Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Beschluss, 28. Nov. 2013 - 2 A 10804/13

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlungen vom 7. Mai und 11. Juni 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens zu tragen.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil keiner der vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) vorliegt.

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Denn das Verwaltungsgericht hat die auf eine erneute Beurteilung gerichtete Klage zu Recht abgewiesen. Zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen verweist der Senat zunächst gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf das Urteil des Verwaltungsgerichts. Im Übrigen lassen die gegen diese Entscheidung vom Kläger vorgebrachten Einwendungen, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt, keine Abänderung des Urteils in einem Berufungsverfahren erwarten.

Die dienstliche Beurteilung vom 26. Januar und 19. März 2012 ist nicht schon deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Beklagte im Bereich des gehobenen Dienstes in der Vollzugspolizei eine sog. Topfwirtschaft betreibt. Zwar gebietet nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung von Beamten, dass regelmäßig für jeden Dienstposten in der öffentlichen Verwaltung eine Ämterbewertung erfolgen muss. Die Einrichtung „gebündelter“ Dienstposten bedarf danach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, die sich nur aus den Besonderheiten der jeweiligen Verwaltung ergeben kann. Beförderungsranglistensysteme verstoßen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts gegen diesen Grundsatz, wenn nicht zuvor bei allen Dienstposten eine Ämterbewertung stattgefunden hat (vgl. Urteil vom 30. Juni 2011 - 2 C 19.10 -, BVerwGE 140, 83 ff.).

Dieser höchstrichterlich entwickelte Rechtsgrundsatz ist bei den Beamten in Rheinland-Pfalz jedoch aus mehreren Gründen nicht anzuwenden. Zum einen betrifft diese Rechtsprechung noch die (überholte) Rechtslage zu § 18 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - in der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Fassung. Nach § 18 Satz 2 BBesG in der Fassung des Gesetzes vom 13. Juni 2013 (BGBl. I S. 1514) kann im Bundesbereich dagegen jetzt eine Funktion bis zu drei Ämtern einer Laufbahngruppe, in obersten Bundesbehörden allen Ämtern einer Laufbahngruppe zugeordnet werden. Zum anderen hat zwischenzeitlich der Landesgesetzgeber – in Kenntnis der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – durch § 21 Satz 2 Landesbesoldungsgesetz in der Fassung des Landesgesetzes zur Reform des finanziellen öffentlichen Dienstrechts vom 18. Juni 2013 (GVBl. S. 157) die Zuordnung von Dienstposten, sogar ohne die Einschränkungen des § 18 Satz 2 BBesG n. F., mithin zu allen Statusämtern einer Laufbahn, zugelassen. Deshalb hat der Senat bereits grundsätzlich entschieden, dass eine Beförderung von Landesbeamten auf gebündelten Dienstposten den Bewerbungsverfahrensanspruch der Bewerber nicht verletzt (Beschlüsse vom 10. September 2013 - 2 B 10781/13.OVG - und vom 15. Oktober 2013 - 2 B 10707/13.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP).

Durchgreifende Bedenken im Hinblick auf die hier gegebene landesrechtliche Regelung (vgl. hierzu im Einzelnen BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, ZBR 2013, 346) bestehen nicht. Die Einrichtung und das Vorhalten gebündelter Dienstposten in der Laufbahn der Polizeibeamten beruht nämlich auf einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, die sich aus den im Bereich der Vollzugspolizei vorgegebenen Besonderheiten ergibt. Hierzu wird auf die Ausführungen in dem Beschluss vom 12. Juli 2012 (Az. 2 B 10606/12.OVG) verwiesen, an denen auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers im Zulassungsverfahren festgehalten wird.

Unabhängig von diesen Erwägungen wirkt sich die Stellenbewirtschaftung im Rahmen der „Topfwirtschaft“ ohnehin nicht auf die Rechtmäßigkeit der Beurteilung von Leistung und Befähigung des Klägers aus, sondern betrifft allenfalls die – nach erfolgter Anlassbeurteilung – vorgenommene Vergabe von Beförderungsstellen. Schwierigkeiten können insoweit allenfalls bei der Erstellung der Eignungsprognose von Beamten für Beförderungen auftreten (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 2 C 19.10 -, a.a.O.). Derartige Eignungsprognosen enthalten die dienstlichen Beurteilungen im Bereich der Polizei jedoch nicht.

