfahren ab und verfügte am 3. Mai 2018 die erneute Ladung für den 19. Juni 2018. Dem Hauptsacheverfahren - sowie den zwei weiteren Hauptsacheverfahren - wurde mit Beschluss vom 19. Juni 2018 stattgegeben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte AN 7 P 18.00322/ AN 7 P 18.00559, AN 7 P 17.02404 und AN 7 P 18.00148 Bezug genommen. Für den Verlauf der mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

II.

Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet und deshalb abzulehnen. Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, dass seine außergerichtlichen Kosten für das Hauptsacheverfahren AN 7 P 18.00322 durch die Beteiligte getragen werden.

1. In den gerichtskostenfreien personalrechtlichen Beschlussverfahren nach § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 80 ff. ArbGG wird über die außergerichtlichen Kosten der Parteien nicht im Wege einer gerichtlichen Annexentscheidung entschieden, sondern richtet sich die Kostenfrage nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG. Dieser materielle Kostentragungsanspruch ist bei Uneinigkeit der Parteien demzufolge auch in einem eigenen Beschlussverfahren geltend zu machen (Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber/Griebeling/Hebeler, BPersVG, Stand Januar 2018 § 44 Rn. 30, Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 8. Aufl. 2013, § 44 Rn. 73a). Dabei kann, soweit hierüber Streit besteht, zunächst auch nur die streitige Frage der Kostentragungspflicht dem Grunde nach gerichtlich geltend gemacht werden. Jedenfalls wenn parallel dazu das Hauptsacheverfahren bei Gericht anhängig ist, kann nach Ansicht des Gerichts dem „Nebenanspruch“ nicht entgegengehalten werden, dass dieser erst nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens und unter Bezifferung der Höhe nach geltend zu machen ist. Hierfür sprechen weder prozessökonomische Gründe, noch ergibt sich diese Einschränkung aus der Vorschrift des § 44 BPersVG. Am Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses bestehen hier somit keine durchgreifenden Zweifel.

2. Der Gesamtpersonalrat ist als Inhaber des Anspruchs nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG hierfür antragsbefugt und aufgrund seines nachträglichen Beschlusses vom 12. April 2018 durch seinen Vorsitzenden bzw. den Prozessbevollmächtigten auch prozessführungsbefugt. Gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG ist ein Personalrat prozessual nur dann ordnungsgemäß vertreten, wenn das Gremium die gerichtliche Geltendmachung des Anspruchs und die Bevollmächtigung im Einzelfall ausdrücklich beschlossen hat (BVerwG, B.v. 19.12.1996, 6 P 10/94 - juris). Auch der Vorsitzende eines Personalrats vertritt nach § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG den Personalrat nämlich (nur) im Rahmen der von diesem gefassten Beschlüsse, ist nur ein „Vertreter in der Erklärung“ ohne eigene Kompetenzen (Lorenzen, a.a.O. § 32 Rn. 40) und kann eine wirksame Bevollmächtigung deshalb ohne Beschluss des Gremiums nicht aussprechen. Ein nach Einreichung des gerichtlichen Antrags, aber vor dessen Abschluss nachgeholter Gremiumsbeschluss ist insoweit aber ausreichend (BAG, B.v. 10.10.2007, 7 ABR 51/06, VGH Kassel, B.v. 22.09.94, TK 2038/93 – jeweils juris, BVerwG, a.a.O.).

3. Dem Antragsteller steht der Sache nach ein Anspruch auf Kostentragung durch die Beteiligte jedoch nicht zu. Die Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG für das unter dem Aktenzeichen AN 7 P 18.00322 anhängige Hauptsacheverfahren, bei dem es sich nach den Verfahren AN 7 P 17.02404 und AN 7 18.00148 um das 3. Hauptsacheverfahren in nahezu gleicher Angelegenheit handelt, liegen nicht vor.

Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Hierzu gehören auch die Kosten eines gerichtlichen Beschlussverfahrens nach § 83 BPersVG (Lorenzen. a.a.O. § 44 Rn. 30). Grundsätzlich hat die Beteiligte damit die außergerichtlichen Kosten des Antragstellers dann zu tragen, wenn das Verfahren in Ausübung der Personalratstätigkeit eingeleitet wird (Lorenzen. a.a.O. § 44 Rn. 31), unabhängig davon, ob der Personalrat mit seiner Begründung durchdringt und das Verfahren „gewinnt“, was vorliegend aber ohnehin der Fall ist. Dabei sind auch die Kosten der rechtsanwaltlichen Vertretung zu tragen, wenn der Personalrat die Vertretung durch einen Anwalt für erforderlich halten durfte (BVerwG, B.v. 9.3.1992, 6 P 11/90 - juris).

In verfahrensrechtlicher Hinsicht setzt dies voraus, dass es zunächst zu einem ernsthaften Einigungsversuch zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten gekommen ist (BVerwG, B.v. 9.3.1992, a.a.O.). Ob dies konkret – d. h. die vier Neueinstellungen betreffend - vor Einleitung des Hauptsacheverfahrens erfolgt ist, kann offenbleiben. Nachdem die Beteiligte die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers, die dieser mit einem 7-seitigen Schreiben begründet hat, als unbeachtlich eingestuft und dem Antragsteller dies ohne jegliche Begründung mitgeteilt hat, durfte der Antragsteller davon ausgehen, dass weitere Gespräche seitens der Beteiligten nicht gewünscht und nicht zielführend sind. Die unmittelbare gerichtliche Geltendmachung durfte der Antragsteller in dieser Situation für notwendig erachten.

Weiter setzt das Für-Notwendig-Halten-Dürfen voraus, dass die Einleitung des Beschlussverfahrens unter dem Gesichtspunkt der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht mutwillig und damit rechtsmissbräuchlich war. Mutwillig ist die Beschreitung des Prozessweges insbesondere dann, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Möglichkeiten der kostspieligere Weg beschritten wird (BVerwG, B.v. 9.3.1992, a.a.O., Rn. 34, BVerwG, B.v. 19.9.2012, 6 P 3/11 - juris). Dies ist hier der Fall, weil die Angelegenheit der vier befristeten Neueinstellungen des Verfahrens AN 7 P 18.00322 im Wege einer Klageänderung in die noch offenen Hauptsacheverfahren AN 7 P 17.02404 bzw. AN 7 P 18.00148 hätten eingebracht werden können. Dies hätte einen in Bezug auf Klärung und Durchsetzung der Rechtsposition des Antragstellers gleichwertigen, aber kostengünstigeren Weg dargestellt.

Zur umfassenden Wahrung seiner Rechte musste sich der Antragsteller zwar trotz der Vergleichbarkeit aller Verfahren nicht damit begnügen, die Neueinstellungen im Wege eines abstrakten Feststellungsantrags geltend zu machen, er durfte vielmehr jede einzelne Einstellung über ein Beschlussverfahren mit konkreter Antragstellung bei Gericht überprüfen lassen. Nur in dieser prozessualen Form konnte der Antragsteller sein Ziel, in allen Fällen das Mitbestimmungsverfahren fortzusetzen und ins Stufenverfahren einzutreten, wahren. Nachdem die befristeten Arbeitsverhältnisse der betroffenen vier Mitarbeiter noch liefen bzw. laufen, hatte sich das konkrete Begehren des Antragstellers im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht erledigt und war der Antragsteller deshalb auch nicht auf eine allgemeine, abstrakte Feststellung, die Auswirkungen unmittelbar nur für die Zukunft und nur auf andere vergleichbare Fälle gehabt hätte, beschränkt. Jedoch hätte die begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit, die in allen betroffenen Verfahren mit inhaltlich vergleichbarer, teilweise identischer Begründung versehen war, als Gruppenverfahren geführt werden können, das im Hinblick auf entsprechend viele Einzelverfahren gleichwertig ist (BVerwG, B.v. 9.3.1992, a.a.O. Rn.37). Entsprechende Gruppen hatte der Antragsteller bei Einleitung der Verfahren teilweise auch gebildet; so sind vom Verfahren AN 7 P 17.02404 23 Einstellungsvorgänge, vom Verfahren AN 7 P 18.00148 21 und vom Verfahren AN 7 P 18.00322 vier Einstellungen umfasst.

Nachdem die Einstellungen von der Beteiligten sukzessive vorgenommen worden sind, war es dem Antragsteller zunächst nur möglich, Verfahren bezüglich der Mitarbeiter einzuleiten, für die der Antragsteller seine Zustimmung verweigert hatte und deren Einstellungen anstanden bzw. bereits vollzogen waren. Jedoch hätte er die weiteren Personaleinstellungen mit vergleichbarer Sachlage im Wege einer Klage- bzw. Antragsänderungen in das bereits anhängige (Erst-)Beschlussverfahren einbringen können. Nach § 83 BPersVG i.V.m. § 81 Abs. 3 ArbGG ist eine Klageänderung in personalrechtlichen Beschlussverfahren möglich, wenn alle Beteiligten dem zustimmen bzw. nicht widersprechen oder das Gericht eine Änderung für sachdienlich hält. Sachdienlich ist eine Erweiterung des Prozessstoffes dann, wenn dadurch die endgültige Beilegung des Streits gefördert und ein neuer Prozess vermieden wird (Thomas/Putzo, ZPO 37. Aufl. 2016, § 263 Rn. 8, Kopp/Schenke, VwGO 23. Aufl. 2017, § 91 Rn. 2 ff). Dies ist der Fall, wenn sich die strittige Rechtsfrage wie hier in einer Vielzahl von Personaleinzelfällen gleich oder ganz ähnlich stellt. Eine Einbeziehung in das noch anhängige erste Verfahren wird vom Gericht ohne Weiteres als sachdienlich angesehen, solange das Erstverfahren noch nicht ein Verfahrensstadium erreicht hat, in dem eine gemeinsame Entscheidung rechtlich nicht mehr möglich bzw. tatsächlich schwierig oder prozessökonomisch nicht mehr sinnvoll erscheint. Am 20. Februar 2018, als das Verfahren AN 7 P 18.00322 anhängig gemacht wurde, war das Erstverfahren AN 7 P 17.02404 weder entschieden noch geladen, so dass eine gemeinsame Entscheidung aller Einzelfälle zu diesem Zeitpunkt noch ohne Weiteres möglich gewesen wäre und aus Sicht des Gerichts wie auch der Beteiligten sinnvoll erscheinen musste. Eine gemeinsame Ladung und zeitgleiche Entscheidung durch das Gericht ist letztlich auch erfolgt.

Die Einbeziehung in das noch laufenden Erstverfahren hätte auch einen geringeren Kostenaufwand bedeutet, weil nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs für Gruppenverfahren unabhängig von der Anzahl der zu Grunde liegenden Personaleinstellungen der Regelgegenstandswert in Höhe von 5.000 EUR anzusetzen ist und sich somit geringere Rechtsanwaltsgebühren errechnen (VGH München, B.v. 30.5.17, 18 P 16.1700, BayVBl. 2018, 177). Selbst wenn anzuerkennen sein sollte, dass in der Situation von zeitlich aufeinanderfolgenden Personaleinzelfällen, die nur im Wege einer Klageänderung anhängig gemacht werden können, abweichend von der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ein höherer Gegenstandswert als einmalig 5.000 EUR anzusetzen sein sollte, wäre die Klageänderung wegen der Gebührendegression nach dem RVG der kostengünstigere Weg der gerichtlichen Geltendmachung.

Das bewusste Führen getrennter Verfahren ohne prozessrechtliche Notwendigkeit stellt ein mutwilliges Verhalten Antragstellerseite dar, wofür Beteiligte nicht aufzukommen hat. Der Antrag war damit abzulehnen.

Einer Kostenentscheidung für dieses Verfahren bedarf es nicht, da das Verfahren gerichtskostenfrei ist (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 1 i.V.m. § 2a Abs. 1 N1.1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).

Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 8. August 2016 wird der Gegenstandswert für das erstinstanzliche Beschlussverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Mit ihrer Beschwerde begehrt die Beteiligte zu 1, die Präsidentin des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: BAMF), die Festsetzung eines niedrigeren Gegenstandswerts für ein erstinstanzliches personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren.