In seinem Beschluss vom 12. Juli 2012 hat der Senat im Übrigen ausgeführt, dass die dienstliche Beurteilung des Klägers an keinen weiteren rechtlich erheblichen Fehlern leidet. Dies gilt namentlich für die von ihm schon im damaligen Eilverfahren erhobenen Rügen hinsichtlich der Zuordnung von Punktwerten zu Einzel- und Gesamtnoten sowie der Bildung eines Gesamturteils nur im Leistungsteil der Beurteilung. Auch hieran hält der Senat fest. Die vom Kläger mit seinem Schriftsatz vom 2. September 2013 vorgetragenen Einwände und Bedenken greifen nicht durch. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Die Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen der Beamten erfolgt nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte nur eingeschränkt. Es ist in erster Linie Aufgabe des Dienstherrn oder des für ihn handelnden jeweiligen Vorgesetzten, ein persönlichkeitsbezogenes Werturteil darüber abzugeben, ob und inwieweit der zu beurteilende Beamte den – ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen Akt wertender Erkenntnis steht dem Dienstherrn eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82). Erlässt der Dienstherr zur Ergänzung der gesetzlichen Vorgaben verwaltungsinterne Richtlinien (Verwaltungsvorschriften), so hat er nach dem allgemeinen Gleichheitssatz ihre gleichmäßige Anwendung hinsichtlich des vorgesehenen Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe auf alle Beamten sicherzustellen. Im Übrigen erfolgt die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle nur daraufhin, ob die Beurteiler gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich bewegen können, verkannt haben bzw. ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, allgemein gültige Wertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 1970 - 2 C 8/78 -, BVerwGE 60, 245 [246]; OVG RP, Urteil vom 28. November 2008 - 2 A 11028/08.OVG -, veröffentlicht in ESOVGRP). Derartige Fehler sind bei der über den Kläger vom Leiter der Polizeiinspektion D. und dem Leiter der Polizeidirektion W. am 26. Januar und 19. März 2012 gefertigten dienstlichen Beurteilung nicht erkennbar.

Die vom Kläger gerügte Beurteilungslücke ist in dem von dem Beklagten praktizierten Anlassbeurteilungssystem rechtlich unbedenklich. Die Vergleichbarkeit wird insofern nämlich dadurch hergestellt, dass den – stets nur aus bestimmten Anlässen zu erstellten – dienstlichen Beurteilungen immer einheitliche Beurteilungszeiträume zugrunde gelegt werden (vgl. Nr. 2.4 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 15. Oktober 2005, MinBl. S. 314). Hierdurch und durch die Unbeachtlichkeit früherer Beurteilungen kommt es auf die ansonsten anzustrebende Lückenlosigkeit dienstlicher Beurteilungen nicht an. Im Gegenteil finden sich gerichtsbekannt bei einer Vielzahl von Beamten sogar Beurteilungen, deren Zeiträume sich mehrfach überschneiden.

Die weitere Rüge, in diesem Beförderungssystem werde nicht, wie vom Bundesverwaltungsgericht nach Auffassung des Klägers gefordert (Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, NVwZ 2003, 1397), von einer Gesamtnote ausgegangen und die Befähigungsbeurteilungen der Bewerber blieben deshalb in unzulässiger Weise unberücksichtigt, führt gleichfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Das vom Beklagten im Bereich der Polizeibeamten seit Mitte der 90er Jahre praktizierte System, in dem lediglich die Leistungen der Beamten, nicht jedoch auch ihre Befähigungen in einer Gesamtnote zusammengefasst werden, ist vom erkennenden Senat bereits mehrfach als rechtmäßig angesehen worden (vgl. hierzu grundlegend: Urteil vom 13. März 1998 - 2 A 11193/97.OVG -, DVBl. 1998, 649). Die gegen dieses Urteil eingelegte Revision hatte zwar Erfolg (BVerwG, Urteil vom 3. März 2000 - 2 C 9.99 -, juris). Dies beruhte jedoch nicht auf einer vom Bundesverwaltungsgericht als fehlend gerügten Gesamtnotenbildung, sondern lediglich daraus, dass dem damaligen Kläger Noten zuerkannt wurden, deren Begriffsinhalt von den Beurteilern unterschiedlich aufgefasst wurden. Zur Frage der Gesamtnote im Befähigungsteil hat das Revisionsgericht keine Aussage getroffen, sondern ihre Zulässigkeit von der „tatsächlichen Praxis“ abhängig gemacht (vgl. Urteil vom 3. März 2000, a.a.O., Rn 23). Diese Praxis, die durch eine Gesamtbetrachtung von Leistungs- und Befähigungsnoten zu einer Beförderungsreihung gelangt, hat der Senat bereits mehrfach, unter anderem in der den Beteiligten bekannten Entscheidung vom 18. Juli 2012 (2 B 10606/12.OVG) als mit dem geltenden Recht vereinbar angesehen. Es bleibt deshalb dabei, dass es in einem solchen Fall dem Leistungsgrundsatz entspricht, einzelne Leistungs- und Befähigungsmerkmale