In dem erstinstanzlichen Beschlussverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach beantragten der örtliche Personalrat beim BAMF und der Gesamtpersonalrat beim BAMF (letzterer bezogen auf seine Zuständigkeit für verselbständigte Dienststellen) die Feststellung, dass 1. die zu den Terminen 1. Februar, 8. Februar und 15. Februar 2016 aufgrund von Einstellungsvorschlägen des Arbeitgeber-Services der Bundesagentur für Arbeit erfolgten Einstellungen ohne vorherige Mitbestimmung des örtlichen Personalrats bzw. des Gesamtpersonalrats rechtswidrig gewesen seien und 2. die Einstellung und Beschäftigung der in Ziffer 1 genannten Mitarbeiter trotz verweigerter personalvertretungsrechtlicher Zustimmung ohne Einleitung eines Stufenverfahrens oder Einigungsstellenverfahrens rechtswidrig gewesen sei bzw. ist. Mit Beschluss vom 4. August 2016 gab das Verwaltungsgericht den Anträgen statt und sprach die beantragten Feststellungen aus. Insgesamt handelte es sich dabei um die Einstellung von 343 namentlich benannten Tarifbeschäftigten.

Mit Schriftsatz vom 4. August 2016 beantragte der Bevollmächtigte der Antragsteller die Festsetzung des Gegenstandswerts für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren in Anlehnung an Abschnitt II Nr. 13.7 des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit in der überarbeiteten Fassung vom 5. April 2016. Das Verwaltungsgericht setzte in entsprechender Anwendung des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit 2016 mit Beschluss vom 8. August 2016 den Gegenstandswert auf 194.000 Euro fest.

Die Beteiligte zu 1 begehrt mit ihrer Beschwerde,

unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach den Gegenstandswert für das erstinstanzliche Verfahren auf 5.000 Euro festzusetzen.

Sie beruft sich dabei insbesondere auf Nr. 31 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach für Streitigkeiten aus dem Personalvertretungsrecht pauschal der Auffangwert von 5.000 Euro vorgesehen sei, sowie auf die bisherige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte.

Der Bevollmächtigte der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Beschwerde verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB). Es werde insbesondere wegen widersprüchlichen Verhaltens der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung erhoben. Es verstoße gegen den Grundsatz der Waffengleichheit und das personalvertretungsrechtliche Benachteiligungsverbot, wenn ein Arbeitgeber trotz der sehr einfachen Rechtslage eine Honorarvereinbarung abschließen und so eine renommierte, bundesweit tätige und hoch qualifizierte Anwaltskanzlei beauftragen könne, wogegen dies den Personalvertretungen verwehrt sei. Der Gegenstandswert sei vom Verwaltungsgericht nicht überhöht festgesetzt worden, sondern entspreche dem Grundsatz der Waffengleichheit und dem personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbot, das sich auch auf die außergerichtliche Vergütung der Rechtsverfolgungskosten erstrecke. Es gehe nicht an, der Vertretung der Beteiligten zu 1 eine Honorarvereinbarung zuzubilligen, die Vertretung der Antragsteller aber auf den Regelstreitwert zu verweisen, zumal in einem Organstreit zwischen zwei Organen der gleichen Dienststelle. Es sei hier sachgerecht, den Streitwertkatalog für die Arbeitsgerichtsbarkeit heranzuziehen.

Die Beteiligte zu 2, die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses, hält die Beschwerde unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte für begründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

II.

Die nach § 33 Abs. 3 RVG zulässige Beschwerde der Beteiligten zu 1 - diese ist die zwischenzeitliche (und damit automatisch in das Verfahren eingetretene) Dienststellenleiterin des gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG (grundsätzlich) erstattungsverpflichteten BAMF - gegen die Festsetzung des Gegenstandswerts im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. August 2016, über die die Vorsitzende nach § 33 Abs. 8 Satz 1, § 1 Abs. 3 RVG ohne ehrenamtliche Richter entscheidet, ist größtenteils begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gegenstandswert für das erstinstanzliche Verfahren mit 194.000 Euro zu hoch festgesetzt. Er ist gemäß § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG auf 10.000 Euro festzusetzen (zwei mal 5.000 Euro aufgrund subjektiver Antragshäufung). Der Beschluss des Verwaltungsgerichts war entsprechend zu ändern.

1. Die Beschwerde ist nicht unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben (§ 242 BGB), der als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch im öffentlichen Recht Geltung beansprucht (vgl. BVerwG, U.v. 20.3.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 29), unzulässig. Ob dieser Grundsatz zum Tragen kommt, hängt von den im Einzelfall gegebenen besonderen Umständen ab. Anerkannt ist insbesondere, dass ein besonderer Fall des Verstoßes gegen Treu und Glauben die unzulässige Rechtsausübung bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) darstellt (BVerwG, U.v. 30.6.2010 - 5 C 2.10 - juris Rn. 12; U.v. 20.3.2014 a.a.O. Rn. 31). Hierfür müssen besondere, in der Person oder im Verhalten des Beschwerdeführers liegende Umstände vorliegen, die sein Verhalten als treuwidrig oder rechtsmissbräuchlich erscheinen lassen. Ein derartiges Verhalten kann nicht aus dem Umstand gefolgert werden, dass der Vorgänger der Beteiligten zu 1 mit seinen Bevollmächtigten (gegebenenfalls) eine Vergütungsvereinbarung abgeschlossen hat und dies nach der Rechtsprechung den Personalvertretungen im Hinblick auf die Erstattungspflicht der Dienststelle gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG grundsätzlich verwehrt ist (vgl. hierzu BVerwG, B.v. 29.4.2011 - 6 PB 21.12 - PersR 2011, 341). Es fehlt schon im Ansatz an einem treuwidrigen Verhalten der Beteiligten zu 1 bzw. ihres Vorgängers. Die Festsetzung des Gegenstandswerts erfolgt ausschließlich durch das Gericht. Mit dem Abschluss einer Vergütungsvereinbarung mit seinen Bevollmächtigten begründet ein Dienststellenleiter gegenüber den Personalvertretungen keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, er werde gegen einen seiner Auffassung nach vom Gericht zu hoch festgesetzten Gegenstandswert nicht vorgehen. Auch spielt es im Rahmen der Prüfung, in welcher Höhe ein Gegenstandswert festzusetzen ist, keine Rolle, welche Vergütung zwischen den jeweils am Verfahren Beteiligten mit ihren jeweiligen Bevollmächtigten vereinbart wurde und ob dabei gegebenenfalls das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO missachtet wurde; diese Umstände können allenfalls in einem nachfolgenden Erstattungsverfahren von Bedeutung sein.

2. Die Beschwerde ist größtenteils begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gegenstandswert für das erstinstanzliche Beschlussverfahren zu hoch auf 194.000 Euro festgesetzt. Aufgrund der subjektiven Antragshäufung - zwei zu addierende (jeweils eigenständige) Anträge von Personalrat und Gesamtpersonalrat - ist er vorliegend nicht, wie von der Beteiligten zu 1 begehrt, auf 5.000 Euro, sondern auf 10.000 Euro festzusetzen.

a) Nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG ist der Gegenstandswert, soweit er sich - wie hier - nicht aus den in § 23 Abs. 3 Satz 1 RVG genannten Bewertungsvorschriften des Gerichts- und Notarkostengesetzes ergibt, nach billigem Ermessen zu bestimmen. Bei nicht vermögensrechtlichen Streitigkeiten wie der vorliegenden ist der Gegenstandswert mit 5.000 Euro, nach Lage des Falles niedriger oder höher, nicht jedoch über 500.000 Euro anzunehmen.

Beim personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren handelt es sich um ein objektives Verfahren, in dem es in aller Regel nicht um die Durchsetzung von Ansprüchen oder um die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens von Rechtsverhältnissen, sondern um die Klärung und Feststellung von Zuständigkeiten, von personalvertretungsrechtlich festgelegten Befugnissen und Pflichten sowie um gestaltende Entscheidungen bei Wahlanfechtung, Auflösung oder Ausschluss geht (vgl. BVerwG, B.v. 11.11.1977 - VII P 3.76 - Buchholz 360 § 13 GKG Nr. 3 m.w.N.; BayVGH, B.v. 24.11.2014 - 17 C 14.2403 - PersV 2015, 187 Rn. 9 m.w.N.). Entsprechend geht es im vorliegenden Beschlussverfahren ausschließlich um die Rechtsfrage, ob der (vormalige) Dienststellenleiter bei den ohne vorherige Zustimmung des örtlichen Personalrats bzw. des Gesamtpersonalrats erfolgten Einstellungen deren Mitbestimmungsrechte nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG verletzt hat. Der Umstand, dass den Anträgen der Personalvertretungen letztlich insgesamt 343 personelle Einzelmaßnahmen mit wesentlich gleichem Sachverhalt zugrunde lagen, erhöht die Zahl der Gegenstände im Sinne von § 22 Abs. 1 RVG nicht. Zwar mag in der Einstellung von 343 Tarifbeschäftigten ohne ordnungsgemäße Beteiligung der Antragsteller verfahrensmäßig bei jedem Einzelnen der Betroffenen ein Beteiligungsverstoß vorliegen. Die für die Bemessung des Gegenstandswerts eines sog. Gruppen- oder Massenverfahrens (mit wesentlich gleichem Sachverhalt) maßgebliche Bedeutung der Sache für die Antragsteller und die Beteiligte zu 1 liegt aber allein in der Beantwortung der umstrittenen Frage der Mitbestimmung bei Einstellungen der vorliegenden Art. Die Anzahl der jeweils gleichartigen Einstellungen ist deshalb dafür nicht wesentlich (stRspr, vgl. etwa BVerwG, B.v. 9.3.1992 - 6 P 11.90 - BVerwGE 90, 76/86 f.; B.v. 9.12.1998 - 6 P 6.97 - juris Rn. 49, insoweit in BVerwGE 108, 135 nicht abgedruckt; BayVGH, B.v. 24.11.2014 a.a.O. Rn. 10 m.w.N.; OVG Berlin-Bbg, B.v. 19.10.2016 - OVG 60 PV 9.16 - NZA-RR 2017, 41 Rn. 3 f. m.w.N).

b) Gründe, von dieser Rechtsprechung im vorliegenden Fall abzuweichen, sind nicht ersichtlich.

Auch wenn die Zahl der betroffenen Beschäftigten mit 343 Personen hier sehr hoch ist und den bisherigen Fallgestaltungen wesentlich weniger Einzelmaßnahmen zugrunde lagen - in der Fallgestaltung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. März 1992 - 6 P 11.90 - (BVerwGE 90, 76) waren es immerhin 83 Beschäftigte -, kann dies, da die Zahl der betroffenen Beschäftigen nach der Rechtsprechung bedeutungslos ist, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu keiner anderen Beurteilung führen. Gleiches gilt für die vom Bevollmächtigen der Antragsteller angesprochenen Rechtsfolgen des Verfahrens, das zu einer erheblichen Belastung des Bundes als Arbeitgeber mit Folgekosten führen könne. Denn Folgewirkungen, insbesondere auch wirtschaftliche Auswirkungen, rechtfertigen es nicht, einzelne Streitsachen unterschiedlich zu bewerten (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, B.v. 9.12.1998 - 6 P 6.97 - juris Rn. 49; B.v. 27.1.2006 - 6 P 5.05 - abrufbar über die Homepage des BVerwG, insoweit in PersR 2006, 212 nicht abgedruckt; BayVGH, B.v. 5.10.2007 - 18 C 07.1215 - juris Rn. 12 m.w.N; SächsOVG, B.v. 12.8.2016 - 9 E 61/16.PL - IÖD 2016, 275 Rn. 7). Ebenso wenig können die vom Bevollmächtigen der Antragsteller angesprochenen weiteren Gesichtspunkte - erhöhter Arbeitsaufwand wegen besonderen Abstimmungsbedarfs oder besondere politische Bedeutung der Angelegenheit - zu einer Erhöhung führen.

Eine entsprechende Anwendung des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit in der überarbeiteten Fassung vom 5. April 2016 scheidet entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts aus. Die dortigen unter Abschnitt II Nr. 13.7 getroffenen Regelungen über Massenverfahren mit wesentlich gleichem Sachverhalt bei personellen Einzelmaßnahmen nach §§ 99, 100, 101 BetrVG, die eine Erhöhung des Gegenstandswerts je nach Anzahl der betroffenen Fälle vorsehen, können im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Berücksichtigung finden. Dies gilt schon deshalb, weil für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ungeachtet der weitgehenden Geltung des Arbeitsgerichtsgesetzes nach §§ 83 f. BPersVG der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist. Aus diesem Grund hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung aus Gründen der Rechtseinheit in direkter Anwendung des § 52 Abs. 2 GKG sowie in Übereinstimmung mit Nr. 31 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit - derzeit in der Fassung von 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57) - schon vor Änderung des § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG (mit seinem damaligen Auffangwert von 4.000 Euro) in personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten den für verwaltungsgerichtliche Verfahren geltenden Auffangwert von 5.000 Euro festgesetzt (vgl. etwa BVerwG, B.v. 3.4.2007 - 6 PB 18.06 - juris Rn. 1); zwischenzeitlich wurde auch der Auffangwert nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG auf 5.000 Euro erhöht. Eine Anwendung des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit würde der Rechtseinheit widersprechen und berücksichtigte auch nicht, dass die Arbeitsgerichte bei der Festsetzung des Gegenstandswerts in betriebsverfassungsrechtlichen Streitigkeiten - anders als die Verwaltungsgerichte bei personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten - wirtschaftliche Interes-sen des Arbeitgebers berücksichtigen (vgl. etwa LAG Hamm, B.v. 15.10.2015 - 13 Ta 52/15 - juris Rn. 11 m.w.N.). Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Antragsteller führt dies auch nicht zu einem Wettbewerbsvorteil des Dienststellenleiters. Denn bei der Beurteilung personalvertretungsrechtlicher Fragestellungen ist es bei gleichgelagerten Fällen ohne Bedeutung, in welcher Zahl Beschäftigte von den strittigen Maßnahmen betroffen sind, so dass hier auch keine Ausführungen zu den einzelnen Betroffenen erforderlich sind. Viel entscheidender kann im Übrigen die Auswahl eines Bevollmächtigten für personalvertretungsrechtliche Verfahren sein, bei denen - im Gegensatz zum vorliegenden Fall - schwierige Rechtsfragen inmitten stehen, somit qualifizierte Ausführungen von Bevollmächtigten das Gericht in die eine oder andere Richtung beeinflussen können. Selbst bei schwierigen Rechtsfragen hat das Bundesverwaltungsgericht aber in der Vergangenheit eine Erhöhung des Gegenstandswerts abgelehnt (vgl. etwa BVerwG, B.v. 27.1.2006 - 6 P 5.05; B.v. 12.11.2002 - 6 P 2.02; jeweils insoweit nicht veröffentlicht und abrufbar über die Homepage des BVerwG). Letztlich hat das Bundesverwaltungsgericht bisher eine Erhöhung des Gegenstandswerts nur bei subjektiver oder objektiver Antragshäufung zugelassen.

c) Ausgehend hiervon war für die beiden jeweils gestellten Anträge, die letztlich nur auf dasselbe Ziel, nämlich die Feststellung der Verletzung des Mitbestimmungsrechts der jeweils zuständigen Personalvertretung bei der Einstellung der Tarifbeschäftigten, gerichtet waren, einheitlich ein Gegenstandswert von 5.000 Euro anzunehmen. Nachdem es sich vorliegend um zwei Antragsteller handelt, die jeweils nur für ihren eigenen Zuständigkeitsbereich die Verletzung des Mitbestimmungsrechts geltend machen konnten und geltend gemacht haben, ist von einer subjektiven Antragshäufung auszugehen, die eine Verdoppelung des Gegenstandswerts rechtfertigt.

Das Beschwerdeverfahren ist gebührenfrei; Kosten werden nicht erstattet (§ 33 Abs. 9 RVG).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 33 Abs. 4 Satz 3 RVG).