– gegebenenfalls auch (wie hier) anhand eines „Berechnungssystems“ – zueinander in Beziehung zu setzen und die Ergebnisse auf alle um Beförderungsstellen in Konkurrenz tretende Polizeibeamte gleichmäßig anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003, a.a.O.).

Davon abgesehen ergibt sich aus der vom Kläger zitierten Rechtsprechung nicht, dass die Befähigungen von Beamten stets in einem Gesamturteil zusammenzufassen sind. In der beamtenrechtlichen Literatur wird teilweise sogar davon ausgegangen, dass eine solche Zusammenfassung der Befähigungsmerkmale eines Beamten zu einem Gesamturteil unzulässig sei (Schnellenbach [Hrsg.], Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, 3. Auflage 2013, Rn 257). Ob dem in dieser Stringenz zu folgen ist, braucht hier nicht entschieden zu werden. Eine rechtlich durchgreifende Fehlerhaftigkeit der über den Kläger erstellten Beurteilung folgt hieraus jedenfalls nicht.

2. Die Rechtssache weist auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Die Zulassung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dient dem Interesse an Rechtseinheit und Rechtsfortbildung. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nach im Grundsatz übereinstimmender Auffassung nur dann zu, wenn der Streitfall die Entscheidung einer klärungsbedürftigen und klärungsfähigen Rechts- oder Tatsachenfrage erfordert, die sich in einer unbestimmten Vielzahl weiterer Fälle stellen kann und deshalb das abstrakte Interesse der Allgemeinheit an der einheitlichen Entwicklung und Handhabung des Rechts berührt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. November 2008 - 1 BvR 2587/06 -, DVBl. 2009, 41). Klärungsbedürftig sind solche Rechtsfragen, deren Beantwortung zweifelhaft ist oder zu denen unterschiedliche Auffassungen vertreten werden und die noch nicht oder nicht hinreichend höchstrichterlich geklärt sind. Dementsprechend kann auch eine Rechtsfrage, die in der Vorinstanz nicht gesehen worden ist und nicht Gegenstand eines Meinungsstreits ist, klärungsbedürftig sein. Umgekehrt vermag nicht jede Gegenstimme Klärungsbedarf zu begründen. So kann sich weiterer Klärungsbedarf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur dann ergeben, wenn nicht nur einzelne Instanzgerichte oder Literaturstimmen der Auffassung des jeweiligen Bundesgerichts widersprechen oder wenn neue Argumente vorgebracht werden, die das Bundesgericht dazu veranlassen können, seine Ansicht zu überprüfen. Schließlich entfällt der Klärungsbedarf, wenn einer Rechtsfrage wegen einer Rechtsänderung für die Zukunft keine Bedeutung mehr zukommt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. November 2008, a. a. O.). Klärungsbedürftigkeit in einem Berufungsverfahren wird auch dann verneint, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzes und bereits vorliegender Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt (vgl. VerfGH RP, Beschluss vom 13. Dezember 2004, AS 35, 184 sowie ESOVGRP). Dies ist hier, wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, der Fall.

Darüber hinaus sind die vom Kläger aufgeworfenen Fragen der Zulässigkeit der Topfwirtschaft und der fehlenden Gesamtnotenbildung, wie dargelegt, bereits rechtsgrundsätzlich geklärt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz.