Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 20. Feb. 2015 - 7 D 29/13.NE
Tenor
Die Satzung zur Teilaufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 „M. Talsperre“ vom 16. Mai 2012 ist unwirksam.
Die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil L. vom 16. Mai 2012 ist unwirksam.
Die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg vom 16. Mai 2012 ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der Antragsteller wendet sich gegen die Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 in den Bereichen L. und X. Berg und gegen die Satzungen zur Festlegung der Grenzen für diese im Zusammenhang bebauten Ortsteile; mit diesen Satzungen verfolgt die Antragsgegnerin das Ziel, vorhandene Dauerwohnnutzungen in den bisher als Wochenendhausgebiete ausgewiesenen Bereichen zu legalisieren.
3Der Antragsteller ist u. a. Eigentümer der Grundstücke L. , Flur 12, Flurstücke 69/1 und 480. Diese Grundstücke liegen unmittelbar westlich des Satzungsgebiets L. . Sie lagen in Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 27, Teilbereich L. . Der Antragsteller ist ferner Eigentümer weiterer Grundstücke in der Umgebung, u. a. des Grundstücks X1. 6, das unmittelbar südöstlich des Satzungsgebiets X. Berg an einer zu diesem Bereich führenden Straße liegt.
4Die Satzungsgebiete liegen am östlichen Ende der Talsperre der M. , nördlich des Hauptorts von N. . Zwischen den höher gelegenen Bereichen X. Berg und L. verläuft die M. von Norden her kommend und fließt dort in die Talsperre. Die überwiegend bergige Umgebung ist teils landwirtschaftlich, teils forstwirtschaftlich, teils durch Anlagen für Erholungszwecke genutzt und teils mit kleineren Siedlungen bzw. Siedlungssplittern bebaut.
5Der Bebauungsplan Nr. 27 setzte für den Bereich X. Berg und für den Bereich L. jeweils ein Wochenendhausgebiet und Straßenverkehrsflächen fest. Der Bebauungsplan enthielt für andere Bereiche ebenfalls Festsetzungen zu Wochenendhausgebieten und auch Sondergebieten für Campingflächen. Ursprünglich betraf der Plan acht Teilbereiche; fünf dieser Bereiche sind zwischenzeitlich durch Bebauungspläne geändert und ersetzt worden. In der Begründung des Bebauungsplans Nr. 27 hieß es, das Erholungsgebiet um die Talsperre sei in der Vergangenheit durch ungeordnetes wildes Zelten und Aufstellung von Wohnwagen sowie Errichtung von ungenehmigten Wochenendhäusern und anderen Baulichkeiten stark beeinträchtigt worden. Um diese Fehlentwicklung in geordnete Bahnen zu lenken, sei es erforderlich, das Gebiet für die Zukunft zu gestalten und auch ortsrechtlich abzusichern. Der Rat der Antragsgegnerin hatte in seiner Sitzung vom 19. Dezember 1966 den Bebauungsplan als Satzung beschlossen. Aufgrund einer Einwendung in der Öffentlichkeitsbeteiligung hatte er hierbei in Abweichung von der Fassung der Offenlage eine Erweiterung des Wochenendhausgebiets im Bereich L. in Gestalt einer nördlich anschließenden Fläche festgesetzt. Mit Verfügung vom 11. Juli 1967 genehmigte der Regierungspräsident Köln den Plan, nahm allerdings die Teilfläche nördlich des Wochenendhausgebiets L. von der Genehmigung aus. In der Sitzung vom 29. August 1967 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, von dem Rechtsmittel des Widerspruchs gegen die Verfügung der Genehmigungsbehörde keinen Gebrauch zu machen. Am 2. Oktober 1967 erfolgte die Bekanntmachung der Genehmigung des Regierungspräsidenten unter Hinweis auf die Möglichkeit, den Plan bei der Antragsgegnerin einzusehen.
6In den folgenden Jahren wurden die Bereiche L. und X. Berg weitgehend bebaut, dabei wurden auch Gebäude errichtet, die zu Wohnzwecken genutzt wurden.
7Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin stellt die Bereiche L. und X. Berg jeweils als Sondergebiet mit der Zweckbindung Erholung dar.
8Der Regionalplan der Bezirksregierung Köln stellt für die Bereiche X. Berg und L. einen allgemeinen Siedlungsbereich für die zweckgebundene Nutzung Ferieneinrichtung und Freizeitanlagen dar. Der Regionalplan enthält hierzu u. a. folgende textliche Darstellungen:
9B.2.3 ASB für zweckgebundene Nutzungen
10Ziel 4 (F. und P. Kreis)
11Als ASB mit Zweckbindung für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen sind dargestellt und sollen der vorhandenen speziellen Nutzung vorbehalten bleiben:
12…
13- N. /M1.
14…
15Anlass für die Planung zur Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 war ein gerichtliches Streitverfahren bei dem Verwaltungsgericht Köln, in dem der Antragsteller die Genehmigung eines Vorhabens im Bereich L. angriff, für das eine Löschwasserentnahmestelle an der Brücke der zu seinem Haus führenden Straße über die M. vorgesehen war. Im Rahmen dieses Verfahrens wurden planwidrige Dauerwohnnutzungen in dem Bereich festgestellt. Die Antragsgegnerin fragte zunächst bei der Bezirksregierung Köln an, ob eine Änderung des Flächennutzungsplans zur Ermöglichung von reinen Wohnnutzungen landesplanerischen Bedenken begegne. Die Bezirksregierung teilte hierzu mit Schreiben vom 24. September 2007 mit, die geplante Änderung des Flächennutzungsplans entspreche nicht den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Daraufhin leitete die Antragsgegnerin im Dezember 2007 das Aufhebungsverfahren in Verbindung mit der Absicht ein, Klarstellungs- und Einbeziehungssatzungen für die Bereiche L. und X1. aufzustellen. Der Aufstellungsbeschluss umfasste die drei Teilbereiche X. Berg und L. nordwestlich der Talsperre der M. sowie einen Teilbereich am südlichen Ufer der Talsperre in der Nähe von P1. .
16Die erste öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte in der Zeit vom 9. Oktober bis 10. November 2008. Hierzu erhob der Antragsteller mit Schreiben vom 7. November 2008 Einwendungen und rügte u. a., die Problematik der Entsorgung des Oberflächenwassers sei nicht bewältigt.
17Der P2. Kreis gab während des Verfahrens gegenüber der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 13. Januar 2010 folgende Erklärung ab:
18„…Für den Fall, dass das Aufhebungsverfahren zum Bebauungsplan Nr. 27 wie geplant abgeschlossen wird und der Aufhebungsbebauungsplan in Kraft tritt, stelle ich jedoch in Aussicht und sichere hiermit zu, gegen die in den beiden Ortsteilen ausgeübten Wohnnutzungen nicht einzuschreiten und, soweit Verfahren bereits eingeleitet worden sind, diese Verfahren einzustellen und keine neuen Verfahren mehr einzuleiten…“
19Am 16. März 2010 wurde der Aufstellungsbeschluss auf die Bereiche L. und X. Berg beschränkt und eine erneute Offenlage beschlossen. Die zweite öffentliche Auslegung erfolgte in der Zeit vom 19. April bis 20. Mai 2010. Mit Schreiben vom 20. Mai 2010 erhob der Antragsteller erneut Einwendungen und rügte auch, entgegen der Meinung der Antragsgegnerin sei der Bebauungsplan nicht funktionslos geworden, die Teilaufhebung verstoße ferner gegen den Flächennutzungsplan und Vorgaben der Regionalplanung.
20Im Rahmen der Behördenbeteiligung wies die Bezirksregierung Köln unter dem 20. April 2010 auf entgegen stehende Ziele des Regionalplans hin und erklärte, die Durchsetzung der landesplanerischen Ziele liege in kommunaler Verantwortung und sei weiter zu beachten; da die inhaltliche Substanz der Darstellung eines Allgemeinen Siedlungsbereichs überwiegend entfallen sei, werde die Regionalplanungsbehörde prüfen, ob die Darstellung zu streichen sei.
21Eine dritte öffentliche Auslegung erfolgte vom 3. Februar bis 5. März 2012. Der Antragsteller erhob hierzu unter dem 5. März 2012 erneut Einwendungen und rügte unter Bezugnahme auf seine früheren Einwendungen, der Entwurf zur Teilaufhebung des Bebauungsplans sei fehlerhaft.
22In der Sitzung vom 8. Mai 2012 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss. Der Bürgermeister unterzeichnete am 16. Mai 2012 eine Bekanntmachungsanordnung. Der Beschluss des Rats wurde nach vorherigem öffentlichen Hinweis im „Rundblick“ durch Aushang in der Zeit vom 25. Mai bis 1. Juni 2012 ortsüblich bekannt gemacht.
23In der Begründung der Satzung wird im Wesentlichen ausgeführt: Die Teilaufhebung des Bebauungsplans sei städtebaulich erforderlich, da der Plan in den beiden Teilbereichen X. Berg und L. seine Zielsetzung, nämlich die durch ungeordnetes wildes Zelten und Abstellen von Wohnwagen sowie die Errichtung von ungenehmigten Wochenendhäusern und anderen Baulichkeiten gekennzeichnete Situation einer geordneten Wochenendhausnutzung zuzuführen, nicht weiter zu erfüllen vermöge. In den beiden Bereichen hätten sich dauerhafte Wohnnutzungen nach außen erkennbar eingerichtet, die heute den mehrheitlichen Nutzungsanteil gegenüber der Wochenendhausnutzung darstellten. Die beiden Teilbereiche seien aufgrund dieser Entwicklung funktionslos geworden, so dass aus Gründen der Rechtsklarheit ein Aufhebungsverfahren durchzuführen sei, da so genannte Nicht-Anwendungsbeschlüsse rechtlich nicht zulässig seien. Mit der Aufhebung werde daneben das weitere Ziel verfolgt, dem Wohnbedarf der Bevölkerung im Rahmen des § 34 BauGB Rechnung zu tragen.
24Der räumliche Geltungsbereich der Satzung L. stimmt weitgehend mit dem entsprechenden Bereich des Teilaufhebungsbebauungsplans überein. Die unmittelbar an der westlichen Grenze des Satzungsbereichs gelegenen Grundstücke des Antragstellers im Nahbereich der M. sind allerdings vom Geltungsbereich ausgenommen. Die Satzung legt in einem beigefügten Lageplan gemäß § 1 die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils L. unter Bezugnahme auf § 34 Abs. 4 Nr. 1 und 3 BauGB fest. In dem Lageplan ist eine südwestlich der Straße Vorm I. gelegene Fläche mit einer Größe von etwa 180 m x 60 m durch orangefarbene Markierung als „einbezogene Außenbereichsfläche gemäß § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB“ gekennzeichnet. Nach § 2 gelten für diese Außenbereichsflächen weitere Festsetzungen. Es sind nur Gebäude mit einem Vollgeschoss im Sinne der Bauordnung zulässig. Die Grundflächenzahl wird auf 0,2 festgelegt, eine Überschreitung dieser Begrenzung durch Grundflächen von Garagen, Stellplätzen oder Nebenanlage wird ausgeschlossen. Die Mindestgröße von Baugrundstücken wird auf 750 qm festgelegt. Es wird die Pflanzung von mindestens 30 Sträuchern und 4 Obst- oder Laubbäumen je Grundstück gemäß einer gesonderten Pflanzliste angeordnet.
25Das Verfahren der Aufstellung der Satzung L. verlief im Wesentlichen parallel zum Verfahren der Teilaufhebung des Plans Nr. 27. Der Antragsteller erhob auch insoweit jeweils Einwendungen und rügte u. a., die Problematik der Oberflächenwasserentsorgung sei nicht gelöst. Am 8. Mai 2012 beschloss der Rat die Satzung. Am 16. Mai 2012 unterzeichnete der Bürgermeister eine Bekanntmachungsanordnung. Nach vorherigem Hinweis im „Rundblick“ wurde die Satzung nebst einer Übersichtskarte und einem Hinweis auf die Einsichtnahme-möglichkeit im Bekanntmachungskasten vor dem Rathaus der Antragsgegnerin vom 25. Mai bis 1. Juni 2012 ausgehängt.
26Zur Begründung der Satzung wurde u. a. ausgeführt: Der Bereich sei zu 80 % mit insgesamt 52 Gebäuden bebaut. Es seien 39 Hauptwohnsitze und 7 Nebenwohnsitze erfasst. 6 Wohnsitze seien melderechtlich nicht erfasst, 18 von insgesamt 70 Grundstücken seien unbebaut. Es handele sich um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil mit prägendem Wochenendhaus- und Wohnanteil. In der überwiegenden Zahl der Häuser finde dauerhafte Wohnnutzung statt. Die einzubeziehenden Außenbereichsflächen seien durch dreiseitig umgebende Bebauung vorgeprägt. Eine Nutzung dieses Bereichs zu Wohnzwecken entspreche der tatsächlichen Entwicklung des ursprünglichen Wochenendhausgebiets zu einem von dauerhaftem Wohnen geprägten Gebiet, gegen das nach Aufhebung des Plans Nr. 27 endgültig nicht mehr eingeschritten werde.
27Die Satzung X. Berg trifft für ihren Geltungsbereich entsprechende Regelungen. Als einbezogene Außenbereichsflächen sind in einer beigefügten Karte vier Grundstücke am östlichen Rand des Satzungsgebiets mit einer Größe von etwa 700 bis 1000 qm markiert. Das Verfahren der Aufstellung der Satzung X. Berg verlief parallel zum Verfahren der Aufstellung der Satzung L. . Der Antragsteller erhob auch insoweit entsprechende Einwendungen. Der Satzungsbeschluss wurde am 8. Mai 2012 gefasst. Am 16. Mai 2012 unterzeichnete der Bürgermeister eine Bekanntmachungsanordnung. Nach vorherigem Hinweis im „Rundblick“ wurde die Satzung im Aushangkasten vor dem Rathaus N1. vom 25. Mai bis 1. Juni öffentlich ausgehängt. Zur Begründung der Satzung wurde ausgeführt: Der Bereich sei zu 90 % mit insgesamt 67 Gebäuden bebaut. Eine Abfrage habe 48 Hauptwohnsitze, 17 Nebenwohnsitze, 2 nicht erfasste Wohnsitze ergeben. 12 von insgesamt 79 Grundstücken seien unbebaut. Es handele sich um einen Bebauungskomplex im Sinne von § 34 BauGB mit einem prägenden Anteil von Wohnhäusern und Wochenendhäusern. Die vier einbezogenen Grundstücke rundeten die Grenzen des Ortsteils sinnvoll ab. Ferner wurde Bezug genommen auf ein Versickerungsgutachten, nach dem eine Versickerung von Niederschlagswasser in Teilbereichen des Satzungsgebiets für möglich gehalten wurde.
28Mit Schriftsatz vom 16. Mai 2013 erhob der Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin zahlreiche Mängelrügen, die sich auf die vorgenannten drei Satzungen bezogen.
29Am 21. Mai 2013 hat Antragsteller den Normenkontrollantrag eingereicht. Er macht im Wesentlichen geltend: Der Aufhebungsplan sei städtebaulich nicht gerechtfertigt und abwägungsfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin unzutreffenderweise von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans Nr. 27 ausgegangen sei. Der Plan verstoße zudem gegen die im Regionalplan festgesetzten Raumordnungsziele und gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB. Auch die Satzung L. sei unwirksam. Dies folge bereits aus dem systematischen Regelungszusammenhang mit dem unwirksamen Aufhebungsbebauungsplan. Ferner sei die Satzung L. fehlerhaft, weil ein Überschwemmungs- bzw. Vernässungsrisiko nicht hinreichend in den Blick genommen worden sei. Bei der durch die Satzung vorgesehenen bzw. legalisierten Wohnbebauung sei mit einer großflächigen Versiegelung und einem daraus resultierenden vermehrten Abfluss von Niederschlagswasser zu rechnen, der gefällebedingt seine Flächen betreffe. Entgegen § 34 Abs. 4 und 5 BauGB beziehe die Satzung auf etwa einem Fünftel ihres Geltungsbereichs Außenbereichsflächen ein, damit handele es sich nicht mehr nur um die Einbeziehung „einzelner“ Außenbereichsflächen. In Bezug auf die Satzung L. ergebe sich seine Antragsbefugnis bereits aus dem sachlichen Zusammenhang mit dem Aufhebungsplan, da beiden Satzungen ein einheitliches Planungskonzept zugrundeliege. Ferner sei die Einbeziehung seiner beiden Grundstücke Flurstücke 69/1 und 480 ein abwägungserheblicher Belang, den die Antragsgegnerin nach den vorliegenden Umständen in die Abwägung hätte einbeziehen müssen. Zudem ergebe sich seine Antragsbefugnis aus dem Vernässungs- bzw. Überschwemmungsrisiko für seine Grundstücke südwestlich des Satzungsbereichs L. . In Bezug auf die Satzung X. Berg ergebe sich - abgesehen von dem Zusammenhang mit dem Aufhebungsplan - seine Antragsbefugnis auch daraus, dass die vorhandene Dorfstraße, über die die äußere Erschließung erfolgen solle, für eine Bewältigung des durch ein Wohngebiet ausgelösten Verkehrs nicht geeignet sei. Ferner seien seine im Bereich der M. gelegenen Grundstücke von dem Vernässungs- bzw. Überschwemmungsrisiko betroffen, das die zunehmende und dichtere Bebauung in X1. auslöse. Die Satzung X. Berg leide auch in der Sache an dem Fehler unzureichender Bewältigung der Niederschlagswasserproblematik und entsprechenden Mängeln wie die Satzung L. .
30Der Antragsteller beantragt,
31- 32
1. die Satzung zur Teilaufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 M. Talsperre,
- 34
2. die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg gemäß § 34 Abs. 4 Nrn. 1 und 3 BauGB,
- 36
3. die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil L. gemäß § 34 Abs. 4 Nrn. 1 und 3 BauGB
für unwirksam zu erklären.
38Die Antragsgegnerin beantragt,
39den Antrag abzulehnen.
40Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der Antrag sei mangels Antragsbefugnis unzulässig. Es sei zudem fraglich, ob der Antragsteller über ein Rechtsschutzinteresse verfüge. Er könne seine Rechtsstellung durch die Normenkontrollanträge nicht verbessern. Der Bebauungsplan aus dem Jahre 1967 dürfte sich auch deswegen als unwirksam erweisen, weil er ausweislich des Vermerks auf der Planurkunde mit der Verfügung vom 11. Juli 1967 vom Regierungspräsidenten genehmigt worden sei, wobei allerdings im nordöstlichen Geltungsbereich ein Bereich als nicht genehmigte Festsetzung gekennzeichnet worden sei; da die Genehmigung durch den Regierungspräsidenten unter Auflagen erfolgt sei, hätte der Rat der Antragsgegnerin nochmals einen so genannten Beitrittsbeschluss fassen müssen, ein solcher sei weder vermerkt noch damals gefasst worden. Sollte der Aufhebungsbebauungsplan für unwirksam erklärt werden, hätte dies daher nicht zur Folge, dass der Plan Nr. 27 wieder auflebe, da dieser Plan ohnehin nicht wirksam sein dürfte. Der Antrag sei aber jedenfalls unbegründet. Sie, die Antragsgegnerin, sei zu Recht von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans Nr. 27 ausgegangen. Aus einer zum 17. September 2014 durchgeführten Abfrage gemeldeter Hauptwohnsitze und Nebenwohnsitze ergebe sich, dass die Gebäude in einem Umfang zum dauerhaften Wohnen (Hauptwohnsitz) genutzt werden, der mit der ursprünglichen Festsetzung eines Wochenendhausgebiets unvereinbar gewesen sei und auch jetzt unvereinbar sei. Die planwidrigen baulichen Nutzungen seien auch offenkundig, da die Gegebenheiten sowohl behördlicherseits als auch für die vom Plan Betroffenen schon seit längerer Zeit ersichtlich seien. Aus der von ihr, der Antragsgegnerin, eingereichten Fotodokumentation sei ersichtlich, dass es in den beiden Wochenendhausgebieten eine große Anzahl von sehr individuellen Wohnhäusern gebe, die schon nach ihrer äußeren Gestaltung keineswegs als nur gelegentlich nutzbare Wochenendhäuser, sondern als normale Einfamilienhäuser erschienen. Der P2. Kreis als zuständige untere Bauaufsichtsbehörde sei nach seinen ursprünglichen Anhörungsschreiben vom Juli 2007 nicht mehr weiter tätig gewesen und habe in ganz erheblichem Umfang eine Wohnnutzung auch danach weiter hingenommen. Eine bauplanungsrechtliche Funktionslosigkeit der beiden Teilbereiche werde auch in dem vom Antragsteller vorgelegten Schreiben des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. März 2013 nicht bestritten. Der P2. Kreis als zuständige Bauaufsichtsbehörde habe während des gesamten fünfjährigen Verfahrenszeitraums der Aufstellung des Aufhebungsbebauungsplans die ursprünglich 2007 eingeleiteten Verfahren nicht fortgesetzt und im Jahre 2010 darüber hinaus mit Schreiben vom Januar 2010 zugesichert, infolge des Inkrafttretens des Aufhebungsbebauungsplans gegen die in den beiden Ortsteilen ausgeübten Wohnnutzungen nicht einzuschreiten, eingeleitete Verfahren einzustellen und keine neuen Verfahren mehr einzuleiten. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei nicht von einer unzureichenden Erschließung des Plangebiets auszugehen. Auch die behaupteten Mängel in Bezug auf die Löschwasserversorgung seien nicht gegeben.
41Das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes NRW hat unter dem 18. März 2013 unter Bezugnahme auf einen Bericht des P3. Kreises vom 2. April 2012 diesen als Bauaufsichtsbehörde gebeten, im Jahr 2007 zurückgestellte ordnungsbehördliche Verfahren wieder aufzunehmen und die Dauerwohnnutzungen in den in Rede stehenden Gebäuden zu untersagen, zugleich hat es sich damit einverstanden erklärt, bei Verzicht auf Rechtsmittel gegen die Nutzungsuntersagung solchen Personen eine fortdauernde Wohnnutzung zu ermöglichen, die als Eigentümer seit mindestens 2009 ein Gebäude bewohnten.
42Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 6. November 2014 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen.
43Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Aufstellungsvorgänge für die genannten baurechtlichen Satzungen und der vom Antragsteller eingereichten weiteren Unterlagen sowie auch auf den Inhalt der Gerichtsakte - 7 D 30/13.NE - und der zu diesem Verfahren beigezogenen Akten Bezug genommen.
44E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
45Der Normenkontrollantrag hat insgesamt Erfolg.
46A. Dies gilt zunächst für den gegen den Teilaufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. 27 gerichteten Antrag.
47I. Der Antrag ist zulässig.
481. Der Antragsteller ist antragsbefugt.
49Antragsbefugt ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt werden zu können. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.
50Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 ‑ 4 BN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46 = BauR 1999, 134.
51Die Antragsbefugnis steht danach regelmäßig dem Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks zu, der sich gegen sein Eigentum betreffende Festsetzungen wendet.
52Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE-, juris.
53Die Antragsbefugnis ergibt sich hier schon daraus, dass der Antragsteller Eigentümer von Grundeigentum im Bereich des Aufhebungsbebauungsplans ist, das durch die Planung in rechtlich erheblicher Weise nachteilig betroffen ist.
54Maßstab für die Beurteilung der Betroffenheit ist in diesem Zusammenhang, die städtebauliche Ordnung, die als Ergebnis der Aufhebung eines Bebauungsplans nach Maßgabe der §§ 34 oder 35 BauGB hergestellt wird. Mit der Aufhebung eines Bebauungsplans muss die Gemeinde zugleich darüber entscheiden, welche städtebauliche Ordnung an die Stelle der mit dem Plan vordem beabsichtigten Ordnung treten soll.
55Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
56Seine Grundstücke im Bereich L. , die auch im Bereich des Bebauungsplans Nr. 27 liegen, nach dem für diese eine Nutzung als Wochenendhaus planungsrechtlich der Art der Nutzung nach zulässig war, sind von einer wirksamen Aufhebung des Bebauungsplans nachteilig betroffen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass es sich lediglich um einen einfachen Bebauungsplan handelt und von einer Lage der Grundstücke im planungsrechtlichen Außenbereich auszugehen sein dürfte. Denn Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans können geeignet sein, einem öffentlichen Belang die gegen ein Außenbereichsvorhaben sprechende Wirkung zu nehmen, soweit sie in Bezug auf diesen Belang eine Aussage treffen.
57Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1983 - 4 B 68.83 -, juris.
58Eine solche Wirkung der im Bebauungsplan getroffenen Festsetzung über die zulässige Art der Nutzung erscheint nicht ausgeschlossen.
592. Der Antragsteller hat - entgegen der Meinung der Antragsgegnerin - auch ein Rechtsschutzinteresse.
60Besteht - wie hier - eine Antragsbefugnis, so ist regelmäßig auch das für einen Normenkontrollantrag erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses neben der Antragsbefugnis soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den jeweiligen Antragsteller wertlos ist. Zu fragen ist, ob der jeweilige Antragsteller durch die von ihm angestrebte Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans seine Rechtsstellung verbessern kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Unwirksamkeitserklärung unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Für das Rechtsschutzinteresse reicht es aus, dass sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn im Sinne einer tatsächlichen Prognose zu erwarten ist, dass die Gemeinde einen neuen Bebauungsplan mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Festsetzungen aufstellen wird. Unnütz wird das Normenkontrollverfahren nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen. Nicht nutzlos ist auch eine Entscheidung des Normenkontrollgerichts, wenn sie für den Antragsteller lediglich aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft ist.
61Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE -, juris, m. w. N.
62Gemessen an diesen Grundsätzen kann hier ein Fehlen des Rechtsschutzinteresses des Antragstellers nicht festgestellt werden. Die Antragsgegnerin macht ohne Erfolg geltend, der Plan Nr. 27 sei ohnehin von Anfang an wegen Fehlens eines erforderlichen Beitrittsbeschlusses auch in dem hier maßgeblichen Bereich unwirksam, deshalb könne sich durch die beantragte Feststellung der Unwirksamkeit des Aufhebungsplans die Rechtsstellung des Antragsteller nicht verbessern.
63Diese Auffassung trifft nicht zu. Der Bebauungsplan Nr. 27 ist nicht von Vornherein aus dem aufgezeigten Grund unwirksam gewesen. Zwar wurde ein ausdrücklicher Beitrittsbeschluss nach der Genehmigung und vor der Bekanntmachung des Plans Nr. 27 im Jahr 1967 nicht gefasst.
64Das Fehlen eines erforderlichen Beitrittsbeschlusses führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Wird ein Bebauungsplan mit seinem von der Gemeinde beschlossenen Inhalt nicht genehmigt und ist der unter „Auflagen“ genehmigte Plan von der Gemeinde so nicht beschlossen worden (fehlender Beitrittsbeschluss) kann ein solcher Bebauungsplan nicht wirksam werden.
65Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 31.85 -, BauR 1987, 166; OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2003 - 7 A 188/02 -, juris m. w. N.
66Hier stellt sich der Sachverhalt allerdings in wesentlicher Hinsicht anders dar. Der Plan ist regional teilweise genehmigt und mit dieser Einschränkung durch Bekanntmachung der Genehmigung bekannt gemacht worden. Der Rat ist mit der teilweisen Versagung der Genehmigung vor der Bekanntmachung befasst worden und hat mit dem Beschluss, der teilweisen Versagung nicht mit Rechtsmitteln entgegen zu treten, der Sache nach bekundet, auch mit der räumlich eingeschränkten Planung einverstanden zu sein.
67Abgesehen davon fehlt das Rechtsschutzinteresse aber auch dann nicht, wenn man hier von einer Unwirksamkeit des ursprünglichen Bebauungsplans aus anderen, von der Antragsgegnerin nicht aufgezeigten Gründen ausgehen müsste. Ein erfolgreicher Normenkontrollantrag gegen den Aufhebungsplan ist jedenfalls aus tatsächlichen Gründen für den Antragsteller vorteilhaft, weil dann der Rechtsschein des ursprünglichen Bebauungsplans Nr. 27 für eine Zulässigkeit der Nutzung der Grundstücke des Antragstellers im Plangebiet durch Wochenendhausbebauung spricht.
68Vgl. zur Bedeutung des Rechtsscheins eines früheren Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren: BVerwG Urteil vom 21. November 1986 ‑ 4 C 60.84 -, BRS 46 Nr. 4; OVG NRW, Urteil vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris.
69II. Der Antrag ist auch begründet.
70Der Teilaufhebungsbebauungsplan ist unwirksam. Der Senat lässt dahinstehen, ob die behaupteten oder anderweitige formelle Mängel bestehen, denn der Plan leidet jedenfalls an durchgreifenden materiellen Mängeln. Er verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB (dazu 1.), § 8 Abs. 2 BauGB (dazu 2.) sowie § 2 Abs. 3 BauGB (dazu 3.).
711. Der Plan verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bebauungspläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind; die einschlägige Darstellung des Regionalplans Köln ist ein Raumordnungsziel (dazu a.), dem der Teilaufhebungsplan widerspricht (dazu b.), an der Wirksamkeit des Ziels bestehen keine durchgreifenden Zweifel (dazu c.).
72a) Die Darstellung des Regionalplans, die unter B. 2.3 der Textlichen Darstellung einen Allgemeinen Siedlungsbereich mit der Zweckbindung für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen für den Bereich N. /M1. beinhaltet, und diese zeichnerisch auf Blatt L 4910/12 abgrenzt, ist ein Raumordnungsziel im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB.
73Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene klare Aussage keiner Ergänzungen bedarf. Von der Festlegung eines Ziels der Raumordnung kann dann keine Rede mehr sein, wenn die entsprechende Kernaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende planerische Abwägung nicht vornimmt.
74Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Oktober 2013 ‑ 10 D 4/11.NE -, juris, und 18. März 2014 - 10 D 61/12.NE -.
75Ein solches Ziel der Raumordnung liegt hier vor. Es handelt sich um eine örtlich und sachlich hinreichend konkretisierte und abschließend abgewogene landesplanerische Aussage für den in Rede stehenden Bereich.
76b) Die Planung der Antragsgegnerin widerspricht diesem Ziel der Raumordnung.
77Dies gilt zunächst bei isolierter Betrachtung des Aufhebungsplans, mit dem der bisherige Plan mit der Festsetzung eines Wochenendhausgebiets beseitigt wird.
78Zwar trifft der Plan keine ausdrücklich der Darstellung des Regionalplans widersprechende Festsetzung. Er hebt lediglich die Festsetzung eines Wochenendhausgebiets auf, mit der bislang die Darstellung des Raumordnungsplans umgesetzt war. Maßgeblich für die Betrachtung ist allerdings nicht isoliert der Gegenstand der Aufhebung, sondern die angestrebte bzw. damit hergestellte städtebauliche Ordnung.
79Vgl. allg. für die Überprüfung eines Aufhebungsbebauungsplans: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
80Diese - auf die infolge der Aufhebungsplanung hergestellte städtebauliche Ordnung bezogene - Betrachtung entspricht auch dem Regelungsgehalt der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB. Dessen Zweck besteht in der Gewährleistung materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung.
81Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007 ‑ 4 BN 17.07 -, BRS 71 Nr. 45 = BauR 2007, 1712.
82Diese angestrebte städtebauliche Ordnung, nach der auch Wohnnutzungen dauerhafter Art zulässig sein sollen, widerspricht dem Raumordnungsziel. Der Sache nach zielt der Plan darauf ab, in Anwendung des § 34 BauGB Wohnnutzungen zuzulassen. Damit wird für die Bereiche L. und X. Berg eine städtebauliche Gemengelage aus reinen Wohnnutzungen und Wochenendhausnutzungen geschaffen, die überwiegend nach § 34 Abs. 1 BauGB - und lediglich für die Randbereiche, die Gegenstand der Einbeziehung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB waren, nach § 35 BauGB - zu beurteilen ist.
83Nach der übereinstimmenden Auffassung der Beteiligten ist der genannte Bereich L. bzw. der Bereich X. Berg im Kern bereits als Bebauungskomplex im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB zu werten. Dies ergibt sich aus dem vorliegenden Karten- und Bildmaterial und entspricht auch dem Eindruck des Berichterstatters, der die Örtlichkeit besichtigt und den dabei gewonnenen Eindruck dem Senat in der Beratung vermittelt hat.
84Eine dauerhafte Wohnnutzung widerspricht aber dem Gebietscharakter eines Wochenendhausgebiets. Nichts anderes gilt für ein Gebiet mit einer besonderen Zweckbestimmung der hier dargestellten Art.
85Vgl. dazu näher OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 -, BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903; OVG M.-V., Urteil vom 19. Februar 2014 - 3 L 212/12 -, juris; Bay. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2013 - 1 N 11.421 u. a. -, juris, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris.
86Das Ziel ist nicht etwa nur so zu verstehen, dass es die örtliche Planung dahin steuert, dass auch Freizeitanlagen, wie z. B. Wochenendhäuser, bauleitplanerisch ermöglicht werden sollen. Es beschränkt sich nicht darauf, einen bauleitplanerischen Ausschluss solcher Einrichtungen zu verhindern. Es soll vielmehr eine Steuerung dahin erfolgen, dass Vorhaben, die mit der besonderen Zweckbestimmung nicht in Einklang stehen, bauleitplanerisch nicht zugelassen werden sollen.
87Dieses Verständnis wird auch durch die Vorbemerkung (1) zu dem genannten Ziel bekräftigt. Danach wird ein ASB mit Zweckbindung immer dann dargestellt, wenn ein Bereich aufgrund seiner räumlichen Lage, seiner besonderen Standortfaktoren oder rechtlichen Vorgaben einer bestimmten baulich geprägten Nutzung vorbehalten bleiben soll, die Art und /oder Ausprägung dieser baulichen Nutzung wird durch eine textliche Darstellung konkretisiert. Würde bauleitplanerisch auch Dauerwohnen zugelassen, wären die Bereiche nicht mehr in diesem Sinne der genannten Zweckbindung „vorbehalten“.
88Dagegen kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass sich das Ziel auf die „vorhandene“ spezielle Nutzung bezieht. Denn dies betrifft die noch in hinreichendem Maß vorhandene Freizeitnutzung in Form der Wochenendhausnutzung.
89Nichts Anderes gilt, wenn man die Satzungen L. und X. Berg als Teil der Konzeption der Antragsgegnerin in die Betrachtung einbezieht. Auch dann besteht ein Widerspruch zwischen der durch die Konzeption angestrebten städtebaulichen Ordnung und dem Ziel der Raumordnung und Landesplanung.
90Es bedarf keiner abschließenden Erörterung, ob ein Widerspruch zu dem Raumordnungsziel möglicherweise durch eine andere Planungskonzeption vermieden werden könnte, die das Gebiet auf der Grundlage der geänderten Fassung des § 10 BauNVO überplant und gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 BauNVO in gewissem - den Gebietscharakter noch wahrenden - Umfang Wohnnutzungen zulässt.
91Vgl. dazu allg. BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris, m. w. N.
92c) Der Regionalplan ist nicht seinerseits hinsichtlich der in Rede stehenden Darstellung unwirksam. Er ist insbesondere nicht funktionslos geworden, wie die Antragsgegnerin meint.
93Für Bauleitpläne ist anerkannt, dass von einer Funktionslosigkeit auszugehen ist, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet so weit verselbständigt haben, dass von den planerischen Festsetzungen, die Gegenstand der gemeindlichen Beschlussfassung waren, keine steuernde Wirkung mehr ausgehen kann.
94Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 -, BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903.
95Soweit diese Grundsätze auf Regionalplandarstellungen zu übertragen sind, ergibt sich danach - entgegen der Meinung der Antragsgegnerin - eine Funktionslosigkeit der Darstellung nicht aus der bisherigen tatsächlichen Entwicklung mit einem erheblichen Anteil von Dauerwohnnutzungen in dem in Rede stehenden Bereich, da dieser Umstand aus den nachfolgenden Gründen (vgl. unter 3. a) auch nicht zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans Nr. 27 führt.
96Eine Funktionslosigkeit ergibt sich im Übrigen auch nicht mit Blick auf die nachfolgende Entwicklung unter Berücksichtigung des Schreibens des zuständigen Ministeriums vom 18. März 2013, nach dem in gewissem Umfang Wohnnutzungen durch Eigentümer geduldet werden sollen.
97Vgl. zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt für die Überprüfung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8.07 -, BRS 71 Nr. 29 = BauR 2007, 1837.
98Denn damit soll eine bauleitplanerische Steuerung, die neue Dauerwohnnutzungen verhindert und bestehende Dauerwohnnutzungen auf lange Sicht zurückdrängt, gerade unterstützt werden.
99Aus der beiläufigen Erklärung in der Stellungnahme der Bezirksregierung Köln vom 20. April 2010 im Beteiligungsverfahren, die Darstellung werde überprüft, lässt sich ebenfalls kein Anhaltspunkt für eine Funktionslosigkeit der Darstellung des Regionalplans entnehmen. Im Übrigen ist auch weder geltend gemacht noch aus den beigezogenen Akten der Bezirksregierung Köln ersichtlich, dass eine zwischenzeitliche Aufhebung oder Änderung des in Rede stehenden Raumordnungsziels erfolgt wäre.
100Danach mag dahinstehen, ob es bei Raumordnungszielen wegen deren spezifischer Steuerungswirkung, insbesondere für die Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB, nicht ohnehin über die in Rede stehenden tatsächlichen Entwicklungen hinaus reichender zusätzlicher Umstände - etwa in Gestalt rechtlich nicht mehr angreifbarer örtlicher Bauleitpläne - bedürfte, um eine Funktionslosigkeit im Rechtssinne annehmen zu können.
1012. Der angefochtene Plan verstößt ferner in beachtlicher Weise gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
102a) Entgegen dieser Vorschrift ist der Plan nicht aus dem Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin mit seiner Darstellung eines Sondergebiets für Wochenendhäuser entwickelt.
103In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Flächennutzungsplan aufgrund seiner geringeren Detailschärfe Gestaltungsspielräume offen lässt, die auf der Ebene der gemeindlichen Bebauungsplanung ausgefüllt werden dürfen. Unter der Voraussetzung, dass die Grundzüge des Flächennutzungsplans unangetastet bleiben, gestattet das Entwicklungsgebot auch Abweichungen. Festsetzungen, die mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht vollständig übereinstimmen, indizieren nicht ohne weiteres einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot. Ob den Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB genügt ist, hängt davon ab, ob die Konzeption, die ihm zugrunde liegt, in sich schlüssig bleibt.
104Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 ‑ 4 BN 1.04 -, BRS 67 Nr. 55 = BauR 2004, 1264, m. w. N.
105Dies ist hier aber nicht mehr der Fall. Die Konzeption des Flächennutzungsplans wird durch die Teilaufhebung konterkariert. Wie bereits aufgezeigt, widerspricht die Zulassung von Dauerwohnnutzungen dem Charakter eines Wochenendhausgebiets, das der Flächennutzungsplan darstellt.
106Entgegen der Meinung der Antragsgegnerin ist nicht von einer Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans auszugehen. Die tatsächlichen Entwicklungen in den Bereichen L. und X. Berg stehen seiner Darstellung aus den nachfolgenden Gründen nicht in einer zur Funktionslosigkeit führenden Weise entgegen.
107b) Der Mangel ist auch nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich. Denn die Aufhebung des Plans in dem betroffenen Bereich führt aus den vorstehenden Gründen zu einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung.
108c) Der Mangel ist schließlich nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich geworden. Denn der Antragsteller hat diesen Aspekt im Rügeschreiben vom 16. Mai 2013 hinreichend angesprochen.
1093. Der Plan leidet ferner an einem beachtlichen Mangel des Abwägungsvorgangs gemäß § 2 Abs. 3 BauGB.
110a) Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot der zutreffenden Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB), inhaltlich stellt es Anforderungen an den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31 = BauR 2008, 1268.
112Nach § 1 Abs. 8 BauGB gilt dieses Gebot auch für die Aufhebung von Bebauungsplänen.
113Vgl. zur Abwägung bei Aufhebungsplänen: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
114Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot in Gestalt eines Ermittlungs- bzw. Bewertungsfehlers liegt vor, wenn die planende Gemeinde bei der Abwägung der in Rede stehenden Belange von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen ausgeht.
115Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2013 ‑ 7 D 52/12.NE -, m. w. N.
116Ein solcher Fehler liegt hier vor. Die Antragsgegnerin ist im Rahmen der Abwägung von einer in wesentlicher Hinsicht unzutreffenden rechtlichen Bewertung ausgegangen. Sie hat ihrer Abwägungsentscheidung die Annahme zugrundegelegt, der Bebauungsplan Nr. 27 sei in seinen Teilbereichen L. und X. Berg funktionslos geworden. Diese rechtliche Annahme ist unzutreffend.
117Bebauungspläne können nur in äußerst seltenen Fällen funktionslos sein. Eine bauplanerische Festsetzung kann funktionslos sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortwirkung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse einzelner Grundstücke an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in eine bestimmte Richtung zu steuern.
118Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2008 ‑ 7 B 251/08 -, juris, m. w. N.
119In Anwendung dieser Grundsätze hat der Senat angenommen, dass erst ein sehr hoher Anteil an Dauerwohnnutzungen in einem Wochenendhausgebiet zu der Funktionslosigkeit des betreffenden Bebauungsplans führen kann. Er ist dabei z. B. davon ausgegangen, dass eine Funktionslosigkeit bei planwidriger Wohnnutzung in 73 von 217 Gebäuden zu verneinen war und hat eine Funktionslosigkeit in einem Einzelfall bei etwa 75 % planwidriger Wohnnutzung bejaht, wobei auch eine Trendwende angesichts des Verhaltens der zuständigen Baubehörden nicht zu erwarten war.
120Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Juni 2006 - 7 A 3730/04 -, juris, vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BRS 70 Nr. 187 = BauR 2007, 1009, und vom 25. November 2005 - 7 A 2687/04 -, juris.
121Hierzu ist mit Blick auf das Vorbringen der Beteiligten klarzustellen, dass die Zahl der Dauerwohnnutzungen ihrerseits aber nur ein Indiz für eine Verselbständigung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne der dargestellten Grundsätze ist, die letztlich jedoch nur aufgrund einer umfassenden Würdigung der Einzelfallumstände festgestellt werden kann.
122Dem Charakter eines Gebiets entgegen stehende Wohnnutzungen können im Hinblick auf die Ordnungsfunktion eines Bebauungsplans nur dann durchgreifende Relevanz für die Annahme einer Funktionslosigkeit gewinnen, wenn sie etwa durch die Erteilung einer Baugenehmigung rechtlich gesichert sind oder in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein (endgültig) abgefunden haben; die tatsächlichen Verhältnisse müssen sich so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Norm auf unabsehbare Zeit entgegen stehen.
123Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 - BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903.
124Gemessen an diesen Grundsätzen lag hier eine Funktionslosigkeit entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht vor.
125Zwar steht außer Streit, dass tatsächlich planwidrige Dauerwohnnutzungen vorlagen, die durch den unter Geltung der Baunutzungsverordnung in der Fassung von 1962 erlassenen Plan generell ausgeschlossen waren (vgl. § 10 BauNVO 1962).
126Bereits die aufgezeigte Quote tatsächlich vorhandener Wohnnutzungen reicht allerdings nicht, um eine Funktionslosigkeit in Betracht ziehen zu können. Sie liegt lediglich bei etwa 60 %, wenn man auf die - indizielle - melderechtliche Lage abstellt. Auch nach dem tatsächlichen Eindruck der Örtlichkeit kann aber nicht von einer tatsächlichen Verselbständigung der Verhältnisse im Plangebiet im Sinne der vorstehenden Grundsätze zur Funktionslosigkeit ausgegangen werden. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung quantitativer und qualitativer Aspekte ist - ungeachtet der das Gebiet L. ebenso wie das Gebiet X. Berg prägenden Gebäude mit dem äußeren Erscheinungsbild dauerhaft genutzter Wohnhäuser - festzustellen, dass es jeweils eine erhebliche Zahl von Gebäuden gibt, die auf Nutzungen als Wochenendhäuser bzw. Ferienhäuser zugeschnitten sind sowie unbebaute Grundstücke, die einer entsprechenden Nutzung zugeführt werden können. Dies belegen die bei den Akten befindlichen Karten und Pläne sowie die eingereichten Fotodokumentationen der Antragsgegnerin, die dem Eindruck des Berichterstatters entsprechen, den er bei der Ortsbesichtigung gewonnen und dem Senat in der Beratung vermittelt hat. Danach vermitteln beide Gebiete nicht den Eindruck, dass es sich um auf unabsehbare Zeit durch weit überwiegende Dauerwohnnutzungen geprägte Bereiche handelt. Anhaltspunkte für wesentliche Veränderungen seit Fassung des Satzungsbeschlusses sind weder konkret aufgezeigt noch sonst zu erkennen.
127Auch die nach den aufgezeigten Grundsätzen erforderliche hinreichende Verfestigung dieser Nutzung, etwa durch den Festsetzungen widersprechende Genehmigungen oder aktive Duldungen im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
128vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2014 - 2 A 2313/13 -, m. w. N.,
129fehlt hier. Die Antragsgegnerin hat weder aufgezeigt noch ist es sonst ersichtlich, dass über tatsächliche Duldungen hinaus von der zuständigen Baugenehmigungsbehörde Genehmigungen erlassen worden oder aktive Duldungen erfolgt sind. Auf die vom Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats dargestellte 30 Jahre währende Untätigkeit der Bauaufsicht kommt es mithin nicht an. Die in der mündlichen Verhandlung des Senats von ihrem Prozessbevollmächtigten eindrücklich geschilderten Bemühungen der Antragsgegnerin, durch Maßnahmen etwa im Bereich der Infrastruktur (z. B. Müllentsorgung, Winterdienst, Schulbusverkehr), Dauerwohnnutzungen zu ermöglichen bzw. zu unterstützen, sind danach ebenfalls im Ergebnis unerheblich.
130Hiervon ausgehend war im Übrigen auch eine „Trendwende“ im Sinne der aufgezeigten Grundsätze der zitierten Senatsurteile nicht ausgeschlossen. Dies bestätigt auch die Auswertung des Berichts der Bauaufsicht des P3. Kreises an die Bezirksregierung Köln vom 2. April 2012.
131Aus dem Schreiben des P3. Kreises vom 13. Januar 2010 folgt nichts anderes. Die darin gegebene Erklärung ist an die Bedingung des Inkrafttretens des Aufhebungsplans geknüpft. Erforderlich gewesen wäre aber zumindest eine verbindliche Erklärung gegenüber den Grundstückseigentümern, die als unbedingte Voraussetzung für die Annahme hätte gewertet werden können, dass die zuständige Baubehörde den planwidrigen Zustand hinnimmt und deshalb eine Trendwende nicht zu erwarten war. Abgesehen davon bezieht sich das Schreiben des P3. Kreises ohnehin auf einen anderen Planungsstand. Denn nach diesem Schreiben wurde die Planung im Rahmen der zweiten Offenlage hinsichtlich des Geltungsbereichs in wesentlicher Hinsicht geändert.
132Ob aus den vom Antragsteller detailliert aufgezeigten Gründen weitere Abwägungsfehler, insbesondere mit Blick auf die aufgezeigten Belange der Nutzbarkeit seines Grundeigentums im Plangebiet sowie in der unmittelbaren Nähe des Plangebiets, vorliegen, lässt der Senat mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen.
133b) Der Mangel des Plans gemäß § 2 Abs. 3 BauGB ist nicht nach § 214 BauGB unbeachtlich.
134Die Antragsgegnerin hat im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange in einem wesentlichen Punkt nicht zutreffend ermittelt bzw. bewertet.
135Dieser Mangel ist auch offensichtlich. Ein offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hinweisen. Das Merkmal der Offensichtlichkeit soll nur zum Ausdruck bringen, dass es nicht auf die innere Seite, also etwa auf die Vorstellungen oder Motive der Ratsmitglieder ankommt. Abzustellen ist vielmehr auf die leichte Erkennbarkeit des Mangels und damit auf die äußere Seite des Abwägungsvorgangs. Beachtlich ist alles, was auf objektiv erfassbaren Umständen beruht, also auch Fehler und Irrtümer, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials betreffen, wenn sie sich aus den Planungsunterlagen ergeben.
136Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2013 ‑ 7 D 52/12.NE -, m. w. N.
137Eine solche Offensichtlichkeit ist hier gegeben.
138Der Mangel ist auch von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens gewesen. Ein Mangel ist im Sinne des Gesetzes von Einfluss auf das Ergebnis der Abwägung bzw. des Verfahrens, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände abzeichnet, dass die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
139Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE -, juris.
140Diese Voraussetzung ist hier ebenfalls erfüllt.
141Der Mangel ist schließlich nicht nachträglich gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden.
142Wie der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers zutreffend aufgezeigt hat, fehlte es bereits an dem nach § 215 Abs. 2 BauGB erforderlichen Hinweis auch auf die Rechtsfolgen in der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses.
143Eine Belehrung nach § 215 Abs. 2 BauGB darf keinen irreführenden Zusatz haben und darf insbesondere nicht geeignet sein, einen Betroffenen vom rechtzeitigen Geltendmachen von Mängeln abzuhalten. Ein Hinweis, der geeignet ist, beim Betroffenen einen rechterheblichen Irrtum hervorzurufen und ihn davon abzuhalten, gegenüber der Gemeinde einen die Verletzung der in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Vorschriften begründenden Sachverhalt geltend zu machen, löst die Unbeachtlichkeit nicht aus.
144Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juni 2012 - 4 CN 5.10 -, BRS 79 Nr. 41 = BauR 2012, 1620.
145Ein solcher Sachverhalt liegt hier vor. So wird in der Bekanntmachung unter dem ersten Punkt des Abschnitts zu 2. behauptet, unbeachtlich sei gemäß § 215 Abs. 1 BauGB eine nach § 214 Abs. 1 bis 3 BauGB beachtliche Verletzung der dort genannten Verfahrens- und Formvorschriften. Dies steht in Widerspruch zum Gesetzeswortlaut, der sich in Bezug auf § 214 Abs. 1 BauGB nur auf § 214 Abs. 1 Satz 1Nr. 1 bis 3 BauGB (Hervorhebung durch den Senat) bezieht und damit etwa Mängel nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB (z. B. Fehlen eines Beschlusses der Gemeinde über die Satzung oder Nichterreichung des mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgten Hinweiszwecks) nicht erfasst. Dass es sich insoweit um einen im vorliegenden Zusammenhang wesentlichen Mangel handelt, hat auch die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats nicht in Abrede gestellt.
146Abgesehen davon liegt ohnehin auch eine hinreichende Rüge innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung vor. § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB verlangt zur Fristwahrung, dass Mängel konkretisiert und substantiiert schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden.
147Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2012 ‑ 4 BN 35.11 -, BRS 79 Nr. 50 = BauR 2013, 55.
148Der Antragsteller hat den Mangel der Sache nach bereits mit dem Rügeschreiben vom 16. Mai 2013 und damit rechtzeitig innerhalb der maßgeblichen Frist gegenüber der Antragsgegnerin hinreichend geltend gemacht. Abgesehen davon erfolgte auch eine entsprechende rechtzeitige Rüge im Parallelverfahren - 7 D 30/03.NE -, in dem mit Schriftsatz vom 22. Mai 2013 die maßgeblichen Aspekte im Zusammenhang mit Fragen der städtebaulichen Rechtfertigung auch als Abwägungsmangel thematisiert wurden. Dass die Stoßrichtung der Darlegungen,
149vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 2013 ‑ 7 D 17/12. NE -, juris,
150nicht in erster Linie das Abwägungsgebot bzw. der Mangel nach § 2 Abs. 3 BauGB war, sondern die städtebauliche Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB, ist unschädlich, weil die Rüge jedenfalls der Sache nach den maßgeblichen Aspekt thematisiert.
151B. Des Weiteren hat auch der gegen die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil L. gerichtete Antrag Erfolg.
152I. Der Antrag ist zulässig.
153Der Antragsteller ist insbesondere antragsbefugt.
154Eine Antragsbefugnis im Sinne der oben aufgezeigten Grundsätze ergibt sich schon aus dem satzungsbedingt - die Satzung ermöglicht in Verbindung mit § 34 BauGB erweiterte Wohnnutzungen und damit typischerweise einhergehende vermehrte Bodenversiegelungen - erhöhten Vernässungsrisiko für die Grundstücke des Antragstellers an der M. . Dabei handelt es sich um einen die Sphäre des Antragstellers betreffenden abwägungserheblichen Belang.
155Das Abwägungsgebot vermittelt den Anwohnern in der Nachbarschaft des Plangebiets eigentumsrechtlichen Drittschutz gegenüber planbedingten Beeinträchtigungen, die in einem adäquat-kausalen Zusammenhang mit der Planung stehen und mehr als geringfügig sind. Der Bauleitplanung muss deshalb eine Erschließungskonzeption zugrundeliegen, nach der das im Plangebiet anfallende Niederschlagswasser so beseitigt werden kann, dass das Eigentum der Planbetroffenen auch außerhalb des Plangebiets keinen Schaden nehmen kann.
156Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2002 - 4 CN 14.00 -, BRS 65 Nr. 17 = BauR 2002, 1650.
157II. Der Antrag ist in Bezug auf die Satzung L. auch in der Sache begründet. Die Satzung L. ist unwirksam.
1581. Die Satzung steht mit den Vorgaben der einschlägigen Rechtsgrundlage des § 34 BauGB nicht in Einklang.
159Nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde durch Satzung die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen (Klarstellungssatzung). Nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB kann die Gemeinde einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind (Einbeziehungssatzung). Voraussetzung für den Erlass einer Einbeziehungssatzung ist des Weiteren u. a., dass ihre Aufstellung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist, § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Eine Klarstellungssatzung kann nach § 34 Abs. 4 Satz 2 BauGB - wie hier erfolgt - mit einer Einbeziehungssatzung verbunden werden.
160Ein Verstoß gegen Anforderungen des § 34 BauGB liegt danach schon deshalb vor, weil die Satzung, die auch Außenbereichsflächen einbezieht und damit den Anforderungen für Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB genügen muss, mit Blick auf den aufgezeigten Widerspruch der - satzungsbedingt möglichen - Zulassung von Dauerwohnnutzungen zu Darstellungen des Regionalplans und des Flächennutzungsplans die Voraussetzung des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht erfüllt.
1612. Abgesehen davon ist die Satzung als Einbeziehungssatzung auch abwägungsfehlerhaft.
162Der Erlass einer Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB setzt eine Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange voraus.
163Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 ‑ 4 CN 2.10 -, BRS 76 Nr. 89 = BauR 2011, 225.
164Diese Abwägung ist hier in wesentlicher Hinsicht fehlerhaft erfolgt. Die Satzung steht in einem unmittelbaren Regelungszusammenhang mit dem Aufhebungsbebauungsplan. Ungeachtet des Umstands, dass ein separater Satzungsbeschluss gefasst worden ist, liegt damit jedenfalls ein Abwägungsmangel vor, da die Antragsgegnerin bei Erlass der Einbeziehungssatzung - unzutreffend - davon ausgegangen ist, der ursprüngliche Bebauungsplan Nr. 27 sei durch den Aufhebungsbebauungsplan wirksam aufgehoben.
165Dieser Mangel ist nicht nach § 214 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Abs. 3 Satz 2 BauGB unbeachtlich. Er betrifft einen wesentlichen Punkt, ist offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss. Der Mangel ist auch nicht nachträglich nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden. Der Antragsteller hat den Mangel rechtzeitig gerügt.
1663. Dieser Mangel führt zur Gesamtunwirksamkeit der Satzung. Der Senat vermag nicht mit hinreichender Sicherheit den hypothetischen Willen der Antragsgegnerin festzustellen, den auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB gestützten Teil der Satzung, d. h. die Klarstellungssatzung, auch ohne die Einbeziehung der Außenbereichsflächen zu beschließen. Insoweit gelten die für Bebauungspläne entwickelten Maßstäbe entsprechend. Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen nur dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen und Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte.
167Vgl. zu den Maßstäben bei der Feststellung der Gesamtunwirksamkeit fehlerhafter baurechtlicher Satzungen allg. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2013 - 7 D 16/12.NE -, juris, m. w. N.
168C. Danach ist auch der Antrag gegen die Satzung zur Festlegung der Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils X. Berg, die ebenfalls als Einbeziehungs- und Klarstellungssatzung im Sinne des § 34 Abs. 4 Satz 1 BauGB zu werten ist, erfolgreich.
169I. Der Antrag ist zulässig.
170Die Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich hier - neben den auch insoweit geltenden Aspekten eines Vernässungsrisikos - ferner mit Blick auf die Erschließung des Satzungsgebiets über die E.---straße , an der das Wohnhaus des Antragstellers mit der Anschrift X1. 6 gelegen ist. Durch eine satzungsbedingt vermehrte Wohnnutzung ist mit einer nicht unerheblichen Zunahme des Verkehrs zu rechnen, der jedenfalls diese dem Antragsteller gehörende Grundstücksfläche unmittelbar südöstlich des Satzungsgebiets beeinträchtigte.
171Vgl. zur planbedingten Verkehrs(lärm)zunahme als Ansatzpunkt für die Antragsbefugnis: OVG NRW, Beschluss vom 19. Dezember 2011 - 7 D 34/10.NE -, juris.
172II. Der Antrag ist auch in Bezug auf die Satzung X. Berg begründet. Wie zu der Satzung L. ausgeführt, ist auch die Satzung X. Berg hinsichtlich ihrer Einbeziehungsregelungen nicht nur wegen des Sachzusammenhangs mit dem unwirksamen Aufhebungsplan abwägungsfehlerhaft, es fehlt auch an der Beachtung der Voraussetzung des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Auch hier führt dieser Mangel insgesamt zur Unwirksamkeit der Satzung.
173Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
174Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 VwGO; Zulassungsgründe im Sinne dieser Vorschrift sind weder konkret aufgezeigt noch sonst ersichtlich.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 20. Feb. 2015 - 7 D 29/13.NE
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Urteil einreichenOberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 20. Feb. 2015 - 7 D 29/13.NE zitiert oder wird zitiert von 15 Urteil(en).
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Er bildet die Grundlage für weitere, zum Vollzug dieses Gesetzbuchs erforderliche Maßnahmen.
(2) Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Ein Flächennutzungsplan ist nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen.
(3) Mit der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans kann gleichzeitig auch der Flächennutzungsplan aufgestellt, geändert oder ergänzt werden (Parallelverfahren). Der Bebauungsplan kann vor dem Flächennutzungsplan bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird.
(4) Ein Bebauungsplan kann aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn dringende Gründe es erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird (vorzeitiger Bebauungsplan). Gilt bei Gebiets- oder Bestandsänderungen von Gemeinden oder anderen Veränderungen der Zuständigkeit für die Aufstellung von Flächennutzungsplänen ein Flächennutzungsplan fort, kann ein vorzeitiger Bebauungsplan auch aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan ergänzt oder geändert ist.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
Tenor
Der Satzung zur Teilaufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 vom 16. Mai 2012 ist unwirksam.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der Antragsteller wendet sich gegen einen Bebauungsplan der Antragsgegnerin, mit dem der Bebauungsplan Nr. 27 „M. Talsperre“ in den Teilbereichen X. Berg und L. aufgehoben wird, sowie gegen die Satzung der Antragsgegnerin zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg.
3Der Antragsteller ist Eigentümer der Grundstücke Gemarkung N. , Flur 12, Flurstücke 522 und 523. Diese Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 27. Sie werden auch von dem genannten Teilaufhebungsbebauungsplan erfasst. Vom Geltungsbereich der Satzung X. Berg werden sie nicht erfasst.
4Die Satzungsgebiete liegen am östlichen Ende der Talsperre der M. , nördlich des Hauptorts von N. . Zwischen den höher gelegenen Bereichen X. Berg und L. verläuft die M. von Norden her kommend und fließt dort in die Talsperre. Die überwiegend bergige Umgebung ist teils landwirtschaftlich, teils forstwirtschaftlich, teils durch Anlagen für Erholungszwecke genutzt und teils mit kleineren Siedlungen bzw. Siedlungssplittern bebaut.
5Der Bebauungsplan Nr. 27 setzte für den Bereich X. Berg und für den Bereich L. jeweils ein Wochenendhausgebiet und Straßenverkehrsflächen fest. Der Bebauungsplan enthielt für andere Bereiche ebenfalls Festsetzungen zu Wochenendhausgebieten und auch Sondergebieten für Campingflächen. Ursprünglich betraf der Plan acht Teilbereiche; fünf dieser Bereiche sind zwischenzeitlich durch Bebauungspläne geändert und ersetzt worden. In der Begründung des Bebauungsplans Nr. 27 hieß es, das Erholungsgebiet um die Talsperre sei in der Vergangenheit durch ungeordnetes wildes Zelten und Aufstellung von Wohnwagen sowie Errichtung von ungenehmigten Wochenendhäusern und anderen Baulichkeiten stark beeinträchtigt worden. Um diese Fehlentwicklung in geordnete Bahnen zu lenken, sei es erforderlich, das Gebiet für die Zukunft zu gestalten und auch ortsrechtlich abzusichern. Der Rat der Antragsgegnerin hatte in seiner Sitzung vom 19. Dezember 1966 den Bebauungsplan als Satzung beschlossen. Aufgrund einer Einwendung in der Öffentlichkeitsbeteiligung hatte er hierbei in Abweichung von der Fassung der Offenlage eine Erweiterung des Wochenendhausgebiets im Bereich L. in Gestalt einer nördlich anschließenden Fläche festgesetzt. Mit Verfügung vom 11. Juli 1967 genehmigte der Regierungspräsident Köln den Plan, nahm allerdings die Teilfläche nördlich des Wochenendhausgebiets L. von der Genehmigung aus. In der Sitzung vom 29. August 1967 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, von dem Rechtsmittel des Widerspruchs gegen die Verfügung der Genehmigungsbehörde keinen Gebrauch zu machen. Am 2. Oktober 1967 erfolgte die Bekanntmachung der Genehmigung des Regierungspräsidenten unter Hinweis auf die Möglichkeit, den Plan bei der Antragsgegnerin einzusehen.
6In den folgenden Jahren wurden die Bereiche L. und X. Berg weitgehend bebaut, dabei wurden auch Gebäude errichtet, die zu Wohnzwecken genutzt wurden.
7Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin stellt die Bereiche L. und X. Berg jeweils als Sondergebiet mit der Zweckbindung Erholung dar. Der Regionalplan der Bezirksregierung Köln stellt für die Bereiche X. Berg und L. einen allgemeinen Siedlungsbereich für die zweckgebundene Nutzung Ferieneinrichtung und Freizeitanlagen dar. Der Regionalplan enthält hierzu u. a. folgende textliche Darstellungen:
8B.2.3 ASB für zweckgebundene Nutzungen
9Ziel 4 (F. und P. Kreis)
10Als ASB mit Zweckbindung für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen sind dargestellt und sollen der vorhandenen speziellen Nutzung vorbehalten bleiben:
11…
12- N. /M1.
13…
14Anlass für die Planung zur Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 war ein gerichtliches Streitverfahren bei dem Verwaltungsgericht Köln, in dem der Antragsteller des Verfahrens - 7 D 29/13.NE - die Genehmigung eines Vorhabens im Bereich L. angriff, für das eine Löschwasserentnahmestelle an der Brücke der zu seinem Haus führenden Straße über die M. vorgesehen war. Im Rahmen dieses Verfahrens wurden planwidrige Dauerwohnnutzungen in dem Bereich festgestellt. Die Antragsgegnerin fragte zunächst bei der Bezirksregierung Köln an, ob eine Änderung des Flächennutzungsplans zur Ermöglichung von reinen Wohnnutzungen landesplanerischen Bedenken begegne. Die Bezirksregierung teilte hierzu mit Schreiben vom 24. September 2007 mit, die geplante Änderung des Flächennutzungsplans entspreche nicht den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Daraufhin leitete die Antragsgegnerin im Dezember 2007 das Aufhebungsverfahren in Verbindung mit der Absicht ein, Klarstellungs- und Einbeziehungssatzungen für die Bereiche L. und X1. aufzustellen. Der Aufstellungsbeschluss umfasste die drei Teilbereiche X. Berg und L. nordwestlich der Talsperre der M. sowie einen Teilbereich am südlichen Ufer der Talsperre in der Nähe von P1. .
15Die erste öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte in der Zeit vom 9. Oktober bis 10. November 2008. Hierzu erhob der Rechtsvorgänger des Antragstellers Einwendungen und rügte u. a., die planbedingten Auswirkungen auf seine Grundstücke.
16Der P2. Kreis gab während des Verfahrens gegenüber der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 13. Januar 2010 folgende Erklärung ab:
17„…Für den Fall, dass das Aufhebungsverfahren zum Bebauungsplan Nr. 27 wie geplant abgeschlossen wird und der Aufhebungsbebauungsplan in Kraft tritt, stelle ich jedoch in Aussicht und sichere hiermit zu, gegen die in den beiden Ortsteilen ausgeübten Wohnnutzungen nicht einzuschreiten und, soweit Verfahren bereits eingeleitet worden sind, diese Verfahren einzustellen und keine neuen Verfahren mehr einzuleiten…“
18Am 16. März 2010 wurde der Aufstellungsbeschluss auf die Bereiche L. und X. Berg beschränkt und eine erneute Offenlage beschlossen. Die zweite öffentliche Auslegung erfolgte in der Zeit vom 19. April bis 20. Mai 2010. Hierzu erhob der Antragsteller mit Schreiben vom 18. Mai 2010 Einwendungen.
19Im Rahmen der Behördenbeteiligung wies die Bezirksregierung Köln unter dem 20. April 2010 auf entgegen stehende Ziele des Regionalplans hin und erklärte, die Durchsetzung der landesplanerischen Ziele liege in kommunaler Verantwortung und sei weiter zu beachten; da die inhaltliche Substanz der Darstellung eines Allgemeinen Siedlungsbereichs überwiegend entfallen sei, werde die Regionalplanungsbehörde prüfen, ob die Darstellung zu streichen sei.
20Eine dritte öffentliche Auslegung erfolgte vom 3. Februar bis 5. März 2012.
21In der Sitzung vom 8. Mai 2012 fasste der Rat der Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss. Der Bürgermeister unterzeichnete am 16. Mai 2012 eine Bekanntmachungsanordnung. Der Beschluss des Rats wurde nach vorherigem öffentlichen Hinweis im „Rundblick“ durch Aushang in der Zeit vom 25. Mai bis 1. Juni 2012 ortsüblich bekannt gemacht.
22In der Begründung der Satzung wird im Wesentlichen ausgeführt: Die Teilaufhebung des Bebauungsplans sei städtebaulich erforderlich, da der Plan in den beiden Teilbereichen X. Berg und L. seine Zielsetzung, nämlich die durch ungeordnetes wildes Zelten und Abstellen von Wohnwagen sowie die Errichtung von ungenehmigten Wochenendhäusern und anderen Baulichkeiten gekennzeichnete Situation einer geordneten Wochenendhausnutzung zuzuführen, nicht weiter zu erfüllen vermöge. In den beiden Bereichen hätten sich dauerhafte Wohnnutzungen nach außen erkennbar eingerichtet, die heute den mehrheitlichen Nutzungsanteil gegenüber der Wochenendhausnutzung darstellten. Die beiden Teilbereiche seien aufgrund dieser Entwicklung funktionslos geworden, so dass aus Gründen der Rechtsklarheit ein Aufhebungsverfahren durchzuführen sei, da so genannte Nicht-Anwendungsbeschlüsse rechtlich nicht zulässig seien. Mit der Aufhebung werde daneben das weitere Ziel verfolgt, dem Wohnbedarf der Bevölkerung im Rahmen des § 34 BauGB Rechnung zu tragen.
23Die Satzung X. Berg stellt ebenso wie die Satzung für das östlich der M2. gelegene Gebiet L. durch Bezugnahme auf einen Lageplan die Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils klar und bezieht ferner vier am östlichen Rand des Satzungsgebiets gelegene Grundstücke mit einer Größe von etwa 700 bis 1000 qm als Außenbereichsflächen ein. Nach § 2 gelten für diese Außenbereichsflächen weitere Festsetzungen.
24Das Verfahren der Aufstellung der Satzung X. Berg verlief im Wesentlichen parallel zum Verfahren der teilweisen Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 27. Im Rahmen der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung erhob der Rechtsvorgänger des Antragstellers Einwendungen und machte geltend, bei der Entscheidung über die Teilaufhebung des Bebauungsplans und bei der Abgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung X. Berg habe die Antragsgegnerin nicht hinreichend berücksichtigt, dass seine Grundstücke bislang jedenfalls mit einem Wochenendhaus bebaubar gewesen seien und dass diese Nutzungsmöglichkeit nun entzogen werde. Seine Grundstücke müssten in die Satzung einbezogen werden. Entsprechende Einwendungen erhob der Antragsteller im Wesentlichen unter dem 18. Mai 2010 im Rahmen der zweiten Offenlage.
25Der Satzungsbeschluss wurde am 8. Mai 2012 gefasst. Am 16. Mai 2012 unterzeichnete der Bürgermeister eine Bekanntmachungsanordnung. Nach vorherigem Hinweis im „Rundblick“ wurde die Satzung im Aushangkasten vor dem Rathaus Mariendorf vom 25. Mai bis 1. Juni öffentlich ausgehängt. Zur Begründung der Satzung wurde ausgeführt: Der Bereich sei zu 90 % mit insgesamt 67 Gebäuden bebaut. Eine Abfrage habe 48 Hauptwohnsitze, 17 Nebenwohnsitze, 2 nicht erfasste Wohnsitze ergeben. 12 von insgesamt 79 Grundstücken seien unbebaut. Es handele sich um einen Bebauungskomplex im Sinne von § 34 BauGB mit einem prägenden Anteil von Wohnhäusern und Wochenendhäusern. Die vier einbezogenen Grundstücke rundeten die Grenzen des Ortsteils sinnvoll ab. Ferner wurde Bezug genommen auf ein Versickerungsgutachten, nach dem eine Versickerung von Niederschlagswasser in Teilbereichen des Satzungsgebiets für möglich gehalten wurde.
26Mit Schreiben vom 6. Mai 2013 rügte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin Mängel der Planaufstellung.
27Der Antragsteller hat am 22. Mai 2013 Antrag auf Normenkontrolle gestellt. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Er sei antragsbefugt. Dies ergebe sich aus der Aufhebung der Bebaubarkeit seiner Flurstücke durch den genannten Aufhebungsbebauungsplan. Durch die Einbeziehungs- und Klarstellungssatzung X. Berg werde er in seinen Rechten verletzt, weil er Eigentümer der Flurstücke 522 und 523 sei. Sein Interesse an einer Einbeziehung seines Grundeigentums in das Satzungsbiet sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Dieses Interesse sei abwägungsrelevant. Entschließe sich eine Gemeinde zur Aufstellung einer Klarstellungssatzung und beziehe einzelne angrenzende Grundstücke nicht mit ein, so sei dies eine für den Eigentümer nachteilige Festsetzung. Die strengeren Anforderungen an die Einbeziehung von Grundstücken in einen Bebauungsplan könnten im Rahmen der Klarstellungssatzung keine Anwendung finden. Die Klarstellungssatzung sei kein Planungsinstrument, sie diene der Entlastung des Baugenehmigungsverfahrens. Es bestehe auch ein Rechtsschutzinteresse. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin komme es nicht darauf an, ob auf den Flurstücken 520 - 523 Wald im Sinne des Landesforstgesetzes NRW stehe, denn es könne nicht von Vornherein ausgeschlossen werden, dass eine Waldumwandlungsgenehmigung für die Errichtung einer baulichen Anlage erteilt werde. Der Teilaufhebungsbebauungsplan zum Bebauungsplan Nr. 27 sei unwirksam. Die Antragsgegnerin sei in unzutreffender Weise davon ausgegangen, dass der Bebauungsplan Nr. 27 in den betroffenen Bereichen funktionslos sei. Deshalb fehle es an der städtebaulichen Erforderlichkeit für die Teilaufhebung. Zudem liege deshalb ein Abwägungsfehler vor, weil die Antragsgegnerin die Bedeutung seines Interesses an der Beibehaltung der Bebaubarkeit seiner Flurstücke mit einem Wochenendhaus nicht erkannt und diesen Belang demnach nicht in der gebotenen Weise in die Abwägung eingestellt habe. Ferner lägen Verstöße gegen den Regionalplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB und gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vor. Auch die Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung sei unwirksam. Sie sei unter Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB zu Stande gekommen. Die Flurstücke 522 und 523 lägen unmittelbar nördlich der Bebauung und würden ebenso durch die großzügige Anliegerstraße erschlossen. Da der südliche Teil der Flurstücke 520 - 523 nur einen geringen Bewuchs aufweise, der sich zudem an die Gegebenheiten des südlich gelegenen Grundstücks anlehne, vermittle erst die Einbeziehung der Flurstücke 522 und 523 den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit des Geltungsbereichs der neuen Satzung. Die Flurstücke 522 und 523 rundeten den Ortsteil topographisch ab. Die Gefahr einer unangemessenen Ausdehnung des Innenbereichs durch die Einbeziehung der Flurstücke 522 und 523 bestehe nicht. Die Frage der Waldeigenschaft der Flurstücke 522 und 523 sei in diesem Kontext irrelevant. Ein unbebautes Grundstück am Waldrand könne ein Bestandteil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils sein. Angesichts der geschilderten Gegebenheiten hätte die Antragsgegnerin die Flurstücke 522 und 523 mit in die Satzung einbeziehen müssen. Daraus ergebe sich ein offenkundiger Abwägungsmangel. Für den Fall, dass die genannten Flurstücke nicht als dem Innenbereich zugehörig zu qualifizieren seien, sei jedenfalls davon auszugehen, dass das Unterlassen der Einbeziehung der genannten Flurstücke in die Einbeziehungssatzung abwägungsfehlerhaft sei.
28Der Antragsteller beantragt,
29die Satzung über die Teilaufhebung des Bebauungsplans Nr. 27 M. Talsperre sowie die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg für unwirksam zu erklären.
30Die Antragsgegnerin beantragt,
31den Antrag abzulehnen.
32Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Der Antrag sei bereits unzulässig, es fehle an der erforderlichen Antragsbefugnis. In Bezug auf den Teilaufhebungsbebauungsplan folge dies daraus, dass es sich bei dem Bebauungsplan Nr. 27 nicht um einen qualifizierten Bebauungsplan gehandelt habe, sondern um einen einfachen Bebauungsplan. Die Zulässigkeit von Vorhaben habe sich damit bereits in der Vergangenheit im Übrigen nach § 35 BauGB beurteilt. Dementsprechend sei sie, die Antragsgegnerin, auch in der Abwägung richtigerweise davon ausgegangen, dass sich auch früher die Zulässigkeit eines Vorhabens auf dem Grundstück des Antragstellers nach § 35 BauGB beurteilt habe. Allein die Festsetzung der Art der baulichen Nutzung „Wochen-endhausgebiet“ habe nicht die Bebauung seiner Flurstücke und die Nutzung der baulichen Anlage als Wochenendhaus ermöglicht. Aus dem zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 1992 ergebe sich nichts anderes. Im Hinblick auf die Satzung X. Berg lasse sich eine Antragsbefugnis aus dem vom Antragsteller zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. September 2010 nicht herleiten. Dem Antragsteller sei vielmehr das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 - entgegenzuhalten, wonach das Interesse, mit einem bisher unbebauten und nicht bebaubaren Grundstück in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen zu werden, für sich genommen kein abwägungserheblicher Belang sei. Für eine Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung könne kein anderer rechtlicher Maßstab gelten. Ungeachtet dessen fehle es aus den gleichen Gründen auch an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Abgesehen davon sei der Antrag auch unbegründet. Sie, die Antragsgegnerin, sei zu Recht davon ausgegangen, dass der Bebauungsplan Nr. 27 im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen teilweise funktionslos geworden sei. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liege auch nicht im Hinblick auf die Beibehaltung der Bebaubarkeit seiner Flurstücke mit einem Wochenendhaus ein Abwägungsfehler vor. Entgegen der Auffassung des Antragstellers liege auch kein Verstoß gegen den Regionalplan bzw. das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vor. Auch die Satzung X. Berg sei nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei nicht davon auszugehen, dass die Grundstücke, auf die er sich beziehe, nach § 34 BauGB zu beurteilen und deshalb deklaratorisch in eine Klarstellungssatzung einzubeziehen seien. Einer Einbeziehung dieser Außenbereichsflächen in die Satzung stünden Belange der Forstwirtschaft entgegen, die der Landesbetrieb Wald und Holz in seiner Stellungnahme vom 13. Januar 2009 im Einzelnen dargelegt habe.
33Das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes NRW hat unter dem 18. März 2013 unter Bezugnahme auf einen Bericht des P3. Kreises vom 2. April 2012 diesen als Bauaufsichtsbehörde gebeten, im Jahr 2007 zurückgestellte ordnungsbehördliche Verfahren wieder aufzunehmen und die Dauerwohnnutzungen in den in Rede stehenden Gebäuden zu untersagen, zugleich hat es sich damit einverstanden erklärt, bei Verzicht auf Rechtsmittel gegen die Nutzungsuntersagung solchen Personen eine fortdauernde Wohnnutzung zu ermöglichen, die als Eigentümer seit mindestens 2009 ein Gebäude bewohnten.
34Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 6. November 2014 in Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die Terminsniederschrift Bezug genommen.
35Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- von Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Antragsteller eingereichten Unterlagen sowie auf die Gerichtsakte zum Verfahren - 7 D 29/13.NE - und die zu diesem Verfahren beigezogenen Aufstellungsvorgänge in Bezug auf den Teilaufhebungsbebauungsplan und die Satzungen L. und X. Berg Bezug genommen.
36E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
37A. Der Antrag hat nur insoweit Erfolg, als er sich gegen den Teilaufhebungsbebauungsplan richtet.
38I. Der Antrag ist insoweit zulässig.
391. Der Antragsteller ist insbesondere antragsbefugt, soweit er diesen Plan angreift.
40Antragsbefugt ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt werden zu können. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.
41Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 ‑ 4 BN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46 = BauR 1999, 134.
42Die Antragsbefugnis steht danach regelmäßig dem Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks zu, der sich gegen sein Eigentum betreffende Festsetzungen wendet.
43Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE-, juris.
44Die Antragsbefugnis ergibt sich hier schon daraus, dass der Antragsteller Eigentümer von Grundeigentum im Bereich des Aufhebungsbebauungsplans ist, das durch die Planung in rechtlich erheblicher Weise nachteilig betroffen ist.
45Maßstab für die Beurteilung der Betroffenheit ist in diesem Zusammenhang, die städtebauliche Ordnung, die als Ergebnis der Aufhebung eines Bebauungsplans nach Maßgabe der §§ 34 oder 35 BauGB hergestellt wird. Mit der Aufhebung eines Bebauungsplans muss die Gemeinde zugleich darüber entscheiden, welche städtebauliche Ordnung an die Stelle der mit dem Plan vordem beabsichtigten Ordnung treten soll.
46Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
47Seine Grundstücke, die im Bereich des Bebauungsplans Nr. 27 liegen und für die eine Nutzung als Wochenendhaus planungsrechtlich zulässig war, sind von einer wirksamen Aufhebung des Bebauungsplans nachteilig betroffen. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass es sich lediglich um einen einfachen Bebauungsplan handelt und von einer Lage der Grundstücke im planungsrechtlichen Außenbereich auszugehen ist. Denn Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans können geeignet sein, einem öffentlichen Belang die gegen ein Außenbereichsvorhaben sprechende Wirkung zu nehmen, soweit sie in Bezug auf diesen Belang eine Aussage treffen.
48Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1983 - 4 B 68.83 -, juris.
49Eine solche Wirkung der im Bebauungsplan getroffenen Festsetzung über die zulässige Art der Nutzung erscheint nicht ausgeschlossen.
502. Der Antragsteller ist auch nicht gemäß § 47 Abs. 2a VwGO präkludiert. Dass er im Rahmen der dritten Offenlage - soweit aus den vorgelegten Akten ersichtlich - keine Einwendungen mehr erhoben hat, führt nicht zur Präklusion. Wird - wie hier - eine erneute unbeschränkte öffentliche Auslegung (§ 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB) durchgeführt, in der in Bezug auf Belange, die den Antragsteller betreffen, keine Änderungen erfolgen, bedarf es nach Sinn und Zweck des § 47 Abs. 2a VwGO keiner erneuten Einwendung. Dies entnimmt der Senat der ähnliche Fallgestaltungen betreffenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
51Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Februar 2014 ‑ 4 CN 1.13 -, BauR 2014, 1136 und vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66 = BauR 2010, 1051.
523. Es fehlt auch nicht an einem Rechtsschutzinteresse.
53Besteht - wie hier - eine Antragsbefugnis, so ist regelmäßig auch das für einen Normenkontrollantrag erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses neben der Antragsbefugnis soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den jeweiligen Antragsteller wertlos ist. Zu fragen ist, ob der jeweilige Antragsteller durch die von ihm angestrebte Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans seine Rechtsstellung verbessern kann. Es ist aber nicht erforderlich, dass die begehrte Unwirksamkeitserklärung unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt. Für das Rechtsschutzinteresse reicht es aus, dass sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann. Zur Bejahung des Rechtsschutzinteresses genügt es, wenn im Sinne einer tatsächlichen Prognose zu erwarten ist, dass die Gemeinde einen neuen Bebauungsplan mit möglicherweise für den Antragsteller günstigeren Festsetzungen aufstellen wird. Unnütz wird das Normenkontrollverfahren nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, sein eigentliches Ziel zu erreichen. Nicht nutzlos ist auch eine Entscheidung des Normenkontrollgerichts, wenn sie für den Antragsteller lediglich aus tatsächlichen Gründen vorteilhaft ist.
54Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE -, juris, m. w. N.
55Gemessen an diesen Grundsätzen kann hier ein Fehlen des Rechtsschutzinteresses des Antragstellers nicht festgestellt werden. Die Antragsgegnerin macht ohne Erfolg geltend, der Plan Nr. 27 sei ohnehin von Anfang an wegen Fehlens eines erforderlichen Beitrittsbeschlusses auch in dem hier maßgeblichen Bereich unwirksam, deshalb könne sich durch die beantragte Feststellung der Unwirksamkeit des Aufhebungsplans die Rechtsstellung des Antragsteller nicht verbessern.
56Diese Auffassung trifft nicht zu. Der Bebauungsplan Nr. 27 ist nicht von Vornherein aus dem aufgezeigten Grund unwirksam gewesen. Zwar wurde ein ausdrücklicher Beitrittsbeschluss nach der Genehmigung und vor der Bekanntmachung des Plans Nr. 27 im Jahr 1967 nicht gefasst.
57Das Fehlen eines erforderlichen Beitrittsbeschlusses führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans. Wird ein Bebauungsplan mit seinem von der Gemeinde beschlossenen Inhalt nicht genehmigt und ist der unter „Auflagen“ genehmigte Plan von der Gemeinde so nicht beschlossen worden (fehlender Beitrittsbeschluss) kann ein solcher Bebauungsplan nicht wirksam werden.
58Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4 C 31.85 -, BauR 1987, 166; OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2003 - 7 A 188/02 -, juris, m. w. N.
59Hier stellt sich der Sachverhalt allerdings in wesentlicher Hinsicht anders dar. Der Plan ist regional teilweise genehmigt und mit dieser Einschränkung durch Bekanntmachung der Genehmigung bekannt gemacht worden. Der Rat ist mit der teilweisen Versagung der Genehmigung vor der Bekanntmachung befasst worden und hat mit dem Beschluss, der teilweisen Versagung nicht mit Rechtsmitteln entgegen zu treten, der Sache nach bekundet, auch mit der räumlich eingeschränkten Planung einverstanden zu sein.
60Abgesehen davon fehlt das Rechtsschutzinteresse aber auch dann nicht, wenn man hier von einer Unwirksamkeit des ursprünglichen Bebauungsplans aus anderen, von der Antragsgegnerin nicht aufgezeigten Gründen ausgehen müsste. Ein erfolgreicher Normenkontrollantrag gegen den Aufhebungsplan ist jedenfalls aus tatsächlichen Gründen für den Antragsteller vorteilhaft, weil dann der Rechtsschein des ursprünglichen Bebauungsplans Nr. 27 für eine Zulässigkeit der Nutzung der Grundstücke des Antragstellers im Plangebiet durch Wochenendhausbebauung spricht.
61Vgl. zur Bedeutung des Rechtsscheins eines früheren Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren: BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 ‑ 4 C 60.84 -, BRS 46 Nr. 4; OVG NRW, Urteil vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris.
62Es kann auch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit festgestellt werden, dass eine Bebaubarkeit seines Grundeigentums mit einem Wochenendhaus auch im Falle eines Fortbestands des bisherigen Bebauungsplans von Vornherein ausgeschlossen wäre und deshalb der Normenkontrollantrag dem Antragsteller keinen Nutzen brächte. Hierzu wird auf die vorstehenden Ausführungen zur Antragsbefugnis verwiesen.
63II. Der Antrag ist in Bezug auf den Teilaufhebungsbebauungsplan auch in der Sache begründet. Der Teilaufhebungsbebauungsplan ist unwirksam. Er verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB (dazu 1.), § 8 Abs. 2 BauGB (dazu 2.) sowie § 2 Abs. 3 BauGB (dazu 3.).
641. Der Plan verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bebauungspläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind; die einschlägige Darstellung des Regionalplans Köln ist ein Raumordnungsziel (dazu a.), dem der Teilaufhebungsplan widerspricht (dazu b.), an der Wirksamkeit des Ziels bestehen keine durchgreifenden Zweifel (dazu c.).
65a) Die Darstellung des Regionalplans, die unter B. 2.3 der Textlichen Darstellung einen Allgemeinen Siedlungsbereich mit der Zweckbindung für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen für den Bereich N. /M1. beinhaltet, und diese zeichnerisch auf Blatt L 4910/12 abgrenzt, ist ein Raumordnungsziel im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB.
66Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene klare Aussage keiner Ergänzungen bedarf. Von der Festlegung eines Ziels der Raumordnung kann dann keine Rede mehr sein, wenn die entsprechende Kernaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende planerische Abwägung nicht vornimmt.
67Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. Oktober 2013 ‑ 10 D 4/11.NE -, juris, und 18. März 2014 - 10 D 61/12.NE -.
68Ein solches Ziel der Raumordnung liegt hier vor. Es handelt sich um eine örtlich und sachlich hinreichend konkretisierte und abschließend abgewogene landesplanerische Aussage für den in Rede stehenden Bereich.
69b) Die Planung der Antragsgegnerin widerspricht diesem Ziel der Raumordnung.
70Dies gilt zunächst bei isolierter Betrachtung des Aufhebungsplans, mit dem der bisherige Plan mit der Festsetzung eines Wochenendhausgebiets beseitigt wird. Zwar trifft der Plan keine ausdrücklich der Darstellung des Regionalplans widersprechende Festsetzung. Er hebt lediglich die Festsetzung eines Wochenendhausgebiets auf, mit der bislang die Darstellung des Raumordnungsplans umgesetzt war. Maßgeblich für die Betrachtung ist allerdings nicht isoliert der Gegenstand der Aufhebung, sondern die angestrebte bzw. damit hergestellte städtebauliche Ordnung.
71Vgl. allg. für die Überprüfung eines Aufhebungsbebauungsplans: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
72Diese - auf die infolge der Aufhebungsplanung hergestellte städtebauliche Ordnung bezogene - Betrachtung entspricht auch dem Regelungsgehalt der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB. Dessen Zweck besteht in der Gewährleistung materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung.
73Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007 ‑ 4 BN 17.07 -, BRS 71 Nr. 45 = BauR 2007, 1712.
74Diese angestrebte städtebauliche Ordnung, nach der auch Wohnnutzungen dauerhafter Art zulässig sein sollen, widerspricht dem Raumordnungsziel. Der Sache nach zielt der Plan darauf ab, in Anwendung des § 34 BauGB Wohnnutzungen zuzulassen. Damit wird für die Bereiche L. und X. Berg eine städtebauliche Gemengelage aus reinen Wohnnutzungen und Wochenendhausnutzungen geschaffen, die überwiegend nach § 34 Abs. 1 BauGB - und lediglich für die Randbereiche, die Gegenstand der Einbeziehung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB waren, nach § 35 BauGB - zu beurteilen ist.
75Nach der übereinstimmenden Auffassung der Beteiligten ist der genannte Bereich L. bzw. der Bereich X. Berg im Kern bereits als Bebauungskomplex im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB zu werten. Dies ergibt sich aus dem vorliegenden Karten- und Bildmaterial und entspricht auch dem Eindruck des Berichterstatters, der die Örtlichkeit besichtigt und den dabei gewonnenen Eindruck dem Senat in der Beratung vermittelt hat.
76Eine dauerhafte Wohnnutzung widerspricht aber dem Gebietscharakter eines Wochenendhausgebiets. Nichts anderes gilt für ein Gebiet mit einer besonderen Zweckbestimmung der hier dargestellten Art.
77Vgl. dazu näher OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 -, BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903; OVG M.-V., Urteil vom 19. Februar 2014 - 3 L 212/12 -, juris; Bay. VGH, Urteil vom 15. Oktober 2013 - 1 N 11.421 u. a. -, juris, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris.
78Das Ziel ist nicht etwa nur so zu verstehen, dass es die örtliche Planung dahin steuert, dass auch Freizeitanlagen, wie z. B. Wochenendhäuser, bauleitplanerisch ermöglicht werden sollen. Es beschränkt sich nicht darauf, einen bauleitplanerischen Ausschluss solcher Einrichtungen zu verhindern. Es soll vielmehr eine Steuerung dahin erfolgen, dass Vorhaben, die mit der besonderen Zweckbestimmung nicht in Einklang stehen, bauleitplanerisch nicht zugelassen werden sollen.
79Dieses Verständnis wird auch durch die Vorbemerkung (1) zu dem genannten Ziel bekräftigt. Danach wird ein ASB mit Zweckbindung immer dann dargestellt, wenn ein Bereich aufgrund seiner räumlichen Lage, seiner besonderen Standortfaktoren oder rechtlichen Vorgaben einer bestimmten baulich geprägten Nutzung vorbehalten bleiben soll, die Art und /oder Ausprägung dieser baulichen Nutzung wird durch eine textliche Darstellung konkretisiert. Würde bauleitplanerisch auch Dauerwohnen zugelassen, wären die Bereiche nicht mehr in diesem Sinne der genannten Zweckbindung „vorbehalten“.
80Dagegen kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass sich das Ziel auf die „vorhandene“ spezielle Nutzung bezieht. Denn dies betrifft die noch in hinreichendem Maß vorhandene Freizeitnutzung in Form der Wochenendhausnutzung.
81Nichts Anderes gilt, wenn man die Satzungen L. und X. Berg als Teil der Konzeption der Antragsgegnerin in die Betrachtung einbezieht. Auch dann besteht ein Widerspruch zwischen der durch die Konzeption angestrebten städtebaulichen Ordnung und dem Ziel der Raumordnung und Landesplanung.
82Es bedarf keiner abschließenden Erörterung, ob ein Widerspruch zu dem Raum-ordnungsziel möglicherweise durch eine andere Planungskonzeption vermieden werden könnte, die das Gebiet auf der Grundlage der geänderten Fassung des § 10 BauNVO überplant und gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 BauNVO in gewissem - den Gebietscharakter noch wahrenden - Umfang Wohnnutzungen zulässt.
83Vgl. dazu allg. BVerwG, Urteil vom 11. September 2014 - 4 CN 3.14 -, juris, m. w. N.
84c) Der Regionalplan ist nicht seinerseits hinsichtlich der in Rede stehenden Darstellung unwirksam. Er ist insbesondere nicht funktionslos geworden, wie die Antragsgegnerin meint.
85Für Bauleitpläne ist anerkannt, dass von einer Funktionslosigkeit auszugehen ist, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet so weit verselbständigt haben, dass von den planerischen Festsetzungen, die Gegenstand der gemeindlichen Beschlussfassung waren, keine steuernde Wirkung mehr ausgehen kann.
86Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 -, BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903.
87Soweit diese Grundsätze auf Regionalplandarstellungen zu übertragen sind, ergibt sich danach - entgegen der Meinung der Antragsgegnerin - eine Funktionslosigkeit der Darstellung nicht aus der bisherigen tatsächlichen Entwicklung mit einem erheblichen Anteil von Dauerwohnnutzungen in dem in Rede stehenden Bereich, da dieser Umstand aus den nachfolgenden Gründen (vgl. unten 3. a) auch nicht zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans Nr. 27 führt.
88Eine Funktionslosigkeit ergibt sich im Übrigen auch nicht mit Blick auf die nachfolgende Entwicklung unter Berücksichtigung des Schreibens des zuständigen Ministeriums vom 18. März 2013, nach dem in gewissem Umfang Wohnnutzungen durch Eigentümer geduldet werden sollen.
89Vgl. zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt für die Überprüfung der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 2007 - 4 BN 8.07 -, BRS 71 Nr. 29 = BauR 2007, 1837.
90Denn damit soll eine bauleitplanerische Steuerung, die neue Dauerwohnnutzungen verhindert und bestehende Dauerwohnnutzungen auf lange Sicht zurückdrängt, gerade unterstützt werden.
91Aus der beiläufigen Erklärung in der Stellungnahme der Bezirksregierung Köln vom 20. April 2010 im Beteiligungsverfahren, die Darstellung werde überprüft, lässt sich ebenfalls kein Anhaltspunkt für eine Funktionslosigkeit der Darstellung des Regionalplans entnehmen. Im Übrigen ist auch weder geltend gemacht noch aus den beigezogenen Akten der Bezirksregierung Köln ersichtlich, dass eine zwischenzeitliche Aufhebung oder Änderung des in Rede stehenden Raumordnungsziels erfolgt wäre.
92Danach mag dahinstehen, ob es bei Raumordnungszielen wegen deren spezifischer Steuerungswirkung, insbesondere für die Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB, nicht ohnehin über die in Rede stehenden tatsächlichen Entwicklungen hinaus reichender zusätzlicher Umstände - etwa in Gestalt rechtlich nicht mehr angreifbarer örtlicher Bauleitpläne - bedürfte, um eine Funktionslosigkeit im Rechtssinne annehmen zu können.
932. Der angefochtene Plan verstößt ferner in beachtlicher Weise gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB.
94a) Entgegen dieser Vorschrift ist der Plan nicht aus dem Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin mit seiner Darstellung eines Sondergebiets für Wochenendhäuser entwickelt.
95In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Flächennutzungsplan aufgrund seiner geringeren Detailschärfe Gestaltungsspielräume offen lässt, die auf der Ebene der gemeindlichen Bebauungsplanung ausgefüllt werden dürfen. Unter der Voraussetzung, dass die Grundzüge des Flächennutzungsplans unangetastet bleiben, gestattet das Entwicklungsgebot auch Abweichungen. Festsetzungen, die mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht vollständig übereinstimmen, indizieren nicht ohne weiteres einen Verstoß gegen das Entwicklungsgebot. Ob den Anforderungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB genügt ist, hängt davon ab, ob die Konzeption, die ihm zugrunde liegt, in sich schlüssig bleibt.
96Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 ‑ 4 BN 1.04 -, BRS 67 Nr. 55 = BauR 2004, 1264, m. w. N.
97Dies ist hier aber nicht mehr der Fall. Die Konzeption des Flächennutzungsplans wird durch die Teilaufhebung konterkariert. Wie bereits aufgezeigt, widerspricht die Zulassung von Dauerwohnnutzungen dem Charakter eines Wochenendhausgebiets, das der Flächennutzungsplan darstellt.
98Entgegen der Meinung der Antragsgegnerin ist nicht von einer Funktionslosigkeit des Flächennutzungsplans auszugehen. Die tatsächlichen Entwicklungen in den Bereichen L. und X. Berg stehen seiner Darstellung aus den nachfolgenden Gründen nicht in einer zur Funktionslosigkeit führenden Weise entgegen.
99b) Der Mangel ist auch nicht gemäß § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich. Denn die Aufhebung des Plans in dem betroffenen Bereich führt aus den vorstehenden Gründen zu einer Beeinträchtigung der sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden geordneten städtebaulichen Entwicklung.
100c) Der Mangel ist schließlich nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unbeachtlich geworden. Denn der Antragsteller hat diesen Aspekt im Rügeschreiben vom 16. Mai 2013 hinreichend angesprochen.
1013. Der Plan leidet ferner an einem beachtlichen Mangel des Abwägungsvorgangs gemäß § 2 Abs. 3 BauGB.
102a) Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot umfasst als Verfahrensnorm das Gebot der zutreffenden Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB), inhaltlich stellt es Anforderungen an den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis.
103Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BRS 73 Nr. 31 = BauR 2008, 1268.
104Nach § 1 Abs. 8 BauGB gilt dieses Gebot auch für die Aufhebung von Bebauungsplänen.
105Vgl. zur Abwägung bei Aufhebungsplänen: OVG NRW, Urteil vom 8. April 2014 - 2 D 43/13.NE -, juris.
106Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot in Gestalt eines Ermittlungs- bzw. Bewertungsfehlers liegt vor, wenn die planende Gemeinde bei der Abwägung der in Rede stehenden Belange von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen ausgeht.
107Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2013 ‑ 7 D 52/12.NE -, m. w. N.
108Ein solcher Fehler liegt hier vor. Die Antragsgegnerin ist im Rahmen der Abwägung von einer in wesentlicher Hinsicht unzutreffenden rechtlichen Bewertung ausgegangen. Sie hat ihrer Abwägungsentscheidung die Annahme zugrundegelegt, der Bebauungsplan Nr. 27 sei in seinen Teilbereichen L. und X. Berg funktionslos geworden. Diese rechtliche Annahme ist unzutreffend.
109Bebauungspläne können nur in äußerst seltenen Fällen funktionslos sein. Eine bauplanerische Festsetzung kann funktionslos sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortwirkung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse einzelner Grundstücke an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in eine bestimmte Richtung zu steuern.
110Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2008 ‑ 7 B 251/08 -, juris, m. w. N.
111In Anwendung dieser Grundsätze hat der Senat angenommen, dass erst ein sehr hoher Anteil an Dauerwohnnutzungen in einem Wochenendhausgebiet zu der Funktionslosigkeit des betreffenden Bebauungsplans führen kann. Er ist dabei z. B. davon ausgegangen, dass eine Funktionslosigkeit bei planwidriger Wohnnutzung in 73 von 217 Gebäuden zu verneinen war und hat eine Funktionslosigkeit in einem Einzelfall bei etwa 75 % planwidriger Wohnnutzung bejaht, wobei auch eine Trendwende angesichts des Verhaltens der zuständigen Baubehörden nicht zu erwarten war.
112Vgl. OVG NRW, Urteile vom 26. Juni 2006 - 7 A 3730/04 -, juris, vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BRS 70 Nr. 187 = BauR 2007, 1009; und vom 25. November 2005 - 7 A 2687/04 -, juris.
113Hierzu ist mit Blick auf das Vorbringen der Beteiligten klarzustellen, dass die Zahl der Dauerwohnnutzungen ihrerseits aber nur ein Indiz für eine Verselbständigung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne der dargestellten Grundsätze ist, die letztlich jedoch nur aufgrund einer umfassenden Würdigung der Einzelfallumstände festgestellt werden kann.
114Dem Charakter eines Gebiets entgegen stehende Wohnnutzungen können im Hinblick auf die Ordnungsfunktion eines Bebauungsplans nur dann durchgreifende Relevanz für die Annahme einer Funktionslosigkeit gewinnen, wenn sie etwa durch die Erteilung einer Baugenehmigung rechtlich gesichert sind oder in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein (endgültig) abgefunden haben; die tatsächlichen Verhältnisse müssen sich so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Norm auf unabsehbare Zeit entgegen stehen.
115Vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 22. November 2011 - 8 A 10443/11 - BRS 78 Nr. 84 = BauR 2012, 903.
116Gemessen an diesen Grundsätzen lag hier eine Funktionslosigkeit entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht vor.
117Zwar steht außer Streit, dass tatsächlich planwidrige Dauerwohnnutzungen vorlagen, die durch den unter Geltung der Baunutzungsverordnung in der Fassung von 1962 erlassenen Plan generell ausgeschlossen waren (vgl. § 10 BauNVO 1962).
118Bereits die aufgezeigte Quote tatsächlich vorhandener Wohnnutzungen reicht allerdings nicht, um eine Funktionslosigkeit in Betracht ziehen zu können. Sie liegt lediglich bei etwa 60 %, wenn man auf die - indizielle - melderechtliche Lage abstellt. Auch nach dem tatsächlichen Eindruck der Örtlichkeit kann aber nicht von einer tatsächlichen Verselbständigung der Verhältnisse im Plangebiet im Sinne der vorstehenden Grundsätze zur Funktionslosigkeit ausgegangen werden. Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung unter Einbeziehung quantitativer und qualitativer Aspekte ist - ungeachtet der das Gebiet L. ebenso wie das Gebiet X. Berg prägenden Gebäude mit dem äußeren Erscheinungsbild dauerhaft genutzter Wohnhäuser - festzustellen, dass es jeweils eine erhebliche Zahl von Gebäuden gibt, die auf Nutzungen als Wochenendhäuser bzw. Ferienhäuser zugeschnitten sind sowie unbebaute Grundstücke, die einer entsprechenden Nutzung zugeführt werden können. Dies belegen die bei den Akten befindlichen Karten und Pläne sowie die eingereichten Fotodokumentationen der Antragsgegnerin, die dem Eindruck des Berichterstatters entsprechen, den er bei der Ortsbesichtigung gewonnen und dem Senat in der Beratung vermittelt hat. Danach vermitteln beide Gebiete nicht den Eindruck, dass es sich um auf unabsehbare Zeit durch weit überwiegende Dauerwohnnutzungen geprägte Bereiche handelt. Anhaltspunkte für wesentliche Veränderungen seit Fassung des Satzungsbeschlusses sind weder konkret aufgezeigt noch sonst zu erkennen.
119Auch die nach den aufgezeigten Grundsätzen erforderliche hinreichende Verfestigung dieser Nutzung, etwa durch den Festsetzungen widersprechende Genehmigungen oder aktive Duldungen im Sinne der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
120vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2014 - 2 A 2313/13 -, m. w. N.,
121fehlt hier. Die Antragsgegnerin hat weder aufgezeigt noch ist es sonst ersichtlich, dass über tatsächliche Duldungen hinaus von der zuständigen Baugenehmigungsbehörde Genehmigungen erlassen worden oder aktive Duldungen erfolgt sind. Auf die vom Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats dargestellte 30 Jahre währende Untätigkeit der Bauaufsicht kommt es mithin nicht an. Die in der mündlichen Verhandlung des Senats von ihrem Prozessbevollmächtigten eindrücklich geschilderten Bemühungen der Antragsgegnerin, durch Maßnahmen etwa im Bereich der Infrastruktur (z. B. Müllentsorgung, Winterdienst, Schulbusverkehr), Dauerwohnnutzungen zu ermöglichen bzw. zu unterstützen, sind danach ebenfalls im Ergebnis unerheblich.
122Hiervon ausgehend war im Übrigen auch eine „Trendwende“ im Sinne der aufgezeigten Grundsätze der zitierten Senatsurteile nicht ausgeschlossen. Dies bestätigt auch die Auswertung des Berichts der Bauaufsicht des P3. Kreises an die Bezirksregierung Köln vom 2. April 2012.
123Aus dem Schreiben des P3. Kreises vom 13. Januar 2010 folgt nichts anderes. Die darin gegebene Erklärung ist an die Bedingung des Inkrafttretens des Aufhebungsplans geknüpft. Erforderlich gewesen wäre aber zumindest eine verbindliche Erklärung gegenüber den Grundstückseigentümern, die als unbedingte Voraussetzung für die Annahme hätte gewertet werden können, dass die zuständige Baubehörde den planwidrigen Zustand hinnimmt und deshalb eine Trendwende nicht zu erwarten war. Abgesehen davon bezieht sich das Schreiben des P3. Kreises ohnehin auf einen anderen Planungsstand. Denn nach diesem Schreiben wurde die Planung im Rahmen der zweiten Offenlage hinsichtlich des Geltungsbereichs in wesentlicher Hinsicht geändert.
124b) Der Mangel des Plans gemäß § 2 Abs. 3 BauGB ist nicht nach § 214 BauGB unbeachtlich.
125Die Antragsgegnerin hat im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange in einem wesentlichen Punkt nicht zutreffend ermittelt bzw. bewertet.
126Dieser Mangel ist auch offensichtlich. Ein offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hinweisen. Das Merkmal der Offensichtlichkeit soll nur zum Ausdruck bringen, dass es nicht auf die innere Seite, also etwa auf die Vorstellungen oder Motive der Ratsmitglieder ankommt. Abzustellen ist vielmehr auf die leichte Erkennbarkeit des Mangels und damit auf die äußere Seite des Abwägungsvorgangs. Beachtlich ist alles, was auf objektiv erfassbaren Umständen beruht, also auch Fehler und Irrtümer, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials betreffen, wenn sie sich aus den Planungsunterlagen ergeben.
127Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2013
128- 7 D 52/12.NE -, m. w. N.
129Eine solche Offensichtlichkeit ist hier gegeben.
130Der Mangel ist auch von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens gewesen. Ein Mangel ist im Sinne des Gesetzes von Einfluss auf das Ergebnis der Abwägung bzw. des Verfahrens, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder nahe liegender Umstände abzeichnet, dass die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre.
131Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2014 ‑ 7 D 102/12.NE -, juris.
132Diese Voraussetzung ist hier ebenfalls erfüllt.
133c) Der Mangel ist schließlich nicht nachträglich gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden.
134Wie der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers im parallelen Verfahren 7 D 29/13.NE zutreffend aufgezeigt hat, fehlte es bereits an dem nach § 215 Abs. 2 BauGB erforderlichen Hinweis auch auf die Rechtsfolgen in der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses.
135Eine Belehrung nach § 215 Abs. 2 BauGB darf keinen irreführenden Zusatz haben und darf insbesondere nicht geeignet sein, einen Betroffenen vom rechtzeitigen Geltendmachen von Mängeln abzuhalten. Ein Hinweis, der geeignet ist, beim Betroffenen einen rechterheblichen Irrtum hervorzurufen und ihn davon abzuhalten, gegenüber der Gemeinde einen die Verletzung der in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Vorschriften begründenden Sachverhalt geltend zu machen, löst die Unbeachtlichkeit nicht aus.
136Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juni 2012 - 4 CN 5.10 -, BRS 79 Nr. 41 = BauR 2012, 1620.
137Ein solcher Sachverhalt liegt hier vor. So wird in der Bekanntmachung unter dem ersten Punkt des Abschnitts zu 2. behauptet, unbeachtlich sei gemäß § 215 Abs. 1 BauGB eine nach § 214 Abs. 1 bis 3 BauGB beachtliche Verletzung der dort genannten Verfahrens- und Formvorschriften. Dies steht in Widerspruch zum Gesetzeswortlaut, der sich in Bezug auf § 214 Abs. 1 BauGB nur auf § 214 Abs. 1 Satz 1Nr. 1 bis 3 BauGB (Hervorhebung durch den Senat) bezieht und damit etwa Mängel nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB (z. B. Fehlen eines Beschlusses der Gemeinde über die Satzung oder Nichterreichung des mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgten Hinweiszwecks) nicht erfasst. Dass es sich insoweit um einen im vorliegenden Zusammenhang wesentlichen Mangel handelt, hat auch die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats nicht in Abrede gestellt.
138Abgesehen davon liegt ohnehin auch eine hinreichende Rüge innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung vor. § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB verlangt zur Fristwahrung, dass Mängel konkretisiert und substantiiert schriftlich gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden.
139Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2012 ‑ 4 BN 35.11 -, BRS 79 Nr. 50 = BauR 2013, 55.
140Der Mangel ist der Sache nach bereits mit dem Rügeschreiben vom 16. Mai 2013 im parallelen Verfahren und damit rechtzeitig innerhalb der maßgeblichen Frist gegenüber der Antragsgegnerin hinreichend geltend gemacht. Abgesehen davon erfolgte auch eine entsprechende rechtzeitige Rüge, indem mit Schriftsatz vom 22. Mai 2013 die maßgeblichen Aspekte im Zusammenhang mit Fragen der städtebaulichen Rechtfertigung auch als Abwägungsmangel thematisiert wurden. Dass die Stoßrichtung der Darlegungen,
141vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 2013 ‑ 7 D 17/12. NE -, juris,
142nicht in erster Linie das Abwägungsgebot bzw. der Mangel nach § 2 Abs. 3 BauGB war, sondern die städtebauliche Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB, ist unschädlich, weil die Rüge jedenfalls der Sache nach den maßgeblichen Aspekt thematisiert.
143B. Der Antrag gegen die Satzung zur Festlegung der Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil X. Berg bleibt indes erfolglos, weil er nicht zulässig ist. Der Antragsteller ist in Anwendung der oben aufgezeigten Maßstäbe nicht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
144I. Der Antragsteller kann sich insbesondere nicht darauf berufen, dass im Rahmen der Abwägung auch sein privates Interesse an der Einbeziehung der Grundstücke Flurstücke 522 und 523 in den Geltungsbereich der Satzung abwägungserheblich wäre. Aus den in der Antragsbegründung zitierten Gerichtsentscheidungen folgt keine andere Beurteilung. Dies hat die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung vom 7. März 2014 unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
145vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 -, BRS 67 Nr. 51 = BauR 2004, 1427,
146zutreffend aufgezeigt. Ob bei einem willkürlichen Unterlassen der Einbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich einer Satzung anderes gelten kann, kann offen bleiben, weil für eine solche willkürliche Handhabung keine Anhaltspunkte bestehen.
147II. Der Antragsteller ist auch nicht ansonsten in anderer Weise in einer eine Antragsbefugnis begründenden Weise durch die Satzung betroffen. Der Antragsteller hat entsprechende Aspekte weder aufgezeigt noch sind solche sonst ersichtlich. Auch in Bezug auf die normative Wirkung der Regelungen, die die Satzung als Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB hinsichtlich der verbindlichen Festlegung der Grenzen des Innenbereichs trifft, liegt danach keine Antragsbefugnis vor.
148Eine Klarstellungssatzung legt die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils - wenn auch nur deklaratorisch - verbindlich fest.
149Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. September 2010 ‑ 4 CN 2.10 -, BRS 76 Nr. 89 = BauR 2011, 225.
150Dass der Antragsteller durch die streitige Klarstellungssatzung möglicherweise in seinen Rechten im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verletzt sein könnte, vermag der Senat nicht zu erkennen. Eine Einordnung seiner Grundstücke als Teil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB (Innenbereich) erscheint auf der Grundlage der vorliegenden Akten eindeutig ausgeschlossen. Seine Grundstücke liegen schon nach dem bei den Akten befindlichen Bild- und Kartenmaterial eindeutig außerhalb des Bebauungszusammenhangs am Rande der Bebauung auf dem X. Berg.
151Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 1. Alternative VwGO.
152Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 VwGO; Gründe für eine Revisionszulassung sind weder konkret aufgezeigt noch sonst ersichtlich.
(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit
- 1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs - 2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.
(2a) (weggefallen)
(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.
(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.
(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.
(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es
- 1.
einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt, - 2.
einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient, - 3.
der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient, - 4.
wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind, - 5.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie nach Maßgabe des § 249 oder der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wasserenergie dient, - 6.
der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb, - b)
die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt, - c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und - d)
die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
- 7.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, - 8.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie dient - a)
in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist, oder - b)
auf einer Fläche längs von - aa)
Autobahnen oder - bb)
Schienenwegen des übergeordneten Netzes im Sinne des § 2b des Allgemeinen Eisenbahngesetzes mit mindestens zwei Hauptgleisen
- 9.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie durch besondere Solaranlagen im Sinne des § 48 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 Buchstabe a, b oder c des Erneuerbare-Energien-Gesetzes dient, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit einem Betrieb nach Nummer 1 oder 2, - b)
die Grundfläche der besonderen Solaranlage überschreitet nicht 25 000 Quadratmeter und - c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben.
(2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
(3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben
- 1.
den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, - 2.
den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht, - 3.
schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird, - 4.
unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert, - 5.
Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet, - 6.
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet, - 7.
die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder - 8.
die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.
(4) Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:
- 1.
die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 errichtet wurde, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz, - b)
die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt, - c)
die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück, - d)
das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden, - e)
das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs, - f)
im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle und - g)
es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
- 2.
die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden, - b)
das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf, - c)
das vorhandene Gebäude wurde oder wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und - d)
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
- 3.
die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle, - 4.
die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient, - 5.
die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden, - b)
die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und - c)
bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
- 6.
die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.
(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6, 8 Buchstabe b und Nummer 9 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 und 8 Buchstabe b zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.
(6) Die Gemeinde kann für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Die Satzung kann auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben dienen. In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Voraussetzung für die Aufstellung der Satzung ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
Tenor
Der Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Stadt C. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Antragstellerin wendet sich gegen den Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin (im Folgenden: Teilaufhebung).
3Der Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 datiert aus dem Jahr 1974. Er umfasst Teilgebiete südlich wie nördlich der X.------straße sowie östlich der W.-------straße . Südlich der X.------straße setzte der Bebauungsplan ein reines Wohngebiet fest. Die Bebauung dieses reinen Wohngebiets sollte in südlicher Richtung in drei hintereinander liegenden Baustreifen erfolgen. Im Zeitpunkt der Planaufstellung war der erste Baustreifen unmittelbar an der X.------straße bereits im Wesentlichen realisiert. Er wird von der X.------straße aus erschlossen. Der zweite Baustreifen erstreckte sich über das Hinterland der recht tiefen Grundstücke an der X.------straße .
4Die Erschließung des - mit einer Ausnahme im zweiten Baustreifen (X.------straße 167a) bis zur Aufstellung der Teilaufhebung nicht ausgenutzten - zweiten und dritten Baustreifens sollte von der X.------straße abzweigend über eine Erschließungsstraße erfolgen, die in südlicher Richtung in das Plangebiet hineinführte, den zweiten Baustreifen etwa in dessen Mitte in eine westliche und eine östliche Hälfte teilte und sich vor dem dritten Baustreifen südlich des zweiten Baustreifens auf der west‑östlichen Achse verzweigte.
5Das ganz im Westen des Teilaufhebungsgebiets gelegene Wohnanwesen der Antragstellerin X.------straße 191 wurde durch den Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 im Bestand als reines Wohngebiet überplant. Die für den dritten Baustreifen und die Erschließungsstraße zwischen dem zweiten und dem dritten Baustreifen benötigten Flächen stehen im Eigentum der Antragstellerin, die sie von ihrem Vater geerbt hat.
6Durch die Teilaufhebung streicht die Antragsgegnerin das gesamte reine Wohngebiet südlich der X.------straße . Faktisch stellt sich dieser Bereich als Garten- bzw. Grünfläche dar. Südlich von ihm erstreckt sich der Stadtwald, westlich Ackerland. Östlich befinden sich jenseits einer Abzweigung der X.------straße und getrennt durch eine Grünfläche Wohngebiete.
7In der Planbegründung wird ausgeführt, für die als reines Wohngebiet im Bereich der Teilaufhebung ausgewiesene Fläche sei eine verbindliche planungsrechtliche Steuerung nicht mehr erforderlich, so dass hierauf verzichtet werden könne. Das Teilaufhebungsgebiet sei entlang der X.------straße mit Wohnbebauung bebaut. Aufgrund der aktuellen Veränderungen am Campus C. sei zur Zeit nicht absehbar, ob an dieser Stelle darüber hinaus gehend langfristig Wohnbauflächen nachgefragt würden. Um die Option für eine zukünftige Planung zu erhalten, bleibe der Flächennutzungsplan unverändert, der das Plangebiet als Wohnbaufläche darstelle. Für die bisher geplante Wohnbebauung im zweiten und dritten Baustreifen sei überdies eine neu zu errichtende Erschließungsstraße erforderlich. Da es hierfür keine Investoren gebe und die Antragsgegnerin selbst finanziell nicht dazu in der Lage sei, die Erschließung zu übernehmen, seien die Ziele der bisherigen Planung nicht realisierbar. Im zweiten Baustreifen habe bisher nur ein Gebäude errichtet werden können. Für die Bebauung der dritten Baureihe seien bisher keine Bauwünsche eingereicht worden. Aus heutiger städtebaulicher Sicht und unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht. Die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche hier nach den tatsächlichen Gegebenheiten hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung aus. Einer ausdrücklichen Festsetzung von Flächen als reines Wohngebiet bedürfe es nicht. Innerhalb des Teilaufhebungsbereichs bestünden keine städtebaulichen oder immissionsschutzrechtlichen Konflikte, die notwendig planerisch zu regeln seien. Zu der Teilaufhebung erstellte die Antragsgegnerin einen Umweltbericht (letzter Stand April 2012).
8Das Aufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf.
9Mit Schreiben vom 26. November 2009 bezog die Antragstellerin erstmals Stellung zu der anvisierten Teilaufhebung, von der sie durch Zeitungsmeldungen erfahren habe. Sie sei Eigentümerin der Hausgrundstücke X.------straße 191 und 191a sowie des überwiegenden Teils der Ackerflächen, auf denen nach dem Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 eine Erschließungsstraße geplant sei. Es bestehe keine Notwendigkeit, den Bebauungsplan teilaufzuheben. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die Bebauung in zweiter Reihe könne dadurch erfolgen, dass eine private Erschließung über die Grundstücke in der ersten Reihe erfolge, erscheine aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen problematisch. Im Lichte der Rechtsprechung zu sog. Pfeifenstielgrundstücken müsse die Frage aufgeworfen werden, ob das Ziel der hinterwärtigen Bebauung insbesondere aus verkehrstechnischen Gründen opportun sei. Es stelle sich gleichzeitig die Frage, ob man nicht den Bebauungsplan, so wie er sei, in Kraft lasse und die über die X.------straße beabsichtigte hinterwärtige Erschließung bei nachgewiesenem Interesse als Provisorium genehmige mit der Verpflichtung, bei der Erstellung der Erschließungsstraße die Anbindung über sie zu verlangen. Dies sei ein häufig geübtes Verfahren.
10In seiner Sitzung am 19. Januar 2010 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin die Aufstellung der Teilaufhebung. In der Zeit vom 8. bis zum 12. Februar 2010 lagen die Planunterlagen im Rahmen einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung aus. Am 18. Februar 2010 stellte die Antragsgegnerin die Planung im Begegnungszentrum C1. öffentlich vor.
11Am 24. Januar 2012 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss die Teilaufhebung als Entwurf. In der Zeit vom 24. Februar 2012 bis einschließlich 26. März 2012 lag der Planentwurf öffentlich aus.
12Am 26. März 2012 erhob die Antragstellerin Einwendungen gegen die Teilaufhebung. Diese verstoße gegen das Gebot der Planrechtfertigung. Sie diene ausschließlich privaten Interessen. Einziges Ziel sei, eine Bebauung in der zweiten Reihe dadurch zu ermöglichen, dass die Erschließungsstraße entfalle und damit der Weg zu einer hinterwärtigen Bebauung in der zweiten Reihe von der X.------straße aus gesehen mittels Stichwegen erfolgen könne. Der Wechsel von einem Bebauungsplan gemäß § 30 BauGB in eine planerische Beurteilung nach § 34 BauGB sei kein hinreichendes planerisches Konzept. Ob das Ziel der Ermöglichung einer zweiten Baureihe über § 34 BauGB möglich sei, sei zumindest zweifelhaft, da sich die hinterwärtige Bebauung in die bisherige Umgebungsbebauung nicht einfüge. Bisher gebe es eine Hinterlandbebauung lediglich auf dem Grundstück X.------straße 167 a. Städtebaulich sei die Erschließung hinterwärtiger Grundstücksteile über Stichstraßen nicht erwünscht, insbesondere wenn sie gehäuft vorkomme. Dagegen sprächen verkehrstechnische Gründe. Es sei nicht ausgeschlossen, dass in der zweiten Reihe Mehrfamilienhäuser entstünden. Die damit vorgezeichnete Verkehrsdichte und notwendige Breite der Stichstraßen wegen Begegnungsverkehrs werde von der Antragsgegnerin nicht behandelt, sondern in das Baugenehmigungsverfahren verwiesen. Das Gleiche gelte für die Befürchtungen im Hinblick auf Verkehrslärm, Abgase und Lichtimmissionen. Das Fehlen eines geordneten städtebaulichen Konzepts ergebe sich ferner daraus, dass eine Änderung des Flächennutzungsplans nicht erfolgt sei, sondern die Bebaubarkeit der dritten Reihe offen bleiben solle. Abschließend sei darauf hinzuweisen, dass die Familie der Antragstellerin den von der X.------straße abzweigenden Weg, die Parzelle 272, schon im Jahr 1936 an die Antragsgegnerin übertragen habe, um eine geordnete Erschließung einer hinterwärtigen Bebauung zu ermöglichen. Die Notwendigkeit der Teilaufhebung bestehe offensichtlich nur deshalb, weil die Erschließung der hinterwärtigen Grundstücke über eine im Bebauungsplan festgesetzte Erschließungsstraße erfolgen müsse, für deren Ausbau die Antragsgegnerin derzeit nicht die erforderlichen Mittel habe.
13In seiner Sitzung am 14. Juni 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Teilaufhebung als Satzung. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin fertigte den Satzungsbeschluss am 15. Juni 2012 aus. Am 9. Juli 2012 machte die Antragsgegnerin die Teilaufhebung öffentlich bekannt.
14Mit Schreiben an die Antragsgegnerin vom 21. Juni 2013 rügte die Antragstellerin die Rechtmäßigkeit der Teilaufhebung: Diese verstoße gegen das Gebot der Planrechtfertigung. Die Antragsgegnerin gehe unzutreffend davon aus, dass die zweite Baureihe auf der Grundlage des § 34 BauGB bebaut werden könne. Zum Zeitpunkt der Teilaufhebung habe es außer der Bebauung der Antragstellerin nur das Gebäude X.------straße 167a gegeben, das in zweiter Reihe errichtet gewesen sei. Alle anderen Grundstücke seien bis dahin unbebaut gewesen. Die Gartengrundstücke zwischen dem Wohnhaus der Antragstellerin X.------straße 191 bis zum rückwärtigen Gebäude X.------straße 167 a als dem Innenbereich zugehörige Baulücken zu bewerten, sei nicht gerechtfertigt. Der Außenbereich beginne an der rückwärtigen Gebäudegrenze des letzten Gebäudes. Dem Rat sei so eine falsche Rechtslage vorgespiegelt worden. Diese sei für die Entscheidung ausschlaggebend gewesen. Wäre dem Rat bewusst gewesen, dass richtigerweise nach Teilaufhebung des Bebauungsplans bzw. gerade wegen der Teilaufhebung die zweite Baureihe gar nicht werde realisiert werden können, weil diese Gartengrundstücke zum Außenbereich geworden seien, hätte er womöglich eine andere Entscheidung getroffen. Die Abwägungsfehlerhaftigkeit der Teilaufhebung folge zum einen daraus, dass der Antragstellerin als Eigentümerin der Flurstücke 268 und 269 die Bebauungsmöglichkeit dieser Grundstücke ‑ quasi in dritter Baureihe ‑ genommen worden sei, um in rechtswidriger Weise eine Bebauung in zweiter Reihe durch eine Pfeifenstielerschließung zu ermöglichen. Die weitere Begründung für die Teilaufhebung, aus heutiger städtebaulicher Sicht und unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht, rechtfertige es ebenfalls nicht, der Antragstellerin ihr Baurecht auf den genannten Grundstücken zu entziehen. In keiner Weise werde begründet, aus welchen städtebaulichen Gründen eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht sei und welche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege hierbei berücksichtigt worden seien. Die in Rede stehende Fläche sei eine Wiese. Überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt worden sei die zwischen der Antragsgegnerin und der Antragstellerin geschlossene Vereinbarung vom 16. Mai 1966, in der sich die Antragsgegnerin u. a. verpflichtet habe, die genannten Grundstücke der Antragstellerin unwiderruflich als Baugelände auszuweisen.
15Ebenfalls am 21. Juni 2013 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
16Dessen Begründung deckt sich im Wesentlichen mit dem Rügeschreiben vom selben Tag. Darüber hinaus verweist die Antragstellerin im Kern nochmals auf die Vereinbarung vom 16. Mai 1966 und deren Präzisierung vom 30. September 1966.
17Die Antragstellerin beantragt,
18den Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
19Die Antragsgegnerin beantragt,
20den Antrag abzulehnen.
21Sie trägt vor, die Teilaufhebung sei städtebaulich gerechtfertigt. Für die im Bebauungsplan bisher vorgesehene Wohnbebauung südlich der X.------straße im zweiten und dritten Baustreifen sei eine neu zu errichtende Erschließungsstraße erforderlich gewesen. Da es hierfür keine Investoren gebe und die Antragsgegnerin selbst finanziell langfristig nicht in der Lage sei, die Erschließung zu übernehmen, seien die Ziele der bisherigen Planung auf unabsehbare Zeit nicht realisierbar. Die Antragstellerin sei Eigentümerin der gesamten Grundstücksflächen der ursprünglich vorgesehenen Erschließungsstraße sowie des ursprünglich vorgesehenen dritten Baustreifens. Aufgrund der während der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Anregungen seien nochmals Verhandlungen mit den Anliegern und Grundstückseigentümern einschließlich der Antragstellerin aufgenommen worden, um die Erschließungsstraße zu realisieren. Ziel dieser Verhandlungen sei gewesen, dass sich alle Anlieger, auch die Antragstellerin, entsprechend ihrer verwertbaren Baugrundstücksanteile an der Finanzierung der Erschließungsstraße beteiligen sollten. Damit sei ausschließlich die Antragstellerin nicht einverstanden gewesen. Diese habe die Verhandlungen mit Schreiben vom 3. Mai 2011 abgebrochen. Erst daraufhin sei das Teilaufhebungsverfahren weitergeführt worden. Da die Umsetzung der Planung aus finanziellen Gründen wegen der langfristigen Haushaltslage der Antragsgegnerin (Verbindlichkeiten in Höhe von ca. 1 Milliarde Euro; jährliches Haushaltsdefizit in Höhe von ca. 100 Millionen Euro) und am Unwillen der Antragstellerin gescheitert sei, sei eine dauerhaft anzunehmende Unmöglichkeit der Planumsetzung gegeben. Der zeitliche Horizont einer Angebotsplanung müsse nicht auf unbegrenzte Zeit offen bleiben. Des Weiteren sei die Unmöglichkeit der Planumsetzung schon mit Blick auf die Weigerung der Antragstellerin, Grundstücksflächen zu veräußern und sich an der Straßenplanung zu beteiligen, anzunehmen. Daher sei der Antragsgegnerin nur der Weg der Planaufhebung geblieben oder die Option, einen neuen Bebauungsplan aufzustellen, der die Grundstücksflächen der Antragstellerin nicht mehr berücksichtigt hätte. Letzteres sei für das Gebiet südlich der X.------straße unverhältnismäßig erschienen, da eine Beurteilung gemäß § 34 BauGB für mögliche Neubauvorhaben aufgrund des gegebenen Gebietscharakters ausreiche, abzuwägende Konflikte, die einen Bebauungsplan erforderten, nicht vorlägen und eine städtebauliche Fehlentwicklung nicht zu erwarten sei. Hinzu komme, dass eine alternative Erschließung der zweiten Baureihe als über Stichwege ausscheide. Die Auffassung der Antragstellerin, die zukünftige Beurteilung von Bauvorhaben in der zweiten Baureihe erfolge nicht gemäß § 34 BauGB, sondern gemäß § 35 BauGB, sei unzutreffend. Zwar sei zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses erst ein Wohnbauvorhaben in der zweiten Baureihe im Bestand vorhanden (die Hausnummer 167a). Es seien aber für die Grundstücke mit den Hausnummern 181, 181a, 183, 183a bestandskräftige planungsrechtliche Vorbescheide für vier Wohnhäuser erteilt worden. Aufgrund der Bindungswirkung dieser Vorbescheide sei ersichtlich, dass mit der Erteilung der Baugenehmigung und Errichtung dieser Gebäude ein Bebauungszusammenhang entstehe. Das Wohngebäude mit der Hausnummer 183a sei errichtet. Der Baubeginn des Wohngebäudes mit der Hausnummer 185a sei erfolgt. Bei den weiteren auf der Grundlage des § 34 BauGB genehmigten Wohngebäuden mit den Hausnummern 173a und 171a sei der Baubeginn erfolgt bzw. stehe er unmittelbar bevor. Die Beurteilung nach § 34 BauGB sei richtig, weil die Fläche erstens im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt sei und zweitens der Ortsrand östlich des Plangebiets durch eine dreireihige Bebauung geprägt sei. Diese Bebauung werde durch einen schmalen Grünzug unterbrochen und dann folge die Bebauung entlang der X.------straße . Auch das Gebäude der Antragstellerin rage tief in die zweite Baureihe hinein. Da die Grundstücke bereits nach Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. II/1/33.00 im Jahre 1974 entsprechend der zu erwartenden Bebauung geteilt und zum Teil veräußert worden seien, sprächen Vertrauensschutzgesichtspunkte dafür, hier eine Bebauung zu ermöglichen. Abwägungsfehler lägen nicht vor. Es habe zahlreiche Gespräche mit der Antragstellerin bezüglich der Umsetzbarkeit des Bebauungsplans gegeben. Diese seien ergebnislos geblieben. Dass die dritte Baureihe nunmehr tatsächlich in den Außenbereich falle und damit insbesondere mit Blick auf die Umweltbelange nicht bebaubar sei, habe die Antragstellerin selbst zu vertreten. Sie verhalte sich widersprüchlich, wenn sie einerseits das Normenkontrollverfahren gegen die Teilaufhebung betreibe, andererseits aber in keiner Weise an der Umsetzung des Bebauungsplans mitzuwirken bereit sei. Die einer Bebauung entgegenstehenden Umweltbelange seien im Umweltbericht ausführlich dargestellt. Der südlich angrenzende Grünlandbereich werde als Gebiet mit hoher Naturschutzfunktion eingestuft. Daran schließe sich im Süden und streifenförmig auch im Osten ein als Naturschutzvorranggebiet eingestufter Wald an. Südwestlich schließe sich ein Waldgebiet des C2. Stadtwalds an sowie ein FFH‑Gebiet „östlicher U. Wald“. Der Vertrag aus dem Jahre 1966 habe im Aufstellungsverfahren nicht vorgelegen. Auch wenn er bekannt gewesen wäre, sei er nicht bindend und im Rahmen der Abwägung nicht zu berücksichtigen.
22Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.
23E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
24Der Antrag ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
25I. Der Antrag ist zulässig.
261. Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
27Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird. Das ist regelmäßig der Fall, wenn sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Festsetzung wendet, die sein Grundstück unmittelbar betrifft.
28Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 = juris Rn. 12.
29Dasselbe gilt, wenn sich ein Grundstückseigentümer gegen die ersatzlose Aufhebung eines sein Grundstück betreffenden Bebauungsplans zur Wehr setzt. Eine Aufhebungssatzung kann sich ebenso wie eine planerische Festsetzung in Bezug auf die von ihr erfassten Flächen als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Auch der Aufhebung eines Bebauungsplans muss wegen ihrer Eingriffsqualität eine ordnungsgemäße Abwägung der abwägungsrelevanten Belange nach § 1 Abs. 7 BauGB vorausgehen. Sie muss durch einen hinreichend gewichtigen städtebaulichen Grund gerechtfertigt sein.
30Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1990 - 4 B 143.90 -, BRS 52 Nr. 30 = juris Rn. 5; OVG NRW, Urteile vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 32, vom 4. November 2002 - 7a D 141/00.NE -, juris Rn. 26, und vom 23. Januar 1990 - 10a NE 48/88 -, BRS 50 Nr. 46 = juris Rn. 14; OVG Saarl., Urteil vom 30. Oktober 2001 - 2 N 4/00 -, BRS 64 Nr. 52 = juris Rn. 33 f.
31Ausgehend davon ist die Antragstellerin antragsbefugt. Die Teilaufhebung betrifft sie unmittelbar in abwägungsrelevanten Eigentumsbelangen und kann sie daher in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB und in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen. Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Flächen des aufgehobenen dritten Baustreifens sowie der für die Erschließung des zweiten und des dritten Baustreifens ehedem im Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 vorgesehenen Erschließungsstraße. Da die Teilaufhebung der Antragstellerin insoweit materielle Baurechte entzieht, musste die Antragsgegnerin sich mit ihren Eigentumsinteressen abwägerisch befassen.
322. Die Antragsbefugnis bzw. das Rechtsschutzbedürfnis entfallen nicht wegen treuwidrigen Verhaltens der Antragstellerin.
33Auch die Ausübung prozessualer Rechte unterliegt den Geboten von Treu und Glauben. Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Anrufung der Gerichte wegen treuwidrigen Verhaltens unzulässig sein. Ob dieser Vorwurf berechtigt ist, entscheidet sich nach den besonderen Umständen des Einzelfalls. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben kann in einem widersprüchlichen Verhalten des Antragstellers liegen.
34Vgl. insofern etwa BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2011 - 4 BN 4.11 -, juris Rn. 13, und vom 14. November 2000 - 4 BN 54.00 -, BRS 63 Nr. 50 = juris Rn. 4.
35Ein solches kann der Antragstellerin jedoch nicht zur Last gelegt werden. Dies gilt auch dann, wenn sie - wie die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 vorträgt - Verhandlungen über die Finanzierung der Erschließungsstraße für den zweiten und dritten Baustreifen mit Schreiben vom 3. Mai 2011 abgebrochen hätte, weswegen der Antragsgegnerin eine Planverwirklichung auf unbestimmte Zeit unmöglich erschienen sei und sie das Teilaufhebungsverfahren fortgeführt habe. Dessen ungeachtet verhält sich die Antragstellerin nicht widersprüchlich, indem sie nunmehr gegen die Teilaufhebung vorgeht. Ihr Interesse an der Erhaltung der Bebaubarkeit des dritten Baustreifens ist nicht unabdingbar an eine vorgehende Einigung mit der Antragsgegnerin über die Grundstücksordnung im vormaligen Plangebiet südlich der X.------straße geknüpft. Es besteht für sie kein Zwang zur Einigung mit der Antragsgegnerin - und den übrigen betroffenen Grundstückseigentümern - etwa im Gewand einer „freiwilligen Umlegung“.
36Vgl. zu deren Zulässigkeit als öffentlich-rechtlicher Vertrag: BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 24.80 -, NJW 1985, 989 = juris Rn. 8.
37Um die Grundstückssituation im Teilaufhebungsgebiet ggf. auch gegen den Willen der Antragstellerin - und der übrigen Grundstückseigentümer - neu zu regeln und der Planungssituation anzupassen, stand der Antragsgegnerin - ein Planrealisierungswillen unterstellt - das Instrument der Umlegung gemäß §§ 45 ff. BauGB zur Verfügung. § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 BauGB sieht vor, dass die Umlegung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans - u. a. zur Erschließung von Gebieten - durchgeführt werden kann.
38Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512/97, 1 BvR 1677/97 -, BVerfGE 104, 1 = BRS 64 Nr. 7 = juris Rn. 29 ff.; BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 75 Nr. 8 = juris Rn. 21, Beschluss vom 17. Dezember 1992 - 4 NB 25.90 -, DVBl. 1993, 651 = juris Rn. 9 ff., Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 24.80 -, NJW 1985, 989 = juris Rn. 8 ff.
39Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist es nicht treuwidrig, wenn die Antragstellerin sich zwar einerseits (zunächst) gegenüber der Antragsgegnerin einer Verhandlungslösung verweigert, sich aber andererseits (bis auf Weiteres) die aufgrund des Bebauungsplans gegebene Bebauungsmöglichkeit des dritten Baustreifens über die Normenkontrolle erhalten will.
403. Die Antragstellerin ist nicht gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert. Sie hat rechtzeitig während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs der Teilaufhebung am 26. März 2012 Einwendungen erhoben. Der Normenkontrollantrag wurde von der Antragstellerin auch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
41II. Der Antrag ist auch begründet.
42Der Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin ist unwirksam.
43Die Teilaufhebung ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) materiell rechtswidrig. Sie ist schon nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich (dazu 1.). Außerdem verstößt sie in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu 2.). Rechtsfolge ist die Gesamtunwirksamkeit der Teilaufhebung (dazu 3.)
441. Die Teilaufhebung ist bereits nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich.
45Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
46Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.
47Die Planungsschranke des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gilt ebenso wie das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB auch für die ersatzlose Aufhebung eines Bebauungsplans, wie § 1 Abs. 8 BauGB klarstellt. Die ersatzlose Aufhebung eines Bebauungsplans kann dabei grundsätzlich ein im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB legitimes Planungsziel sein. Eines besonderen - über die allgemeine städtebauliche Rechtfertigung hinausgehenden - städtebaulichen Grunds bedarf es für sie prinzipiell nicht. Jedwede Planung ändert die bestehende Rechtslage und greift in sie ein.
48Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. August 1990 - 4 C 3.90 -, BVerwGE 85, 289 = BRS 50 Nr. 97 = juris Rn. 22, und vom 10. September 1976 - IV C 5.76 -, BRS 37 Nr. 6 = juris Rn. 18; OVG NRW, Urteil 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 54; OVG Saarl., Urteil vom 30. Oktober 2001 - 2 N 4/00 -, BRS 64 Nr. 52 = juris Rn. 44 f.
49Da Bebauungspläne gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 5, Abs. 6 Nr. 4 BauGB eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten sollen, ist es allerdings im Allgemeinen unumgänglich, mit ihrer Aufhebung zugleich darüber zu entscheiden, welche städtebauliche Ordnung - die planersetzenden §§ 34, 35 BauGB oder ein neuer Bebauungsplan - an die Stelle der mit dem Plan vordem beabsichtigten Ordnung treten soll. Der bloße Verweis der Gemeinde auf die Geltung der Planersatzvorschriften der §§ 34, 35 BauGB reicht nicht in jeder Planungssituation aus, um der ersatzlosen Planaufhebung eine städtebauliche Rechtfertigung zu verschaffen. Als positive Planungskonzeption anstelle des aufgehobenen Bebauungsplans sind die gesetzlichen Planersatzvorschriften nur dann im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB tragfähig, wenn ihre Steuerungskraft es nach Lage der Dinge absehbar vermag, im Gebiet des beseitigten Bebauungsplans eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten. Ist dies ersichtlich nicht der Fall, darf die den Vorgängerbebauungsplan kassierende Gemeinde plankonzeptionell nicht allein auf sie setzen. Vielmehr kann dann schon aus Gründen der städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB die erneute Aufstellung eines Bebauungsplans im Anschluss an die oder gleichzeitig mit der Aufhebung des alten Plans erforderlich werden. Dies ist wiederum der Fall, wenn ein Planungsbedürfnis fortbesteht, weil ansonsten die Gefahr einer regellosen Bebauung im Aufhebungsgebiet droht und/oder sich ungesicherte oder schwierige Erschließungsverhältnisse bzw. bewältigungsbedürftige Immissionskonflikte - mit anderen Worten bodenrechtlich relevante Spannungen - konkret abzeichnen.
50Vgl. zu alledem BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1990 - 4 B 143.90 -, BRS 52 Nr. 30 = juris Rn. 5, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BVerwGE 75, 142 = BRS 46 Nr. 3 = juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 4. November 2002 - 7a D 141/00.NE -, juris Rn. 53 und 56.
51Diese städtebaulichen Konfliktlagen würden im Innenbereich den Regelungsrahmen namentlich des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB überschreiten, der maßgeblich mit dem - im Weiteren noch näher auszufüllenden - Begriff des Einfügens markiert ist und der auch in faktischen Baugebieten nach § 34 Abs. 2 Hs. 1 BauGB mit Blick auf das Maß der baulichen Nutzung etc. anwendbar bleibt. Eine entsprechende Wertung für den Außenbereich und § 35 BauGB enthalten § 35Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 7 BauGB. Schädliche Umwelteinwirkungen und vor allem auch siedlungsstrukturell zu missbilligende Zersiedlungstendenzen durch Splittersiedlungen oder Anschlussbebauungen sind hier unzulässig.
52Es kann zwar andererseits auch städtebaulich geboten sein, einen Bebauungsplan aufzuheben, wenn eine Gemeinde seine Umsetzung nicht mehr beabsichtigt. Den Gemeinden ist unbenommen, sich auch noch nach dem Erlass eines Bebauungsplans für eine von ihm abweichende städtebauliche Entwicklung zu entscheiden. Will eine Gemeinde einen von ihr erlassenen Bebauungsplan nicht mehr ausführen, muss sie diesen Plan aufheben oder ändern und sich der daraus etwa folgenden Entschädigungspflicht nach § 42 BauGB stellen. Sie darf sich nicht darauf beschränken, ihn einfach nur „auf Eis zu legen“.
53Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 75 Nr. 8 = juris Rn. 28 f.
54Nichtsdestotrotz bleibt es aber dabei, dass eine Gemeinde auch in der Konstellation einer an sich gebotenen Planaufhebung wegen fehlenden Realisierungswillens bzw. mangelnder Realisierungsperspektive erkennbare städtebauliche Fehlentwicklungen vermeiden und diesen eventuell durch eine Neuplanung begegnen muss.
55Nach diesen Grundsätzen ist die streitbefangene Teilaufhebung auch bei Anlegung eines groben Prüfungsrasters nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Sie entbehrt einer positiven Planungskonzeption und läuft offensichtlich auf eine städtebauliche Fehlentwicklung im Teilaufhebungsgebiet südlich der X.------straße hinaus. Die von der Antragsgegnerin erklärtermaßen angestrebte Steuerung einer Bebauung jedenfalls des vormaligen zweiten Baustreifens südlich der X.------straße - offenbar hat die Antragsgegnerin nicht zuletzt deswegen die in ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 erwähnten Verhandlungen mit der Antragstellerin und anderen Grundstückseigentümern geführt, um Bauwünsche bedienen zu können, die später zu der Erteilung von Vorbescheiden für eine Hinterlandbebauung geführt haben - wird sich evident nicht in städtebaulich verträglicher Weise über die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB bewerkstelligen lassen, auf die die Planbegründung und die Abwägungsvorlage Nr. 4130/2009-2014 sich konzeptionell vorrangig stützen. Die auch noch zur Planrechtfertigung genannten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege betreffen lediglich den dritten Baustreifen. § 34 BauGB findet weder im zweiten noch im dritten Baustreifen des aufgehobenen Bebauungsplans Anwendung, weil diese Baustreifen nach der Teilaufhebung aus der maßgeblichen Perspektive des Satzungsbeschlusses ohne Zweifel im Außenbereich liegen würden (dazu a). Selbst wenn man die Anwendbarkeit von § 34 BauGB in diesem Bereich unterstellte, schiede im Übrigen die Genehmigung von Wohnbauvorhaben als von der X.------straße über Stichwege zu erschließende Hinterlandbebauung auf dieser Rechtsgrundlage ersichtlich aus, da diese sich im Hinblick auf das Maß der baulichen Nutzung und die überbaubare Grundstücksfläche nicht im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen würden (dazu b).
56a) Es ist plankonzeptionell offenkundig unzureichend, die Teilaufhebung städtebaulich damit zu rechtfertigen, für eine Beurteilung der Bebaubarkeit zumindest des zweiten Baustreifens als Hinterlandbebauung von der X.------straße aus gesehen reiche § 34 BauGB aus. § 34 BauGB ist hierfür - wie im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ohne Weiteres zu erkennen war - keine einschlägige Genehmigungsgrundlage. Weder der zweite noch der dritte Baustreifen sind Innenbereichslagen. Sie befanden sich aus der Sicht der Beschlussfassung über die Teilaufhebung nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB und würden auch nicht innerhalb absehbarer Zeit Teil eines Bebauungszusammenhangs werden.
57Die Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich lässt sich nicht schematisch unter Anwendung geographisch-mathematischer Maßstäbe bestimmen. Es bedarf vielmehr einer Beurteilung aufgrund einer Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts. Dabei kann nur eine komplexe, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigende Betrachtungsweise im Einzelfall zu einer sachgerechten Entscheidung führen. Grundlage und Ausgangspunkt einer solchen wertenden und bewertenden Beurteilung sind die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten, also insbesondere die vorhandenen baulichen Anlagen sowie außerdem auch andere topographische Verhältnisse wie etwa Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Gräben, Flüsse und dergleichen). Die Berücksichtigung solcher äußerlich erkennbarer Umstände kann dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall abweichend von der Regel nicht am letzten Baukörper endet, sondern noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze mit einschließt, wobei auch Straßen und Wege in dieser Hinsicht von Bedeutung sein können. Ob ein unbebautes Grundstück, das sich einem Bebauungszusammenhang anschließt, diesen Zusammenhang fortsetzt oder ihn unterbricht, hängt davon ab, inwieweit nach der maßgeblichen Betrachtungsweise der „Verkehrsauffassung“ die aufeinanderfolgende Bebauung trotz der vorhandenen Baulücke den Eindruck der Geschlossenheit oder der Zusammengehörigkeit vermittelt.
58Vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschlüsse vom 9. November 2005 - 4 B 67.05 -, BRS 69 Nr. 94 = juris Rn. 3, vom 15. September 2005 - 4 BN 37.05 -, BRS 69 Nr. 95 = juris Rn. 3, vom 12. März 1999 - 4 B 112.98 -, NVwZ 1999, 763 = juris Rn. 18 und 22, und vom 11. Juni 1992 - 4 B 88.92 -, juris Rn. 5, Urteile vom 14. November 1991 - 4 C 1.91 -, BRS 52 Nr. 146 = juris Rn. 21, vom 19. September 1986 - 4 C 15.84 -, BRS 46 Nr. 62 = juris Rn. 13 und 15, vom 1. Dezember 1972 - IV C 6.71 -, BVerwGE 41, 227 = BRS 25 Nr. 36 = juris Rn. 20 und 22, und vom 6. November 1968 - 4 C 2.66 -, BVerwGE 31, 20 = juris Rn. 17.
59Wendet man diese Maßgaben an, unterliegt es nach Auswertung der verfügbaren Karten und Luftbilder sowie der im Umweltbericht abgedruckten Fotos keinem Zweifel, dass der zweite und dritte Baustreifen des Teilaufhebungsgebiets bei Satzungsbeschluss keinem Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zugehörten. Mit der einzigen Ausnahme des Hauses X.------straße 167a war die tatsächlich vorhandene Bebauung in diesem Bereich dicht entlang der X.------straße gruppiert. Südlich von ihr erstreckten sich weitläufige, baumbestandene Gärten und eine ausgedehnte Wiesenfläche. Dies zeigen die Lichtbilder auf S. 20 ff. des Umweltberichts plastisch. Hier befanden sich deutlich abgesetzt der zweite und der dritte Baustreifen.
60Das Anwesen X.------straße 191 im Westen und die Wohngebiete östlich des Teilaufhebungsgebiets vermögen der dazwischenliegenden Fläche keinen Bebauungszusammenhang zu vermitteln. Dafür ist diese Fläche zu groß und zu wenig durch städtebauliche Zäsuren eingegrenzt. Die östlich gelegenen Wohngebiete sind von ihr ihrerseits durch einen Grünzug abgesetzt. Das Haus X.------straße 167a erschien so als fremdkörperhafter Solitär relativ weit im Osten des zweiten Baustreifens. Als rückwärtige Bebauung mag es selbst am Bebauungszusammenhang entlang der X.------straße teilhaben. Es konnte und kann diesen Zusammenhang indessen nicht an seine nähere Umgebung weitergeben. Topographische oder funktionsäquivalente städtebauliche Zäsuren, welche die rückwärtigen Bereiche der Häuser der vorderen Baureihe an der X.------straße noch als dem Innenbereich zugehörig eingrenzen würden, fehlten und fehlen.
61Da es für die Annahme eines Bebauungszusammenhangs auf die tatsächlich vorhandene Bebauung ankommt, sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans genauso unerheblich wie der Umstand, dass die Antragsgegnerin nach ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 zur Zeit des Satzungsbeschlusses Hinterliegerbebauungen der Grundstücke X.------straße 181/181a und 183/183a durch bestandskräftigen planungsrechtlichen Vorbescheid zugelassen hatte.
62Im Übrigen stellt auch das nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin zwischenzeitlich fertiggestellte Haus X.------straße 183a keinen Bebauungszusammenhang her. Es ist genauso eine Ausnahmeerscheinung im Westen des ehemaligen zweiten Baustreifens wie das Haus X.------straße 167a im Osten. Diese Überlegungen werden sogleich bei der Behandlung der Einfügensfrage innerhalb des§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB wiederkehren, zu der sie namentlich betreffend eine womögliche vorgreifliche Vorbildwirkung durch Vorbescheidserteilung eine größere Sachnähe aufweisen.
63b) Selbst bei hypothetisch angenommener Anwendbarkeit des § 34 BauGB zumindest im zweiten Baustreifen des teilaufgehobenen Bebauungsplans schiede die Genehmigung von Wohnbauvorhaben als über den Einzelfall hinausgehende Hinterlandbebauung auf dieser Rechtsgrundlage ersichtlich aus. Diese Vorhaben würden sich als solche - was das Maß der baulichen Nutzung und die überbaubare Grundstücksfläche anbelangt - nicht im Sinne von § 34 Abs. 1Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Diese Rechtsfolge versinnbildlicht, dass diese Planersatzvorschrift aus sich heraus nicht dazu in der Lage ist, die im Teilaufhebungsgebiet notwendige städtebauliche Ordnung sicherzustellen.
64Ein Vorhaben fügt sich nicht im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es, bezogen auf die in dieser Vorschrift genannten Kriterien, den aus der Umgebung ableitbaren Rahmen überschreitet, indem es dort kein „Vorbild“ oder keine „Entsprechung“ findet und - zusätzlich - geeignet ist, bodenrechtlich beachtliche und erst noch ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen oder vorhandene Spannungen zu erhöhen. Die Prüfung hat in zwei Schritten zu erfolgen. Dabei fällt mit der Beantwortung der ersten Frage, ob sich das hinzukommende Vorhaben im Rahmen der bereits in der Umgebung vorhandenen baulichen Nutzung hält, eine wichtige Vorentscheidung, die innerhalb des zweiten Prüfungsschritts nur noch ausnahmsweise korrigiert werden kann. Ein Fall bodenrechtlich beachtlicher bewältigungsbedürftiger Spannungen ist gegeben, wenn das Vorhaben die vorhandene Situation in bauplanungsrechtlich relevanter Weise verschlechtert, stört oder belastet. Stiftet es in diesem Sinne Unruhe, so lassen sich die Voraussetzungen für seine Zulassung nur unter Einsatz der Mittel der Bauleitplanung schaffen. Ein Planungsbedürfnis besteht, wenn durch das Vorhaben schutzwürdige Belange Dritter mehr als geringfügig beeinträchtigt werden. Eine nur im Wege der Planung auffangbare Beeinträchtigung kommt auch in Betracht, wenn bei einer Hinterlandbebauung eine vorhandene Ruhelage gestört wird. Wann insoweit die bauplanungsrechtliche Relevanzschwelle im Einzelnen erreicht ist, lässt sich nicht anhand von verallgemeinerungsfähigen Maßstäben feststellen, sondern hängt von den jeweiligen konkreten Gegebenheiten ab. Ein Vorhaben kann auch infolge seiner Vorbildwirkung geeignet sein, bodenrechtlich beachtliche ausgleichsbedürftige Spannungen zu erzeugen oder zu erhöhen. Die bloß abstrakte oder entfernte Möglichkeit, dass ein Vorhaben Konflikte im Hinblick auf die künftige Nutzung benachbarter Grundstücke auslöst, schließt die Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB indessen nicht aus. Dagegen fügt sich ein Vorhaben nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es die Gefahr heraufbeschwört, dass der gegebene Zustand in negativer Richtung in Bewegung gebracht wird. Davon ist regelmäßig auszugehen, wenn der von der Bebauung bisher eingehaltene Rahmen überschritten wird, ohne dass dies durch irgendeine Besonderheit begründet wäre, durch die sich das Baugrundstück von den Nachbargrundstücken unterscheidet.
65Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 - 4 C 13.93 -, BRS 56 Nr. 61 = juris Rn. 17; Beschluss vom 25. März 1999 - 4 B 15.99 -, BRS 62 Nr. 101 = juris Rn. 5 f., jeweils m. w. N., speziell zur Hinterlandbebauung: BVerwG, Urteil vom 21. November 1980 - 4 C 30.78 -, BRS 36 Nr. 56 = juris Rn. 19 ff.
66Bodenrechtlich beachtliche Spannungen können insbesondere auch durch die jeweiligen Erschließungsverhältnisse hervorgerufen werden. Sog. Pfeifenstielgrundstücke sind zur Erschließung hinterer Bauflächen in Wohngebieten zwar nicht unüblich und als solche auch regelmäßig nachbarrechtsverträglich. Demgemäß kann die Gemeinde sich zur Erschließung einer Hinterlandbebauung im Grundsatz auch auf Stichweglösungen verlegen.
67Vgl. insofern OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 54 ff.; Hamb. OVG, Beschluss vom 8. November 2012 - 2 Bs 230/12 -, BRS 79 Nr. 138 = juris Rn. 4.
68Allerdings müssen solche Erschließungslösungen - sollen sie nicht nur im Einzelfall, sondern in einer Mehrzahl von Fällen eingesetzt werden - eben planerisch verfolgt werden, um die durch sie erzeugte bodenrechtliche Spannung ausgleichen zu können. Die Gemeinde muss sich im Rahmen eines Erschließungskonzepts darüber klar werden, ob eine solche Erschließungsvariante für eine Hinterlandbebauung den jeweils betroffenen Verkehrs- und Immissionsschutzbelangen gerecht wird.
69Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2002 - 7 B 1822/02 -, juris Rn. 8 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4. November 2013 - 8 S 1694/11 -, juris Rn. 22 ff.
70Gemessen an diesen Maßstäben fügt sich eine mehr oder weniger flächendeckende Wohnbebauung des zweiten Baustreifens, die rückwärtig über Stichwege von der X.------straße aus erschlossen würde, augenscheinlich nicht nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
71Eine Hinterlandbebauung des zweiten Baustreifens überschreitet den Umgebungsrahmen. Sie hatte - im für die Rechtmäßigkeit der Teilaufhebung maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses - kein relevantes Vorbild bzw. keine rechtserhebliche Entsprechung.
72Das zu dieser Zeit einzige tatsächlich im rückwärtigen Bereich der X.------straße verwirklichte Wohnhaus X.------straße 167a stellte sich - wie angesprochen - als Ausreißer ohne Prägekraft für den übrigen zweiten Baustreifen dar. Es liegt recht weit östlich im zweiten Baustreifen und gibt aus dieser Lage heraus nichts dafür her, dass auch die anderen Grundstücke dort in entsprechender Weise bebaut werden könnten. Zudem wird seine Erschließung - wie der von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 5. November 2013 überreichte Lageplan nahelegt - ohne ausgetrennte Wegeparzelle unmittelbar über das Vorderliegergrundstück X.------straße 167 gesichert. Diese Variante einer Erschließungssicherung - ohne ausparzellierten Stichweg - wird sich nicht ohne Weiteres auf die restliche Bebauung des zweiten Baustreifens übertragen lassen. Das Merkmal des Einfügens einer rückwärtigen Bebauung - und ob es sich überhaupt um eine rückwärtige Bebauung handelt - hängt nicht zuletzt davon ab, wie und von wo diese Bebauung erschlossen wird.
73Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. November 1997 - 4 B 172.97 -, BRS 59 Nr. 79 = juris Rn. 7.
74Aus entsprechenden Gründen taugen die nach dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 5. November 2013 bei Satzungsbeschluss mit einem bestandskräftigen planungsrechtlichen Vorbescheid ausgestatteten Hinterliegerbebauungen der Grundstücke X.------straße 181a und 183a (als zukünftig vorhandene Bebauung, die den Umgebungsrahmen prägen soll) nicht als Vorbild für eine nach der Teilaufhebung erfolgende Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit einer Bebaubarkeit des zweiten Baustreifens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Auch diese Wohnhäuser würden die Eigenart der näheren Umgebung des zweiten Baustreifens nicht dahingehend prägen, dass sich weitere Wohnhäuser bei einer abzusehenden weitergehenden Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Teilaufhebung einfügen würden. Die Zulassung dieser Hinterlandbebauungen hatte ersichtlich Ausnahmecharakter ohne Aussagekraft für den übrigen Baustreifen und für die nachgehende Beurteilung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Die Antragsgegnerin musste insofern - wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung am 8. April 2014 bestätigt hat - eine Befreiung von der in dem aufgehobenen - aber im Zeitpunkt des Vorbescheidserlasses noch gültigen - Bebauungsplan vorgesehenen Erschließung über die festgesetzte Erschließungsstraße gemäߧ 31 Abs. 2 BauGB zugunsten einer Erschließung über die Vorder-liegergrundstücke erteilen.
75Vgl. dazu, dass von dem Erfordernis der Erschließungssicherung als solchem keine Befreiung erteilt werden darf: BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BVerwGE 75, 142 = BRS 46 Nr. 3 = juris Rn. 18.
76Die Antragsgegnerin muss dazu weiterhin speziell für die Häuser X.------straße 181/181a und 183/183a jeweils eine exzeptionelle Befreiungslage angenommen haben, in der u. a. die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist (§ 31 Abs. 2 BauGB a. E.). Ob diese Voraussetzungen auch für andere Hinterlandbebauungen des (ehemaligen) zweiten Baustreifens gleichermaßen (hätten) bejaht werden können, konnte indes auch unter der Geltung des alten Bebauungsplans nicht sicher gesagt werden. Erst recht gilt dies für die ihren eigenen Regeln folgende Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Teilaufhebung. Im Gegenteil unterstreicht das Vorgehen der Antragsgegnerin, mehrere Hinterlandbebauungen - mit oder ohne Bebauungsplan - über Einzelzulassungen zu genehmigen, um darüber Vorbilder für weitere Hinterlandbe-bauungen zu kreieren, das Planungserfordernis. Man könnte es auch als widersprüchliches Verhalten der Antragsgegnerin bezeichnen, einerseits eine umfängliche Ausnutzung des zweiten Baustreichens als rückwärtige Bebauung von der X.------straße aus gesehen anzustreben, andererseits aber gleichzeitig für diesen Bereich eine diese steuernde Planung aufzugeben. Im Lichte des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB plankonzeptionell stimmig ist ein solcher Ansatz nicht.
77Unabhängig davon liegen die Hausgrundstücke X.------straße 181/181a und 183/183a aber auch ihrerseits so weit westlich im zweiten Baustreifen, dass ihre Prägekraft nicht vorbildgebend auf den übrigen Baustreifen ausstrahlt. An dieser Stelle überschneiden sich - wie oben angedeutet - die Erwägungen zur Qualifizierung als Außenbereich mit der Prüfung des Einfügensgebots.
78Wohnbauvorhaben im ehemaligen zweiten Baustreifen sind im zweiten Prüfungsschritt des Einfügens evident geeignet, bodenrechtlich beachtliche und erst noch - im Wege der Bebauungsplanung - ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen. Sie tragen Unruhe in den schützenswerten hinteren Gartenbereich der Wohngrundstücke unmittelbar an der X.------straße , die bislang südlich nur mit unbebauten Flächen konfrontiert waren. Diese Unruhe ergibt sich zum einen aus den mit einer Wohnnutzung naturgemäß verbundenen Lebens- und Lautäußerungen, zum anderen aber auch insbesondere durch die von der Antragsgegnerin präferierte Erschließung über Stichwege von der X.------straße . Diese Stichwege müssen an den Häusern auf den Vorderliegergrundstücken vorbeiführen und setzen diese - von zweiten Seiten - zusätzlichen Verkehrslärmimmissionen aus. Ohne Erschließungskonzept ist diese Bebauung nicht über Einzelzulassungen genehmigungsfähig.
792. Die Teilaufhebung verstößt zugleich in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.
80a) Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, das - wie gesagt - auch bei der (Teil-)Aufhebung von Bebauungsplänen zu beachten ist, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
81Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.
82Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
83Gegen diese Abwägungsgrundsätze hat die Antragsgegnerin beim Beschluss über die Teilaufhebung verstoßen.
84aa) Ein Fehler im Abwägungsvorgang folgt für sich genommen aus der fehlerhaften rechtlichen Ausgangsannahme, nach der Teilaufhebung sei die Bebauung im zweiten Baustreifen nach § 34 BauGB zu beurteilen. Da dies - wie gezeigt -, nicht der Fall ist, konnte der Rat nicht sachgerecht darüber entscheiden, ob auf den aufgehobenen Bebauungsplan verzichtet oder ob aus den objektiv-rechtlichen Gründen der städtebaulichen Entwicklung (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) alternative planerische Lösungen für diesen Bereich gesucht werden sollen.
85Da ein Abwägungsfehler bereits aus der vorgenannten Fehleinschätzung resultiert, kann offen bleiben, ob die Abwägungsvorlage Nr. 4130/2009-2014 und die Planbegründung nicht darüber hinaus unrichtig suggerieren, § 34 BauGB werde auch für den - ganz offensichtlich Außenbereich darstellenden - dritten Baustreifen gelten. Der Wortlaut der Formulierungen auf S. 6 der Planbegründung legt diesen Schluss nahe.
86bb) Ein weiterer Abwägungsfehler ist darin zu sehen, dass die Antragsgegnerin aufgrund ihrer rechtlich fehlerhaften Annahme, § 34 BauGB reiche fortan zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung im Teilaufhebungsgebiet aus, die betroffenen Eigentümerinteressen nicht angemessen bewerten konnte.
87Will eine Gemeinde ein bereits bebautes Gebiet in einem Bebauungsplan neu ordnen - hier durch Teilaufhebung eines Bebauungsplans -, setzt eine rechtmäßige Abwägung eine hinreichende Ermittlung der insoweit zu berücksichtigenden gegenläufigen privaten und öffentlichen Belange durch eine sorgfältige Bestandsanalyse voraus. Eingriffe in privates Eigentum haben besondere Bedeutung, weil das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum selbstverständlich und in hervorgehobener Weise zu den abwägungserheblichen Belangen gehört. Im Rahmen der planerischen Abwägung muss das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden. In die Abwägung ist einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann. Um Verletzungen des Eigentumsgrundrechts insofern auszuschließen, hat der Plangeber den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Geschützten Bestandserhaltungsinteressen muss er durch einen möglichst schonenden Ausgleich hinreichend Rechnung tragen. Dabei ist besonders von Belang, ob und bis zu welchem Grad die Privatnützigkeit des Grundstückseigentums erhalten bleibt.
88Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, NVwZ 2012, 429 = juris Rn. 49, Kammerbeschlüsse vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6 = juris Rn. 18, und vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, BRS 62 Nr. 69 = juris Rn. 9 f.; BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57 = juris Rn. 4.
89Diesen - hohen - Anforderungen ist die Antragsgegnerin nicht gerecht geworden. Sie hat die in dem aufgehobenen Bebauungsplan vorgesehenen Baurechte der zweiten und dritten Baureihe entzogen, ohne dafür einen tragfähigen - konzeptionell stimmigen - städtebaulichen Grund anführen zu können. Die nachgehende Steuerung einer Bebauung über § 34 BauGB funktioniert schon im zweiten Baustreifen nicht. Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, welche die Antragsgegnerin mit Blick auf den dritten Baustreifen (zusätzlich) ins Feld führt, haben für sich kein hinreichendes Gewicht. Der Umweltbericht (siehe dort S. 21) sagt selbst, dass es sich bei der Grünlandfläche, die der dritten Baustreifen faktisch darstellt, um eine artenarme Intensiv-(Pferde-)Weide mit geringer ökologischer Wertigkeit handelt. Die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 5. November 2013 hervorgehobene Nachbarschaft dieser Fläche zu Naturschutzgebieten rechtfertigt ebenfalls allein - ohne stimmiges Gesamtkonzept im Übrigen - noch nicht, warum auf ihr keine Wohnbebauung zu realisieren sein soll.
90bb) Die Abwägungsfehler sind beachtlich.
91(1) Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
92„Wesentlich“ im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB sind Mängel bei der Sammlung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, wenn diese Punkte in der konkreten Planungssituation abwägungsbeachtlich waren,
93vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008
94- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
95Nr. 31 = juris Rn. 19 ff.,
96„offensichtlich” sind sie, wenn sie die äußere Seite des Abwägungsvorgangs betreffen und auf objektiv fassbaren Sachumständen beruhen. Fehler und Irrtümer, welche z. B. die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben, sind „offensichtlich“.
97Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981
98- 4 C 57.80 -, BVerwGE 64, 33 = BRS 38
99Nr. 37 = juris Rn. 24.
100„Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss“ gewesen sind Mängel - sei es bezogen auf § 2 Abs. 3 BauGB, sei es bezogen auf den Abwägungsvorgang im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB -, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Es kommt dafür nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Es genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre.
101Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. September 2010
102- 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 = BRS 76
103Nr. 89 = juris Rn. 22, und vom 9. April 2008
104- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
105Nr. 31 = juris Rn. 22, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 -, BRS 66 Nr. 65 = juris Rn. 4.
106All das ist vorliegend der Fall. Die dargelegte rechtliche Fehleinschätzung der Antragsgegnerin ist wesentlich für den Abwägungsprozess und geht offensichtlich aus den Planunterlagen hervor. Sie ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, weil ohne sie die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass die Antragsgegnerin die Teilaufhebung nicht oder nicht so beschlossen hätte.
107(2) Die Abwägungsfehler sind schließlich nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlich. Die Antragstellerin hat sie in ihrem Rügeschreiben an die Antragsgegnerin vom 21. Juni 2013 und damit innerhalb der Jahresfrist ab Bekanntmachung des Bebauungsplans gerügt.
1083. Rechtsfolge ist die Gesamtunwirksamkeit der Teilaufhebung.
109Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen (nur) dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen mit Sicherheit auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Plangebers). Diese Regel stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtsgedankens dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt und etwa in § 139 BGB oder § 44 Abs. 4 VwVfG zum Ausdruck gelangt. Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, solange der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und - mit Sicherheit - (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird. Die Erklärung der Teilunwirksamkeit darf nicht zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzepts beitragen. Vielmehr ist der Gemeinde im Zweifel die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen.
110Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009- 4 B 54.08 -, BRS 74 Nr. 8 = juris Rn. 5, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BRS 73 Nr. 77 = juris Rn. 30, Beschlüsse vom 6. April 1993 ‑ 4 NB 43.92 -, BRS 55 Nr. 31 = juris Rn. 11, vom 29. März 1993 - 4 NB 10.91 - , BRS 55 Nr. 30 = juris Rn. 27, vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, BRS 52 Nr. 36 = juris Rn. 16 ff., und vom 8. August 1989 - 4 NB 2.89 -, BRS 49 Nr. 35 = juris Rn. 14 ff.
111Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Teilaufhebung insgesamt unwirksam. Die sie betreffenden Rechtsfehler sind konzeptioneller Natur und erfassen sie als Ganzes. Wollte die Antragsgegnerin zumindest den zweiten Baustreifen zur Bebauung erhalten, hätte sie hierzu eine rechtmäßige planerische Lösung erarbeiten müssen. Bei dieser Sachlage scheidet eine teilweise Geltungserhaltung der Teilaufhebung aus.
112Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
113Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
114Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Er bildet die Grundlage für weitere, zum Vollzug dieses Gesetzbuchs erforderliche Maßnahmen.
(2) Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Ein Flächennutzungsplan ist nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen.
(3) Mit der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans kann gleichzeitig auch der Flächennutzungsplan aufgestellt, geändert oder ergänzt werden (Parallelverfahren). Der Bebauungsplan kann vor dem Flächennutzungsplan bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird.
(4) Ein Bebauungsplan kann aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn dringende Gründe es erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird (vorzeitiger Bebauungsplan). Gilt bei Gebiets- oder Bestandsänderungen von Gemeinden oder anderen Veränderungen der Zuständigkeit für die Aufstellung von Flächennutzungsplänen ein Flächennutzungsplan fort, kann ein vorzeitiger Bebauungsplan auch aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan ergänzt oder geändert ist.
(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.
(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.
(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind
- 1.
Erfordernisse der Raumordnung: Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung; - 2.
Ziele der Raumordnung: verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums; - 3.
Grundsätze der Raumordnung: Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden; - 4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung: in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen; - 5.
öffentliche Stellen: Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts; - 6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen: Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel; - 7.
Raumordnungspläne: zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.
(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.
Tenor
Der Bebauungsplan. Nr. 52 „L1.“ der Gemeinde F.ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 52 „L1.“ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Er ist Eigentümer des an das Plangebiet angrenzenden Grundstücks X.-straße 32a in F. Es ist mit einem Wohnhaus bebaut und liegt in dem Bereich, in dem die Haupterschließungsstraße des geplanten Wohngebiets in die X1.-straße einmündet.
3Das etwa 3,16 ha große Plangebiet liegt im Norden des Ortsteils B., schließt mit seinen südlichen und östlichen Grenzen an das Baugebiet „B. Nord II“ an und ist im Übrigen von Ackerflächen umgeben. Nach der Planbegründung soll mit Blick auf die mittel- und langfristige Nachfrage nach Wohnraum rechtzeitig ein neues Wohngebiet für den örtlichen Bedarf entwickelt werden. Geplant ist ein allgemeines Wohngebiet für eine überwiegend eineinhalbgeschossige Bebauung. Im Bereich des sogenannten zentralen Quartierplatzes soll eine zweigeschossige, verdichtete Bebauung entstehen. Im südlichen Bereich, angrenzend an die außerhalb des Plangebiets vorhandene Bebauung, ist eine „Bungalowbebauung“ geplant. Darüber hinaus enthält der Plan umfangreiche gestalterische Festsetzungen.
4Das Aufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Am 1. April 2009 beschloss der Rat die Aufstellung des Bebauungsplans. Der Beschluss wurde am 9. April 2009 bekannt gemacht. Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit erfolgte durch eine Bürgerversammlung und durch Auslegung der Planunterlagen. Gegen die Planung wurden Bedenken in Bezug auf den grundsätzlichen Bedarf an Wohnbauflächen, die Inanspruchnahme des Landschaftsraums und die Erschließung des Plangebiets über die X1.-straße geltend gemacht.
5Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs, bekannt gemacht am 8. Januar 2010, fand in der Zeit vom 18. Januar 2010 bis zum 17. Februar 2010 statt. Die Bezirksregierung N. wies auf das Ziel 172 des Regionalplans N1. (im Folgenden: Regionalplan) hin und führte aus, dass sie der geplanten Darstellung einer Wohnbaufläche unter der Voraussetzung zustimme, dass die Inanspruchnahme dieser Fläche nur zur Deckung des Wohnbaubedarfs genutzt werde, der sich aus steigenden Wohnansprüchen der im Ortsteil ansässigen Bevölkerung und deren natürlicher Entwicklung ergebe. Der Antragsteller wandte sich mit Schreiben vom 12. Februar 2010 gegen die Planung.
6In seiner Sitzung am 13. Juli 2010 entschied der Rat über die im Rahmen der öffentlichen Auslegung eingegangenen Stellungnahmen entsprechend einem Vorschlag der Verwaltung, lehnte aber den vorgeschlagenen Satzungsbeschluss ab.
7Der Ausschuss für Planung und Umweltschutz beschloss am 14. September 2010 eine erneute öffentliche Auslegung des Planentwurfs mit Änderungen der gestalterischen Festsetzungen. Diese fand, nach Bekanntmachung des Beschlusses am 21. September 2010, in der Zeit vom 4. Oktober 2010 bis zum 29. Oktober 2010 statt. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 27. Oktober 2010 Einwendungen gegen die geänderten gestalterischen Festsetzungen.
8Der Rat entschied in seiner Sitzung am 14. Dezember 2010 über die während der erneuten öffentlichen Auslegung vorgebrachten Einwendungen und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde in der Zeit vom 16. Dezember 2010 bis zum 28. Dezember 2010 durch Aushang öffentlich bekannt gemacht.
9Der Antragsteller hat am 19. Januar 2011 den Normenkontrollantrag gestellt und zu dessen Zulässigkeit ausgeführt: Die Verkehrsbelastung auf der X1.-straße erhöhe sich von derzeit 305 Kfz auf 647 Kfz pro Tag. Der von dem Kraftfahrzeugverkehr ausgehende Lärmpegel steige dadurch um mindestens 3 dB(A). Er – der Antragsteller – könne daher geltend machen, in seinen Belangen betroffen zu sein. Bislang sei seine Wohnsituation durch eine ausgesprochen ruhige Wohnlage am Ortsrand geprägt gewesen. Sein Grundstück grenze an den Außenbereich und biete einen nahezu uneingeschränkten Blick auf die Landschaft nördlich von B.
10Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. Der Bebauungsplan sei mit den Zielen der Landesplanung nicht vereinbar. Die Bezirksregierung N. sei im Verfahren zur landesplanerischen Anpassung davon ausgegangen, dass das durch die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets entstehende Bauland allein für den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung zur Verfügung stehen solle. Diesem Vorbehalt sei jedoch nicht Rechnung getragen worden. Die Verwaltung habe einen entsprechenden Bedarf auch nicht ermittelt. Es gebe auch keine hinreichenden Sicherungen dafür, dass die Grundstücke im Plangebiet tatsächlich an Bauwillige aus B. veräußert würden. Der Grundstücksentwicklungsvertrag mit der Firma X2. Gesellschaft für kommunale Anlagen mbH (X2. ), die die Baugrundstücke vermarkten solle, enthalte für die Vermarktung keine entsprechenden Vorgaben.
11In der Vergangenheit sei in F. nur ein Drittel der Bauplätze an Personen veräußert worden, die bereits im jeweiligen Ortsteil ansässig gewesen seien. Die Antragsgegnerin wolle den Ortsteil B. weiterentwickeln, ohne die landesplanerischen Zielvorgaben hinreichend zu beachten.
12Darüber hinaus liege ein Abwägungsausfall vor. Durch den Grundstücksentwicklungsvertrag mit der X2. habe sich die Antragsgegnerin zur Aufstellung eines Bebauungsplans verpflichtet. Der Vertrag erlege ihr erhebliche Verpflichtungen auf für den Fall, dass der Bebauungsplan nicht zustande komme oder die Baugrundstücke im Plangebiet nicht veräußert werden könnten. Durch den Abschluss des Vertrages sei das planerische Ermessen der Antragsgegnerin in wesentlicher Hinsicht reduziert worden. Sie habe sich an eine Plankonzeption gebunden, die ausdrücklich zur Grundlage des Vertrages gemacht worden sei.
13Die Grundstücke für die geplanten öffentlichen Verkehrsflächen und die öffentlichen Grünflächen befänden sich in Privateigentum. Es habe daher die Notwendigkeit bestanden, die Auswirkungen der Planung auf die Rechtspositionen der insoweit betroffenen Grundstückseigentümer zu erkennen. Dass dies geschehen sei, lasse sich der Begründung des Bebauungsplans nicht entnehmen.
14Die Planung nehme auch verschiedenen Tierarten den Lebensraum. Der Naturschutzbund habe beispielsweise umfangreich zur Bedeutung des im Plangebiet gelegenen Regenwasserrückhaltebeckens für den Artenschutz Stellung genommen. Er habe darauf hingewiesen, dass das vorhandene naturnah gestaltete Regenwasserrückhaltebecken und das angrenzende Waldgebiet einen wichtigen Lebensraum für diverse Amphibienarten darstelle und deshalb ein Gutachten zu den Auswirkungen der Planung auf diese Arten erforderlich sei. Diese Bedenken des Naturschutzbundes seien bei der Abwägung in der Weise berücksichtigt worden, dass das bestehende Regenwasserrückhaltebecken soweit wie möglich erhalten bleiben sollte. Der Kreis X3. habe in seiner Stellungnahme jedoch darauf hingewiesen, dass das Regenwasserrückhaltebecken als Nassbecken konzipiert sei und als solches nicht erhalten werden könne, weil es nicht mehr dem Stand der Technik entspreche. Zudem werde im Umweltbericht angenommen, dass eine Reihe alter Obstbäume erhalten bleiben solle. Diese stehe nördlich des Plangebiets und befinde sich im Eigentum eines Landwirts. Der Erhalt der Obstbäume sei in keiner Weise abgesichert. Bedenklich sei auch die Abwägung zum planbedingten Verlust von Lebensraum für Fledermäuse.
15Die Höhenfestsetzungen für die baulichen Anlagen im Plangebiet seien unbestimmt, weil die jeweils als Bezugspunkt angegebenen Höhen der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht fertig gestellten Erschließungsstraßen nicht festgesetzt worden seien. Auch die gestalterische Festsetzung E 1.3 sei unbestimmt. Der darin verwandte Begriff „rotbunt“ sei einer Auslegung nicht zugänglich. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb für einzelne Bauflächen die Farbe der Häuserfassaden vorgegeben werde, für andere indessen nicht.
16Die von den umliegenden landwirtschaftlichen Betrieben für das Baugebiet zu erwartende Geruchsbelastung sei nicht zutreffend ermittelt worden. Das eingeholte Geruchsgutachten berücksichtige nicht den jeweils genehmigten Tierbestand, sondern nur den gegenwärtig vorhandenen.
17Die unter F Nr. 3 zu den Bodendenkmälern enthaltenen Hinweise hätten als Festsetzungen in den Bebauungsplan aufgenommen werden müssen.
18Schließlich sei bei der Abwägungsentscheidung davon ausgegangen worden, dass bei einer künftigen Bebauung der Baugrundstücke die Grundflächenzahl nur um bis zu 25 % und nicht ‑ wie nach der Baunutzungsverordnung zulässig ‑ um bis zu 50 % überschritten werde, sodass sich die Berechnung des erforderlichen Ausgleichs der mit dem Bebauungsplan verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft um 573 Punkte reduziert habe. Angesichts der geringen Größe der im Plangebiet vorgesehenen Baugrundstücke sei jedoch entgegen der Annahme des Rates von einer umfangreicheren baulichen Ausnutzung der überbaubaren Flächen auszugehen.
19Der Antragsteller hat beantragt,
20den Bebauungsplan Nr. 52 „L1.“ der Gemeinde F. für unwirksam zu erklären.
21Die Antragsgegnerin hat beantragt,
22den Antrag abzulehnen.
23Zur Begründung trägt sie vor: Es treffe zu, dass der Ortsteil B. im Regionalplan nicht als Siedlungsfläche dargestellt und daher das in seiner Randnummer 172 formulierte Ziel einschlägig sei. Dieses besage jedoch nicht, dass in einem Ortsteil mit weniger als 2.000 Einwohnern Wohnbauflächen, die durch einen Bebauungsplan neu geschaffen worden seien, nur an Ortsansässige aus diesem Ortsteil veräußert werden dürften. Anderenfalls hätte auch der Antragsteller sein heutiges Grundstück nicht erwerben können. Das Ziel, das weit auszulegen sei, sehe nur vor, dass Ortsteile mit weniger als 2.000 Einwohnern in ihrer siedlungsstrukturellen Entwicklung auf den Bedarf der ansässigen Bevölkerung ausgerichtet werden müssten. Dies bedeute, dass die besagten Ortsteile nur eine angemessene Erweiterung erfahren sollten, die sich aus den jeweiligen örtlichen Bedingungen ergebe, nicht aber zu neuen Siedlungsschwerpunkten ausgebaut oder die Baulandentwicklung der gesamten Gemeinde übernehmen sollten. Unter den Begriff der „ansässigen Bevölkerung“ fielen nicht nur diejenigen Personen, die aktuell in F./B. wohnten, sondern auch solche, die etwa aufgrund verwandtschaftlicher Beziehungen dorthin zurückkehrten oder ‑ weil sie in der Region beschäftigt seien ‑ neu zuzögen.
24Für die Entwicklung neuer Wohnbaugrundstücke komme in B. eine Nachverdichtung oder eine Wiedernutzung von Brachflächen nur sehr eingeschränkt in Betracht. Tatsächlich ließen sich in dem insoweit für eine Überplanung angedachten Bereich Bergkamp/Grüner Weg nur wenige Neubauten errichten. Die fraglichen Grundstücke seien jedoch nicht für alle B1. frei verfügbar. Ungenutzte Bauflächen im Sinne der Randnummer 120 des Regionalplans gebe es daher lediglich für etwa 5 Bauplätze.
25Die Bevölkerungsentwicklung im Ortsteil B. stelle sich weiterhin positiver dar als die in F. insgesamt. Es gebe weiterhin leichte Bevölkerungszuwächse (Stand 30. September 2013: 1.997 Einwohner). Die vorliegenden Prognosen seien sich insoweit einig, als dass auch bei stagnierender oder rückläufiger Bevölkerungszahl aufgrund gestiegener Wohnflächenansprüche und der Zunahme der Zahl der Haushalte weiterhin ein Wohnbaubedarf bestehe. Als Wohnstandort sei B. für die nachwachsende Generation immer noch sehr attraktiv. Junge Familien an den Ort zu binden, sei nur möglich, wenn – wie hier – neben einer Nachverdichtung im Bestand auch in angemessenem Rahmen Neubaumöglichkeiten geschaffen würden. Wegen einer entsprechenden Praxis in der Vergangenheit sei die Bevölkerungsentwicklung in F. insgesamt und insbesondere in B. nicht so negativ verlaufen, wie in früheren Prognosen angenommen.
26Seit jeher würden neue Bauplätze vorrangig an Ortsansässige vergeben. Dies gelte auch für die Vermarktung der hier in Rede stehenden Wohnbauflächen durch die X2. Die Kriterien für die Vergabe der Baugrundstücke seien von der Verwaltung gemeinsam mit der X2. entwickelt und vom Hauptausschuss des Rates gebilligt worden. Die Auswahl der Bewerber werde von der Verwaltung getroffen.
27Die X2. habe nach dem Grundstücksentwicklungsvertrag weder einen Anspruch auf die Aufstellung des Bebauungsplans noch Schadensersatzansprüche für den Fall, dass der Bebauungsplan nicht zustande komme. Vielmehr enthalte der Vertrag für den Fall, dass der Bebauungsplan nicht bis zu einem bestimmten Stichtag rechtswirksam geworden sei, umfangreiche Absprachen, die die Gemeinde wirtschaftlich so stellen sollten, als hätte sie von Anfang an selbst die für die Entwicklung des Plangebiets benötigten privaten Grundstücke erworben. Die mit dem Grundstücksentwicklungsvertrag übernommenen rechtlichen und wirtschaftlichen Risiken seien für sie ‑ die Antragsgegnerin ‑ nicht größer als wenn sie die Flächen im Plangebiet in eigener Regie erworben und vermarktet hätte.
28Der Antragsteller verkenne, dass die Umwandlung des derzeit vorhandenen naturnahen Regenwasserrückhaltebeckens in ein Trockenbecken nicht Gegenstand der vom Rat getroffenen Planungsentscheidung sei. Der Bebauungsplan setze lediglich Flächen für die Regenwasserrückhaltung fest, lasse aber offen, wie die Flächen konkret ausgebaut würden. In die naturschutzrechtliche Ausgleichsbilanzierung sei die Fläche, die für die Rückhaltung des Regenwassers aus dem neuen Baugebiet dienen solle, mit dem Faktor eines Trockenbeckens eingestellt worden. Das im Plangebiet vorhandene Nassbecken habe für das neue Baugebiet keine Funktion. Es diene vielmehr der Entwässerung des östlich der M.-straße gelegenen Gewerbegebietes. Inzwischen werde zwar mit der unteren Wasserbehörde erörtert, das vorhandene Nassbecken im Zusammenhang mit der Anlage des Regenwasserrückhaltebeckens für das neue Baugebiet zugunsten eines einheitlichen großen Trockenbeckens aufzugeben. In jeder Variante wäre aber für die Beseitigung des Nassbeckens ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren nach § 68 WHG durchzuführen und ein gesonderter Eingriffsausgleich festzusetzen.
29Die von dem Antragsteller zitierte Aussage im Umweltbericht zur Erhaltung der Obstbaumreihe sei aus dem Zusammenhang gerissen. Ihre Erhaltung sei nicht als eingriffsausgleichende, sondern nur als eingriffsmindernde Maßnahme beschrieben. Im Umweltbericht sei ausreichend dargelegt, dass geeignete Ausweichquartiere für Fledermäuse in der näheren und weiteren Umgebung vorhanden seien.
30Das Geruchsgutachten der Landwirtschaftskammer lege nicht etwa Tierbestände zugrunde, die unter denjenigen lägen, die aufgrund der dafür erteilten Genehmigungen zulässig seien. Vielmehr habe die Landwirtschaftskammer in Kontakt mit den beiden betroffenen Landwirten beabsichtigte Erweiterungen der Tierbestände ausdrücklich eingerechnet.
31Im Aufstellungsverfahren sei von der Unteren Landschaftsbehörde erstmalig gefordert worden, auch die nach der Baunutzungsverordnung zulässige erweiterte Grundflächenzahl bei der Eingriffsbilanzierung zu berücksichtigen. Dies sei in der Form geschehen, dass realistische Versiegelungsansätze gewählt worden seien. Für ein unterdurchschnittlich großes Grundstück von 450 qm sei danach eine erweitere Grundflächenzahl von 0,471 zu erwarten. Da bei den größeren Grundstücken der Anteil der versiegelten Fläche regelmäßig eher geringer sei, liege die Eingriffsbilanzierung mit dem angesetzten Versiegelungsgrad von 0,5 für alle Baugrundstücke auf der sicheren Seite.
32Die Gestaltungsfestsetzungen seien hinreichend bestimmt. „Rotbunt“ sei ein anerkannter Begriff bei der Klinkerherstellung und beschreibe Klinker, die überwiegend rot seien, jedoch auch weitere Farben aufwiesen. Mit der Zulassung eines hellen Sichtverblendmauerwerks für das Innere des Plangebiets habe der Rat für einen Teil des Plangebiets größere Gestaltungsfreiheiten gewähren wollen. Diese Flächen seien in das Innere des Plangebiets verlegt worden, damit der Ortsteil nach außen hin die typischen N2. Klinkertöne aufweise. Diese Differenzierung sei Ausfluss der gemeindlichen Planungshoheit.
33Mit Beschluss vom 11. März 2011 im Verfahren 10 B 79/11.NE hat der Senat den Antrag des Antragstellers, die Vollziehung des Bebauungsplans im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig auszusetzen, abgelehnt.
34Mit Urteil vom 22. November 2012 hat der Senat den Normenkontrollantrag als unzulässig abgelehnt. Zur Begründung hat er ausgehend von der bis dahin ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Antragsbefugnis des Antragstellers verneint. Zwar seien die von ihm angeführten Auswirkungen der Planung auf sein Grundstück grundsätzlich abwägungsrelevant. Soweit er mit der Geltendmachung dieses Belangs als solchem zugleich auch die Möglichkeit einer Rechtsverletzung behaupten wolle, genüge dies angesichts der konkreten Umstände des vorliegenden Falles nicht. Denn das Vorliegen einer Rechtsverletzung durch eine fehlerhafte Behandlung seines Interesses, von zusätzlichem Verkehrslärm verschont zu bleiben, scheide nach dem Inhalt der Antragsbegründung, den mit der Begründung des Normenkontrollantrags vorgelegten Planbegründung und den Ausführungen der Antragsgegnerin im zugehörigen Normenkontrolleilverfahren offensichtlich aus. Dem Antragsteller gehe es bei seinem Normenkontrollantrag in Wirklichkeit weniger um die Verhinderung zusätzlichen Verkehrslärms als vielmehr vorrangig um die Erhaltung seiner bisherigen Wohnlage am Rande des Außenbereichs und der damit verbundenen Aussicht in die freie Landschaft, die bei einer Umsetzung des Bebauungsplans verloren gingen. Da diese zuletzt genannten Interessen erkennbar nicht schutzwürdig seien und mithin keine abwägungserheblichen Belange darstellten, solle die Geltendmachung der planbedingten Zunahme des Kraftverkehrs und des daraus folgenden Ansteigens der Verkehrslärmimmissionen offenkundig vor allem dazu dienen, die Hürde der Antragsbefugnis zu überwinden.
35Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 29. Juli 2013 – 4 BN 13.13 – das Urteil aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Ungeachtet des Umstandes, dass bei Annahme eines abwägungserheblichen Belangs kein Raum mehr für die Versagung der Antragsbefugnis unter Offensichtlichkeitsgesichtspunkten bestehe, habe der Senat die Anforderungen an die Geltendmachung einer Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch deshalb überspannt, weil er in der Sache den entsprechenden Vortrag des Antragstellers einer abschließenden materiellrechtlichen Prüfung unterzogen habe, die sich in Umfang und Intensität von einer Begründetheitsprüfung kaum unterscheide. Dies widerspreche der Funktion des Normenkontrollverfahrens, weil damit die gebotene objektive Rechtskontrolle im Rahmen der Begründetheitsprüfung umgangen werde.
36In dem fortgeführten Berufungsverfahren beantragt der Antragsteller,
37den Bebauungsplan Nr. 52 „L1.“ der Gemeinde F. für unwirksam zu erklären.
38Die Antragsgegnerin beantragt,
39den Antrag abzulehnen.
40Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 10 D 4/11 NE, 10 D 5/11 NE, 10 B 79/11.NE und 10 B 80/11.NE sowie den der im Eilverfahren 10 B 79/11.NE beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 7) ergänzend Bezug genommen.
41Entscheidungsgründe:
42Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Nach den gemäß § 144 Abs. 6 VwGO bindenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 29. Juli 2013 ‑ 4 BN 13.13 ‑ ist der Antragsteller antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 VwGO).
43Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.
44Der Bebauungsplan Nr. 52 „L1.“ der Gemeinde F. (im Folgenden: Bebauungsplan) verstößt gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bebauungspläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind.
45Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene Planaussage keiner Ergänzung mehr bedarf.
46Danach ist die Randnummer 115 des Regionalplans N1. (im Folgenden: Regionalplan), wonach sich zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Schwerpunktbildung die Siedlungsentwicklung der Gemeinden grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen hat, die im Regionalplan als Siedlungsbereiche dargestellt sind, als Ziel der Raumordnung zu qualifizieren. Diese Zielqualität steht nicht etwa deshalb in Frage, weil der Regionalplan mit der Randnummer 172 eine Ausnahme von der Vorgabe in seiner Randnummer 115 zulässt. Im Rahmen der Landes- oder Regionalplanung kann der Plangeber bei der Formulierung des Planziels, ohne dass die Qualität der Regelung als Ziel der Raumordnung in Frage stünde, je nach den erkannten planerischen Bedürfnissen Zurückhaltung üben, um den planerischen Spielraum auf der untergeordneten Planungsebene zu schonen. Relativiert der Plangeber den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch, dass er Ausnahmen von der getroffenen Regelung formuliert, wird damit nicht ohne Weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Planungsebene verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der die von ihm vorgegebenen Ziele Beachtung beanspruchen. Von der Festlegung eines Ziels der Raumordnung kann allerdings keine Rede mehr sein, wenn die entsprechende Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende planerische Abwägung nicht vornimmt.
47Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10 –, BRS 78 Nr. 2, vom 22. Juni 2011 – 4 CN 4.10 –, BRS 78 Nr. 1, und vom 18. September 2003 – 4 CN 20.02 –, BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteile vom 25. Januar 2010 – 7 D 97/09.NE –, BRS 76 Nr. 42, und vom 6. Juni 2005 – 10 D 145/04.NE –, BRS 69 Nr. 2.
48Soweit Bestimmungen der Raumordnung eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, genügen sie den Anforderungen an eine bindende Zielvorgabe nur dann, wenn der Plangeber neben den Regelvoraussetzungen auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der Gemeinde auf der nachgeordneten Planungsebene die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls möglich ist.
49Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 – 4 CN 20.02 –, a. a. O.
50Diese Voraussetzungen sind bezogen auf die Ausnahmeregelung in der Randnummer 172 des Regionalplans erfüllt. Diese lautet:
51„Die zeichnerisch nicht dargestellten Ortsteile mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern sind in ihrer siedlungsstrukturellen Entwicklung unter besonderer Berücksichtigung der Freiraumfunktion auf den Bedarf der ansässigen Bevölkerung auszurichten. In diesem Rahmen kann es zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung, insbesondere zur Abrundung des vorhandenen Bestandes, und für eine örtlich bedingte angemessene Entwicklung erforderlich sein, entsprechende Bauleitpläne aufzustellen.“
52Den Planaussagen in den Randnummern 115 und 172 des Regionalplans mangelt es weder an der für die Annahme einer abschließenden Abwägung erforderlichen Regelungsdichte noch sind sie nicht genügend bestimmt. Aus ihnen ergeben sich in Verbindung mit den zeichnerischen Darstellungen des Regionalplans hinreichend bindende Vorgaben für die Bauleitplanung der Gemeinden im Sinne eines Ziels der Raumordnung.
53Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2006 – 7 A 1862/06 –, BRS 70 Nr. 1.
54Dass es einer Umsetzung dieses Ziels und der davon zulässigen Ausnahmen auf einer nachgeordneten Planungsstufe bedarf, ist selbstverständlich. Nichts anderes meint die Formulierung in der Randnummer 172 des Regionalplans, wonach es zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung, insbesondere zur Abrundung des vorhandenen Bestandes, und für eine örtlich bedingte angemessene Entwicklung erforderlich sein kann, entsprechende Bauleitpläne aufzustellen. Die abschließende Abwägung der Planaussagen in den Randnummern 115 und 172 des Regionalplans steht deswegen nicht in Frage. Dies wird durch die Erläuterungen des Regionalplans zu der Randnummer 172 unterstrichen. Dort heißt es unter den Randnummern 219 und 220 , dass Ortschaften und Wohnplätze mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern, die nach den Vorgaben des Regionalplans nicht als Wohnsiedlungsbereiche gekennzeichnet seien, gleichwohl – vorwiegend im ländlichen Raum – gewisse Versorgungsfunktionen erfüllten, die gesichert werden sollten. Die hierfür notwendigen Maßnahmen könnten im Rahmen der Bauleitplanung getroffen werden. Sie müssten jedoch im Sinne der übergeordneten landesplanerischen Zielsetzung auf städtebauliche Ordnungsmaßnahmen und eine gegebenenfalls geringfügige Ausweitung des Siedlungsbereiches zur Deckung des Bedarfs aus steigenden Wohnansprüchen der im Ortsteil ansässigen Bevölkerung und aus deren natürlicher Entwicklung sowie auf den Bedarf des dort ansässigen Gewerbes und der Landwirtschaft beschränkt bleiben. Dabei sei in jedem Einzelfall auch die Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur zu beachten.
55Mit der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets im Anschluss an die geschlossene Ortslage des Ortsteils B., der im Regionalplan nicht als Siedlungsbereich dargestellt ist, verfehlt der Bebauungsplan die gebotene Anpassung an die Ziele der Raumordnung in Gestalt der Vorgaben in Randnummer 115 des Regionalplans, da insoweit die Voraussetzungen für eine Ausnahme im Sinne der Randnummer 172 des Regionalplans nicht gegeben sind. Die Schaffung von 2,6 ha Wohnbauflächen (einschließlich Verkehrs- und Grünflächen) im bisher unbebauten siedlungsnahen Freiraum mit 38 Bauplätzen, auf denen nach den Festsetzungen des Bebauungsplans jeweils zumindest zwei und auf vier Bauplätzen sogar bis zu fünf Wohneinheiten zulässig sind, ist nicht am Bedarf der ansässigen Bevölkerung ausgerichtet und dient auch nicht zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung.
56Es kann offenbleiben, ob mit Blick auf den Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW, außer Kraft getreten am 31. Dezember 2011, und den der Randnummer 172 des Regionalplans ein im Freiraum gelegener Ortsteil mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern unter Umständen auch über den Bedarf der ansässigen Bevölkerung hinaus entwickelt werden darf. § 20 Abs. 2 LEPro verlangte, dass die städtebauliche Entwicklung „vor allem“ auf den Bedarf der ansässigen Bevölkerung auszurichten ist. In Satz 2 der Randnummer 172 ist unter anderem von einer gegebenenfalls erforderlichen örtlich bedingten angemessenen Entwicklung die Rede. Diese Regelungen tragen nach Auffassung des 7. Senats des Oberverwaltungsgerichts dem Umstand Rechnung, dass es durch keine überwiegenden Gesichtspunkte der Landesplanung oder der Regionalplanung gerechtfertigt sei, den Gemeinden von vornherein und ausnahmslos die planerische Entwicklung für alle im Freiraum gelegenen Ortsteile mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern zu versagen, sofern es keinen entsprechenden Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung gebe.
57Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2006– 7 A 1862/06 –, a. a. O.
58Ungeachtet des daraus möglicherweise für die Gemeinden folgenden erweiterten Planungsspielraums fordern die vorgenannten raumordnungsrechtlichen Regelungen bei einer gewollten städtebaulichen Entwicklung der beschriebenen Ortsteile gleichwohl in erster Linie eine Ausrichtung auf den Bedarf der ansässigen Bevölkerung und setzen einer davon losgelösten Planung mit den nicht zu beanstandenden Zielsetzungen, die städtebauliche Entwicklung in den Gemeinden auf die Siedlungsschwerpunkte zu konzentrieren und insbesondere die siedlungsnahen Freiräume so weit wie möglich als solche zu erhalten, enge Grenzen.
59Die im Normenkontrollverfahren vertretene gegenteilige Auffassung der Antragsgegnerin, die einschlägigen Vorgaben des Regionalplans und insbesondere die der Randnummer 172 seien weit auszulegen und ließen eine örtlich bedingte angemessene Erweiterung der Ortsteile mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern zu, solange diese Erweiterung nicht zu neuen Siedlungsschwerpunkten führe oder sich dort gar die gesamte Baulandentwicklung der Gemeinde vollziehe, ist mit den in Rede stehenden raumordnungsrechtlichen Vorschriften nicht vereinbar.
60Auch die Annahme der Antragsgegnerin, dass zur „ansässigen Bevölkerung“ auch diejenigen Personen zählten, die nach einer vorübergehenden Wohnsitznahme an Orten außerhalb von B. etwa wegen verwandtschaftlicher Beziehungen nach dorthin zurückkehren oder wegen der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in B. oder in der Umgebung neu zuziehen wollten, steht sowohl zudem Wortlaut der Randnummer 172 des Regionalplans als auch zum Sinn und Zweck der darin enthaltenen Regelungen im Widerspruch. Ausgehend von dem übergeordneten landesplanerischen Ziel, dass sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden grundsätzlich nur auf Flächen vollziehen soll, die im Regionalplan als Siedlungsbereiche dargestellt sind, ist insoweit vielmehr eine enge Auslegung geboten.
61Den nach alledem für die Anpassung an das dargestellte Ziel der Raumordnung in erster Linie maßgeblichen Bedarf der ansässigen Bevölkerung hat der Rat nicht belegt. Sofern die Gemeinde einen solchen Bedarf nicht schon durch konkrete Anfragen in entsprechender Zahl nachweisen kann, ist, um die Planung unter Bedarfsgesichtspunkten dem besagten Ziel anzupassen, zumindest eine belastbare Prognose zur Bevölkerungsentwicklung beziehungsweise zu einem aus anderen Gründen gestiegenen Bedarf an Wohnbauflächen für die ortsansässige Bevölkerung zu fordern. Eine entsprechende Bedarfsermittlung anhand statistischer Aussagen über die Bevölkerungsentwicklung ist im Planungsrecht nicht unüblich und durchaus sachgerecht. Auf eine belastbare Feststellung des behaupteten Bedarfs gänzlich zu verzichten hieße dagegen, die Eigenentwicklung der im Freiraum gelegenen Ortsteile allein auf der Grundlage eines politischen Willensaktes der Gemeinde und damit losgelöst von den Zielen des Regionalplans zuzulassen.
62Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2006– 7 A 1862/06 –, a. a. O.
63Bloße Absichtsbekundungen und eine bei der Umsetzung des Bebauungsplans vorgesehene strikte Praxis bei der Vergabe der Baugrundstücke an Ortsansässige nach dem Vorrangprinzip können die erforderliche Feststellung eines Bedarfs der ansässigen Bevölkerung nicht ersetzen.
64Aus dem im Verfahren nach § 32 LPlG NRW verfassten Schreiben der Bezirksregierung N. vom 26. Januar 2010, auf das der Rat in der Planbegründung verweist, ergibt sich nichts anderes, als dass diese der Planung unter der Voraussetzung zustimme, dass die Anforderungen der Randnummer 172 des Regionalplans erfüllt seien. Weshalb der Rat auf dieser Grundlage in seiner Abwägungsentscheidung von einem landesplanerisch abgestimmten Bedarf für die nächsten Jahre ausgegangen ist, lässt sich nicht nachvollziehen.
65Untersuchungen oder belastbare Feststellungen zum Bedarf der ansässigen Bevölkerung im Sinne der Randnummer 172 des Regionalplans enthält die Planbegründung nicht. In der Abwägungsentscheidung des Rates heißt es lediglich allgemein, das Ziel der Gemeinde sei es, mit dem Bebauungsplan ein Baugebiet für den örtlichen Bedarf zu entwickeln. Das zuletzt entwickelte Baugebiet „L2.“ sei weitestgehend bebaut, so dass mit Blick auf den mittelfristigen Bedarf neues Bauland benötigt werde. Welcher Bedarf damit konkret gemeint ist, ergibt sich aus den Ausführungen in der Abwägungsentscheidung nicht. Sie enthalten lediglich die nicht weiter belegte Aussage, dass sich die Größe des geplanten Baugebiets am örtlichen Bedarf orientiere. Zur Erläuterung dieser Aussage findet sich nur die pauschale Behauptung, dass aufgrund der örtlichen Altersstruktur und der stetigen Erhöhung der durchschnittlichen Wohnansprüche auch weiterhin mit einer Nachfrage nach Bauland zu rechnen sei. Diese Behauptung wird aber zugleich relativiert, indem der Rat einräumt, dass in den nächsten Jahren verstärkt gebrauchte Immobilien angeboten würden.
66Im Normenkontrollverfahren hat die Antragsgegnerin zur Frage des Bedarfs der ansässigen Bevölkerung vorgetragen, dass eine ortsteilspezifische Bevölkerungsprognose für den Ortsteil B. nicht existiere. Im Gegensatz zu der Entwicklung in der Gemeinde insgesamt habe B. in den letzten Jahren leichte Einwohnerzuwächse zu verzeichnen. Diese Tendenz werde sich vermutlich in den nächsten Jahren fortsetzen. Der Bedarf an weiteren Grundstücken in B. resultiere vor allem aus der sich ändernden Altersstruktur der Bevölkerung bei kleiner werdenden Haushalten. Eine Ausrichtung des Bebauungsplans an dem Bedarf des Ortsteils B. sei vor diesem Hintergrund und auch nach der Vergabepraxis betreffend die Grundstücke in dem zuletzt entwickelten Baugebiet „L2.“ nicht zu bestreiten.
67Dieser vor allem auf allgemeinen Erwägungen beruhenden Einschätzung ist nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass es für die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit den Zielen der Raumordnung nicht entscheidend auf die andere Baugebiete betreffende, jenseits der Bauleitplanung geübte Praxis bei der Vergabe von Grundstücken in der Vergangenheit ankommen kann, hat der Antragsteller im Normenkontrollverfahren im Einzelnen dargelegt, dass die Grundstücke in den Baugebieten, die in den vergangenen Jahren in B. entwickelt worden sind, heute überwiegend von vormals Ortsfremden genutzt werden. Der Senat hat keine Veranlassung an der Richtigkeit der diesbezüglichen Angaben des Antragstellers zu zweifeln.
68Darüber hinaus ist nach der ebenfalls von dem Antragsteller vorgelegten Bevölkerungsprognose der Bezirksregierung N. für F. damit zu rechnen, dass die Einwohnerzahl ausgehend von einem am 31. März 2011 festgestellten Bestand von 9.410 auf 9.080 im Jahre 2020 und auf 8.780 im Jahre 2030 zurückgehen wird. Auch das von dem Antragsteller überreichte „L3. F.“ des Geschäftsbereichs Statistik des Statistischen Landesamtes bestätigt für F. sinkende Einwohnerzahlen seit 2004. Insbesondere die Altersgruppe der 30- bis 50jährigen soll sich danach von 1.180 Personen im Jahre 2008 auf 810 im Jahre 2020 beziehungsweise 830 im Jahre 2030 verringern. Bestätigt werden diese Zahlen durch den von dem Antragsteller vorgelegten, im Mai 2013 veröffentlichten Abschlussbericht der im Auftrag der Antragsgegnerin erstellten Studie „Entwicklungtrends und –perspektiven im suburbanen Raum: eine Untersuchung am Beispiel der Gemeinde F.“ Diese enthält eine „Querauswertung“ mehrerer seit dem Jahre 2000 erstellter Prognosen über die Bevölkerungsentwicklung in der Gemeinde. Angesichts dieses statistischen Materials erscheint die alleinige pauschale Berufung auf eine sich verändernde Altersstruktur in der Bevölkerung und die daraus folgende Verkleinerung der Haushalte bei gleichzeitig steigenden Wohnflächenansprüchen nicht ausreichend, um einen konkreten Bedarf der ansässigen Bevölkerung in der Größenordnung, wie sie der Bebauungsplan vorgibt, festzustellen. Der Senat teilt überdies die Einschätzung des Antragstellers, dass die prognostizierten Rückgänge der Einwohner für den Ortsteil B. noch deutlich negativer ausfallen könnten, weil dort – trotz der von der Antragsgegnerin dargestellten Vorzüge B2. – die für die Qualität eines Wohnstandortes nicht unmaßgeblichen zentralen Einrichtungen fehlen. Zu Recht weist der Antragsteller darauf hin, dass sich vor diesem Hintergrund die von der Antragsgegnerin behauptete Entwicklung der Bevölkerung für den Ortsteil B. nur dann realisieren dürfte, wenn – wie in der Vergangenheit offenbar geschehen – entgegen den Zielen des Regionalplans Bauwillige durch günstiges Bauland motiviert würden, nach B. zu ziehen.
69Schließlich ergibt das von dem Antragsteller vorgelegte „Wohnungsmarktprofil F.“, dass die Wohnbedingungen in F. selbst deutlich überdurchschnittlich sind, was für eine den übergeordneten Zielen der Regionalplanung entsprechende schwerpunktmäßige Entwicklung des dortigen Siedlungsbereichs und gegen einen Bedarf für die Ausweisung neuer Baugrundstücke im Ortsteil B. spricht.
70Kann mithin kein Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung im Sinne der Randnummer 172 des Regionalplans festgestellt werden, braucht der Senat nicht der von dem Antragsteller aufgeworfenen Frage nachzugehen, ob für die Deckung eines solchen Bedarfs vorrangig eine Nachverdichtung innerhalb des Ortsteils, wie sie die Antragsgegnerin offenbar durch eine Änderung des Bebauungsplans Nr. 18 „B. Mitte-Süd“ beabsichtige, hätte in Betracht gezogen werden müssen.
71Mangels einer vertretbaren Prognose des Bedarfs der ansässigen Bevölkerung für neue Wohnbauflächen in B., rechtfertigen auch die weiteren Erwägungen des Rates in der Abwägungsentscheidung, wonach das geplante Baugebiet im unmittelbaren Anschluss an die zusammenhängend bebaute Ortslage entwickelt werden solle und seine künftigen Bewohner so die vorhandenen Infrastruktureinrichtungen im Ortskern von B. nutzen könnten, sodass kein neuer Siedlungsschwerpunkt entstehe, für sich genommen die Ausweisung von weiteren 38 Bauplätzen mit mehr als doppelt so vielen zulässigen Wohneinheiten nicht. Auch wenn man zugrunde legt, dass es – wie oben ausgeführt – auf der Grundlage der einschlägigen raumordnungsrechtlichen Vorschriften unter Umständen möglich sein kann, einen Ortsteil mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern über den Bedarf der ansässigen Bevölkerung hinaus zu entwickeln, sind für die ausnahmsweise Zulässigkeit der in Satz 2 der Randnummer 172 des Regionalplans angesprochenen örtlich bedingten angemessenen Entwicklung mit Blick auf die Gesamtkonzeption der Regionalplanung gleichwohl eine besondere Berücksichtigung der Freiraumfunktion und städtebauliche Gründe von Gewicht zu verlangen, die die angestrebte flächenmäßige Ausdehnung der bebauten Ortslage als zumindest sinnvoll erscheinen lassen. Die grundlegenden Ziele der Regionalplanung dürfen durch eine solche Entwicklung nicht in Frage gestellt werden. Weder die Planbegründung noch die Abwägungsentscheidung lassen erkennen, dass der Rat bei der Aufstellung des Bebauungsplans diesen vorgegebenen Rahmen als übergeordnete Planung überhaupt in Erwägung gezogen hat. Auch kann bei der Größenordnung des geplanten Wohngebiets und dem Verlauf des bisherigen Ortsrandes nicht von einer städtebaulichen Ordnungsmaßnahme im Sinne einer Abrundung des vorhandenen Bestandes gemäß Satz 2 der Randnummer 172 des Regionalplans die Rede sein. Vielmehr handelt es sich – gemessen an den konkreten Verhältnissen – im Gegenteil um eine beachtliche Ausdehnung des Ortsteils B. in den bislang unbebauten siedlungsnahen Freiraum, für die auch keine hinreichend gewichtigen städtebaulichen Gründe ersichtlich sind.
72Die Bindung der Antragsgegnerin an das hier in Rede stehende Ziel der Raumordnung stellt sich weder als eine unangemessene Benachteiligung noch als eine unverhältnismäßige Einschränkung ihrer Planungshoheit dar. Ihre städtebauliche Entwicklung ist nicht etwa – wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung suggeriert haben – durch die hier vertretene Auslegung der Randnummern 115 und 172 des Regionalplans abgeschnitten, denn der Ortskern von F. ist im Regionalplan als Siedlungsbereich dargestellt, der auch flächenmäßige Erweiterungen der vorhandenen Wohnbauflächen zulässt. Selbst die städtebauliche Entwicklung des Ortsteils B. ist grundsätzlich möglich. Neben Maßnahmen zur Sicherung der städtebaulichen Ordnung kommen zumindest räumliche Entwicklungen zur Deckung des Bedarfs der ansässigen Bevölkerung in Betracht, sofern er besteht. Auch sind Ortsfremde keinesfalls gehindert, ihren Wohnsitz in B. zu nehmen. Die übergeordneten Ziele der Regionalplanung lassen es nur nicht zu, gerade für diesen Personenkreis neue Bauplätze im bisherigen siedlungsnahen Freiraum zu schaffen. Dem verständlichen Wunsch des Rates, die im Ortsteil B. vorhandene Infrastruktur durch eine Vergrößerung der ansässigen Bevölkerung zu erhalten, zu stärken und zu verbessern, und dem damit verbundenen Wunsch, attraktive Baugrundstücke vorzuhalten, um den Zuzug Ortsfremder zu befördern, stehen diese Ziele entgegen. Der Ortsteil B. ist insoweit kein Sonderfall. Vielmehr dürften die Überlegungen der Antragsgegnerin auf viele im Geltungsbereich des Regionalplans gelegene Gemeinden und ihre im Freiraum gelegenen Ortsteile zutreffen. Eine gegebenenfalls konkurrierende flächenmäßige Erweiterung dieser Ortsteile mit dem vorrangigen Ziel, dem Trend des Bevölkerungsrückganges entgegenzuwirken, würde – zumindest in ihrer gedachten Häufung – die übergeordnete Regionalplanung, die mit der gewollten Siedlungskonzentration nicht zuletzt dem fortschreitenden Flächenverbrauch entgegentreten und dem Umweltgedanken Rechnung tragen will, zwangsläufig scheitern lassen.
73Die von dem Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung angesprochene Frage, welche inhaltlichen Anforderungen an eine belastbare Prognose des Bedarfs der ortsansässigen Bevölkerung zu stellen sind, lässt sich abstrakt nicht beantworten. Grundsätzlich muss eine Prognose, die einer gerichtlichen Überprüfung standhalten soll, zumindest methodisch unbedenklich und insgesamt plausibel sein. Bezogen auf eine Bedarfsprognose wie sie hier in Rede steht, wird der Rat die vorstehend angeführten Umstände ernsthaft in den Blick zu nehmen haben. Er wird sich insbesondere die vorliegenden Prognosen zur Bevölkerungsentwicklung in der Gemeinde vergegenwärtigen müssen. Dabei wird er wohl auch zu berücksichtigen haben, dass die von der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren hervorgehobene positive Entwicklung der Bevölkerung in B. – die Einwohnerzahl lag nach ihren Angaben 1990 bei 1.536 und liegt derzeit bei circa 2.000 – allem Anschein nach hauptsächlich darauf zurückzuführen ist, dass dort seit 1990 etwa 200 Bauplätze ausgewiesen worden sind, ohne dass das Ziel der Raumordnung, die Siedlungsentwicklung der Gemeinden grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen, die im Regionalplan als Siedlungsbereiche dargestellt sind, hinreichende Beachtung gefunden hat. In diesem Zusammenhang wird er im Zweifelsfall möglicherweise auch den substanziierten Angaben des Antragstellers nachgehen können, wonach die in den letzten Jahren baureif gemachten Grundstücke tatsächlich ganz überwiegend nicht von Ortsansässigen genutzt werden. Er wird darüber hinaus auch – wie in der Abwägungsentscheidung bereits angesprochen – in Erwägung ziehen müssen, ob und in welchem Umfang gebrauchte Immobilien zur Deckung eines etwaigen Bedarfs zur Verfügung gestanden haben beziehungsweise künftig zur Verfügung stehen werden. Vor einer weiteren Ausdehnung der Wohnbauflächen in den unbebauten Freiraum wird des Weiteren zu prüfen sein, ob für eine Nachverdichtung geeignete Flächen Ortsansässigen zur Bebauung angeboten werden können beziehungsweise ob gegebenenfalls die in der Randnummer 172 des Regionalplans vorgesehene Abrundung des Bestandes in Betracht kommt. Schließlich wird der Rat zu berücksichtigen haben, dass die Randnummern 115 und 172 des Regionalplans der Planungshoheit der Gemeinde auch insoweit Schranken setzen, als sie es dem Rat verwehren, durch die Ausweisung großzügiger Wohnbauflächen im Freiraum einen allenfalls theoretischen Bedarf für die nächste Generation abzudecken.
74Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
75Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
76Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Tenor
Der Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Stadt C. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Antragstellerin wendet sich gegen den Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin (im Folgenden: Teilaufhebung).
3Der Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 datiert aus dem Jahr 1974. Er umfasst Teilgebiete südlich wie nördlich der X.------straße sowie östlich der W.-------straße . Südlich der X.------straße setzte der Bebauungsplan ein reines Wohngebiet fest. Die Bebauung dieses reinen Wohngebiets sollte in südlicher Richtung in drei hintereinander liegenden Baustreifen erfolgen. Im Zeitpunkt der Planaufstellung war der erste Baustreifen unmittelbar an der X.------straße bereits im Wesentlichen realisiert. Er wird von der X.------straße aus erschlossen. Der zweite Baustreifen erstreckte sich über das Hinterland der recht tiefen Grundstücke an der X.------straße .
4Die Erschließung des - mit einer Ausnahme im zweiten Baustreifen (X.------straße 167a) bis zur Aufstellung der Teilaufhebung nicht ausgenutzten - zweiten und dritten Baustreifens sollte von der X.------straße abzweigend über eine Erschließungsstraße erfolgen, die in südlicher Richtung in das Plangebiet hineinführte, den zweiten Baustreifen etwa in dessen Mitte in eine westliche und eine östliche Hälfte teilte und sich vor dem dritten Baustreifen südlich des zweiten Baustreifens auf der west‑östlichen Achse verzweigte.
5Das ganz im Westen des Teilaufhebungsgebiets gelegene Wohnanwesen der Antragstellerin X.------straße 191 wurde durch den Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 im Bestand als reines Wohngebiet überplant. Die für den dritten Baustreifen und die Erschließungsstraße zwischen dem zweiten und dem dritten Baustreifen benötigten Flächen stehen im Eigentum der Antragstellerin, die sie von ihrem Vater geerbt hat.
6Durch die Teilaufhebung streicht die Antragsgegnerin das gesamte reine Wohngebiet südlich der X.------straße . Faktisch stellt sich dieser Bereich als Garten- bzw. Grünfläche dar. Südlich von ihm erstreckt sich der Stadtwald, westlich Ackerland. Östlich befinden sich jenseits einer Abzweigung der X.------straße und getrennt durch eine Grünfläche Wohngebiete.
7In der Planbegründung wird ausgeführt, für die als reines Wohngebiet im Bereich der Teilaufhebung ausgewiesene Fläche sei eine verbindliche planungsrechtliche Steuerung nicht mehr erforderlich, so dass hierauf verzichtet werden könne. Das Teilaufhebungsgebiet sei entlang der X.------straße mit Wohnbebauung bebaut. Aufgrund der aktuellen Veränderungen am Campus C. sei zur Zeit nicht absehbar, ob an dieser Stelle darüber hinaus gehend langfristig Wohnbauflächen nachgefragt würden. Um die Option für eine zukünftige Planung zu erhalten, bleibe der Flächennutzungsplan unverändert, der das Plangebiet als Wohnbaufläche darstelle. Für die bisher geplante Wohnbebauung im zweiten und dritten Baustreifen sei überdies eine neu zu errichtende Erschließungsstraße erforderlich. Da es hierfür keine Investoren gebe und die Antragsgegnerin selbst finanziell nicht dazu in der Lage sei, die Erschließung zu übernehmen, seien die Ziele der bisherigen Planung nicht realisierbar. Im zweiten Baustreifen habe bisher nur ein Gebäude errichtet werden können. Für die Bebauung der dritten Baureihe seien bisher keine Bauwünsche eingereicht worden. Aus heutiger städtebaulicher Sicht und unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht. Die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche hier nach den tatsächlichen Gegebenheiten hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung aus. Einer ausdrücklichen Festsetzung von Flächen als reines Wohngebiet bedürfe es nicht. Innerhalb des Teilaufhebungsbereichs bestünden keine städtebaulichen oder immissionsschutzrechtlichen Konflikte, die notwendig planerisch zu regeln seien. Zu der Teilaufhebung erstellte die Antragsgegnerin einen Umweltbericht (letzter Stand April 2012).
8Das Aufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf.
9Mit Schreiben vom 26. November 2009 bezog die Antragstellerin erstmals Stellung zu der anvisierten Teilaufhebung, von der sie durch Zeitungsmeldungen erfahren habe. Sie sei Eigentümerin der Hausgrundstücke X.------straße 191 und 191a sowie des überwiegenden Teils der Ackerflächen, auf denen nach dem Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 eine Erschließungsstraße geplant sei. Es bestehe keine Notwendigkeit, den Bebauungsplan teilaufzuheben. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die Bebauung in zweiter Reihe könne dadurch erfolgen, dass eine private Erschließung über die Grundstücke in der ersten Reihe erfolge, erscheine aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen problematisch. Im Lichte der Rechtsprechung zu sog. Pfeifenstielgrundstücken müsse die Frage aufgeworfen werden, ob das Ziel der hinterwärtigen Bebauung insbesondere aus verkehrstechnischen Gründen opportun sei. Es stelle sich gleichzeitig die Frage, ob man nicht den Bebauungsplan, so wie er sei, in Kraft lasse und die über die X.------straße beabsichtigte hinterwärtige Erschließung bei nachgewiesenem Interesse als Provisorium genehmige mit der Verpflichtung, bei der Erstellung der Erschließungsstraße die Anbindung über sie zu verlangen. Dies sei ein häufig geübtes Verfahren.
10In seiner Sitzung am 19. Januar 2010 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin die Aufstellung der Teilaufhebung. In der Zeit vom 8. bis zum 12. Februar 2010 lagen die Planunterlagen im Rahmen einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung aus. Am 18. Februar 2010 stellte die Antragsgegnerin die Planung im Begegnungszentrum C1. öffentlich vor.
11Am 24. Januar 2012 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss die Teilaufhebung als Entwurf. In der Zeit vom 24. Februar 2012 bis einschließlich 26. März 2012 lag der Planentwurf öffentlich aus.
12Am 26. März 2012 erhob die Antragstellerin Einwendungen gegen die Teilaufhebung. Diese verstoße gegen das Gebot der Planrechtfertigung. Sie diene ausschließlich privaten Interessen. Einziges Ziel sei, eine Bebauung in der zweiten Reihe dadurch zu ermöglichen, dass die Erschließungsstraße entfalle und damit der Weg zu einer hinterwärtigen Bebauung in der zweiten Reihe von der X.------straße aus gesehen mittels Stichwegen erfolgen könne. Der Wechsel von einem Bebauungsplan gemäß § 30 BauGB in eine planerische Beurteilung nach § 34 BauGB sei kein hinreichendes planerisches Konzept. Ob das Ziel der Ermöglichung einer zweiten Baureihe über § 34 BauGB möglich sei, sei zumindest zweifelhaft, da sich die hinterwärtige Bebauung in die bisherige Umgebungsbebauung nicht einfüge. Bisher gebe es eine Hinterlandbebauung lediglich auf dem Grundstück X.------straße 167 a. Städtebaulich sei die Erschließung hinterwärtiger Grundstücksteile über Stichstraßen nicht erwünscht, insbesondere wenn sie gehäuft vorkomme. Dagegen sprächen verkehrstechnische Gründe. Es sei nicht ausgeschlossen, dass in der zweiten Reihe Mehrfamilienhäuser entstünden. Die damit vorgezeichnete Verkehrsdichte und notwendige Breite der Stichstraßen wegen Begegnungsverkehrs werde von der Antragsgegnerin nicht behandelt, sondern in das Baugenehmigungsverfahren verwiesen. Das Gleiche gelte für die Befürchtungen im Hinblick auf Verkehrslärm, Abgase und Lichtimmissionen. Das Fehlen eines geordneten städtebaulichen Konzepts ergebe sich ferner daraus, dass eine Änderung des Flächennutzungsplans nicht erfolgt sei, sondern die Bebaubarkeit der dritten Reihe offen bleiben solle. Abschließend sei darauf hinzuweisen, dass die Familie der Antragstellerin den von der X.------straße abzweigenden Weg, die Parzelle 272, schon im Jahr 1936 an die Antragsgegnerin übertragen habe, um eine geordnete Erschließung einer hinterwärtigen Bebauung zu ermöglichen. Die Notwendigkeit der Teilaufhebung bestehe offensichtlich nur deshalb, weil die Erschließung der hinterwärtigen Grundstücke über eine im Bebauungsplan festgesetzte Erschließungsstraße erfolgen müsse, für deren Ausbau die Antragsgegnerin derzeit nicht die erforderlichen Mittel habe.
13In seiner Sitzung am 14. Juni 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Teilaufhebung als Satzung. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin fertigte den Satzungsbeschluss am 15. Juni 2012 aus. Am 9. Juli 2012 machte die Antragsgegnerin die Teilaufhebung öffentlich bekannt.
14Mit Schreiben an die Antragsgegnerin vom 21. Juni 2013 rügte die Antragstellerin die Rechtmäßigkeit der Teilaufhebung: Diese verstoße gegen das Gebot der Planrechtfertigung. Die Antragsgegnerin gehe unzutreffend davon aus, dass die zweite Baureihe auf der Grundlage des § 34 BauGB bebaut werden könne. Zum Zeitpunkt der Teilaufhebung habe es außer der Bebauung der Antragstellerin nur das Gebäude X.------straße 167a gegeben, das in zweiter Reihe errichtet gewesen sei. Alle anderen Grundstücke seien bis dahin unbebaut gewesen. Die Gartengrundstücke zwischen dem Wohnhaus der Antragstellerin X.------straße 191 bis zum rückwärtigen Gebäude X.------straße 167 a als dem Innenbereich zugehörige Baulücken zu bewerten, sei nicht gerechtfertigt. Der Außenbereich beginne an der rückwärtigen Gebäudegrenze des letzten Gebäudes. Dem Rat sei so eine falsche Rechtslage vorgespiegelt worden. Diese sei für die Entscheidung ausschlaggebend gewesen. Wäre dem Rat bewusst gewesen, dass richtigerweise nach Teilaufhebung des Bebauungsplans bzw. gerade wegen der Teilaufhebung die zweite Baureihe gar nicht werde realisiert werden können, weil diese Gartengrundstücke zum Außenbereich geworden seien, hätte er womöglich eine andere Entscheidung getroffen. Die Abwägungsfehlerhaftigkeit der Teilaufhebung folge zum einen daraus, dass der Antragstellerin als Eigentümerin der Flurstücke 268 und 269 die Bebauungsmöglichkeit dieser Grundstücke ‑ quasi in dritter Baureihe ‑ genommen worden sei, um in rechtswidriger Weise eine Bebauung in zweiter Reihe durch eine Pfeifenstielerschließung zu ermöglichen. Die weitere Begründung für die Teilaufhebung, aus heutiger städtebaulicher Sicht und unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht, rechtfertige es ebenfalls nicht, der Antragstellerin ihr Baurecht auf den genannten Grundstücken zu entziehen. In keiner Weise werde begründet, aus welchen städtebaulichen Gründen eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht sei und welche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege hierbei berücksichtigt worden seien. Die in Rede stehende Fläche sei eine Wiese. Überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt worden sei die zwischen der Antragsgegnerin und der Antragstellerin geschlossene Vereinbarung vom 16. Mai 1966, in der sich die Antragsgegnerin u. a. verpflichtet habe, die genannten Grundstücke der Antragstellerin unwiderruflich als Baugelände auszuweisen.
15Ebenfalls am 21. Juni 2013 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
16Dessen Begründung deckt sich im Wesentlichen mit dem Rügeschreiben vom selben Tag. Darüber hinaus verweist die Antragstellerin im Kern nochmals auf die Vereinbarung vom 16. Mai 1966 und deren Präzisierung vom 30. September 1966.
17Die Antragstellerin beantragt,
18den Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
19Die Antragsgegnerin beantragt,
20den Antrag abzulehnen.
21Sie trägt vor, die Teilaufhebung sei städtebaulich gerechtfertigt. Für die im Bebauungsplan bisher vorgesehene Wohnbebauung südlich der X.------straße im zweiten und dritten Baustreifen sei eine neu zu errichtende Erschließungsstraße erforderlich gewesen. Da es hierfür keine Investoren gebe und die Antragsgegnerin selbst finanziell langfristig nicht in der Lage sei, die Erschließung zu übernehmen, seien die Ziele der bisherigen Planung auf unabsehbare Zeit nicht realisierbar. Die Antragstellerin sei Eigentümerin der gesamten Grundstücksflächen der ursprünglich vorgesehenen Erschließungsstraße sowie des ursprünglich vorgesehenen dritten Baustreifens. Aufgrund der während der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Anregungen seien nochmals Verhandlungen mit den Anliegern und Grundstückseigentümern einschließlich der Antragstellerin aufgenommen worden, um die Erschließungsstraße zu realisieren. Ziel dieser Verhandlungen sei gewesen, dass sich alle Anlieger, auch die Antragstellerin, entsprechend ihrer verwertbaren Baugrundstücksanteile an der Finanzierung der Erschließungsstraße beteiligen sollten. Damit sei ausschließlich die Antragstellerin nicht einverstanden gewesen. Diese habe die Verhandlungen mit Schreiben vom 3. Mai 2011 abgebrochen. Erst daraufhin sei das Teilaufhebungsverfahren weitergeführt worden. Da die Umsetzung der Planung aus finanziellen Gründen wegen der langfristigen Haushaltslage der Antragsgegnerin (Verbindlichkeiten in Höhe von ca. 1 Milliarde Euro; jährliches Haushaltsdefizit in Höhe von ca. 100 Millionen Euro) und am Unwillen der Antragstellerin gescheitert sei, sei eine dauerhaft anzunehmende Unmöglichkeit der Planumsetzung gegeben. Der zeitliche Horizont einer Angebotsplanung müsse nicht auf unbegrenzte Zeit offen bleiben. Des Weiteren sei die Unmöglichkeit der Planumsetzung schon mit Blick auf die Weigerung der Antragstellerin, Grundstücksflächen zu veräußern und sich an der Straßenplanung zu beteiligen, anzunehmen. Daher sei der Antragsgegnerin nur der Weg der Planaufhebung geblieben oder die Option, einen neuen Bebauungsplan aufzustellen, der die Grundstücksflächen der Antragstellerin nicht mehr berücksichtigt hätte. Letzteres sei für das Gebiet südlich der X.------straße unverhältnismäßig erschienen, da eine Beurteilung gemäß § 34 BauGB für mögliche Neubauvorhaben aufgrund des gegebenen Gebietscharakters ausreiche, abzuwägende Konflikte, die einen Bebauungsplan erforderten, nicht vorlägen und eine städtebauliche Fehlentwicklung nicht zu erwarten sei. Hinzu komme, dass eine alternative Erschließung der zweiten Baureihe als über Stichwege ausscheide. Die Auffassung der Antragstellerin, die zukünftige Beurteilung von Bauvorhaben in der zweiten Baureihe erfolge nicht gemäß § 34 BauGB, sondern gemäß § 35 BauGB, sei unzutreffend. Zwar sei zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses erst ein Wohnbauvorhaben in der zweiten Baureihe im Bestand vorhanden (die Hausnummer 167a). Es seien aber für die Grundstücke mit den Hausnummern 181, 181a, 183, 183a bestandskräftige planungsrechtliche Vorbescheide für vier Wohnhäuser erteilt worden. Aufgrund der Bindungswirkung dieser Vorbescheide sei ersichtlich, dass mit der Erteilung der Baugenehmigung und Errichtung dieser Gebäude ein Bebauungszusammenhang entstehe. Das Wohngebäude mit der Hausnummer 183a sei errichtet. Der Baubeginn des Wohngebäudes mit der Hausnummer 185a sei erfolgt. Bei den weiteren auf der Grundlage des § 34 BauGB genehmigten Wohngebäuden mit den Hausnummern 173a und 171a sei der Baubeginn erfolgt bzw. stehe er unmittelbar bevor. Die Beurteilung nach § 34 BauGB sei richtig, weil die Fläche erstens im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt sei und zweitens der Ortsrand östlich des Plangebiets durch eine dreireihige Bebauung geprägt sei. Diese Bebauung werde durch einen schmalen Grünzug unterbrochen und dann folge die Bebauung entlang der X.------straße . Auch das Gebäude der Antragstellerin rage tief in die zweite Baureihe hinein. Da die Grundstücke bereits nach Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. II/1/33.00 im Jahre 1974 entsprechend der zu erwartenden Bebauung geteilt und zum Teil veräußert worden seien, sprächen Vertrauensschutzgesichtspunkte dafür, hier eine Bebauung zu ermöglichen. Abwägungsfehler lägen nicht vor. Es habe zahlreiche Gespräche mit der Antragstellerin bezüglich der Umsetzbarkeit des Bebauungsplans gegeben. Diese seien ergebnislos geblieben. Dass die dritte Baureihe nunmehr tatsächlich in den Außenbereich falle und damit insbesondere mit Blick auf die Umweltbelange nicht bebaubar sei, habe die Antragstellerin selbst zu vertreten. Sie verhalte sich widersprüchlich, wenn sie einerseits das Normenkontrollverfahren gegen die Teilaufhebung betreibe, andererseits aber in keiner Weise an der Umsetzung des Bebauungsplans mitzuwirken bereit sei. Die einer Bebauung entgegenstehenden Umweltbelange seien im Umweltbericht ausführlich dargestellt. Der südlich angrenzende Grünlandbereich werde als Gebiet mit hoher Naturschutzfunktion eingestuft. Daran schließe sich im Süden und streifenförmig auch im Osten ein als Naturschutzvorranggebiet eingestufter Wald an. Südwestlich schließe sich ein Waldgebiet des C2. Stadtwalds an sowie ein FFH‑Gebiet „östlicher U. Wald“. Der Vertrag aus dem Jahre 1966 habe im Aufstellungsverfahren nicht vorgelegen. Auch wenn er bekannt gewesen wäre, sei er nicht bindend und im Rahmen der Abwägung nicht zu berücksichtigen.
22Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.
23E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
24Der Antrag ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
25I. Der Antrag ist zulässig.
261. Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
27Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird. Das ist regelmäßig der Fall, wenn sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Festsetzung wendet, die sein Grundstück unmittelbar betrifft.
28Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 = juris Rn. 12.
29Dasselbe gilt, wenn sich ein Grundstückseigentümer gegen die ersatzlose Aufhebung eines sein Grundstück betreffenden Bebauungsplans zur Wehr setzt. Eine Aufhebungssatzung kann sich ebenso wie eine planerische Festsetzung in Bezug auf die von ihr erfassten Flächen als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Auch der Aufhebung eines Bebauungsplans muss wegen ihrer Eingriffsqualität eine ordnungsgemäße Abwägung der abwägungsrelevanten Belange nach § 1 Abs. 7 BauGB vorausgehen. Sie muss durch einen hinreichend gewichtigen städtebaulichen Grund gerechtfertigt sein.
30Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1990 - 4 B 143.90 -, BRS 52 Nr. 30 = juris Rn. 5; OVG NRW, Urteile vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 32, vom 4. November 2002 - 7a D 141/00.NE -, juris Rn. 26, und vom 23. Januar 1990 - 10a NE 48/88 -, BRS 50 Nr. 46 = juris Rn. 14; OVG Saarl., Urteil vom 30. Oktober 2001 - 2 N 4/00 -, BRS 64 Nr. 52 = juris Rn. 33 f.
31Ausgehend davon ist die Antragstellerin antragsbefugt. Die Teilaufhebung betrifft sie unmittelbar in abwägungsrelevanten Eigentumsbelangen und kann sie daher in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB und in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen. Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Flächen des aufgehobenen dritten Baustreifens sowie der für die Erschließung des zweiten und des dritten Baustreifens ehedem im Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 vorgesehenen Erschließungsstraße. Da die Teilaufhebung der Antragstellerin insoweit materielle Baurechte entzieht, musste die Antragsgegnerin sich mit ihren Eigentumsinteressen abwägerisch befassen.
322. Die Antragsbefugnis bzw. das Rechtsschutzbedürfnis entfallen nicht wegen treuwidrigen Verhaltens der Antragstellerin.
33Auch die Ausübung prozessualer Rechte unterliegt den Geboten von Treu und Glauben. Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Anrufung der Gerichte wegen treuwidrigen Verhaltens unzulässig sein. Ob dieser Vorwurf berechtigt ist, entscheidet sich nach den besonderen Umständen des Einzelfalls. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben kann in einem widersprüchlichen Verhalten des Antragstellers liegen.
34Vgl. insofern etwa BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2011 - 4 BN 4.11 -, juris Rn. 13, und vom 14. November 2000 - 4 BN 54.00 -, BRS 63 Nr. 50 = juris Rn. 4.
35Ein solches kann der Antragstellerin jedoch nicht zur Last gelegt werden. Dies gilt auch dann, wenn sie - wie die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 vorträgt - Verhandlungen über die Finanzierung der Erschließungsstraße für den zweiten und dritten Baustreifen mit Schreiben vom 3. Mai 2011 abgebrochen hätte, weswegen der Antragsgegnerin eine Planverwirklichung auf unbestimmte Zeit unmöglich erschienen sei und sie das Teilaufhebungsverfahren fortgeführt habe. Dessen ungeachtet verhält sich die Antragstellerin nicht widersprüchlich, indem sie nunmehr gegen die Teilaufhebung vorgeht. Ihr Interesse an der Erhaltung der Bebaubarkeit des dritten Baustreifens ist nicht unabdingbar an eine vorgehende Einigung mit der Antragsgegnerin über die Grundstücksordnung im vormaligen Plangebiet südlich der X.------straße geknüpft. Es besteht für sie kein Zwang zur Einigung mit der Antragsgegnerin - und den übrigen betroffenen Grundstückseigentümern - etwa im Gewand einer „freiwilligen Umlegung“.
36Vgl. zu deren Zulässigkeit als öffentlich-rechtlicher Vertrag: BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 24.80 -, NJW 1985, 989 = juris Rn. 8.
37Um die Grundstückssituation im Teilaufhebungsgebiet ggf. auch gegen den Willen der Antragstellerin - und der übrigen Grundstückseigentümer - neu zu regeln und der Planungssituation anzupassen, stand der Antragsgegnerin - ein Planrealisierungswillen unterstellt - das Instrument der Umlegung gemäß §§ 45 ff. BauGB zur Verfügung. § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 BauGB sieht vor, dass die Umlegung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans - u. a. zur Erschließung von Gebieten - durchgeführt werden kann.
38Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512/97, 1 BvR 1677/97 -, BVerfGE 104, 1 = BRS 64 Nr. 7 = juris Rn. 29 ff.; BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 75 Nr. 8 = juris Rn. 21, Beschluss vom 17. Dezember 1992 - 4 NB 25.90 -, DVBl. 1993, 651 = juris Rn. 9 ff., Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 24.80 -, NJW 1985, 989 = juris Rn. 8 ff.
39Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist es nicht treuwidrig, wenn die Antragstellerin sich zwar einerseits (zunächst) gegenüber der Antragsgegnerin einer Verhandlungslösung verweigert, sich aber andererseits (bis auf Weiteres) die aufgrund des Bebauungsplans gegebene Bebauungsmöglichkeit des dritten Baustreifens über die Normenkontrolle erhalten will.
403. Die Antragstellerin ist nicht gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert. Sie hat rechtzeitig während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs der Teilaufhebung am 26. März 2012 Einwendungen erhoben. Der Normenkontrollantrag wurde von der Antragstellerin auch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
41II. Der Antrag ist auch begründet.
42Der Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin ist unwirksam.
43Die Teilaufhebung ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) materiell rechtswidrig. Sie ist schon nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich (dazu 1.). Außerdem verstößt sie in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu 2.). Rechtsfolge ist die Gesamtunwirksamkeit der Teilaufhebung (dazu 3.)
441. Die Teilaufhebung ist bereits nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich.
45Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
46Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.
47Die Planungsschranke des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gilt ebenso wie das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB auch für die ersatzlose Aufhebung eines Bebauungsplans, wie § 1 Abs. 8 BauGB klarstellt. Die ersatzlose Aufhebung eines Bebauungsplans kann dabei grundsätzlich ein im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB legitimes Planungsziel sein. Eines besonderen - über die allgemeine städtebauliche Rechtfertigung hinausgehenden - städtebaulichen Grunds bedarf es für sie prinzipiell nicht. Jedwede Planung ändert die bestehende Rechtslage und greift in sie ein.
48Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. August 1990 - 4 C 3.90 -, BVerwGE 85, 289 = BRS 50 Nr. 97 = juris Rn. 22, und vom 10. September 1976 - IV C 5.76 -, BRS 37 Nr. 6 = juris Rn. 18; OVG NRW, Urteil 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 54; OVG Saarl., Urteil vom 30. Oktober 2001 - 2 N 4/00 -, BRS 64 Nr. 52 = juris Rn. 44 f.
49Da Bebauungspläne gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 5, Abs. 6 Nr. 4 BauGB eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten sollen, ist es allerdings im Allgemeinen unumgänglich, mit ihrer Aufhebung zugleich darüber zu entscheiden, welche städtebauliche Ordnung - die planersetzenden §§ 34, 35 BauGB oder ein neuer Bebauungsplan - an die Stelle der mit dem Plan vordem beabsichtigten Ordnung treten soll. Der bloße Verweis der Gemeinde auf die Geltung der Planersatzvorschriften der §§ 34, 35 BauGB reicht nicht in jeder Planungssituation aus, um der ersatzlosen Planaufhebung eine städtebauliche Rechtfertigung zu verschaffen. Als positive Planungskonzeption anstelle des aufgehobenen Bebauungsplans sind die gesetzlichen Planersatzvorschriften nur dann im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB tragfähig, wenn ihre Steuerungskraft es nach Lage der Dinge absehbar vermag, im Gebiet des beseitigten Bebauungsplans eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten. Ist dies ersichtlich nicht der Fall, darf die den Vorgängerbebauungsplan kassierende Gemeinde plankonzeptionell nicht allein auf sie setzen. Vielmehr kann dann schon aus Gründen der städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB die erneute Aufstellung eines Bebauungsplans im Anschluss an die oder gleichzeitig mit der Aufhebung des alten Plans erforderlich werden. Dies ist wiederum der Fall, wenn ein Planungsbedürfnis fortbesteht, weil ansonsten die Gefahr einer regellosen Bebauung im Aufhebungsgebiet droht und/oder sich ungesicherte oder schwierige Erschließungsverhältnisse bzw. bewältigungsbedürftige Immissionskonflikte - mit anderen Worten bodenrechtlich relevante Spannungen - konkret abzeichnen.
50Vgl. zu alledem BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1990 - 4 B 143.90 -, BRS 52 Nr. 30 = juris Rn. 5, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BVerwGE 75, 142 = BRS 46 Nr. 3 = juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 4. November 2002 - 7a D 141/00.NE -, juris Rn. 53 und 56.
51Diese städtebaulichen Konfliktlagen würden im Innenbereich den Regelungsrahmen namentlich des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB überschreiten, der maßgeblich mit dem - im Weiteren noch näher auszufüllenden - Begriff des Einfügens markiert ist und der auch in faktischen Baugebieten nach § 34 Abs. 2 Hs. 1 BauGB mit Blick auf das Maß der baulichen Nutzung etc. anwendbar bleibt. Eine entsprechende Wertung für den Außenbereich und § 35 BauGB enthalten § 35Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 7 BauGB. Schädliche Umwelteinwirkungen und vor allem auch siedlungsstrukturell zu missbilligende Zersiedlungstendenzen durch Splittersiedlungen oder Anschlussbebauungen sind hier unzulässig.
52Es kann zwar andererseits auch städtebaulich geboten sein, einen Bebauungsplan aufzuheben, wenn eine Gemeinde seine Umsetzung nicht mehr beabsichtigt. Den Gemeinden ist unbenommen, sich auch noch nach dem Erlass eines Bebauungsplans für eine von ihm abweichende städtebauliche Entwicklung zu entscheiden. Will eine Gemeinde einen von ihr erlassenen Bebauungsplan nicht mehr ausführen, muss sie diesen Plan aufheben oder ändern und sich der daraus etwa folgenden Entschädigungspflicht nach § 42 BauGB stellen. Sie darf sich nicht darauf beschränken, ihn einfach nur „auf Eis zu legen“.
53Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 75 Nr. 8 = juris Rn. 28 f.
54Nichtsdestotrotz bleibt es aber dabei, dass eine Gemeinde auch in der Konstellation einer an sich gebotenen Planaufhebung wegen fehlenden Realisierungswillens bzw. mangelnder Realisierungsperspektive erkennbare städtebauliche Fehlentwicklungen vermeiden und diesen eventuell durch eine Neuplanung begegnen muss.
55Nach diesen Grundsätzen ist die streitbefangene Teilaufhebung auch bei Anlegung eines groben Prüfungsrasters nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Sie entbehrt einer positiven Planungskonzeption und läuft offensichtlich auf eine städtebauliche Fehlentwicklung im Teilaufhebungsgebiet südlich der X.------straße hinaus. Die von der Antragsgegnerin erklärtermaßen angestrebte Steuerung einer Bebauung jedenfalls des vormaligen zweiten Baustreifens südlich der X.------straße - offenbar hat die Antragsgegnerin nicht zuletzt deswegen die in ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 erwähnten Verhandlungen mit der Antragstellerin und anderen Grundstückseigentümern geführt, um Bauwünsche bedienen zu können, die später zu der Erteilung von Vorbescheiden für eine Hinterlandbebauung geführt haben - wird sich evident nicht in städtebaulich verträglicher Weise über die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB bewerkstelligen lassen, auf die die Planbegründung und die Abwägungsvorlage Nr. 4130/2009-2014 sich konzeptionell vorrangig stützen. Die auch noch zur Planrechtfertigung genannten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege betreffen lediglich den dritten Baustreifen. § 34 BauGB findet weder im zweiten noch im dritten Baustreifen des aufgehobenen Bebauungsplans Anwendung, weil diese Baustreifen nach der Teilaufhebung aus der maßgeblichen Perspektive des Satzungsbeschlusses ohne Zweifel im Außenbereich liegen würden (dazu a). Selbst wenn man die Anwendbarkeit von § 34 BauGB in diesem Bereich unterstellte, schiede im Übrigen die Genehmigung von Wohnbauvorhaben als von der X.------straße über Stichwege zu erschließende Hinterlandbebauung auf dieser Rechtsgrundlage ersichtlich aus, da diese sich im Hinblick auf das Maß der baulichen Nutzung und die überbaubare Grundstücksfläche nicht im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen würden (dazu b).
56a) Es ist plankonzeptionell offenkundig unzureichend, die Teilaufhebung städtebaulich damit zu rechtfertigen, für eine Beurteilung der Bebaubarkeit zumindest des zweiten Baustreifens als Hinterlandbebauung von der X.------straße aus gesehen reiche § 34 BauGB aus. § 34 BauGB ist hierfür - wie im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ohne Weiteres zu erkennen war - keine einschlägige Genehmigungsgrundlage. Weder der zweite noch der dritte Baustreifen sind Innenbereichslagen. Sie befanden sich aus der Sicht der Beschlussfassung über die Teilaufhebung nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB und würden auch nicht innerhalb absehbarer Zeit Teil eines Bebauungszusammenhangs werden.
57Die Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich lässt sich nicht schematisch unter Anwendung geographisch-mathematischer Maßstäbe bestimmen. Es bedarf vielmehr einer Beurteilung aufgrund einer Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts. Dabei kann nur eine komplexe, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigende Betrachtungsweise im Einzelfall zu einer sachgerechten Entscheidung führen. Grundlage und Ausgangspunkt einer solchen wertenden und bewertenden Beurteilung sind die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten, also insbesondere die vorhandenen baulichen Anlagen sowie außerdem auch andere topographische Verhältnisse wie etwa Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Gräben, Flüsse und dergleichen). Die Berücksichtigung solcher äußerlich erkennbarer Umstände kann dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall abweichend von der Regel nicht am letzten Baukörper endet, sondern noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze mit einschließt, wobei auch Straßen und Wege in dieser Hinsicht von Bedeutung sein können. Ob ein unbebautes Grundstück, das sich einem Bebauungszusammenhang anschließt, diesen Zusammenhang fortsetzt oder ihn unterbricht, hängt davon ab, inwieweit nach der maßgeblichen Betrachtungsweise der „Verkehrsauffassung“ die aufeinanderfolgende Bebauung trotz der vorhandenen Baulücke den Eindruck der Geschlossenheit oder der Zusammengehörigkeit vermittelt.
58Vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschlüsse vom 9. November 2005 - 4 B 67.05 -, BRS 69 Nr. 94 = juris Rn. 3, vom 15. September 2005 - 4 BN 37.05 -, BRS 69 Nr. 95 = juris Rn. 3, vom 12. März 1999 - 4 B 112.98 -, NVwZ 1999, 763 = juris Rn. 18 und 22, und vom 11. Juni 1992 - 4 B 88.92 -, juris Rn. 5, Urteile vom 14. November 1991 - 4 C 1.91 -, BRS 52 Nr. 146 = juris Rn. 21, vom 19. September 1986 - 4 C 15.84 -, BRS 46 Nr. 62 = juris Rn. 13 und 15, vom 1. Dezember 1972 - IV C 6.71 -, BVerwGE 41, 227 = BRS 25 Nr. 36 = juris Rn. 20 und 22, und vom 6. November 1968 - 4 C 2.66 -, BVerwGE 31, 20 = juris Rn. 17.
59Wendet man diese Maßgaben an, unterliegt es nach Auswertung der verfügbaren Karten und Luftbilder sowie der im Umweltbericht abgedruckten Fotos keinem Zweifel, dass der zweite und dritte Baustreifen des Teilaufhebungsgebiets bei Satzungsbeschluss keinem Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zugehörten. Mit der einzigen Ausnahme des Hauses X.------straße 167a war die tatsächlich vorhandene Bebauung in diesem Bereich dicht entlang der X.------straße gruppiert. Südlich von ihr erstreckten sich weitläufige, baumbestandene Gärten und eine ausgedehnte Wiesenfläche. Dies zeigen die Lichtbilder auf S. 20 ff. des Umweltberichts plastisch. Hier befanden sich deutlich abgesetzt der zweite und der dritte Baustreifen.
60Das Anwesen X.------straße 191 im Westen und die Wohngebiete östlich des Teilaufhebungsgebiets vermögen der dazwischenliegenden Fläche keinen Bebauungszusammenhang zu vermitteln. Dafür ist diese Fläche zu groß und zu wenig durch städtebauliche Zäsuren eingegrenzt. Die östlich gelegenen Wohngebiete sind von ihr ihrerseits durch einen Grünzug abgesetzt. Das Haus X.------straße 167a erschien so als fremdkörperhafter Solitär relativ weit im Osten des zweiten Baustreifens. Als rückwärtige Bebauung mag es selbst am Bebauungszusammenhang entlang der X.------straße teilhaben. Es konnte und kann diesen Zusammenhang indessen nicht an seine nähere Umgebung weitergeben. Topographische oder funktionsäquivalente städtebauliche Zäsuren, welche die rückwärtigen Bereiche der Häuser der vorderen Baureihe an der X.------straße noch als dem Innenbereich zugehörig eingrenzen würden, fehlten und fehlen.
61Da es für die Annahme eines Bebauungszusammenhangs auf die tatsächlich vorhandene Bebauung ankommt, sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans genauso unerheblich wie der Umstand, dass die Antragsgegnerin nach ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 zur Zeit des Satzungsbeschlusses Hinterliegerbebauungen der Grundstücke X.------straße 181/181a und 183/183a durch bestandskräftigen planungsrechtlichen Vorbescheid zugelassen hatte.
62Im Übrigen stellt auch das nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin zwischenzeitlich fertiggestellte Haus X.------straße 183a keinen Bebauungszusammenhang her. Es ist genauso eine Ausnahmeerscheinung im Westen des ehemaligen zweiten Baustreifens wie das Haus X.------straße 167a im Osten. Diese Überlegungen werden sogleich bei der Behandlung der Einfügensfrage innerhalb des§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB wiederkehren, zu der sie namentlich betreffend eine womögliche vorgreifliche Vorbildwirkung durch Vorbescheidserteilung eine größere Sachnähe aufweisen.
63b) Selbst bei hypothetisch angenommener Anwendbarkeit des § 34 BauGB zumindest im zweiten Baustreifen des teilaufgehobenen Bebauungsplans schiede die Genehmigung von Wohnbauvorhaben als über den Einzelfall hinausgehende Hinterlandbebauung auf dieser Rechtsgrundlage ersichtlich aus. Diese Vorhaben würden sich als solche - was das Maß der baulichen Nutzung und die überbaubare Grundstücksfläche anbelangt - nicht im Sinne von § 34 Abs. 1Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Diese Rechtsfolge versinnbildlicht, dass diese Planersatzvorschrift aus sich heraus nicht dazu in der Lage ist, die im Teilaufhebungsgebiet notwendige städtebauliche Ordnung sicherzustellen.
64Ein Vorhaben fügt sich nicht im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es, bezogen auf die in dieser Vorschrift genannten Kriterien, den aus der Umgebung ableitbaren Rahmen überschreitet, indem es dort kein „Vorbild“ oder keine „Entsprechung“ findet und - zusätzlich - geeignet ist, bodenrechtlich beachtliche und erst noch ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen oder vorhandene Spannungen zu erhöhen. Die Prüfung hat in zwei Schritten zu erfolgen. Dabei fällt mit der Beantwortung der ersten Frage, ob sich das hinzukommende Vorhaben im Rahmen der bereits in der Umgebung vorhandenen baulichen Nutzung hält, eine wichtige Vorentscheidung, die innerhalb des zweiten Prüfungsschritts nur noch ausnahmsweise korrigiert werden kann. Ein Fall bodenrechtlich beachtlicher bewältigungsbedürftiger Spannungen ist gegeben, wenn das Vorhaben die vorhandene Situation in bauplanungsrechtlich relevanter Weise verschlechtert, stört oder belastet. Stiftet es in diesem Sinne Unruhe, so lassen sich die Voraussetzungen für seine Zulassung nur unter Einsatz der Mittel der Bauleitplanung schaffen. Ein Planungsbedürfnis besteht, wenn durch das Vorhaben schutzwürdige Belange Dritter mehr als geringfügig beeinträchtigt werden. Eine nur im Wege der Planung auffangbare Beeinträchtigung kommt auch in Betracht, wenn bei einer Hinterlandbebauung eine vorhandene Ruhelage gestört wird. Wann insoweit die bauplanungsrechtliche Relevanzschwelle im Einzelnen erreicht ist, lässt sich nicht anhand von verallgemeinerungsfähigen Maßstäben feststellen, sondern hängt von den jeweiligen konkreten Gegebenheiten ab. Ein Vorhaben kann auch infolge seiner Vorbildwirkung geeignet sein, bodenrechtlich beachtliche ausgleichsbedürftige Spannungen zu erzeugen oder zu erhöhen. Die bloß abstrakte oder entfernte Möglichkeit, dass ein Vorhaben Konflikte im Hinblick auf die künftige Nutzung benachbarter Grundstücke auslöst, schließt die Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB indessen nicht aus. Dagegen fügt sich ein Vorhaben nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es die Gefahr heraufbeschwört, dass der gegebene Zustand in negativer Richtung in Bewegung gebracht wird. Davon ist regelmäßig auszugehen, wenn der von der Bebauung bisher eingehaltene Rahmen überschritten wird, ohne dass dies durch irgendeine Besonderheit begründet wäre, durch die sich das Baugrundstück von den Nachbargrundstücken unterscheidet.
65Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 - 4 C 13.93 -, BRS 56 Nr. 61 = juris Rn. 17; Beschluss vom 25. März 1999 - 4 B 15.99 -, BRS 62 Nr. 101 = juris Rn. 5 f., jeweils m. w. N., speziell zur Hinterlandbebauung: BVerwG, Urteil vom 21. November 1980 - 4 C 30.78 -, BRS 36 Nr. 56 = juris Rn. 19 ff.
66Bodenrechtlich beachtliche Spannungen können insbesondere auch durch die jeweiligen Erschließungsverhältnisse hervorgerufen werden. Sog. Pfeifenstielgrundstücke sind zur Erschließung hinterer Bauflächen in Wohngebieten zwar nicht unüblich und als solche auch regelmäßig nachbarrechtsverträglich. Demgemäß kann die Gemeinde sich zur Erschließung einer Hinterlandbebauung im Grundsatz auch auf Stichweglösungen verlegen.
67Vgl. insofern OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 54 ff.; Hamb. OVG, Beschluss vom 8. November 2012 - 2 Bs 230/12 -, BRS 79 Nr. 138 = juris Rn. 4.
68Allerdings müssen solche Erschließungslösungen - sollen sie nicht nur im Einzelfall, sondern in einer Mehrzahl von Fällen eingesetzt werden - eben planerisch verfolgt werden, um die durch sie erzeugte bodenrechtliche Spannung ausgleichen zu können. Die Gemeinde muss sich im Rahmen eines Erschließungskonzepts darüber klar werden, ob eine solche Erschließungsvariante für eine Hinterlandbebauung den jeweils betroffenen Verkehrs- und Immissionsschutzbelangen gerecht wird.
69Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2002 - 7 B 1822/02 -, juris Rn. 8 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4. November 2013 - 8 S 1694/11 -, juris Rn. 22 ff.
70Gemessen an diesen Maßstäben fügt sich eine mehr oder weniger flächendeckende Wohnbebauung des zweiten Baustreifens, die rückwärtig über Stichwege von der X.------straße aus erschlossen würde, augenscheinlich nicht nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
71Eine Hinterlandbebauung des zweiten Baustreifens überschreitet den Umgebungsrahmen. Sie hatte - im für die Rechtmäßigkeit der Teilaufhebung maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses - kein relevantes Vorbild bzw. keine rechtserhebliche Entsprechung.
72Das zu dieser Zeit einzige tatsächlich im rückwärtigen Bereich der X.------straße verwirklichte Wohnhaus X.------straße 167a stellte sich - wie angesprochen - als Ausreißer ohne Prägekraft für den übrigen zweiten Baustreifen dar. Es liegt recht weit östlich im zweiten Baustreifen und gibt aus dieser Lage heraus nichts dafür her, dass auch die anderen Grundstücke dort in entsprechender Weise bebaut werden könnten. Zudem wird seine Erschließung - wie der von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 5. November 2013 überreichte Lageplan nahelegt - ohne ausgetrennte Wegeparzelle unmittelbar über das Vorderliegergrundstück X.------straße 167 gesichert. Diese Variante einer Erschließungssicherung - ohne ausparzellierten Stichweg - wird sich nicht ohne Weiteres auf die restliche Bebauung des zweiten Baustreifens übertragen lassen. Das Merkmal des Einfügens einer rückwärtigen Bebauung - und ob es sich überhaupt um eine rückwärtige Bebauung handelt - hängt nicht zuletzt davon ab, wie und von wo diese Bebauung erschlossen wird.
73Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. November 1997 - 4 B 172.97 -, BRS 59 Nr. 79 = juris Rn. 7.
74Aus entsprechenden Gründen taugen die nach dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 5. November 2013 bei Satzungsbeschluss mit einem bestandskräftigen planungsrechtlichen Vorbescheid ausgestatteten Hinterliegerbebauungen der Grundstücke X.------straße 181a und 183a (als zukünftig vorhandene Bebauung, die den Umgebungsrahmen prägen soll) nicht als Vorbild für eine nach der Teilaufhebung erfolgende Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit einer Bebaubarkeit des zweiten Baustreifens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Auch diese Wohnhäuser würden die Eigenart der näheren Umgebung des zweiten Baustreifens nicht dahingehend prägen, dass sich weitere Wohnhäuser bei einer abzusehenden weitergehenden Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Teilaufhebung einfügen würden. Die Zulassung dieser Hinterlandbebauungen hatte ersichtlich Ausnahmecharakter ohne Aussagekraft für den übrigen Baustreifen und für die nachgehende Beurteilung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Die Antragsgegnerin musste insofern - wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung am 8. April 2014 bestätigt hat - eine Befreiung von der in dem aufgehobenen - aber im Zeitpunkt des Vorbescheidserlasses noch gültigen - Bebauungsplan vorgesehenen Erschließung über die festgesetzte Erschließungsstraße gemäߧ 31 Abs. 2 BauGB zugunsten einer Erschließung über die Vorder-liegergrundstücke erteilen.
75Vgl. dazu, dass von dem Erfordernis der Erschließungssicherung als solchem keine Befreiung erteilt werden darf: BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BVerwGE 75, 142 = BRS 46 Nr. 3 = juris Rn. 18.
76Die Antragsgegnerin muss dazu weiterhin speziell für die Häuser X.------straße 181/181a und 183/183a jeweils eine exzeptionelle Befreiungslage angenommen haben, in der u. a. die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist (§ 31 Abs. 2 BauGB a. E.). Ob diese Voraussetzungen auch für andere Hinterlandbebauungen des (ehemaligen) zweiten Baustreifens gleichermaßen (hätten) bejaht werden können, konnte indes auch unter der Geltung des alten Bebauungsplans nicht sicher gesagt werden. Erst recht gilt dies für die ihren eigenen Regeln folgende Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Teilaufhebung. Im Gegenteil unterstreicht das Vorgehen der Antragsgegnerin, mehrere Hinterlandbebauungen - mit oder ohne Bebauungsplan - über Einzelzulassungen zu genehmigen, um darüber Vorbilder für weitere Hinterlandbe-bauungen zu kreieren, das Planungserfordernis. Man könnte es auch als widersprüchliches Verhalten der Antragsgegnerin bezeichnen, einerseits eine umfängliche Ausnutzung des zweiten Baustreichens als rückwärtige Bebauung von der X.------straße aus gesehen anzustreben, andererseits aber gleichzeitig für diesen Bereich eine diese steuernde Planung aufzugeben. Im Lichte des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB plankonzeptionell stimmig ist ein solcher Ansatz nicht.
77Unabhängig davon liegen die Hausgrundstücke X.------straße 181/181a und 183/183a aber auch ihrerseits so weit westlich im zweiten Baustreifen, dass ihre Prägekraft nicht vorbildgebend auf den übrigen Baustreifen ausstrahlt. An dieser Stelle überschneiden sich - wie oben angedeutet - die Erwägungen zur Qualifizierung als Außenbereich mit der Prüfung des Einfügensgebots.
78Wohnbauvorhaben im ehemaligen zweiten Baustreifen sind im zweiten Prüfungsschritt des Einfügens evident geeignet, bodenrechtlich beachtliche und erst noch - im Wege der Bebauungsplanung - ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen. Sie tragen Unruhe in den schützenswerten hinteren Gartenbereich der Wohngrundstücke unmittelbar an der X.------straße , die bislang südlich nur mit unbebauten Flächen konfrontiert waren. Diese Unruhe ergibt sich zum einen aus den mit einer Wohnnutzung naturgemäß verbundenen Lebens- und Lautäußerungen, zum anderen aber auch insbesondere durch die von der Antragsgegnerin präferierte Erschließung über Stichwege von der X.------straße . Diese Stichwege müssen an den Häusern auf den Vorderliegergrundstücken vorbeiführen und setzen diese - von zweiten Seiten - zusätzlichen Verkehrslärmimmissionen aus. Ohne Erschließungskonzept ist diese Bebauung nicht über Einzelzulassungen genehmigungsfähig.
792. Die Teilaufhebung verstößt zugleich in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.
80a) Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, das - wie gesagt - auch bei der (Teil-)Aufhebung von Bebauungsplänen zu beachten ist, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
81Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.
82Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
83Gegen diese Abwägungsgrundsätze hat die Antragsgegnerin beim Beschluss über die Teilaufhebung verstoßen.
84aa) Ein Fehler im Abwägungsvorgang folgt für sich genommen aus der fehlerhaften rechtlichen Ausgangsannahme, nach der Teilaufhebung sei die Bebauung im zweiten Baustreifen nach § 34 BauGB zu beurteilen. Da dies - wie gezeigt -, nicht der Fall ist, konnte der Rat nicht sachgerecht darüber entscheiden, ob auf den aufgehobenen Bebauungsplan verzichtet oder ob aus den objektiv-rechtlichen Gründen der städtebaulichen Entwicklung (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) alternative planerische Lösungen für diesen Bereich gesucht werden sollen.
85Da ein Abwägungsfehler bereits aus der vorgenannten Fehleinschätzung resultiert, kann offen bleiben, ob die Abwägungsvorlage Nr. 4130/2009-2014 und die Planbegründung nicht darüber hinaus unrichtig suggerieren, § 34 BauGB werde auch für den - ganz offensichtlich Außenbereich darstellenden - dritten Baustreifen gelten. Der Wortlaut der Formulierungen auf S. 6 der Planbegründung legt diesen Schluss nahe.
86bb) Ein weiterer Abwägungsfehler ist darin zu sehen, dass die Antragsgegnerin aufgrund ihrer rechtlich fehlerhaften Annahme, § 34 BauGB reiche fortan zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung im Teilaufhebungsgebiet aus, die betroffenen Eigentümerinteressen nicht angemessen bewerten konnte.
87Will eine Gemeinde ein bereits bebautes Gebiet in einem Bebauungsplan neu ordnen - hier durch Teilaufhebung eines Bebauungsplans -, setzt eine rechtmäßige Abwägung eine hinreichende Ermittlung der insoweit zu berücksichtigenden gegenläufigen privaten und öffentlichen Belange durch eine sorgfältige Bestandsanalyse voraus. Eingriffe in privates Eigentum haben besondere Bedeutung, weil das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum selbstverständlich und in hervorgehobener Weise zu den abwägungserheblichen Belangen gehört. Im Rahmen der planerischen Abwägung muss das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden. In die Abwägung ist einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann. Um Verletzungen des Eigentumsgrundrechts insofern auszuschließen, hat der Plangeber den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Geschützten Bestandserhaltungsinteressen muss er durch einen möglichst schonenden Ausgleich hinreichend Rechnung tragen. Dabei ist besonders von Belang, ob und bis zu welchem Grad die Privatnützigkeit des Grundstückseigentums erhalten bleibt.
88Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, NVwZ 2012, 429 = juris Rn. 49, Kammerbeschlüsse vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6 = juris Rn. 18, und vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, BRS 62 Nr. 69 = juris Rn. 9 f.; BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57 = juris Rn. 4.
89Diesen - hohen - Anforderungen ist die Antragsgegnerin nicht gerecht geworden. Sie hat die in dem aufgehobenen Bebauungsplan vorgesehenen Baurechte der zweiten und dritten Baureihe entzogen, ohne dafür einen tragfähigen - konzeptionell stimmigen - städtebaulichen Grund anführen zu können. Die nachgehende Steuerung einer Bebauung über § 34 BauGB funktioniert schon im zweiten Baustreifen nicht. Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, welche die Antragsgegnerin mit Blick auf den dritten Baustreifen (zusätzlich) ins Feld führt, haben für sich kein hinreichendes Gewicht. Der Umweltbericht (siehe dort S. 21) sagt selbst, dass es sich bei der Grünlandfläche, die der dritten Baustreifen faktisch darstellt, um eine artenarme Intensiv-(Pferde-)Weide mit geringer ökologischer Wertigkeit handelt. Die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 5. November 2013 hervorgehobene Nachbarschaft dieser Fläche zu Naturschutzgebieten rechtfertigt ebenfalls allein - ohne stimmiges Gesamtkonzept im Übrigen - noch nicht, warum auf ihr keine Wohnbebauung zu realisieren sein soll.
90bb) Die Abwägungsfehler sind beachtlich.
91(1) Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
92„Wesentlich“ im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB sind Mängel bei der Sammlung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, wenn diese Punkte in der konkreten Planungssituation abwägungsbeachtlich waren,
93vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008
94- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
95Nr. 31 = juris Rn. 19 ff.,
96„offensichtlich” sind sie, wenn sie die äußere Seite des Abwägungsvorgangs betreffen und auf objektiv fassbaren Sachumständen beruhen. Fehler und Irrtümer, welche z. B. die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben, sind „offensichtlich“.
97Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981
98- 4 C 57.80 -, BVerwGE 64, 33 = BRS 38
99Nr. 37 = juris Rn. 24.
100„Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss“ gewesen sind Mängel - sei es bezogen auf § 2 Abs. 3 BauGB, sei es bezogen auf den Abwägungsvorgang im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB -, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Es kommt dafür nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Es genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre.
101Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. September 2010
102- 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 = BRS 76
103Nr. 89 = juris Rn. 22, und vom 9. April 2008
104- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
105Nr. 31 = juris Rn. 22, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 -, BRS 66 Nr. 65 = juris Rn. 4.
106All das ist vorliegend der Fall. Die dargelegte rechtliche Fehleinschätzung der Antragsgegnerin ist wesentlich für den Abwägungsprozess und geht offensichtlich aus den Planunterlagen hervor. Sie ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, weil ohne sie die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass die Antragsgegnerin die Teilaufhebung nicht oder nicht so beschlossen hätte.
107(2) Die Abwägungsfehler sind schließlich nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlich. Die Antragstellerin hat sie in ihrem Rügeschreiben an die Antragsgegnerin vom 21. Juni 2013 und damit innerhalb der Jahresfrist ab Bekanntmachung des Bebauungsplans gerügt.
1083. Rechtsfolge ist die Gesamtunwirksamkeit der Teilaufhebung.
109Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen (nur) dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen mit Sicherheit auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Plangebers). Diese Regel stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtsgedankens dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt und etwa in § 139 BGB oder § 44 Abs. 4 VwVfG zum Ausdruck gelangt. Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, solange der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und - mit Sicherheit - (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird. Die Erklärung der Teilunwirksamkeit darf nicht zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzepts beitragen. Vielmehr ist der Gemeinde im Zweifel die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen.
110Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009- 4 B 54.08 -, BRS 74 Nr. 8 = juris Rn. 5, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BRS 73 Nr. 77 = juris Rn. 30, Beschlüsse vom 6. April 1993 ‑ 4 NB 43.92 -, BRS 55 Nr. 31 = juris Rn. 11, vom 29. März 1993 - 4 NB 10.91 - , BRS 55 Nr. 30 = juris Rn. 27, vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, BRS 52 Nr. 36 = juris Rn. 16 ff., und vom 8. August 1989 - 4 NB 2.89 -, BRS 49 Nr. 35 = juris Rn. 14 ff.
111Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Teilaufhebung insgesamt unwirksam. Die sie betreffenden Rechtsfehler sind konzeptioneller Natur und erfassen sie als Ganzes. Wollte die Antragsgegnerin zumindest den zweiten Baustreifen zur Bebauung erhalten, hätte sie hierzu eine rechtmäßige planerische Lösung erarbeiten müssen. Bei dieser Sachlage scheidet eine teilweise Geltungserhaltung der Teilaufhebung aus.
112Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
113Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
114Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es
- 1.
einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt, - 2.
einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient, - 3.
der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient, - 4.
wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind, - 5.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie nach Maßgabe des § 249 oder der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wasserenergie dient, - 6.
der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb, - b)
die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt, - c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und - d)
die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
- 7.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, - 8.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie dient - a)
in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist, oder - b)
auf einer Fläche längs von - aa)
Autobahnen oder - bb)
Schienenwegen des übergeordneten Netzes im Sinne des § 2b des Allgemeinen Eisenbahngesetzes mit mindestens zwei Hauptgleisen
- 9.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie durch besondere Solaranlagen im Sinne des § 48 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 Buchstabe a, b oder c des Erneuerbare-Energien-Gesetzes dient, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit einem Betrieb nach Nummer 1 oder 2, - b)
die Grundfläche der besonderen Solaranlage überschreitet nicht 25 000 Quadratmeter und - c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben.
(2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
(3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben
- 1.
den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, - 2.
den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht, - 3.
schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird, - 4.
unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert, - 5.
Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet, - 6.
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet, - 7.
die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder - 8.
die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.
(4) Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:
- 1.
die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 errichtet wurde, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz, - b)
die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt, - c)
die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück, - d)
das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden, - e)
das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs, - f)
im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle und - g)
es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
- 2.
die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden, - b)
das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf, - c)
das vorhandene Gebäude wurde oder wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und - d)
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
- 3.
die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle, - 4.
die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient, - 5.
die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden, - b)
die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und - c)
bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
- 6.
die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.
(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6, 8 Buchstabe b und Nummer 9 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 und 8 Buchstabe b zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.
(6) Die Gemeinde kann für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Die Satzung kann auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben dienen. In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Voraussetzung für die Aufstellung der Satzung ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
Tenor
Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Januar 2011 abgeändert und der Bescheid der Beklagten vom 29. September 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04. August 2010 hinsichtlich der Verfügungen Nr. 1 Buchstaben a) und b), hinsichtlich der in Nr. 2 zu Nr. 1 Buchstaben a) und b) ergangenen Zwangsgeldandrohungen und hinsichtlich der Kostenfestsetzung aufgehoben sowie hinsichtlich der Verfügungen Nr. 1 Buchstabe d) und Nr. 2 insoweit aufgehoben, als die Beseitigung des Gartenhauses aufgegeben und bei Nichtbeachtung ein Zwangsgeld angedroht wurde.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge haben die Kläger 5/8 und die Beklagte 3/8 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Beteiligten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Kläger wenden sich gegen eine Rückbauverfügung der Beklagten und begehren die Baugenehmigung für eine geänderte Nutzung ihres Anwesens.
- 2
Die Klägerin zu 2) ist Erbbauberechtigte an dem Grundstück Flurstück-Nr. … in Speyer (Binsfeld 13). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 002 "Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)", der ein Wochenendhausgebiet festsetzt und in Nr. 3 der textlichen Festsetzungen bestimmt, dass die Grundfläche der Wochenendhäuser 60 m² nicht überschreiten darf. In Nr. 4 der textlichen Festsetzungen wird die zulässige Geschossfläche ebenfalls auf 60 m² beschränkt. Nach Nr. 10 Satz 2 der textlichen Festsetzungen sind Nebenanlagen aller Art unzulässig. Der am 19. Juli 1977 als Satzung beschlossene Bebauungsplan wurde am 13. Juni 1984 erneut bekannt gemacht. Überdies wird das Gebiet von der Satzung über die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen sowie über Erfordernis und Gestaltung von Einfriedungen für das Wochenendhausgebiet "Im Binsfeld III" vom 7. Dezember 1977 erfasst. Diese Satzung sieht in § 2 Abs. 2 vor, dass die überdachte Fläche von Loggien oder Terrassen 8 m² nicht übersteigen darf.
- 3
Am 11. Juni 1980/2. Dezember 1982 wurde den Klägern die Genehmigung zur Errichtung eines Wochenendhauses mit Garage für ihr Grundstück erteilt. Die der Genehmigung zugrunde liegenden Bauunterlagen sahen ein unterkellertes eingeschossiges Wochenendhaus mit einer überbauten Fläche von 59,5 m² vor. Die im Westen des Grundstücks hieran angebaute Garage sollte über einen nur über einen Einstieg von außen zugänglichen Keller verfügen und grenzständig errichtet werden. Zugänge zwischen Haus und Garage waren nicht vorgesehen. Bei der Rohbauabnahme am 21. Dezember 1982 wurden eine Trennwand in der Garage sowie die Nutzung von Aufenthaltsräumen im Keller beanstandet. Am 23. August 1988 erfolgte seitens der Beklagten eine Gebrauchsabnahme, bei der keine Beanstandungen festgehalten wurden.
- 4
Nach einer Ortsbesichtigung am 19. Oktober 2006 listete die Beklagte in einem Schreiben vom 23. November 2006 Abweichungen von der erteilten Baugenehmigung auf. Hiernach würden Keller und Garage als Aufenthaltsräume genutzt. Vom Keller des Wohnhauses bestehe ein Zugang zu den Garagenunterkellerungsräumen. Zudem bestehe eine Verbindung unmittelbar vom Erdgeschoss des Hauptgebäudes zur Garage. Die Terrassenüberdachung weise eine Fläche von 24 m² auf. Weiterhin sei ein Gartenhaus mit einer Grundfläche von 5 m² errichtet worden. Mit Schreiben vom 6. Juni 2008, das mit "Anhörung nach § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)" überschrieben war, informierte die Beklagte die Kläger darüber, welche Maßnahmen nach ihrem Sanierungskonzept zur Beseitigung der festgestellten Mängel erforderlich seien und kündigte für den Fall, dass die Kläger bis zum 31. August 2008 nicht tätig würden, den Erlass einer Ordnungsverfügung an.
- 5
Mit Bescheid vom 29. September 2008 gab die Beklagte den Klägern auf, die Garage wieder ihrer genehmigten Nutzung zuzuführen. Zudem müsse die Verbindungstür zum Wohnhaus entfernt werden. Die direkte Verbindung zwischen Wochenendhaus und Garagenunterkellerungsraum sei dauerhaft zu verschließen. Die Terrassenüberdachung solle auf das zulässige Maß von 8 m² reduziert werden. Für das Gartenhaus sei ein Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zu stellen, anderenfalls sei das Gerätehaus zu beseitigen. Zur Begründung bezog sich die Beklagte darauf, dass Garagen in den Abstandsflächen anderer Gebäude oder ohne eigene Abstandsflächen nur dann zulässig seien, wenn sie keine Aufenthaltsräume oder Feuerstätten aufwiesen. Zudem müsse es sich um selbstständige Gebäude handeln. Die Terrassenüberdachung gehe über das in der Gestaltungssatzung zulässige Maß hinaus. Zudem seien Nebenanlagen nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zulässig. Am 29. Oktober 2008 erhoben die Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch.
- 6
Mit am 19. März 2009 bei der Beklagten eingegangenem Antrag begehrten die Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzungsänderung eines Kellerraums sowie eines Teils der Garage in Aufenthaltsräume ohne bauliche Veränderungen am genehmigten Bestand. Nachdem die Beklagte die Kläger zu einer möglichen Ablehnung ihres Antrags angehört hatte, lehnte sie die Erteilung einer Baugenehmigung mit Bescheid vom 12. Mai 2009 ab. Die beantragte Nutzungsänderung könne nicht erteilt werden, da die nach dem Bebauungsplan höchstzulässige Grund- bzw. Geschossfläche von 60 m² überschritten werde und Aufenthaltsräume in den Grenzabstandsflächen nicht zulässig seien. Hiergegen erhoben die Kläger am 16. Juni 2009 Widerspruch.
- 7
Die Widersprüche wurden vom Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 4. August 2010 zurückgewiesen. Zur Begründung führte der Stadtrechtsausschuss an, dass die bauaufsichtliche Verfügung rechtmäßig sei, da die beanstandeten Maßnahmen ohne die erforderliche Genehmigung erfolgt seien und auch nicht genehmigt werden könnten. Durch die Umnutzung der Garage verstoße das Vorhaben gegen die Bestimmungen des Bebauungsplans "Im Binsfeld III", wonach die zulässige Grundfläche auf 60 m² beschränkt sei. Die Grundfläche der Garage könne nur dann von der Berechnung ausgenommen werden, wenn das Gebäude auch tatsächlich als Garage genutzt werde. Der Bebauungsplan erweise sich auch nicht als funktionslos. Die Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans im Gebiet beruhten nicht auf rechtswidrigen Genehmigungen der Beklagten. Zudem hätten Verstöße vielfach erst nach einer Besichtigung der Objekte festgestellt werden können. Überdies liege ein Verstoß gegen abstandsflächenrechtliche Vorschriften vor, da die Garage wegen der Durchgänge zum Haupthaus nicht mehr als selbstständiges Gebäude angesehen werden könne. Für Nebengebäude, die nach dem Bebauungsplan unzulässig seien, sehe das Sanierungskonzept der Beklagten eine Befreiungsmöglichkeit bis zu einer Grundfläche von 6 m² vor. Insoweit habe die Beklagte verlangen können, dass für das Gerätehaus entweder ein Befreiungsantrag zu stellen oder dieses zu beseitigen sei. Da sich die derzeitige Nutzung von Garage und Keller als materiell baurechtswidrig erweise, könne auch die beantragte Baugenehmigung nicht erteilt werden.
- 8
Am 2. September 2010 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen dargelegt haben, dass die Beklagte sie vor Erlass der bauaufsichtlichen Anordnung nicht ordnungsgemäß angehört habe. Das Gartenhaus sei bereits vor der erneuten Bekanntmachung des Bebauungsplans im Jahre 1982 fertiggestellt gewesen. Ihr Nachbar habe zwischenzeitlich der Eintragung einer Baulast zur Ausweisung der Abstandsflächen für die Garage auf seinem Grundstück zugestimmt. Bereits im Zeitpunkt der erneuten Bekanntgabe des Bebauungsplans habe das Plangebiet überwiegend der Dauerwohnnutzung gedient, so dass bereits damals das Planungsziel eines Wochenendhausgebietes nicht mehr erreichbar gewesen sei. Zudem hätte die Bekanntmachung nicht ohne erneute Abwägung erfolgen dürfen. Die bauaufsichtliche Anordnung verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da die Beklagte zahlreiche Vorhaben im Bereich Binsfeld, die gegen baurechtliche Vorschriften verstoßen hätten, entweder genehmigt oder geduldet habe.
- 9
Die Beklagte hat die Ansicht vertreten, dass ein Dauerwohnen im Gebiet zu keinem Zeitpunkt legalisiert oder geduldet worden sei. Nur in wenigen Fällen seien vor Inkrafttreten des Bebauungsplans von den Festsetzungen abweichende Vorhaben genehmigt worden. In einem etwa 40 Jahre zurückliegenden Fall sei eine Genehmigung durch das Fehlverhalten eines Dezernenten in Abweichung von den Vorgaben des Bebauungsplans erteilt worden.
- 10
Mit Urteil vom 13. Januar 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung angeführt, dass die beantragte Baugenehmigung nicht erteilt werden könne, da die Umnutzung von Keller und Garage in einen Wohnraum dem Bebauungsplan widerspreche. Eine Aufenthaltsnutzung des Kellergeschosses führe zu einer Überschreitung der zulässigen Geschossfläche. Entsprechend werde durch die Umnutzung eines Teils der Garage die zulässige Grund- und Geschossfläche ebenfalls nicht eingehalten. Eine erneute Abwägungsentscheidung des Stadtrates vor der Neubekanntmachung des Bebauungsplans sei nicht erforderlich gewesen. Der Bebauungsplan habe zudem zum damaligen Zeitpunkt seine Ordnungsfunktion erfüllen können, da die weit überwiegende Zahl der Bauherren ihre Vorhaben entsprechend den Vorgaben des Bebauungsplans ausgeführt hätten. Der Bebauungsplan sei auch zwischenzeitlich nicht funktionslos geworden, da lediglich 76 von 247 Anwesen dauerhaft zu Wohnzwecken genutzt würden. Die Aufenthaltsnutzung der Garage verstoße gegen die abstandsflächenrechtlichen Vorschriften, weshalb den Klägern kein Sachbescheidungsinteresse für die Erteilung einer Baugenehmigung zustehe.
- 11
Auch die Rückbauverfügung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Kläger seien ordnungsgemäß angehört worden. Die Rückführung der Garage in ihren genehmigten Zustand sei gerechtfertigt, da es sich wegen der Verbindung zum Wohnhaus um kein selbständiges Nebengebäude mehr handele. Die Terrassenüberdachung gehe über die nach der Gestaltungssatzung zulässige Fläche von 8 m² hinaus und sei hierauf zu reduzieren. Auch ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Veränderungen bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans vorgenommen worden seien. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes liege nicht vor, da nicht erkennbar sei, dass die Beklagte unter Abweichung von ihrem Sanierungskonzept gegen vergleichbare Verstöße nicht vorgehe. Dass den Klägern zunächst aufgegeben worden sei, für das Gartenhaus einen Befreiungsantrag zu stellen, entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
- 12
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung verfolgen die Kläger ihr erstinstanzliches Begehren weiter und führen ergänzend aus, dass der Bebauungsplan bereits im Zeitpunkt seiner erneuten Bekanntmachung seine Ordnungsaufgabe nicht mehr habe erfüllen können, da nach einer von ihnen durchgeführten Anwohnerbefragung zum damaligen Zeitpunkt bereits 145 von 187 vorhandenen Anwesen dauerhaft bewohnt worden seien. Auch das Verwaltungsgericht spreche in einer Entscheidung aus dem Jahre 2005 davon, dass lediglich 20 v.H. der Gebäude als Wochenendhäuser genutzt würden. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung ihres Anwesens richte sich daher nach § 34 BauGB. Zudem habe die Beklagte im Baugenehmigungsverfahren in rechtswidriger Weise die Vollständigkeit ihres Bauantrags nicht schriftlich bestätigt.
- 13
Die bauaufsichtliche Verfügung sei verfahrensfehlerhaft ergangen, da bei der Anhörung hierzu nicht auf das Recht zur Akteneinsicht hingewiesen worden sei. Die Gestaltungssatzung lasse ihren genauen Anwendungsbereich nicht erkennen. Nicht nachvollziehbar sei, dass nach dem Sanierungskonzept der Beklagten überdachte Terrassen bis zu einer Größe von 10 m² geduldet würden, sie ihre Überdachung allerdings auf eine Fläche von 8 m² zurückbauen müssten. Die Eintragung einer Baulast werde von der Beklagten rechtswidrig verweigert. Die Gartenhütte sei vor Errichtung des Wohnhauses entstanden und daher bestandsgeschützt. Im Hinblick auf die Auflistung der Beklagten zur Erteilung von Genehmigungen im Plangebiet, die über die Festsetzungen des Bebauungsplanes hinausgingen, sowie zu ihrem Vorgehen gegen baurechtliche Verstöße führen die Kläger aus, dass die Darstellung eine Reihe von Abweichungen von den baurechtlichen Vorgaben nicht erfasse. Dies betreffe im Wesentlichen unzulässige Überdachungen, Überschreitungen der zulässigen Wohnfläche, Abweichungen von der Geschosszahl und der Kniestockhöhe.
- 14
Die Kläger beantragen,
- 15
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt/Wstr. vom 13. Januar 2011 die Verfügungen vom 29. September 2008 und vom 12. Mai 2009 sowie den Widerspruchsbescheid vom 4. August 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung für die Umnutzung der Garage und des Kellers ihres Anwesens zu erteilen.
- 16
Hilfsweise beantragen sie,
- 17
1. alle vollständigen Original-Verwaltungs(bau)akten für sämtliche Wohngrundstücke folgender Straßenzüge im Binsfeld beizuziehen, und zwar
- 18
- Binsfeld ungerade Haus-Nummern 3 – 221
- 19
- Binsfeld gerade Haus-Nummern 2a – 120
- 20
- Wildentenweg gerade Haus-Nummern 2 – 42
- 21
- Wildentenweg ungerade Haus-Nummern 3 – 33
- 22
- Biersiedersee Haus-Nr. 15
- 23
- Biersiederstück ungerade Haus-Nummern 1 – 15
- 24
- Biersiederstück gerade Hausnummer 2 – 20
- 25
- Mondsee Haus-Nummern 2 und 4
- 26
und nach Beiziehung Einsicht in diese Akten beim Oberverwaltungsgericht zu gewähren,
- 27
2. zum Beweis der Tatsache, dass auf den Grundstücken der Erschließungsstraßen
- 28
- Binsfeld
- 29
- Wildentenweg
- 30
- Biersiedersee
- 31
- Biersiedestück
- 32
- Mondsee
- 33
über die von der Beklagten und Berufungsbeklagten in der Vorlage 0506/2008 vom 16.04.2008 hinaus festgestellten baurechtlichen Verstöße gegen den Bebauungsplan „Binsfeld III“ in den noch nicht besichtigten Gebäuden weitere massive Baurechtsverstöße gegen den Bebauungsplan „Binsfeld III“ festgestellt werden können, insbesondere hinsichtlich
- 34
a) Grundfläche (größer als 60 qm)
- 35
b) GRZ größer 0,2
- 36
c) GFZ größer 0,2
- 37
d) Nutzung grenzständiger Garagen zu Wohnzwecken
- 38
e) Nutzung der Kellerräume zu Wohnzwecken
- 39
f) Terrassenüberdachungen und Wintergärten
- 40
die Durchführung richterlichen Augenscheins vor Ort,
- 41
3. zum Beweis der Tatsache, dass auf den Grundstücken der Erschließungsstraßen
- 42
- Binsfeld
- 43
- Wildentenweg
- 44
- Biersiedersee
- 45
- Biersiederstück
- 46
- Mondsee
- 47
im Zeitraum von 1962 bis heute von Anfang an Meldungen von Bewohnern mit Erstwohnsitz durch die Beklagte entgegengenommen worden sind und in keinem einzigen Fall melderechtliche Möglichkeiten ausgeschöpft wurden, um in Fällen, in denen eine Anmeldung mit Hauptwohnsitz erfolgte, hiergegen einzuschreiten oder diese mit Verweis auf eine angebliche Unzulässigkeit des Dauerwohnens im vorbezeichneten Gebiet abzulehnen,
- 48
alle Meldeakten aller in den vorbenannten Wohnbauvorhaben (Binsfeld, Wildentenweg, Biersiedersee, Biersiederstück und Mondsee) gemeldeter Bürger beizuziehen, Akteneinsicht in die beigezogenen Akten zu gewähren und diese Akten richterlich in Augenschein zu nehmen,
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4. zum Beweis der Tatsache, dass es im Plangebiet des verfahrensgegenständlichen B-Plans „Im Binsfeld III“ keine „Hanglagen“ gibt, sondern die Grundstücke, bis auf den unmittelbaren Uferbereich, jeweils in etwa die gleiche, natürliche Geländehöhe über NN aufweisen,
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1. eine Ortsbesichtigung durchzuführen,
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2. eine Auskunft durch einen amtlichen Vermesser einzuholen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie führt hierzu in Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens aus, der Eintragung einer Baulast stehe entgegen, dass hierdurch einem Verstoß gegen bauplanerische Festsetzungen Vorschub geleistet würde. Da bei der Gebrauchsabnahme im Jahre 1988 keine Mängel festgestellt worden seien, sei auch hinsichtlich des Gartenhauses davon auszugehen, dass dieses erst nach diesem Zeitpunkt errichtet worden sei. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil aus dem Jahre 2005 keine Feststellungen zum Umfang der Dauerwohnnutzung getroffen. Das Vorhandensein von Erstwohnsitzen könne von ihr nicht kontinuierlich festgestellt werden, da ein Datenabgleich mit den Einwohnermeldedaten nicht möglich sei. Die Angaben der Kläger zu den Nutzungen im Jahre 1984 seien unschlüssig, da einige Anwesen als dauerhaft bewohnt angegeben worden seien, die zum damaligen Zeitpunkt noch nicht errichtet gewesen seien. Soweit die Kläger bei mehreren Gebäuden eine mehrgeschossige Bebauung beanstandeten, beruhe dieser Eindruck darauf, dass es sich um in Hanglage errichtete Häuser handele. Die Beklagte gehe systematisch gegen baurechtliche Verstöße vor. Sie habe vor Erstellung des Sanierungskonzeptes bei nahezu allen Anwesen im Binsfeld Bauzustandsbesichtigungen vorgenommen und lediglich bei solchen Gebäuden hierauf verzichtet, bei denen von vorneherein keine Anhaltspunkte für baurechtliche Verstöße ersichtlich gewesen seien. In 76 Fällen seien Aufforderungen zur Mängelbeseitigung ergangen. Für 38 Anwesen seien bauaufsichtliche Verfügungen erlassen worden. Auf den Aufklärungsbeschluss des Senats vom 27. Juli 2011 führt die Beklagte ergänzend aus, dass vor der erneuten Bekanntmachung des Bebauungsplanes am 19. Juni 1984 in 44 Fällen Baugenehmigungen erteilt worden seien, die Überschreitungen der Festsetzungen des Bebauungsplanes zugelassen hätten. Nach diesem Zeitpunkt sei dies bei 5 Anwesen der Fall gewesen. Zwischen Juni 1984 und Dezember 2002 sei sie in 33 Fällen gegen Verstöße vorgegangen, die unter anderem die Meldung mit Hauptwohnsitz im Plangebiet betroffen hätten. Den Klägern sei in einigen Fällen zuzugestehen, dass einzelne baurechtliche Verstöße im Plangebiet bislang nicht erfasst seien. Sie nehme die Hinweise zum Anlass, entsprechende Verfahren einzuleiten.
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Der Senat hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 22. November 2011 durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
- 56
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Behörden- und Widerspruchsakten (4 Hefter) verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung hat teilweise Erfolg.
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Das Verwaltungsgericht hätte der Anfechtungsklage gegen die bauaufsichtliche Verfügung vom 29. September 2008 überwiegend stattgeben müssen, da sie sich zu einem großen Teil als ermessensfehlerhaft erweist. Im Übrigen, insbesondere hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens, ist die Berufung unbegründet.
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A. Die Anfechtungsklage gegen die bauaufsichtliche Verfügung ist teilweise begründet.
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Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, soweit den Klägern aufgegeben wurde, die Garage ihrer genehmigten Nutzung zuzuführen, die Verbindungstür zum Wohnhaus zu entfernen, die entsprechenden Öffnungen zuzumauern, Einbauten, die der Garagennutzung widersprechen, zu entfernen, die Verbindung zwischen Wochenendhaus und Garagenunterkellerungsraum dauerhaft zu verschließen, das Gartenhaus zu beseitigen, wenn nicht fristgerecht ein Befreiungsantrag gestellt wird, und soweit die Beklagte ihnen bei Nichtbefolgung dieser Verfügungsteile ein Zwangsgeld angedroht und ihnen gegenüber die Kosten der Amtshandlung festgesetzt hat.
- 61
I. Die Anordnung der Beklagten verstößt allerdings nicht bereits gegen Form- oder Verfahrensvorschriften.
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Die Kläger sind vor ihrem Erlass ordnungsgemäß angehört worden. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG ist dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift. Das Anhörungsrecht soll ihm ermöglichen, zu dem ins Auge gefassten Ergebnis eines Verwaltungsverfahrens Stellung zu nehmen. Hierzu ist erforderlich, dass er Kenntnis von allen der Behörde bekannten, für die Entscheidung erheblichen Tatsachen erlangt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011 § 28 Rn. 12 f.; Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 28 Rn. 34). Die Kläger wurden von der Beklagten mit Schreiben vom 6. Juni 2008 über den geplanten Inhalt der gegen sie vorgesehenen Verfügung informiert. Gleichzeitig wurde ihnen Gelegenheit eingeräumt, sich hierzu zu äußern. Dabei bezog sich die Beklagte auf ein weiteres Schreiben vom 23. November 2006, mit dem den Klägern die bei einer Ortsbesichtigung festgestellten Abweichungen von der Baugenehmigung mitgeteilt wurden. Neben dieser Anhörungsmöglichkeit besteht für die Beteiligten nach § 29 Abs. 1 VwVfG das Recht auf Einsichtnahme in die Behördenakten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Behörde ist im Rahmen der Anhörung indessen nicht verpflichtet, auf die Möglichkeit der Akteneinsicht gesondert hinzuweisen. Ein entsprechender Hinweis ist lediglich dann vorzusehen, wenn die Anhörung selbst durch die Möglichkeit der Akteneinsicht erfolgen soll (vgl. Bonk/Kallerhoff, a.a.O., § 28 Rn. 46). Im Übrigen ist ein möglicher Fehler der Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG durch deren Nachholung im Widerspruchsverfahren geheilt worden.
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II. Der Bescheid der Beklagten erweist sich aber inhaltlich als teilweise rechtswidrig.
- 64
1. Soweit die Kläger in Nummer 1 Buchstaben a) und b) des Tenors des Bescheides vom 29. September dazu aufgefordert wurden, die Garage der genehmigten Nutzung zuzuführen und die Zugänge zwischen Wohnhaus und Garagengebäude dauerhaft zu verschließen, liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Anordnung nach den §§ 59 Abs. 1 Satz 1 und 81 Satz 1 Landesbauordnung – LBauO − zwar vor, indessen hat die Beklagte das ihr hiernach zustehende Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt.
- 65
Nach § 81 Satz 1 LBauO kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung baulicher Anlagen anordnen oder deren Benutzung untersagen, wenn diese gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung oder die Nutzungsänderung dieser Anlagen verstoßen und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Nach der Generalklausel des § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO hat die Bauaufsichtsbehörde allgemein nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung baurechtlicher und sonstiger öffentlich-rechtlicher Vorschriften bei den genannten Vorgängen zu treffen.
- 66
Die Nutzung des rückwärtigen Teils der Garage der Kläger zu Aufenthaltszwecken erweist sich als formell und materiell baurechtswidrig.
- 67
a. Diese Garagennutzung bedarf einer Genehmigung, die den Klägern aber bislang nicht erteilt wurde, so dass die Nutzung auch nicht bestandsgeschützt ist.
- 68
Die Nutzung eines Teiles der Garage zu Aufenthaltszwecken bedarf gemäß § 61 LBauO einer bauaufsichtlichen Genehmigung. Nach § 62 Abs. 2 Nr. 5 a LBauO sind Nutzungsänderungen von Gebäuden und Räumen, die nicht im Außenbereich liegen, nur dann genehmigungsfrei, wenn für die neue Nutzung keine anderen öffentlich-rechtlichen Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten. Derartige geänderte öffentliche Anforderungen gelten für die neue Nutzung dann, wenn sich aus einer anderen oder derselben Vorschrift andersartige Anforderungen für die bisherige Nutzung zwingend ergeben, wenn also die veränderte Nutzung nach den öffentlich-rechtlichen Vorschriften anders zu beurteilen ist als die bisherige Nutzung (vgl. Jeromin, LBauO RP, 2. Aufl. 2008, § 62 Rn. 108). Geänderte baurechtliche Anforderungen, die eine Genehmigungspflicht begründen, ergeben sich hinsichtlich der Garagennutzung schon insoweit, als hiervon die abstandsflächenrechtliche Betrachtung nach § 8 Abs. 9 LBauO abhängt, wonach ohne Abstandsflächen nur Garagen oder sonstige Gebäude ohne Aufenthaltsräume zulässig sind. Zudem gelten für Garagen unabhängig von der Frage der Einbeziehung in die Grund- oder Geschossflächenberechnung nach den Bestimmungen des für das Gebiet maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 002 „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“ auch andere bauplanerische Anforderungen als für Gebäude mit Aufenthaltsräumen (vgl. etwa § 12 BauNVO).
- 69
Die hiernach erforderliche Nutzungsänderungsgenehmigung ist den Klägern indessen nicht erteilt worden. Insbesondere können sie sich nicht auf die Genehmigungsfiktion des § 66 Abs. 4 Satz 2 und Satz 5 LBauO berufen. Die Fiktion greift nämlich nur dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde die Vollständigkeit des Bauantrags unter Angabe des Datums ihrer Feststellung gemäß § 60 Abs. 4 Satz 1 LBauO schriftlich bestätigt hat. Das Gesetz knüpft die Genehmigungsfiktion aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht an den Eingang des vollständigen Bauantrages, sondern erst an die Feststellung der Vollständigkeit. Insoweit lässt sich der Landesbauordnung keine Regelung entnehmen, wonach die Fristen des § 65 Abs. 2 Nr. 1 LBauO und des § 66 Abs. 4 Satz 2 LBauO miteinander zu verbinden sind und die Genehmigungsfiktion einen Monat und 10 Tage nach Abgabe der vollständigen Antragsunterlagen greift (vgl. OVG RP, Urteil vom 20. Februar 2002 – 8 A 11330/01.OVG –, BRS 65 Nr. 171 und juris, Rn. 16; Urteil vom 04. Juli 2007 – 8 A 10160/07.OVG −, BauR 2007, 1718; Beschluss vom 15. Februar 2011 – 8 A 11208/10.OVG −).
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b. Die Nutzung der Garage zu Aufenthaltszwecken erweist sich auch als materiell baurechtswidrig, da sie einerseits entgegen § 30 Abs. 1 BauGB gegen die Bestimmungen des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ verstößt und andererseits die Vorgaben der bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenvorschriften nach § 8 LBauO nicht einhält.
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aa. Die Teilnutzung der Garage als Aufenthaltsraum verstößt gegen Nr. 4 Satz 2 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 002 „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“, wonach die Geschossfläche 60 m² nicht überschreiten darf.
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(1) Maßgeblich für die Bestimmung der bei der Ermittlung der Geschossfläche zu berücksichtigenden Teilflächen ist die Baunutzungsverordnung in der zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bauleitplanes geltenden Fassung (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 97. Ergänzungslieferung 2010, Vorbem. zur BauNVO, Rn. 4). Hiernach ist hinsichtlich des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“ auf § 20 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung in der Neufassung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237) – BauNVO (1968) abzustellen. Nach dieser Vorschrift ist die Geschossfläche nach den Außenmaßen der Gebäude in allen Vollgeschossen zu ermitteln. Die Flächen von Aufenthaltsräumen in anderen Geschossen einschließlich der zu ihnen gehörenden Treppenräume und einschließlich ihrer Umfassungswände sind mitzurechnen.
- 73
Die zu Wohnzwecken genutzte hintere Garagenhälfte ist als Teil des Erdgeschosses des Wochenendhauses, das als Vollgeschoss zu werten ist, in die Geschossflächenberechnung einzubeziehen. Die Kläger profitieren nicht von der Ausnahme in § 20 Abs. 3 BauNVO (1968), wonach bauliche Anlagen und Gebäudeteile im Sinne des § 19 Abs. 4 BauNVO (1968) bei der Ermittlung der Geschossfläche unberücksichtigt bleiben. Nach dieser Vorschrift werden auf die zulässige Grundfläche die Grundflächen von Nebenanlagen im Sinne des § 14 nicht angerechnet. Das gilt gleichermaßen für Balkone, Loggien, Terrassen und für bauliche Anlagen, soweit sie nach Landesrecht im Bauwich oder in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können. Die nach § 8 Abs. 9 Satz 1 LBauO innerhalb der Abstandsflächen zulässigen baulichen Anlagen zeichnen sich aber gerade dadurch aus, dass sie über keine Aufenthaltsräume verfügen. Zudem streitet zugunsten der Kläger auch nicht die Privilegierung des § 21 a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO (1968), wonach bei der Ermittlung der Geschossfläche Stellplätze und Garagen nicht zu berücksichtigen sind, soweit sie höchstens 0,1 der Fläche des Grundstücks in Anspruch nehmen. Der Aufenthaltszwecken dienende hintere Teil des Gebäudes hat gerade seine Funktion als Garage verloren, die darin zu sehen ist, dass es sich um einen umschlossenen Raum zum Abstellen von Kraftfahrzeugen handelt (vgl. § 2 Abs. 8 Satz 2 LBauO). Ist hiernach die Fläche des Wohnzwecken dienenden hinteren Teils der Garage in die Geschossflächenberechnung einzubeziehen, so führt dies zu einer Überschreitung der nach dem Bebauungsplan geltenden Obergrenze, die durch den genehmigten Bestand des Wochenendhauses mit 59,5 m² fast vollständig ausgeschöpft wird.
- 74
(2) Die Nutzung der Garage für Aufenthaltszwecke lässt allerdings nicht gleichzeitig einen Verstoß gegen die in Nr. 3 Satz 2 der textlichen Festsetzungen vorgesehene Begrenzung der Grundfläche der Wochenendhäuser auf 60 m² erkennen.
- 75
Mit diesem sich aus § 10 Satz 2 BauNVO (1968) ergebenden Maßstab wird eine von der Festsetzung der Grundfläche der baulichen Anlagen in § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauNVO (1968) abweichende Zielsetzung verfolgt. Während die Grundfläche der Wochenendhäuser allein das Wochenendhaus als solches in Bezug nimmt, erfasst der Begriff der Grundfläche der baulichen Anlagen in § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauNVO (1968) neben dem Wochenendhaus selbst noch weitere auf dem Grundstück befindliche bauliche Anlagen, wie z.B. Garagen. Die Festsetzungen zur Grundfläche aller baulichen Anlagen geben den Umfang der Bebauung des Grundstücks und damit die Baudichte vor. Die nach § 10 Satz 2 BauNVO (1968) für Wochenendhausgebiete zwingend festzusetzende zulässige Grundfläche allein der Wochenendhäuser soll eine an der besonderen Eigenart des Gebietes orientierte Bestimmung der Grundrissgröße der das Gebiet prägenden baulichen Anlagen, nämlich der Wochenendhäuser ermöglichen (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Auflage 2008, § 10 Rn. 25). Bei der Grundfläche der Wochenendhäuser handelt es sich - im Gegensatz zur Geschossfläche, die auch auf die innere Ausnutzung abstellt, - um ein auf den äußeren Charakter der Gebäude und ihre nach außen erkennbar werdende Flächeninanspruchnahme abstellendes Kriterium. Hiernach werden von der Festsetzung nur solche Gebäudeteile erfasst, die sich nach ihrem äußeren Eindruck als integrierter Bestandteil eines Wochenendhauses darstellen.
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Dies ist indessen bei der Garage der Kläger nicht der Fall. Sie ist zwar an das Wochenendhaus angebaut, erweckt aber nach außen hin den Eindruck eines selbstständigen Teilgebäudes, das nicht an der Aufenthaltsfunktion des eigentlichen Wochenendhauses teilhat, sondern der Unterbringung von Kraftfahrzeugen dient. Insbesondere ist weiterhin ein Garagentor vorhanden und die nach Südosten ausgerichtete Längswand der Garage wird nicht durch eine Fensteröffnung durchbrochen. Das Garagengebäude war daher nicht in die Berechnung der Grundfläche des Wochenendhauses einzubeziehen. Die nach außen nicht in Erscheinung tretende Erweiterung der Wohnfläche im Gebäudeinneren wird deshalb allein bei dem – auf die Aufenthaltsräume abstellenden – Merkmal der Geschossfläche berücksichtigt.
- 77
(3) Der Verstoß gegen die im Bebauungsplan festgesetzte zulässige Geschossfläche ist nicht deshalb unbeachtlich, weil der Plan als unwirksam anzusehen wäre.
- 78
(a) Eine Unwirksamkeit des Bebauungsplanes ergibt sich nicht bereits daraus, dass er nicht den Vorgaben des gemeinsamen Runderlasses Planung und Ausweisung von Wochenendhausgebieten (MinBl. 1977, Spalte 219) entspricht. Der Runderlass enthält keine für die Antragsgegnerin in Ausübung ihrer Planungshoheit bindenden Vorgaben, so dass ein Verstoß gegen diese Regelungen keine Auswirkungen auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans hat.
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(b) Der Plan ist zudem durch erneute Bekanntmachung am 19. Juni 1984 wirksam in Kraft getreten.
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Die Heilung eines ursprünglich verfahrensfehlerhaft erlassenen Bebauungsplans in einem ergänzenden Verfahren (§ 155 a Abs. 5 BBauG, vgl. § 214 Abs. 4 BauGB) würde nur dann keinen gültigen Bebauungsplan hervorbringen, wenn sich die rechtlichen Rahmenbedingungen nach der Beschlussfassung grundlegend verändert haben oder in der Nachbarschaft ein nachhaltiger Wandel der tatsächlichen Gegebenheiten eingetreten ist, so dass die ursprünglichen Planungsgrundlagen nicht mehr tragfähig sind. Für eine Fehlerhaftigkeit des Abwägungsergebnisses lassen sich im Falle des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ indes keine Anhaltspunkte feststellen.
- 81
Zudem scheitert ein wirksames Inkraftsetzen eines Bebauungsplans in einem ergänzenden Verfahren dann, wenn zuvor dessen Funktionslosigkeit eingetreten ist. Von einer derartigen Funktionslosigkeit ist auszugehen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet so weit verselbstständigt haben, dass von den planerischen Festsetzungen, die Gegenstand der gemeindlichen Beschlussfassung waren, keine steuernde Wirkung mehr ausgehen kann (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 – 4 NB 40.96 – in NVwZ 1997, 893 und juris, Rn. 17 f.). Eine derartige Funktionslosigkeit setzt voraus, dass tatsächliche Verhältnisse eingetreten sind, die die auf sie bezogenen Festsetzungen eines Bebauungsplanes ihrer ordnenden Wirkung beraubten, weil deren Verwirklichung in ihrer ganzen Reichweite auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. Die Abweichung zwischen planerischer Festsetzung und tatsächlicher Situation muss zudem derart offensichtlich sein, dass ein dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen nicht mehr als schutzwürdig angesehen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – IV C 39.75 −, BVerwGE 54, 5 und juris, Rn. 35; Urteil vom 17. Juni 1993 – 4 C 7/91 −, NVwZ 1994, 281 und juris, Rn. 19; Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10/03 −, NVwZ 2004, 1244 und juris, Rn. 15; OVG RP, Urteil vom 26. Oktober 2010 – 8 C 10150/10.OVG −, juris, Rn. 151; Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Ergänzungslieferung 2011, § 10 Rn. 407). Ob die Voraussetzungen für die Funktionslosigkeit bauplanerischer Regelungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. Oktober 2003 – 4 B 85/03 −, BauR 2004, 1128 und juris Rn. 8).
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Hiernach kann bei dem Bebauungsplan „Im Binsfeld III“, insbesondere bei den hier entscheidenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, keine Funktionslosigkeit zum Zeitpunkt seiner erneuten Bekanntmachung am 13. Juni 1984 angenommen werden.
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Eine derartige Funktionslosigkeit kann insbesondere nicht auf die von den Klägern durchgeführte Umfrage gestützt werden, nach der von den 187 Bauten, die im Jahr 1984 im Bereich des Wochenendhausgebietes vorhanden gewesen seien, 145 dauerhaft zu Wohnzwecken genutzt worden seien. Dabei kann außer Betracht bleiben, dass die Angaben der Kläger in einzelnen Fällen nicht nachvollziehbar sind, wenn sie etwa Anwesen als dauerbewohnt bezeichnen, die im Jahre 1984 noch nicht errichtet waren.
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Eine dem festgesetzten Gebietscharakter entgegenstehende Wohnnutzung kann nämlich im Hinblick auf die Ordnungsfunktion des Bebauungsplanes nur dann Relevanz gewinnen, wenn sie genehmigt oder in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben (vgl. zur Einordnung nach § 34 BauGB: OVG RP, Urteil vom 19. Juli 1984 -12 A 59/82 -). Denn nur unter dieser Voraussetzung kann angenommen werden, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Festsetzungen des Bebauungsplanes auf unabsehbare Zeit entgegenstehen. Der Geltungsanspruch einer Norm geht nicht bereits dadurch verloren, dass sich ein großer Teil der Normunterworfenen nicht mehr an die Regelungen hält. Vielmehr muss zusätzlich das Verhalten der für die Überwachung der Vorschrift zuständigen Behörde die Annahme rechtfertigen, dass die tatsächlichen Abweichungen dauerhaft Bestand haben werden und kein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortgeltung der Festsetzung mehr rechtfertigen.
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Zu den von den Klägern aufgelisteten Vorhaben, bei denen im Rahmen ihrer Umfrage eine Dauerwohnnutzung im Jahre 1984 angegeben wurde, kann indessen nicht festgestellt werden, dass diese Nutzung in nennenswertem Umfang von der Beklagten genehmigt oder geduldet worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde lediglich in Einzelfällen eine Dauerwohnnutzung ermöglicht sowie in 25 Fällen eine höhere Grund- oder Geschossfläche als 60 m² zugelassen, wobei bei 20 Anwesen eine Überschreitung von nicht mehr als 5 m² erlaubt wurde. Eine derart geringe Überschreitung erleichtert indessen nicht merkbar die Nutzbarkeit des Anwesens zum dauerhaften Wohnen und damit eine Abkehr von der Wochenendhausnutzung. Bei einer möglichen Gesamtzahl von etwa 240 Häusern, einer überwiegend geringfügigen Abweichung hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung und einer nicht ins Gewicht fallenden Genehmigung des Dauerwohnens kann hiernach nicht angenommen werden, dass eine Verwirklichung des die Art der Nutzung betreffenden Gebietscharakters im Plangebiet im Juni 1984 nicht mehr möglich gewesen wäre. Dass über die von der Beklagten genannten Fälle hinaus Dauernutzungen - und nicht bloß Wochenendhausnutzungen − genehmigt worden sind, wird auch von den Klägern nicht behauptet. Die Festsetzungen von Kniestock und Dachneigung, von denen ebenfalls Abweichungen zugelassen wurden, sind Teil der Gestaltungssatzung und wirken sich daher auf die Ordnungsfunktion des Bebauungsplanes nicht unmittelbar aus.
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Im Übrigen haben mögliche Abweichungen von den die Gebietsart charakterisierenden Festsetzungen zum damaligen Zeitpunkt in ihrer Erkennbarkeit keinen solchen Grad erreicht, dass ein in die Fortgeltung der Gebietsfestsetzung gesetztes Vertrauen keinen Schutz mehr verdiente. Dies wird nicht zuletzt daran deutlich, dass das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner das Gebiet betreffenden Entscheidung vom 19. Juli 1984 (Az.: 12 A 59/82) bei der Einschätzung nach § 34 BauGB zu dem Ergebnis gekommen ist, dass das Gebiet sich weiterhin als faktisches Wochenendhausgebiet darstellt.
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(c) Eine Funktionslosigkeit der Maßfestsetzungen des Bebauungsplans „Im Binsfeld III“ ist auch in der Folgezeit nach der Neubekanntmachung des Plans nicht eingetreten. Dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Wohngebiet bis Ende 2002 durchgreifend geändert hätten, kann anhand des Vortrags der Beteiligten und nach den Verwaltungsakten nicht festgestellt werden. Überdies ist die Beklagte gegenüber einer Dauerwohnnutzung in diesem Gebiet auch nicht untätig geblieben oder hat diese gar geduldet. Vielmehr hat sie in den Jahren 1984 bis 1995 in mehreren Fällen eine melderechtliche Klarstellung bei mit Hauptwohnsitz im Gebiet gemeldeten Anwohnern veranlasst.
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(d) Auch nach der Verabschiedung des Sanierungskonzeptes durch den Bau- und Planungsausschuss der Beklagten am 16. April 2008 ist hinsichtlich der Gebietsfestsetzung als Wochenendhausgebiet keine Funktionslosigkeit eingetreten.
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Die Beklagte sieht nach ihrem Sanierungskonzept zwar von einer förmlichen Duldung des Dauerwohnens ab. Andererseits verzichtet sie aber auf eine Kontrolle dieses Umstandes. Zudem sind im Sanierungskonzept keine Maßnahmen vorgesehen, die den Bewohnern der Anwesen gegenüber ergriffen werden sollen, in denen Hauptwohnsitze gemeldet sind. Insoweit ist davon auszugehen, dass die Beklagte gegen die Dauerwohnnutzung als solche keine Maßnahmen ergreift.
- 90
Dabei geht der Senat davon aus, dass die Zahl der dauerhaft zu Wohnzwecken genutzten Anwesen höher ist als die im Sanierungskonzept angeführte Zahl von 76 als mit Hauptwohnsitz gemeldeten Anwesen. Denn es ist damit zu rechnen, dass eine größere Anzahl von Personen, die keinen Dauerwohnsitz gemeldet haben, dauerhaft in dem Gebiet wohnt.
- 91
Dieser Umstand bedeutet indes noch nicht, dass der Bebauungsplan „Im Binsfeld III“ seine Steuerungsfunktion offenkundig verloren hätte, jedenfalls nicht hinsichtlich der hier allein entscheidenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung.
- 92
Für die Prägung eines Wochenendhausgebietes und somit für seinen Gebietscharakter kommt es nicht allein darauf an, in welchem Umfang tatsächlich eine Freizeit- oder eine dauerhafte Nutzung stattfindet. Es gehört zum Kennzeichen solcher Gebiete, dass die Nutzung der Anwesen einem ständigen Wandel unterliegt. Nicht selten findet ein fließender Übergang einer zunächst auf die Wochenenden und die Ferienzeit beschränkten Nutzung hin zu einem Dauerwohnen statt, ohne dass die Grenze exakt bestimmt werden könnte. Weil diese Entwicklung in aller Regel im Verborgenen stattfindet, haben es die Aufsichtsbehörden naturgemäß schwer, dem zu begegnen (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O., § 10 BauNVO, Rn. 18; Fickert/Fieseler BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 10 Rn. 23).
- 93
Der Charakter eines Wochenendhausgebietes wird über den tatsächlichen Umfang der Wohnnutzung hinaus entscheidend auch von dem äußeren Eindruck der vorhandenen Gebäude bestimmt. Denn es ist kennzeichnendes Merkmal eines Wochenendhausgebietes, eine vorübergehende Nutzung auf begrenztem Raum zu ermöglichen (vgl. OVG RP, Urteil vom 22. August 1985 -1 A 62/84 -, AS 19, 442 und ESOVGRP). Entscheidende Bedeutung zur Wahrung des Gebietscharakters kommt deshalb auch der Beschränkung der Grundfläche des Wochenendhausgebietes nach § 10 Satz 2 BauNVO (1968) zu, die üblicherweise 30 bis 60 m² beträgt (vgl. Söfker a.a.O., § 10 BauNVO, Rn. 22; Fickert/Fieseler, a.a.O. § 10 Rn. 23.1) und die im Plangebiet auf 60 m² beschränkt ist. Wie oben bereits ausgeführt, trägt ein in seinem äußeren Erscheinungsbild derart begrenztes Wohngebäude maßgeblich zum Charakter des Gebietes als Wochenendhausgebiet bei.
- 94
Diese Verknüpfung einer bloßen Freizeitnutzung mit nach außen erkennbarer Beschränkung des zur Verfügung stehenden Raumes war auch tragende Erwägung des von den Klägern zitierten Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 22. August 1985 (-1 A 62/84 -, a.a.O.). Hierin wurde gerade darauf abgestellt, dass mit Billigung der zuständigen Behörde eine baugebietswidrige Dauernutzung von Wohnhäusern auf einer Fläche von bis zu 236 m² entstanden und auch im Bebauungsplan die zulässige Wohnfläche auf maximal 156 m² festgesetzt worden war. Hiermit sei das kennzeichnende Merkmal eines Wochenendhauses, eine Nutzung für vorübergehende Aufenthalte zu Freizeitzwecken auf begrenztem Raum zu ermöglichen, verfehlt worden. Das Gericht sah einen Verstoß gegen § 10 BauNVO und eine falsche Etikettierung des Plangebietes gegeben. Hiernach litt der dieser Entscheidung zugrundeliegende Bebauungsplan aber gerade daran, dass die in einem Wochenendhausgebiet erforderliche Begrenzung der Grundfläche nicht erfolgte.
- 95
Allein der Verzicht der Beklagten, eine tatsächlich stattfindende Dauernutzung aufzuklären, lässt deshalb noch nicht den Schluss zu, man habe den Charakter des Gebiets als Wochenendhausgebiet aufgegeben. Dem steht entgegen, dass sie nach ihrem Sanierungskonzept jedenfalls bei Überschreitung der zulässigen Grundfläche der Wochenendhäuser als dem für den Eindruck nach außen maßgeblichen Merkmal auf einer Einhaltung der Vorgaben des Bebauungsplanes beharrt und einen Rückbau der diese Grenzen überschreitenden Flächen anstrebt. Dies gilt etwa für die ungenehmigte Errichtung von Anbauten und Wintergärten. Das Sanierungskonzept stellt hiernach ein taugliches Mittel dar, der Festsetzung des Gebietscharakters im Bebauungsplan weiterhin zur Durchsetzung zu verhelfen und den Geltungsanspruch dieser Norm zu untermauern.
- 96
Erkennt man in dem Umstand der vorübergehenden Freizeitnutzung auf begrenztem Raum das prägende Merkmal eines Wochenendhausgebietes, so vermag der Senat auch nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung nicht festzustellen, dass die im Plangebiet tatsächlich vorhandene Bebauung insgesamt den Charakter eines solchen Wochenendhausgebietes inzwischen offenkundig verloren hätte.
- 97
Zwar sind in dem Gebiet auch größere Anwesen vorhanden, die zum Teil allerdings bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ im Jahre 1984 genehmigt wurden. Im Übrigen entsteht der Eindruck einer verdichteten Bebauung, die sich westlich der Straße „Binsfeld“ vielfach über zwei Reihen erstreckt. Dabei erscheinen die Gebäude aber nicht überdimensioniert, vielmehr kann nach optischer Einschätzung überwiegend davon ausgegangen werden, dass die Grundfläche der Wochenendhäuser weiterhin den durch den Bebauungsplan vorgegebenen Rahmen einhält. Kennzeichnend für das Gebiet ist die kleinräumige Kubatur überwiegend als Einzelhäuser in Erscheinung tretender Gebäude.
- 98
Im Wesentlichen bleibt auch der Eindruck der Eingeschossigkeit erhalten. Zum Teil wird insbesondere bei den östlich der Straße „Binsfeld“ gelegenen Anwesen zwar der Anschein erweckt, dass das Kellergeschoss entsprechend der Vorschrift 2 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 der Landesbauordnung vom 27. Februar 1974 (GVBl., S. 55) als weiteres Vollgeschoss anzusehen ist und es im Mittel über 1,20 m über die Geländeoberfläche hinausragt. Dieser erste Eindruck wird jedoch vielfach durch eine bei der Ortsbesichtigung festzustellende topographische Besonderheit entkräftet. Die natürliche Geländeoberfläche gestaltet sich in diesem Bereich nämlich in weiten Teilen so, dass sie dammartig vom See her zunächst ansteigt und zur Straße wieder abfällt. Hiernach ist aber in vielen Fällen erkennbar, dass der Mittelwert eines mehr als 1,20 m über die Geländeoberfläche hinausragenden Kellergeschosses nicht erreicht wird. Insgesamt vermittelt das Plangebiet nicht den Charakter eines klassischen Wohngebietes.
- 99
Die für die Annahme der Funktionslosigkeit erforderliche Erkennbarkeit einer tatsächlichen Entwicklung in Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes wird auch nicht erreicht, soweit Aufenthaltsräume in Speicher- und Kellerräumen errichtet wurden und hierdurch die im Plangebiet zulässige Geschossfläche überschritten wurde. Auch hierzu hält das Sanierungskonzept der Beklagten fest, dass die entsprechende Nutzung der Räume nicht genehmigt, von Kontrollen aber wegen der fehlenden Effizienz abgesehen werden soll. Ein Einschreiten gegen die festgestellten 127 Umnutzungen von Kellerräumen und 15 Fälle umgenutzter Speicher sieht das Konzept wiederum nicht vor. Indessen handelt es sich hierbei um Abweichungen, die die innere Ausnutzung der vorhandenen Räumlichkeiten betreffen und die sich nicht merklich auf die äußere Gestaltung der Gebäude und die hierdurch bewirkte Prägung auswirken. Vielmehr sind die Anwohner, wie auch die Umnutzung von Garagen zeigt, gerade darum bemüht, die abweichende Nutzung der Räume nicht nach außen in Erscheinung treten zu lassen. Die Verstöße gegen die Vorgaben des Planes sind insoweit nicht offensichtlich.
- 100
bb. Die durch Zugänge mit dem Haupthaus verbundene, grenzständig errichtete Garage verstößt auch gegen das Abstandsflächengebot des § 8 Abs. 1 Satz 1 LBauO.
- 101
Die Kläger können sich nicht auf die Privilegierung des § 8 Abs. 9 LBauO berufen, wonach Garagen ohne Abstandsflächen gegenüber Grundstücksgrenzen errichtet werden können. Die Anwendung dieser Vorschrift setzt voraus, dass es sich bei der innerhalb der Abstandsflächen errichteten Garage um ein selbständiges Gebäude handelt. Entscheidend für die Annahme einer Selbstständigkeit in diesem Sinne ist die funktionale Trennung zwischen Hauptgebäude und Garagenanbau, durch die gewährleistet ist, dass die Grenzbebauung nur entsprechend ihrer Funktion als Garage genutzt wird (vgl. OVG RP, Urteil vom 25.11.2009 – 8 A 10636/09.OVG −, AS 38, 130 und juris, Rn. 35). Mangels Eintragung der entsprechenden Baulast können die Abstandsflächen auch nicht nach § 9 Abs. 1 LBauO auf dem Nachbargrundstück ausgewiesen werden.
- 102
c. Liegen hiernach die tatbestandlichen Voraussetzungen für die die Garage betreffenden Anordnungen vor, so erweist sich die auf die aufgezeigten Verstöße abstellende Ermessensentscheidung der Beklagten jedoch als fehlerhaft.
- 103
aa. Soweit die bauaufsichtliche Verfügung auf die Verletzung des Abstandsflächengebotes abstellt, erweist sich die Anordnung als ermessensfehlerhaft, weil den Klägern ein Anspruch auf Eintragung einer Baulast zusteht, mit der der aufgezeigte Abstandsflächenverstoß behoben wird, und die Beklagte diese Eintragung in rechtswidriger Weise verweigert.
- 104
Die Kläger haben im Februar 2011 unter Vorlage einer entsprechenden Einwilligungserklärung ihres Nachbarn den Antrag auf Eintragung einer Baulast gestellt, wonach die Abstandsflächen für die Garage gemäß § 9 Abs. 1 LBauO auf dem Nachbargrundstück ausgewiesen werden. Nach Eintragung einer entsprechenden Baulast würde die Grenzgarage die abstandsrechtlichen Vorschriften einhalten. Nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten sind sowohl die formalen Voraussetzungen für eine Eintragung als auch die tatbestandlichen materiellen Anforderungen des § 9 Abs. 1 LBauO erfüllt. Ist aber der Besteller verfügungsberechtigt, entspricht die Erklärung den Formvorschriften, hat sie einen bestimmten baulastfähigen Inhalt und besteht ein baurechtlicher Bezug, so hat der Begünstigte einen Eintragungsanspruch, wenn er damit – wie im Falle der Kläger - die Voraussetzungen für ein bestimmtes Vorhaben sichert (Schmidt in: Jeromin, a.a.O., § 86 Rn. 43).
- 105
Die Beklagte kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, dass hierdurch einer den Vorgaben des Bebauungsplanes widersprechenden Nutzung der Garagenräume Vorschub geleistet würde. Die Abstandsflächenregelungen sollen lediglich Konfliktsituationen lösen, die sich unter bauordnungsrechtlichen Gesichtspunkten ergeben. Eine Berücksichtigung bauplanerischer Gesichtspunkte bei der Entscheidung über die Eintragung einer Baulast ist von der Regelung des § 9 Abs. 1 LBauO nicht abgedeckt.
- 106
Des Weiteren ist unerheblich, dass der Eintragungsantrag erst nach der letzten Behördenentscheidung, dem Widerspruchsbescheid vom 04. August 2010, gestellt wurde. Die Kläger hatten nämlich bereits im Widerspruchsverfahren darauf verwiesen, dass der Nachbar mit der Ausweisung der Abstandsfläche auf seinem Grundstück einverstanden sei und die Eintragung einer Baulast angestrebt werde. Auf diesen Gesichtspunkt ist die Beklagte in ihren Entscheidungen indes nicht eingegangen. Zudem greift eine Ausnahme von der Regel, dass es im Rahmen der Anfechtungsklage grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt. Die Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sind nämlich dann maßgeblich, wenn sich – wie im vorliegenden Fall − bei einem noch nicht vollzogenen Verwaltungsakt die Sach- oder Rechtslage inzwischen zugunsten des Klägers in einer Weise geändert hat, dass eine Durchsetzung der angegriffenen behördlichen Maßnahme nunmehr sinnlos geworden ist oder unangemessen erscheinen müsste (BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 – 4 B 132/88 −, juris Rn. 5).
- 107
bb. Soweit die zu der Garage getroffenen Anordnungen mit einem Verstoß gegen bauplanungsrechtliche Vorgaben begründet werden, verletzt die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
- 108
Der Gleichheitssatz gebietet es, dass die Behörde bei ihrem Vorgehen gegen baurechtswidrige Zustände das ihr eingeräumte Ermessen gleichmäßig ausübt. Sie darf nicht systemlos oder willkürlich handeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55/95 −, BRS 57 Nr. 248 und juris Rn. 5).
- 109
Maßstab für das Vorgehen der Beklagten gegen baurechtliche Verstöße ist das am 16. April 2008 durch den Bau – und Planungsausschuss der Beklagten beschlossene Sanierungskonzept. Die Beklagte hat damit zur Gewährleistung eines abgestimmten Vorgehens, bei dem wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches abweichend behandelt wird, ein Konzept entwickelt, das Grundlage für ihr bauaufsichtliches Vorgehen sein soll. Mit diesem Sanierungskonzept hat sie ihr Vorgehen gegen baurechtliche Verstöße vorab festgelegt und sich damit im Hinblick auf die Ausübung ihres Ermessens selbst gebunden.
- 110
Was Garagenumnutzungen und das Vorhandensein von Zugängen zwischen Hauptgebäuden und Garagen angeht, so werden im Sanierungskonzept nur Verstöße gegen die bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenvorschriften problematisiert. Hiernach sieht das Sanierungskonzept ein Einschreiten gegen umgenutzte Garagen von vorneherein nur bei einer Verletzung des Abstandsflächenrechtes vor. Ein Vorgehen aus bauplanungsrechtlichen Gründen, wie es hier erstmals im Widerspruchsbescheid als zusätzliches Argument dargelegt worden ist, weicht daher von dem selbst gesetzten Sanierungskonzept ab.
- 111
Darüber hinaus erweist sich das auf die Bauplanungswidrigkeit der Garagenumnutzung gestützte Vorgehen noch aus einem weiteren Grund als ermessensfehlerhaft.
- 112
Wenn im Widerspruchsbescheid die Nutzung der Garage zu Aufenthaltszwecken als Überschreitung der im Bebauungsplan erfolgten Festsetzung zur Grundfläche der Wochenendhäuser gewertet wird, ist nach dem oben Gesagten ein solcher Verstoß bereits objektiv nicht gegeben. Soweit in dieser Begründung zugleich ein Verstoß gegen die Festsetzung der Geschossfläche zum Ausdruck kommt, liegt hierin nach Auffassung des Senats die Ungleichbehandlung zweier Sachverhalte, die sich im Wesentlichen als gleich erweisen.
- 113
Zur Geschossfläche ist nach dem hier maßgeblichen § 20 Abs. 2 Satz 2 BauNVO (1968) nicht nur die Fläche der Vollgeschosse zu rechnen, vielmehr wird auch die Fläche von Aufenthaltsräumen in anderen Geschossen erfasst. Mit der so festgelegten Geschossfläche wird also auf die im Wochenendhaus tatsächlich vorhandene Wohnfläche abgestellt.
- 114
Was die Ausdehnung der Geschossfläche im Gebäudeinneren anbelangt, die also ohne Erweiterung der Grundfläche und die damit einhergehende Vergrößerung des Gebäudekörpers erfolgt, hat sich die Beklagte in ihrem Sanierungskonzept indes dahin festgelegt, dass sie gegen die Schaffung zusätzlicher Aufenthaltsräume in Keller und Speicher und die dadurch herbeigeführte Ausdehnung der Geschossfläche nicht vorgehen wird. Dabei lässt sich die Beklagte von der Überlegung leiten, dass derartige Verstöße im Innern der betroffenen Gebäude erfolgen und nach außen oft nicht erkennbar werden, was zugleich eine dauerhafte Kontrolle wesentlich erschwert. Gleichzeitig bleiben trotz dieser Einschränkung der Kontrolle das äußere Erscheinungsbild und die Kubatur der Anwesen unberührt, so dass sich hierdurch keine wesentlichen Auswirkungen auf den Charakter des Gebietes insgesamt ergeben.
- 115
Vergleichbare Erwägungen greifen aber auch bei einer Ausdehnung der Wohnfläche in horizontaler Richtung, wie sie bei einer Umnutzung der Garage zu Wohnzwecken vorliegt, sofern auch dabei das äußere Erscheinungsbild der baulichen Anlagen unberührt bleibt. Ebenso wie bei der Erweiterung der Wohnfläche in die Funktionsräume im Keller und Speicher hinein ist auch eine Inanspruchnahme von Teilen der Garage auf das Gebäudeinnere beschränkt und erfolgte oftmals im Verborgenen. Dann ist aber kein sachlicher Grund dafür erkennbar, die eine – vertikale – Überschreitung der Geschossfläche hinzunehmen und gegen den anderen Verstoß – in der horizontalen Nutzung des Gebäudes – einzuschreiten. Erst wenn die Umnutzung der Garage derart erfolgt, dass dadurch nach außen erkennbar ein vergrößertes Wohngebäude entsteht, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit auch mit der Festsetzung zur Grundfläche des Wochenendhauses, woraus sich ein Differenzierungskriterium ergibt.
- 116
Soweit die Beklagte darauf abstellt, die im Keller und Speicher geschaffenen Aufenthaltsräume führten aus bauordnungsrechtlichen Gründen nicht zu einer Erhöhung der berücksichtigungsfähigen Geschossfläche, vermag dies die festgestellte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Die Beklagte geht in ihrem Konzept nämlich selbst davon aus, dass auch den Vorschriften des Bauordnungsrechtes entsprechende Aufenthaltsräume in Kellern und auf Speichern eingerichtet sein können, sie aber dennoch unbeanstandet bleiben sollen. Zudem ist der Begriff des Aufenthaltsraumes in Anlehnung an die Begriffsbestimmung der Landesbauordnung dadurch definiert, dass es sich um einen Raum handelt, der zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt oder geeignet ist (vgl. 2 Abs. 5 LBauO). Kriterium für die Bestimmung der Aufenthaltsfunktion ist hiernach neben der objektiven Eignung die subjektive Zweckbestimmung (Jeromin, Landesbauordnung, 2. Aufl. 2008, § 2 Rn. 77). Auf die weitergehenden Anforderungen der Landesbauordnung für Aufenthaltsräume kommt es hingegen nicht an (vgl. HessVGH, Beschluss vom 08. Dezember 1989 – 4 TG 2896/89 –, juris Rn. 31: BVerwG, Urteil vom 07. Juni 2006 – 4 C 7/05 – NVwZ 2006, 1065 und juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 07. Dezember 1994 - 1 L 144/93 -, juris Rn. 38).
- 117
2. Der Bescheid der Beklagten vom 29. September 2008 erweist sich hingegen als rechtmäßig, soweit den Klägern in Nr. 1 Buchstabe c) der Rückbau der Terrassenüberdachung aufgegeben wurde. Insoweit liegen die Voraussetzungen des § 81 Satz 1 LBauO vor.
- 118
a. Die von den Klägern angebrachte Terrassenüberdachung verstößt gegen materielles Baurecht. § 2 Abs. 2 der für das Gebiet maßgeblichen Satzung über die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen sowie über Erfordernis und Gestaltung von Einfriedungen für das Wochenendhausgebiet „Binsfeld III“ vom 7. Dezember 1977 – Gestaltungssatzung − sieht vor, dass die überdachte Fläche von Loggien und Terrassen 8 m² nicht überschreiten darf. Die Überdachung im Falle der Kläger weist jedoch eine Fläche von 24 m² auf.
- 119
Insoweit können sich die Kläger nicht darauf berufen, der Geltungsbereich der Satzung sei unbestimmt. Dieser wird vielmehr unter Bezugnahme auf den für das Gebiet geltenden Bebauungsplan exakt umrissen. § 1 der Satzung sieht als Anwendungsbereich das gesamte Wochenendhausgebiet „Im Binsfeld III“ vor. Wie die Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, handelt es sich bei dem in der Vorschrift angesprochenen Lageplan als Anlage zur Satzung um ein Exemplar des Bebauungsplanes, das auch weiterhin existiert, so dass der Geltungsbereich sowohl textlich durch Bezugnahme auf den Bebauungsplan als auch zeichnerisch hinreichend bestimmt ist. Da die Planskizze des Bebauungsplanes selbstständiger Teil der Gestaltungssatzung geworden ist, kommt es auf die Wirksamkeit des Bebauungsplanes nicht an.
- 120
b. Die auf die Terrassenüberdachung bezogene Rückbauverfügung erweist sich auch nicht im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG als rechtswidrig. Soweit das Sanierungskonzept der Beklagten vorsieht, dass Terrassenüberdachungen bis zu einer Fläche von 10 m² nicht zurückgebaut werden müssen, hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass diese Abweichung von der Satzungsregelung nur auf Fälle eines geringfügigen Überschreitens Anwendung finden soll. Sie trägt damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung. Mit der Regelung soll verhindert werden, dass auch bei geringfügigen Überschreitungen der zulässigen Fläche ein vergleichsweise hoher Aufwand für den Rückbau der Überdachung entsteht. Die abweichende Behandlung rechtswidrig errichteter Terrassenüberdachungen bis zu einer Fläche von 10 m² ist damit sachlich gerechtfertigt.
- 121
3. Die das Gartenhaus betreffende Verfügung in Nr. 1 Buchstabe d) des Bescheides vom 29. September 2008 erweist sich nur teilweise als rechtmäßig.
- 122
a. Soweit die Beklagte hierin der Klägerin aufgegeben hat, hinsichtlich der nach dem Bebauungsplan unzulässigen Gartenhütte einen Befreiungsantrag zu stellen, hält sich diese Anordnung im Rahmen der Ermächtigungsnorm des § 81 LBauO. Da die Beklagte in ihrem Sanierungskonzept die Erteilung einer Befreiung für Nebenanlagen bis zu einer Fläche von 6 m² nach den §§ 31 Abs. 2 BauGB und 69 Abs. 2 LBauO in Aussicht gestellt hat, können auf diesem Wege in anderer Weise als durch Erlass einer Beseitigungsverfügung rechtmäßige Zustände hergestellt werden. Der Abweichensantrag nach § 69 Satz 2 LBauO tritt dabei an die Stelle des Bauantrages nach § 81 Satz 2 LBauO. Ein solcher Antrag ist auch keine bloße Förmelei, da nur durch Vorlage entsprechender Unterlagen der Gegenstand der Befreiung etwa hinsichtlich des Standortes der Hütte auf dem Grundstück der Kläger eindeutig bestimmt werden kann. Die Einreichung eines Abweichungsantrags bürdet den Klägern auch keine unzumutbaren Lasten auf.
- 123
b. Die Kläger können sich hinsichtlich der Gerätehütte auch nicht deshalb auf Bestandsschutz berufen, weil diese zu einem Zeitpunkt errichtet wurde, als der für das Gebiet maßgebliche Bebauungsplan noch nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht war und der Ausschluss von Nebenanlagen nicht galt. Der Errichtungszeitpunkt der Gerätehütte kann nämlich nicht mehr exakt festgestellt werden. Der Darstellung der Kläger hält die Beklagte den Umstand entgegen, dass bei der Gebrauchsabnahme am 23. August 1988 und damit nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes keine Mängel festgehalten wurden. Erweist sich aber als unaufklärbar, wann der von einer Beseitigungsverfügung Betroffene die beanstandete Nutzung aufgenommen hat und ob er dementsprechend aus Gründen der formellen oder materiellen Legalität Bestandsschutz genießt, so geht das zu seinen Lasten. Insoweit macht er im Wege einer Einwendung ein Gegenrecht geltend. Er leitet nämlich aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihm ermöglicht, sich gegen eine behördliche Anordnung durchzusetzen, obgleich die beanstandete Nutzung (derzeit) materiell rechtswidrig ist und dies an sich für eine derartige Verfügung ausreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1979 - 4 C 86.76 –, DÖV 1979, 601 und juris, Rn. 14; Beschluss vom 05. August 1991 – 4 B 130/91 und juris Rn. 4).
- 124
c. Als unverhältnismäßig erweist sich indessen die weitergehende Anordnung der Beklagten, das Gerätehaus zu beseitigen, wenn der Befreiungsantrag nicht fristgerecht binnen 6 Wochen nach Bestandskraft der Verfügung gestellt wird. Da rechtmäßige Zustände durch Erteilung der in Aussicht gestellten Befreiung erreicht werden können, ist die Beseitigung der Gerätehütte hierfür nicht erforderlich. Vielmehr kann die Beklagte die Stellung eines Befreiungsantrages mit Einsatz von Zwangsmitteln herbeiführen. Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung angedeutete Möglichkeit, auf einen Antrag zu verzichten und die Gerätehütte stattdessen freiwillig zu beseitigen, steht den Klägern auch ohne eine entsprechende Anordnung offen.
- 125
4. Schließlich ist im Hinblick auf die vom Senat nicht beanstandeten Verfügungen auch nicht erkennbar, dass die Beklagte bei ihrem Vorgehen im Bereich des Bebauungsplangebietes das Gleichbehandlungsgebot verletzte und die in ihrem Sanierungskonzept vorgesehenen Maßnahmen nicht konsequent umsetzte. Dabei können sich die Betroffenen nicht allgemein darauf berufen, die Behörde schreite gegen Baurechtsverstöße in vergleichbaren Fällen nicht ein. Art. 3 Abs. 1 GG räumt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ein. Vielmehr können sie lediglich verlangen, dass die Behörde ihr Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichartig ausübt. Die Behörde muss dabei nicht gleichzeitig vorgehen, sondern kann bei einer Vielzahl von Verstößen nach und nach einschreiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995, a.a.O., juris Rn. 4f.). Die Kläger können sich hiernach nicht auf jede baurechtliche Abweichung, sondern nur auf solche Verstöße berufen, die den bei ihnen beanstandeten Mängeln vergleichbar sind. Hinsichtlich der Anbringung von Terrassenüberdachungen und der Errichtung von Nebenanlagen ist indessen nicht erkennbar, dass die Beklagte in Abkehr von ihrem Sanierungskonzept willkürlich vorginge und nur einzelne Eigentümer herausgriffe. Soweit entsprechende Verstöße bislang in wenigen Einzelfällen ungeahndet geblieben sind, hat die Beklagte eine nachvollziehbare Begründung angeführt, weshalb sie von einem Einschreiten abgesehen hat.
- 126
5. Die in Nr. 2 des Bescheides enthaltene Zwangsgeldandrohung war aufzuheben, soweit die entsprechende Grundverfügung nach dem zuvor Gesagten keinen Bestand hat, da es an einem Verwaltungsakt als Grundlage der Vollstreckung fehlt. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für eine Zwangsgeldandrohung nach § 66 LVwVG i.Vm. den §§ 61 Abs. 1, 62 und 64 LVwVG vor.
- 127
6. Ebenfalls aufzuheben ist die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Kostenentscheidung, da hinsichtlich der aufgehobenen Teile der Grundverfügung die Amtshandlung nicht nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 LGebG durch die Kläger veranlasst ist und es dem Senat nicht möglich ist, den Verwaltungsaufwand für den fortbestehenden Teil der Anordnung zu bestimmen.
- 128
7. Die von den Klägern hilfsweise gestellten Beweisanträge waren abzulehnen.
- 129
a. Ihr Antrag, für einen großen Teil der Grundstücke die Verwaltungsakten der Beklagten beizuziehen (Nr. 1), bezweckt eine unzulässige „Ausforschung“. Da die Beklagte auf den Beschluss des Senats vom 27. Juli 2011 ausführlich dargelegt hat, welche Verstöße bei den einzelnen Anwesen festgestellt wurden, hätte es zum Beweisantritt einer substantiierten Darlegung der Kläger bedurft, bei welchen konkreten Anwesen die Beklagte fehlerhafte oder unvollständige Angaben gemacht haben soll. Solche Angaben sind nur bezüglich von 14 näher bezeichneten Anwesen erfolgt, bei denen sich Meinungsunterschiede zum Teil aber bereits geklärt haben und die von ihrem zahlenmäßigen Umfang her für die allein maßgebliche Frage der Funktionslosigkeit unerheblich sind.
- 130
b. Dem Antrag, eine Ortsbesichtigung durchzuführen (Nr. 2), ist das Gericht teilweise nachgekommen. Soweit hiermit die Feststellung weiterer Verstöße gegen baurechtliche Vorschriften erreicht werden soll, erweisen sich die unter Beweis gestellten Tatsachen als unerheblich. Da lediglich 6 Anwesen von der Beklagten nicht besichtigt wurden, ergeben sich wegen der geringen Zahl der betroffenen Gebäude keine Auswirkungen auf die Annahme einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes. Auch im Hinblick auf die Ermessensausübung der Beklagten handelt es sich um Einzelfälle, die das Sanierungskonzept und dessen Umsetzung insgesamt nicht in Frage stellen können.
- 131
c. Auch der Heranziehung sämtlicher Meldeakten innerhalb des Plangebietes seit 1962 (Nr. 3) bedurfte es nicht. Auf die genaue Zahl der mit Hauptwohnsitz Gemeldeten und das melderechtliche Vorgehen der Beklagten hiergegen kommt es für die Entscheidung des Rechtsstreites nicht an. Für die Beurteilung der Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes ist nicht die melderechtliche Situation entscheidend. Vielmehr ist nach dem zuvor Gesagten maßgeblich, inwieweit eine mögliche dauerhafte Wohnnutzung im Plangebiet nach außen erkennbar und von der Bauaufsichtsbehörde offenkundig hingenommen wird. Hierzu hat der Senat einschlägige Feststellungen getroffen.
- 132
d. Soweit die Kläger hinsichtlich der Hängigkeit des Geländes im Plangebiet eine weitere Sachaufklärung begehren, erweist sich der Beweisantrag als unerheblich, da die Behörde für ihr Einschreiten nicht an das Vorliegen eines Vollgeschosses anknüpft, vielmehr wegen jeglicher zusätzlicher Aufenthaltsräume – in Vollgeschossen oder sonstigen Geschossen - auf das Geltendmachen von Verstößen gegen die maximale Geschossfläche verzichten will.
- 133
B. Soweit die Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehren, ihnen die beantragte Nutzungsänderungsgenehmigung zu erteilen, bleibt ihre Klage erfolglos.
- 134
Den Klägern steht kein Anspruch auf Erlass der Baugenehmigung nach § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO zu. Hiernach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
- 135
Soweit die Kläger die Genehmigung der Umnutzung eines Teils der Garage zu Aufenthaltszwecken begehren, steht diesem Vorhaben nach dem zuvor Gesagten der Umstand entgegen, dass hiermit gegen die im Bebauungsplan „Im Binsfeld III“ vorgesehene Begrenzung der zulässigen Geschossfläche verstoßen würde.
- 136
Auch die Umnutzung der Kellerräume ist nicht genehmigungsfähig. Da nach § 20 Abs. 2 Satz 2 BauNVO (1968) bei der Geschossflächenberechnung auch die Flächen von Aufenthaltsräumen in anderen als Vollgeschossen einschließlich der zu ihnen gehörenden Treppenräume und Umfassungswände zu berücksichtigen sind, würde die Nutzung eines Kellerraumes als Aufenthaltsraum ebenfalls zu einer Überschreitung der zulässigen Geschossfläche führen. Der genehmigte Bestand schöpft die nach dem Bebauungsplan zulässige Obergrenze von 60 m² mit 59,5 m² indes nahezu vollständig aus.
- 137
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
- 138
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus den §§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO.
- 139
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO hierfür genannten Gründe vorliegt.
- 140
Beschluss
- 141
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 10.000,-- €
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 13. August 2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid über die Rücknahme einer durch Fristablauf entstandenen Baugenehmigung und Ablehnung des Bauantrags für die Errichtung eines Gebäudes mit vier Ferienwohnungen.
- 2
Betroffen ist das Grundstück D. Straße 2 in E., Flur X, Flurstück Y. Es liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 3 "Wohnbebauung F.", der einen Bereich inmitten in der Ortslage betrifft. Als Art der baulichen Nutzung ist ein Reines Wohngebiet gemäß § 3 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 BauNVO festgesetzt. Gem. Ziff. 1.1. und 1.2 der textlichen Festsetzungen werden Ausnahmen iSv § 3 Abs. 3 BauNVO ausschließlich für kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes zugelassen. Nach der Begründung ist die Fläche im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt. Die Gemeinde verfolgt das Ziel, Flächen zur Deckung des gemeindlichen Wohnbedarfs zur Verfügung zu stellen (Ziff. 1.2 der Begründung). In der Begründung zu den Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung heißt es (Ziff. 2.1.1), die Gemeinde wolle an einem innerörtlichen Standort Flächen für die Deckung von Wohnbedarf bereitstellen. Gemäß Nutzungsschablone und textlichen Festsetzungen könnten etwa 15 bis 20 Wohneinheiten als Einzel- oder Doppelhäuser entstehen. Da die Gemeinde sich in einem Raum mit besonderer natürlicher Eignung für Fremdenverkehr und Erholung und in einem Tourismusschwerpunktraum befinde, sollten Ausnahmen im Sinne von § 3 Abs. 3 BauNVO für kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes zugelassen werden. Für die ausgeschlossenen übrigen Nutzungen gemäß § 3 Abs. 3 BauNVO wie Läden und Handwerksbetriebe stünden in der Gemeinde andere Flächen insbesondere in den Mischgebieten beiderseits der Hauptstraße zur Verfügung. Durch den Ausschluss dieser Nutzung würden Nutzungskonflikte im reinen Wohngebiet unterbunden.
- 3
Für das Nachbargrundstück (Flurstück Z) erteilte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 24.06.2009 eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Gebäudes mit einer Wohnung und drei Ferienwohnungen. Das auf jenem Grundstück errichtete Gebäude befindet sich in Nutzung.
- 4
Bezogen auf das Vorhabengrundstück beantragte der Kläger am 23.10.2009 die Erteilung einer Baugenehmigung. Im Antragsformular ist das Vorhaben mit "Wohngebäude mit vier Wohnungen" bezeichnet; in den bautechnischen Erläuterungen ist von vier Ferienwohnungen die Rede. Nach den Bauvorlagen sind in den Wohnungen jeweils drei Zimmer mit Bad vorgesehen; die Wohnflächen sollen etwa 53 qm im Erdgeschoss und etwa 45 qm im Dachgeschoss betragen. Die drei Zimmer sind jeweils mit "Zimmer Eltern" (11,60 qm im EG bzw. 9,50 qm im DG), "Zimmer Kinder" (9,82 qm im EG bzw. 8,00 qm im DG) und "Wohnen/Küche" (26,19 qm im EG bzw. 22,00 qm im DG) bezeichnet. Der Kläger beantragte ferner mit gesondertem Schreiben unter dem Betreff "Antrag auf Ausnahmegenehmigung nach § 3 BauNVO vom Bebauungsplan Nr. 3 als kleiner Betrieb des Beherbergungsgewerbes" für das Wohnhaus vier Ferienwohnungen zu genehmigen; diese Ausnahme sei nach dem Bebauungsplan möglich. Ebenfalls mit gesondertem Schreiben beantragte er, eine Verschiebung des Baufensters zu genehmigen.
- 5
Mit Schreiben vom 11.11.2009 verlängerte die Beklagte gemäß § 63 Abs. 2 LBauO M-V die Bearbeitungsfrist um einen Monat bis zum 23.02.2010. Mit einem weiteren Schreiben an den Kläger vom gleichen Tag verlangte sie die Einreichung eines neuen Lageplanes mit Stellflächen sowie eine Berechnung der Grund- und Geschossflächenzahlen zum Nachweis, dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes eingehalten würden. Der Kläger reichte diese Unterlagen am 23.04.2010 bei der Beklagten ein. Die Gemeinde E. erteilte unter dem 19.10.2009 das Einvernehmen zu einer Ausnahme hinsichtlich der Art der Nutzung und formulierte, die Genehmigung zur Verschiebung des Baufeldes solle durch den Landkreis geprüft werden; eine weitere Stellungnahme der Gemeinde, mit der das Einvernehmen zur Verschiebung des Baufensters erteilt wird, datiert vom 03.03.2010. Die Beklagte stellte sich auf den Standpunkt, eine "Verschiebung des Baufensters" könne nur durch eine B-Plan-Änderung erfolgen, und verlangte einen (erneuten) Befreiungsantrag, auf den hin die Gemeinde das Einvernehmen sowohl zu einer Ausnahme hinsichtlich der Art der Nutzung als auch zu einer Befreiung von der Einhaltung der Baugrenzen versagte.
- 6
Mit Bescheid vom 13.12.2010 nahm die Beklagte nach vorheriger Anhörung die am 24.07.2010 durch Fristablauf entstandene Baugenehmigung mit Wirkung zum 23.07.2010 zurück, ordnete die sofortige Vollziehung an und lehnte den Bauantrag, den Ausnahmeantrag und den Befreiungsantrag ab. Zur Begründung ist u.a. ausgeführt, das Vorhaben entspreche nach der Art der Nutzung nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans; eine Ausnahme könne nicht erteilt werden, da bereits für das Nachbargrundstück eine Ausnahme für drei Ferienwohnungen zugelassen worden sei und eine weitere Ausnahme den Gebietscharakter eines reinen Wohngebietes in Frage stellen würde. Im Rahmen der Ermessensausübung sei das öffentliche Interesse an der Einhaltung des geltenden Baurechts höher zu bewerten als das private Interesse des Klägers am Bestand des rechtswidrigen Verwaltungsaktes.
- 7
Den Widerspruch des Klägers wies die Beklage mit Widerspruchsbescheid vom 01.09.2011 als unbegründet zurück und führte aus, bei den Ferienwohnungen des Klägers handele es sich mangels entsprechenden Leistungsangebots nicht um einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes. Da derzeit in dem Gebiet drei Ferienwohnungen und 14 Dauerwohnungen genehmigt seien, würde nach Zulassung weiterer vier Ferienwohnungen ein Drittel der bestehenden Nutzungseinheiten zu Ferienwohnzwecken genutzt. Dies widerspreche dem Gebietscharakter eines reinen Wohngebietes.
- 8
Bereits während des Widerspruchsverfahrens hatte die Beklagte dem Kläger auf dessen Antrag mit Bescheid vom 16.05.2011 für das Vorhabengrundstück (Flurstück Y) eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Gebäudes mit drei (Dauer-)Wohnungen und einer Ferienwohnung sowie eine Ausnahme hinsichtlich der Nutzung einer Wohnung als Ferienwohnung und eine Befreiung von der Einhaltung der Baugrenze erteilt; die Gemeinde hatte hierzu das Einvernehmen erklärt.
- 9
Der Kläger hat am 01.08.2011 gegen den Rücknahme- und Ablehnungsbescheid Klage erhoben und vorgetragen: Bei seinem Vorhaben handele es sich um einen kleinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes. Den Gästen der Ferienwohnungen würden Bettwäsche und Handtücher, ein Brötchenservice und "Housekeeping" zur Verfügung gestellt. Ein kleiner Beherbergungsbetrieb sei bei weniger als etwa zehn Zimmern zu bejahen. Das Störungspotential von vier Ferienwohnungen sei gering. Nach dem Inhalt des Bebauungsplans solle ein Nebeneinander von reinem Wohnen und einer kleinen Ferienhaus- und Ferienwohnungskultur ermöglicht werden. Die Gemeinde wolle sich zu einem Seebad mit zahlreichen Ferienwohnungen entwickeln, ohne jedoch ein Sondergebiet "Ferienhaus" gemäß § 10 Abs. 4 BauNVO auszuweisen. Da der Gebietscharakter des Reinen Wohngebietes nicht in Frage gestellt werde, habe er einen Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahme.
- 10
Der Kläger hat beantragt,
- 11
den Rücknahme- und Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.2010 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 01.09.2011 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm die beantragte Baugenehmigung zur Errichtung eines Wohngebäudes mit vier Ferienwohnungen auf dem Grundstück Gemarkung E., Flur X, Flurstück Y einschließlich einer Ausnahme von den Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 3 „Wohnbebauung F.“ betreffend die Art der baulichen Nutzung sowie einer Befreiung von der festgesetzten Baugrenze zu erteilen.
- 12
Die Beklagte hat beantragt,
- 13
die Klage abzuweisen.
- 14
Mit Urteil vom 31.08.2012, zugestellt am 12.09.2012, hat das Verwaltungsgericht Greifswald den Rücknahme- und Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.2010 aufgehoben, soweit er die Nutzung einer zweiten Wohnung als Ferienwohnung in dem streitigen Vorhaben betrifft, und insoweit die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine Ausnahme von der Festsetzung des Bebauungsplans zu erteilen. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Klage sei unzulässig, soweit die Rücknahme und Ablehnung der Baugenehmigung für die zwischenzeitlich bereits mit Bescheid vom 16.05.2011 genehmigte Ferienwohnung angegriffen werde und die Beklagte insoweit zur Erteilung einer Ausnahme und einer Befreiung verpflichtet werden solle. Die durch Fristablauf entstandene Baugenehmigung widerspreche den planungsrechtlichen Vorschriften teilweise, nämlich hinsichtlich zweier Ferienwohnungen. Insoweit sei die Art der baulichen Nutzung nicht mit den Festsetzungen des Bebauungsplans vereinbar. Die beantragten Ferienwohnungen stellten einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes dar. Ein Bauantrag für Ferienwohnungen sei regelmäßig auf den Betrieb eines Beherbergungsgewerbes gerichtet. Denn Ferienwohnungen böten wegen der zeitlich begrenzten Nutzung und der vollständigen Möblierung, zu deren Umgestaltung oder Austausch der Gast nicht befugt sei, typischerweise keine umfassende Möglichkeit eigenständiger Häuslichkeit; das Vorhandensein einer Kochmöglichkeit reiche dazu nicht aus. Soweit das VG Berlin (B. v. 23.01.2012 - 19 L 294/11 - LKV 2012, 93) und das OVG Berlin-Brandenburg (B. v. 06.07.2006 - OVG 2 S 2/06 - BRS 70 Nr. 67) für die Unterscheidung von Wohnen und Beherbergungsbetrieb auf die Möglichkeit einer Küchenbenutzung sowie der Nutzung weiterer beherbergungstypischer Dienstleistungen abstellten, hätten den Entscheidungen besondere Fallgestaltungen zu Grunde gelegen.
- 15
Der beabsichtigte Beherbergungsbetrieb sei jedoch nicht mehr als klein anzusehen, da der Kläger bereits auf dem Nachbargrundstück ein gleichartiges Gebäude mit drei genehmigten Ferienwohnungen unterhalte. Die bereits vorhandenen und die zusätzlich beantragten Ferienwohnungen stellten sich auch im Hinblick auf die vom Kläger beschriebenen beherbergungsbezogenen Dienstleistungen, die er für die Gäste über die reine Ferienwohnnutzung hinaus erbringe, als eine organisatorische Zusammenfassung von Betriebsanlagen und Betriebsmitteln zu einem bestimmten Betriebszweck dar. Je Ferienwohnung müsse von bis zu sechs Betten ausgegangen werden, so dass der Kläger mit insgesamt sieben Ferienwohnungen bis zu 42 Schlafplätze in 21 Räumen vorhalten wolle. Er trage jedoch selbst vor, dass die Grenze für einen kleinen Betrieb bei 10 Zimmern liege. Tatsächlich sei mit fünf Ferienwohnungen und maximal 30 Schlafgelegenheiten die Grenze eines kleinen Beherbergungsbetriebs erreicht. In diesem Umfang sei die Rücknahme rechtswidrig und dem Kläger eine Ausnahme für eine weitere Ferienwohnnutzung zu erteilen.
- 16
Dass die Gemeinde zahlreiche Ferienwohnungen habe ermöglichen wollen, lasse sich der Planung nicht entnehmen. In reinen Wohngebieten könnten deshalb nur kleine Beherbergungsbetriebe ausnahmsweise zugelassen werden, weil diese ein erhöhtes Störungspotential für die benachbarte Wohnbevölkerung mit sich brächten, für die das Baugebiet in erster Linie gedacht sei. Dies gelte auch und gerade für Ferienwohnungen mit ihrer üblichen Terrassen- und Balkonnutzung, weil Feriengäste die Abend- und frühen Nachtstunden länger nutzen könnten als die arbeitende Wohnbevölkerung. Weise die Gemeinde E. ein reines Wohngebiet aus, so wolle sie damit eine vergleichbare Wohnqualität verwirklichen wie sie in anderen Orten üblich sei. Hätte sie "zahlreiche Ferienwohnungen" im Plangebiet zulassen wollen, hätte sie eine andere Art der baulichen Nutzung festgesetzt.
- 17
Im übrigen sei die Rücknahme rechtmäßig. Die Beklagte habe das Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Auf einen etwaigen Vertrauensschutz im Hinblick auf den erfolgten Beginn der Bauarbeiten durch Errichtung der Bodenplatte unter geringfügiger Überschreitung der Baugrenze und einen dadurch möglicherweise entstandenen Schaden habe sie nicht eingehen müssen, weil dem Kläger diesbezüglich bereits mit der Baugenehmigung vom 16.05.2011 eine Befreiung erteilt worden sei.
- 18
Mit Bescheid vom 01.11.2012 hat die Beklagte in Umsetzung des erstinstanzlichen Urteils dem Kläger eine Ausnahme von den Festsetzungen des Bebauungsplans dahingehend erteilt, dass für das bereits genehmigte Wohngebäude eine weitere Ferienwohnung zugelassen wird, womit für das Gebäude auf dem Flurstück Y insgesamt zwei Dauerwohnungen und zwei Ferienwohnungen zulässig seien.
- 19
Auf den am 12.09.2012 gestellten Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 16.09.2013, zugestellt am 27.09.2013, die Berufung wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, inwieweit, in welcher Form und in welchem Umfang die Nutzung von Ferienwohnungen einen kleinen Beherbergungsbetrieb iSv § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO darstellen kann. Auf den am 18.10.2013 gestellten Antrag des Prozessbevollmächtigten des Klägers hat der Senatsvorsitzende mit Verfügung vom 21.10.2013 die Frist zur Begründung der Berufung bis zum 28.11.2013 verlängert. Der Kläger hat die Berufung am 27.11.2013 im Wesentlichen wie folgt begründet:
- 20
Das Verwaltungsgericht sei von unrichtigen Tatsachenfeststellungen ausgegangen. Je Wohnung sei - wie im einzelnen näher ausgeführt wird - nicht von sechs, sondern von vier Schlafgelegenheiten auszugehen. In den sieben Ferienwohnungen würden damit insgesamt 28 Schlafgelegenheiten vorgehalten. Der Schwellenwert von 30 Schlafgelegenheiten, von dem das Verwaltungsgericht für einen kleinen Beherbergungsbetrieb ausgegangen sei, werde nicht erreicht. Weshalb das Verwaltungsgericht zusätzlich auch eine Beschränkung der Anzahl der Wohnungen auf fünf zu Grunde gelegt habe, sei nicht ersichtlich. Im übrigen spreche aber alles dafür, den für M-V ermittelten Durchschnitt von knapp 50 Schlafgelegenheiten je Betrieb als Indizgröße für die Abgrenzung heranzuziehen. Erst recht liege die Zahl der Schlafgelegenheiten in dem Betrieb des Klägers deutlich unterhalb des Durchschnitts in E. (knapp 80 je Betrieb). Was ein kleiner Betrieb des Beherbergungsgewerbes sei, sei im Lichte der planerischen Zielsetzung der Gemeinde auszulegen. In einem Tourismusschwerpunktraum mit besonderer natürlicher Eignung für Fremdenverkehr, in dem sich die Gemeinde nach der Planbegründung befinde, seien solche Betriebe nach ihrer Bettenzahl naturgemäß größer als in anderen Gebieten. Dem entsprechend habe die Gemeinde auch mit Beschluss vom 25.02.2013 das Einvernehmen zur Erteilung einer Ausnahme für die Nutzung des Vorhabenflurstücks Y als kleiner Betrieb des Beherbergungsgewerbes mit vier Ferienwohnungen erteilt. Das Verwaltungsgericht habe die maßgebliche Struktur der konkreten Örtlichkeit nicht aufgeklärt, obwohl sich dies nach Lage der Dinge aufgedrängt habe.
- 21
Andere Merkmale als die Bettenzahl habe das Verwaltungsgericht zur Abgrenzung zu Unrecht nicht herangezogen. Richtigerweise sei auch das Element der "Versorgung" zu betrachten. Dieses spreche aber fast zwingend dafür, den Beherbergungsbetrieb als "klein" zu qualifizieren, weil in dem bestehenden Einmannbetrieb neben einem Brötchenservice lediglich Wäsche- bzw. Handtuchwechsel und Reinigung der Zimmer vorgesehen seien; weniger sei kaum möglich.
- 22
Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht bei seinen Überlegungen zum Störungspotential von Ferienwohnungen für die benachbarte Wohnbevölkerung davon ausgegangen, dass Feriengäste die Terrassen und Balkone in den Abend- und frühen Nachtstunden länger nutzen könnten als die arbeitende Wohnbevölkerung. Als typische Gäste in Ferienwohnungen hätten auch Eltern mit kleinen Kindern in diesen Stunden ein besonderes Ruhebedürfnis. Im übrigen könne angesichts der hohen Arbeitslosigkeit in Mecklenburg-Vorpommern bzw. im Landkreis Vorpommern-Greifswald nicht ohne weiteres von arbeitender Wohnbevölkerung ausgegangen werden.
- 23
Der Kläger beantragt,
- 24
1. das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 31.08.2012 – 5 A 760/11 – insoweit aufzuheben, als die Klage im Übrigen abgewiesen worden ist,
- 25
2. den Rücknahme- und Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.2010 und ihren Widerspruchsbescheid vom 01.09.2011 aufzuheben, soweit sie die Nutzung einer dritten und vierten Wohnung als Ferienwohnungen im Gebäude auf dem Flurstück Y der Flur X der Gemarkung E. betreffen,
- 26
3. die Beklagte unter teilweiser Änderung ihres Rücknahme- und Ablehnungsbescheides vom 13.12.2010 und ihres Widerspruchsbescheides vom 01.09.2011 zu verpflichten, ihm Ausnahmen von der Festsetzung des Bebauungsplans für die Nutzung zweier weiterer Wohnungen, d.h. der dritten und vierten Ferienwohnung im Gebäude auf dem Flurstück Y der Flur X der Gemarkung E. zu erteilen.
- 27
Die Beklagte beantragt,
- 28
die Berufung zurückzuweisen.
- 29
Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich zur Sache nicht geäußert.
- 30
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 31
Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.
- 32
1. Streitgegenstand ist trotz der beschränkten Antragstellung und der vorangegangenen teilweise stattgebenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts der Rücknahme- und Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.2010 insgesamt. Der Streitgegenstand ist insoweit nicht teilbar. Über das zur Genehmigung gestellte Vorhaben der Errichtung eines Gebäudes mit vier Ferienwohnungen an einem bestimmten Standort konnte nur einheitlich entschieden werden. Dabei bleibt es auch im Verfahren über den Rücknahme- und Ablehnungsbescheid. Auf die Frage, ob das Vorhaben in bestimmten Aspekten mit dem Vorhaben übereinstimmt, für das bereits mit Datum vom 16.05.2011 eine Genehmigung erteilt wurde, einschließlich Befreiung von der Einhaltung der Baugrenze und Ausnahme für die Nutzung einer der vier Wohnungen als Ferienwohnung, und für das in Umsetzung des erstinstanzlichen Urteils mit dem Bescheid vom 01.11.2012 eine weitere Ausnahme für die Nutzung einer weiteren Wohnung als Ferienwohnung erteilt wurde, kommt es nicht an.
- 33
2. Dem Kläger fehlt für die Weiterverfolgung der Klage nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Allerdings erstrebt er eine Baugenehmigung für ein anderes Gebäude als dasjenige, das er auf dem Vorhabenflurstück Y tatsächlich errichtet hat. Wie die mündliche Verhandlung vor dem Senat ergeben hat, ist das Gebäude jedenfalls insoweit abweichend von den Bauvorlagen errichtet worden, als in dem Gebäude über Erd- und "Dachgeschoss" hinaus eine dritte Wohnebene mit Verglasung auf der Südseite nebst Balkon entstanden ist. Es erscheint jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass dieser Bestand durch einen entsprechenden Rückbau legalisiert werden kann.
- 34
3. Die Klage ist nicht begründet, weil der Rücknahme- und Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 01.09.2011 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
- 35
Nach § 48 Abs. 1 VwVfG M-V kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden (Satz 1); ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Abs. 2 bis 4 der Vorschrift zurückgenommen werden. Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Rücknahmeentscheidung der Beklagten rechtmäßig.
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Gegenstand der Rücknahme ist eine fiktiv erteilte Baugenehmigung. Diese Baugenehmigung ist rechtswidrig. Sie war nicht zu erteilen, weil dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegen stehen, § 72 Abs. 1 LBauO M-V. Da das Vorhaben im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans liegt, setzt die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit gemäß § 30 Abs. 1 BauGB voraus, dass das Vorhaben dessen Festsetzungen nicht widerspricht. Dies ist aber hier im Hinblick auf die angestrebte Art der baulichen Nutzung des Gebäudes für vier Ferienwohnungen der Fall.
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a) Der Bebauungsplan Nr. 3 der Gemeinde E. "Bebauung F." setzt ein reines Wohngebiet fest, in dem gemäß § 3 Abs. 2 BauNVO nur Wohngebäude (und nach der aktuellen Fassung der BauNVO Anlagen zur Kinderbetreuung) allgemein zulässig sind. Bei dem Vorhaben des Klägers handelt es sich jedoch nicht um ein Wohngebäude in diesem Sinne. Wie der Senat bereits in dem Beschluss vom 28.12.2007 - 3 M 190/07 - (Juris Rn. 9 ff.) ausgeführt hat, sind Ferienwohnungen von dem bauplanungsrechtlichen Begriff des Wohngebäudes nicht umfasst. An dieser Rechtsprechung hält der Senat - in Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. B. v. 11.07.2013 - 4 CN 7.12 - NVwZ 2014, 72 = Juris Rn. 11) - fest (ebenso: OVG Lüneburg B. v. 22.11.2013 - 1 LA 49/13 - NordÖR 2014, 81 = Juris Rn. 18; anderer Ansicht: Jäde BauNVO § 3 Rn. 4; unklar Fickert/Fieseler BauNVO § 3 Rn. 1.2 u. 10 sowie § 10 Rn. 34.1, wo einzeln gelegene Ferienwohnungen in reinen und allgemeinen Wohngebieten offenbar für allgemein zulässig gehalten werden).
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Das Bauplanungsrecht unterscheidet begrifflich zwischen Wohngebäuden einerseits und Ferien- und Wochenendhäusern andererseits. Während nach den §§ 2, 3, 4, 4a, 5 und 6 BauNVO "Wohngebäude" in den entsprechenden Baugebieten zulässig sind, bezieht sich § 10 Abs. 3 BauNVO auf "Wochenendhäuser" und § 10 Abs. 4 BauNVO auf "Ferienhäuser". Diese begriffliche Unterscheidung ist im Bauplanungsrecht angelegt (vgl. BVerwG U. v. 12.03.1982 - 4 C 59.78 -, NJW 1982, 2512 = Juris Rn. 23). Die Baunutzungsverordnung führt die allgemeine Wohnnutzung einerseits und die Ferienwohnnutzung andererseits als eigenständige Nutzungsarten auf (BVerwG, B. v. 08.05.1989 - 4 B 78.89 -, NVwZ 1989, 1060 = Juris Rn. 3; B. v. 07.09.1984 – 4 N 3.84 – NVwZ 1985, 338 = Juris Rn. 21).
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Um den Wohnbegriff in Abgrenzung zu anderen Nutzungsarten unter Zugrundelegung der typisierenden bauplanungsrechtlichen Betrachtungsweise sachgerecht zu erfassen, bedarf es einer wertenden Betrachtung aller Umstände. Maßgeblich ist die Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen. Zum Begriff des Wohnens gehört eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts. Diese Definition ist aus der Abgrenzung zu anderen planungsrechtlichen Nutzungsformen (Beherbergung, Heimunterbringung, Formen der sozialen Betreuung und Pflege) entwickelt worden. Sie soll den Bereich des Wohnens als Bestandteil der privaten Lebensgestaltung kennzeichnen. Gemeint ist damit die Nutzungsform des selbstbestimmt geführten privaten Lebens "in den eigenen vier Wänden", die auf eine gewisse Dauer angelegt ist und keinem anderen in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Nutzungszweck verschrieben ist, insbesondere keinem Erwerbszweck dient (vgl. BVerwG B. v. 25.03.2004 - 4 B 15.04 - BRS 67 Nr. 70 = Juris Rn. 4 mwN; B. v. 25.03.1996 - 4 B 302.95 - NVwZ 1996, 893 = Juris Rn. 12). Diese Merkmale schließen einen Zweitwohnsitz nicht aus (vgl. OVG Greifswald U. v. 11.07.2007 - 3 L 75/06 -). Sie unterscheiden das (Dauer-)Wohnen aber von anderen Nutzungsarten, die sich durch ein übergangsweises, nicht "alltägliches" Wohnen oder ein provisorisches, einem begrenzten Zweck dienendes Unterkommen auszeichnen. Bei Ferienwohnungen, die vom Nutzungskonzept her (zumeist wochenweisen) vorübergehenden Aufenthalt für ständig wechselnde Feriengäste bieten (vgl. Stock in: König u.a. BauNVO, 2. Aufl. § 3 Rn. 17; vgl. a. Boeddinghaus BauNVO 5. Aufl. 2005 § 10 Rn. 15), fehlt es typischerweise an der auf Dauer angelegten Häuslichkeit (OVG Lüneburg B. v. 22.11.2013 – 1 LA 49/13 – NordÖR 2014, 81 = Juris Rn. 18; OVG Münster U. v. 17.01.1996 – 7 A 166/96 – S. 13 d. Urteilsabdrucks). (Dauer)Wohnungen werden demgegenüber von einem über einen längeren Zeitraum gleichbleibenden Bewohnerkreis genutzt. Die daraus resultierenden unterschiedlichen bodenrechtlichen Auswirkungen der beiden Nutzungsarten rechtfertigen die bauplanungsrechtliche typisierende Unterscheidung.
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b) Die beantragte Nutzung des Gebäudes für vier Ferienwohnungen kann auch nicht ausnahmsweise zugelassen werden. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme liegen nicht vor. Ausnahmen von den Festsetzungen des Bebauungsplans können nach § 31 Abs. 1 BauGB zugelassen werden, wenn sie in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Gemäß Ziff. 1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 3 der Gemeinde E. sollen von den gemäß § 3 Abs. 3 BauNVO im reinen Wohngebiet grundsätzlich ausnahmefähigen Vorhaben nur kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes ausnahmsweise zugelassen werden können. Hierunter fällt das Vorhaben des Klägers nicht.
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aa) Das Vorhaben des Klägers ist kein Betrieb des Beherbergungsgewerbes.
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(1) Ferienwohnungen und Betriebe des Beherbergungsgewerbes sind bauplanungsrechtlich unterschiedliche Nutzungsarten. Auch die Vermietung mehrerer in einem Gebäude oder räumlich benachbart liegender Ferienwohnungen desselben Eigentümers begründet nicht das Vorliegen eines Betriebs des Beherbergungsgewerbes iSd § 3 Abs. 3 BauNVO (vgl. OVG Lüneburg U. v. 12.12.2013 - 1 LA 123/13 - DVBl 2014, 254 Rn. 11 u. B. v. 18.07.2008 – 1 LA 203/07 – BRS 73 Nr. 168 = Juris Rn. 12; vgl. a. B. v. 22.11.2013 - 1 LA 49/13 - NordÖR 2014, 81 = Juris Rn. 19; OVG Münster U. v. 17.01.1996 – 7 A 166/96 – S. 10 d. Urteilsabdrucks; ebenso VG Schwerin U. v. 20.12.2012 – 2 A 1577/10 – Juris Rn. 34 ff. sowie U. v. 20.12.2012 – 2 A 863/11 – Juris Rn. 31 ff; anderer Ansicht: Stock in König ua BauNVO § 4a Rn. 25 sowie in Ernst/Zinkahn/Bielenberg § 4 BauNVO Rn. 110, 114; Fickert/Fieseler BauNVO 11. Aufl.2008 § 3 Rn. 19; OVG Lüneburg U. v. 20.05.1987 - 1 A 124/86 - BRS 47 Nr. 37; offener Bönker in Bönker/Bischopink BauNVO § 7 Rn. 70).
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Ferienwohnungen und Betriebe des Beherbergungsgewerbes werden im Bauplanungsrecht begrifflich unterschieden. Während das Ferienwohnen nur in § 10 Abs. 4 BauNVO bezogen auf den Spezialfall der Ferienhäuser Erwähnung findet, nennt die Baunutzungsverordnung Betriebe des Beherbergungsgewerbes in § 4 Abs. 2 Nr. 2, § 5 Abs. 2 Nr. 5, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und § 7 Abs. 2 Nr. 2 als allgemein zulässig und in § 3 Abs. 3 Nr. 1 und § 4 Abs. 3 Nr. 1 – im ersteren Falle mit der Einschränkung auf kleine Betriebe - als ausnahmsweise zulässig. Es handelt sich um städtebaulich relevante, eigenständige Nutzungsarten (vgl. BVerwG B. v. 08.05.1989 – 4 B 78.89 – NVwZ 1989, 1060 = Juris Rn. 3; B. v. 07.09.1984 – 4 N 3.84 – NVwZ 1985, 338 = Juris Rn. 21). Eine Beherbergung liegt daher nicht etwa immer bereits dann vor, wenn bei Anmietung einer fremden Wohnung wegen fehlender Dauerhaftigkeit ein (Dauer-)Wohnen verneint werden muss (so aber wohl Vietmeier in Bönker/Bischopink aaO § 3 Rn. 27).
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die mietweise Überlassung von selbständigen Wohnungen, sei es auch zu Ferienzwecken, keine Beherbergung (vgl. BVerwG B. v. 08.05.1989 - 4 B 78.89 - NVwZ 1989, 1060 = Juris Rn. 3). Bereits zuvor hatte das Bundesverwaltungsgericht formuliert, Vieles spreche dafür, dass die Nutzung "Betrieb des Beherbergungsgewerbes" nicht die allgemeine Wohnnutzung (einschließlich der Nutzung als Zweitwohnung) und nicht die Ferienwohnung iSd § 10 Abs. 4 BauNVO umfasst, weil die Baunutzungsverordnung die allgemeine Wohnnutzung und die Ferienwohnnutzung als städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsarten neben der Nutzungsart "Beherbergungsbetriebe" regelt (vgl. B. v. 07.09.1984 - 4 N 3.84 - NVwZ 1985, 338 = Juris Rn. 20 f.). Aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.11.1987 - 4 B 230/87 ua (DÖV 1988, 382 = Juris) folgt nichts anderes. Zwar betrifft diese Entscheidung einen Fall, in dem die Vorinstanz (OVG Lüneburg, U. v. 20.05.1987 - 1 A 124/86 - BRS 47 Nr. 37) 10 Ferienwohnungen in zwei Häusern zusammengefasst als Betrieb des Beherbergungsgewerbes angesehen hatte; zu dieser Einordnung selbst verhält die Entscheidung sich aber mangels entsprechender Rüge nicht. Auch dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 29.04.1992 - 4 C 43.89 - (BVerwGE 90, 140 = Juris Rn. 16) lässt sich eine andere Auffassung nicht entnehmen, weil die Frage, ob ein Beherbergungsbetrieb ("im weiteren Sinne") vorliegt, wenn Appartements mit Kochgelegenheit ohne nennenswerte weitere Dienstleistungen an Montagearbeiter vermietet werden, ausdrücklich offen gelassen wird.
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(2) Ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes liegt nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (vgl. BVerwG B. v. 08.05.1989 - 4 B 78.89 - NVwZ 1989, 1060 = Juris Rn. 3). Diese Voraussetzungen sind jedenfalls dann erfüllt, wenn sich die Überlassung der Räume auf eine reine Übernachtungsmöglichkeit beschränkt, so dass der Gast ausstattungsbedingt auf die Inanspruchnahme weiterer Dienstleistungen angewiesen ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg B. v. 06.07.2006 - OVG 2 S 2.06 - BRS 70 Nr. 67 = Juris Rn. 8; s.a. OVG Münster B. v. 14.08.2007 - 10 A 1219/06 - NVwZ-RR 2008, 20 = Juris Rn. 9 ff.). Danach sind Hotels, Pensionen, Gasthöfe, Gästehäuser und Fremdenheime typische Betriebe des Beherbergungsgewerbes.
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Ferienwohnungen sind entsprechend der - Ferienhäuser betreffenden - Bestimmung des § 10 Abs. 4 BauNVO auf Grund ihrer Lage Größe, Ausstattung, Erschließung und Versorgung für den Erholungsaufenthalt geeignet und dazu bestimmt, überwiegend und auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Erholung zu dienen. Diese sind nach ihrer Ausstattung auf eine Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet, so dass die Voraussetzung für einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes, dass der häusliche Wirkungskreis nicht unabhängig gestaltet werden kann, nicht erfüllt ist (vgl. OVG Lüneburg B. v. 22.11.2013 – 1 LA 49/13 – NordÖR 2014, 81 = Juris Rn. 19 sowie B. v. 18.07.2008 – 1 LA 203/07 – BRS 73 Nr. 168 = Juris Rn. 12; vgl. a. OVG Münster U. v. 17.01.1996 – 7 A 166/96 – S. 10 d. Urteilsabdrucks). Soweit der Beschluss des Senats vom 28.12.2007 – 3 M 190/07 – (Juris) zur Abgrenzung von Dauerwohnen und Ferienwohnen dahin gehend verstanden werden konnte, bei der Ferienwohnnutzung sei ein unabhängig zu gestaltender häuslicher Wirkungskreis nicht gegeben, hält der Senat daran nicht fest.
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(3) Allerdings bedarf der Begriff des Betriebs des Beherbergungsgewerbes im Hinblick auf entstandene Zwischenformen wie zB Apart(ment)hotels der Modifizierung. Da es für die Zuordnung zu bestimmten Nutzungsarten allgemein nicht nur auf die mit einer bestimmten baulichen Ausstattung gegebenen Möglichkeiten der Nutzung ankommt, sondern maßgeblich auch auf das Nutzungskonzept und dessen grundsätzliche tatsächliche Verwirklichung (vgl. BVerwG B. v. 25.03.1996 – 4 B 302.95 – NVwZ 1996, 893 = Juris Rn. 12; Vietmeier in Bönker/Bischopink BauNVO § 4 Rn. 68), können auch Unterkünfte, die eine unabhängige Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises ermöglichen, zu einem Beherbergungsbetrieb gehören, nämlich dann wenn neben der Überlassung von Räumen beherbergungstypische Dienstleistungen angeboten und auch typischerweise in Anspruch genommen werden, die einen nennenswerten Umfang erreichen und die Nutzung prägen (vgl. OVG Münster B. v. 14.08.2007 - 10 A 1219/06 - NVwZ-RR 2008, 20 = Juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg B. v. 06.07.2006 - OVG 2 S 2.06 - BRS 70 Nr. 67 = Juris Rn. 8 ff. - "Boardinghouse"; VG Berlin B. v. 23.01.2013 – 19 L 294/11 – LKV 2012, 93 = Juris Rn. 20 ff.). Soweit eine Unterkunft nach Größe und Ausstattung die Möglichkeit bietet, auf eine gewisse Dauer ein selbst bestimmtes häusliches Leben zu führen, insbesondere weil diese über eine eigene Küchenzeile mit Kühlschrank und darüber hinaus weitere zur eigenständigen Haushaltsführung geeignete technische Geräte verfügt, kann daher gleichwohl ein Beherbergungsbetrieb vorliegen, wenn hotelähnliche Nebenleistungen wie Frühstücksbuffet, Reinigungsdienst, Wäscheservice, Bettwäschewechsel oder Lebensmitteldienste einen nennenswerten Umfang erreichen, vom eigenen Hauspersonal erbracht werden und im Preis inbegriffen sind. Danach ist das Vorhandensein der für einen solchen Betrieb typischen Servicebereiche außerhalb der vermieteten Unterkünfte - wie Speise- und Aufenthaltsräume mit dem zugehörigen Personalservice, betriebsnotwendige Nebenräume, Aufenthalts- und Sozialräume für das Personal sowie Lagerräume für die Unterbringung von Servicegerätschaften und Bedarfsartikeln - ein Indiz für einen Beherbergungsbetrieb; der räumlichen Struktur der Gesamtanlage und den sich dadurch bietenden Nutzungsmöglichkeiten kommt neben dem Nutzungskonzept ein besonderes Gewicht zu (vgl. OVG Berlin-Brandenburg aaO). Vor diesem Hintergrund kann auch der Umstand, dass der Vorhabenträger keine Betriebsbeschreibung einreicht, aus der sich die Betriebsabläufe, Zahl der Mitarbeiter, Öffnungszeiten usw. ergeben, und eine solche Beschreibung zur Beurteilung des Vorhabens auch nicht erforderlich erscheint, als Indiz dafür gewertet werden, dass relevante Betriebsabläufe nicht stattfinden, wie sie zum Betrieb des Beherbergungsgewerbes gehören.
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In Modifizierung der Ausgangsdefinition ist daher ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes dann anzunehmen, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort typischerweise eine eigene Häuslichkeit begründen, entweder weil dies nach der Art der Räumlichkeiten gar nicht möglich ist oder weil die Inanspruchnahme beherbergungstypischer Dienstleistungen die Nutzung prägt.
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(4) Eine generelle Einordnung von Ferienwohnungen als Betrieb des Beherbergungsgewerbes ist auch nicht im Hinblick auf die städtebaulichen Zielsetzungen der Baunutzungsverordnung gerechtfertigt. Soweit angeführt wird, dass Ferienwohnungen vergleichbare Auswirkungen auf die Umgebung hätten wie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 20.05.1987 - 1 A 124/86 - BRS 47 Nr. 37), mag allerdings auf den ersten Blick einiges dafür sprechen anzunehmen, dass das Störpotential von Ferienwohnungen für die Umgebung demjenigen ähnelt, das von Beherbergungsbetrieben ausgeht, oder wegen der meist nicht tage- sondern nur wochenweisen Vermietung sogar geringer ist. Andererseits können gerade die typischerweise geringere Größe der überlassenen Räumlichkeiten und das Vorhandensein bewirtschafteter Servicebereiche in Betrieben des Beherbergungsgewerbes auch Anlass bieten anzunehmen, das Störpotential könnte geringer sein bzw. vom Betriebsinhaber besser gesteuert werden. Hinzu kommt, dass für die bauplanungsrechtliche Beurteilung nicht nur die (ggf. störenden) Auswirkungen eines Vorhabens in dem Blick zu nehmen sind, sondern auch seine Anforderungen an die Umgebung. Diese können sich zwischen Ferienwohnung und Beherbergungsbetrieb zB deshalb unterscheiden, weil der Beherbergungsbetrieb im Hinblick auf seine Bewirtschaftung bereits selbst ein Mindestmaß an "Infrastruktur" garantiert, das deshalb nicht in der Umgebung vorgehalten werden muss. Ein weiterer maßgeblicher Unterschied ergibt sich aus dem häufigen Leerstand von Ferienwohnungen außerhalb der Saison-Zeiten.
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Allerdings führt die hier vertretene Auffassung dazu, dass "reine" Ferienwohnungen in anderen als Sondergebieten generell unzulässig sind. Der Plangeber, der kein Sondergebiet sondern ein allgemeines Wohngebiet festsetzt, ist auch nicht befugt, den Begriff "Betrieb des Beherbergungsgewerbes" in einem von der Baunutzungsverordnung abweichenden Sinne zu verwenden und Ferienwohnungen einzuschließen (zu den insoweit bestehenden Gestaltungsmöglichkeiten der planenden Gemeinde bei der Festsetzung von Sondergebieten vgl. OVG Lüneburg B. v. 12.12.2013 - 1 LA 123/13 - DVBl 2014, 254 = Juris Rn. 11 f. mwN). Diese Konsequenz als unerwünscht anzusehen, wird teilweise zum Anlass genommen, Ferienwohnungen entweder dem Begriff der Wohngebäude zuzuordnen (vgl. Jäde BauNVO § 3 Rn. 4; unklar Fickert/Fieseler BauNVO § 3 Rn. 1.2 u.10 sowie § 10 Rn. 34.1), oder die Vermietung von Ferienwohnungen "der Beherbergung gleichzustellen" (vgl. Stock in König ua BauNVO § 4a Rn. 25 sowie in Ernst/Zinkahn/Bielenberg § 4 BauNVO Rn. 110, 114). Im Hinblick auf die Kategorien der BauNVO, die nur nach Maßgabe des § 1 Abs. 3 ff. BauNVO im Bebauungsplan variiert werden können, ist es jedoch Sache des Verordnungsgebers, eine ggf. gewünschte Einordnung der Ferienwohnungen vorzunehmen. Auch anlässlich der letzten Änderung der Baunutzungsverordnung mit dem Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11.06.2013 (BGBl. I S. 1548) sind entsprechende Vorschläge vom Verordnungsgeber jedoch nicht aufgegriffen worden.
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(5) Nach den vorstehenden Kriterien ist im vorliegenden Fall von Ferienwohnungen und nicht von einem Betrieb des Beherbergungsgewerbes auszugehen. Die bloße Ausstattung der Wohnungen mit Bett-, Tisch- und Badwäsche entspricht einer möblierten Vermietung und stellt noch keine beherbergungstypische Dienstleistung dar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg B. v. 06.07.2006 - OVG 2 S 2.06 - BRS 70 Nr. 67 = Juris Rn. 15). Ebenso gibt das "Housekeeping" durch den Kläger, d.h. die Reinigung und Instandhaltung des Hauses und Grundstücks, für die Abgrenzung nichts her, weil dieses im Grundsatz ebenso im Falle einer Vermietung „reiner“ Ferienwohnungen erfolgt. Soweit der Kläger auch Bettwäsche- und Handtuchwechsel im Laufe des Mietzeitraums sowie einen Brötchenservice anbietet, geht es um geringfügige Dienstleistungen, die nicht zum "Kernangebot" gehören und die Nutzung nicht prägen. Der Kläger selbst trägt vor, er beschäftige keine Mitarbeiter, sondern führe einen Ein-Mann-Betrieb; ein geringeres Leistungsangebot als bei ihm sei kaum möglich. Typische Servicebereiche außerhalb der vermieteten Unterkünfte wie Speise- oder Aufenthaltsräume mit Personalservice einschließlich entsprechender Nebenräume sind nicht vorhanden. Dem entsprechend ist mit dem Bauantrag auch keine Betriebsbeschreibung eingereicht worden und von der Beklagten auch nicht für erforderlich gehalten worden.
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bb) Lediglich ergänzend und ohne dass es für die Entscheidung noch darauf ankommt, wird darauf hingewiesen, dass es sich, auch wenn ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes bejaht würde, nicht mehr um einen kleinen Betrieb handeln dürfte. § 3 Abs. 3 BauNVO verwendet zur Kennzeichnung des Typs der in reinen Wohngebieten ausnahmsweise zulassungsfähigen Beherbergungsbetriebe als Zusatz den unbestimmten Rechtsbegriff "klein", um eine Konkretisierung im Einzelfall, nämlich unter Bezug auf das im Bebauungsplan festgesetzte Gebiet zu ermöglichen. Was in diesem Sinne "klein" ist, kann zwar im Einzelfall nach der Bettenzahl als einem dafür maßgeblichen Merkmal bestimmt werden, aber nicht allgemein mit einer bestimmten Zahl einheitlich für alle nach § 3 BauNVO festgesetzten und festzusetzenden Gebiete. Für die Auslegung kommt es vielmehr auf die Festsetzungen des Bebauungsplans und deren Bedeutung in der konkreten Örtlichkeit an (vgl. BVerwG B. v. 27.11.1987 - 4 B 230/87 ua - DÖV 1988, 382 = Juris Rn. 3). Maßgeblich ist, ob sich der Betrieb nach Erscheinungsform, Betriebsform und Betriebsführung sowie unter Berücksichtigung der Zahl der Benutzer unauffällig in das Gebiet einordnet. Wesentlicher Gesichtspunkt ist dabei, wie sich der Betrieb auf seine Umgebung auswirkt und welche Störungen von ihm ausgehen. Die kleinen Betriebe des Beherbergungsgewerbes werden dadurch gekennzeichnet, dass sie sich der Vermietung von Wohnräumen annähern, baulich zumeist nicht besonders in Erscheinung treten und in Folge dessen auch den Charakter des reinen Wohngebietes nicht beeinflussen (vgl. OVG Hamburg B. v. 07.01.2000 - 2 Bs 344/99 - BRS 63 Nr. 68 = Juris Rn. 7; vgl. a. VGH Kassel B. v. 24.01.2007 - 4 TG 2870/06 - BRS 71 Nr. 53 = Juris Rn. 4 sowie zur Bedeutung der Bettenzahl VGH Mannheim U. v. 31.01.1997 - 8 S 3167/96 - BRS 59 Nr. 58 = Juris Rn. 17; zum Begriff des "wohnartigen (Gewerbe-)Betriebs" vgl. Schiller in Gelzer Bauplanungsrecht Rn. 1546 u. Jäde BauNVO § 3 Rn. 44).
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Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass es sich um ein kleines Baugebiet handelt, in dem nach dem Willen des Plangebers lediglich etwa 15 bis 20 Wohneinheiten als Einzel- oder Doppelhäuser beiderseits einer einzigen als Sackgasse ausgestalteten Wohnstraße entstehen sollen. Allerdings hat der Plangeber mit der Festlegung der Baugrenzen und den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung (Grundflächenzahl 0,3, höchstens zwei Vollgeschosse, Traufhöhe 3,80 m, Dachneigung 30-49 Grad) eine eher großzügige bauliche Ausnutzung der Grundstücke ermöglicht. Das streitgegenständliche Gebäude dürfte daher isoliert betrachtet nicht besonders in Erscheinung treten. Unter dem Gesichtspunkt eines Betriebs des Beherbergungsgewerbes wären aber vorliegend die beiden Gebäude mit Ferienwohnungen auf den Flurstücken Z und Y zusammen zu betrachten (vgl. die ähnliche Fallkonstellation die dem U. d. OVG Lüneburg v. 20.05.1987 - 1 A 124/86 - BRS 47 Nr. 37 u. dem B. d. BVerwG v. 27.11.1987 - 4 B 230/87 ua - DÖV 1988, 382 = Juris zu Grunde lag). Läge damit ein den Umfang eines Einzelhauses überschreitender und zwei Bauplätze einnehmender Betrieb vor, so dürfte dieser sich nicht mehr unauffällig einordnen, sondern die Umgebung dominieren und daher in dem konkreten Baugebiet nicht mehr als "klein" anzusehen sein. Entsprechendes gilt unter dem Gesichtspunkt der Bettenzahl. Dem Vortrag des Klägers folgend geht der Senat davon aus, dass jede Ferienwohnung vier Betten umfasst, so dass sich für das streitgegenständliche Gebäude 16 Betten ergeben. Ein einheitlicher Betrieb des Beherbergungsgewerbes, der in den Gebäuden auf den Flurstücken Z und Y betrieben würde, hätte 28 Betten. In einem Gebiet, das von einer Einfamilienhausbebauung geprägt sein soll, dürfte auch im Hinblick auf diese Bettenzahl die Grenze eines kleinen Beherbergungsbetriebes überschritten sein. Denn durch ein entsprechendes Vorhaben werden auf Grund der wechselnden Gäste und der potentiellen Nutzungskonflikte zwischen Urlaubs- und Dauerwohnnutzung Störungen in das Gebiet hineingetragen, die mit der Zahl der Gäste zunehmen. Auf die Verhältnisse in der Gemeinde E. insgesamt und die durchschnittliche Bettenzahl der dortigen Beherbergungsbetriebe kommt es nicht an; erst recht nicht auf die durchschnittliche Bettenzahl von Beherbergungsbetrieben in Mecklenburg-Vorpommern.
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Soweit der Kläger sich der Sache nach auf den Beschluss des BVerwG vom 27.11.1987 - 4 B 230/87 (DÖV 1988, 382 = Juris) beruft, ist dort lediglich die Bewertung der Vorinstanz unbeanstandet geblieben, ein Beherbergungsbetrieb mit zehn Ferienwohnungen und 30 Betten sei nicht mehr "klein" iSd § 3 Abs. 3 BauNVO. Daraus kann nicht gefolgert werden, bei dieser Größenordnung liege die generelle Obergrenze für einen kleinen Beherbergungsbetrieb, zumal es - wie bereits ausgeführt - auf die konkrete Situation vor Ort ankommt.
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Gegen die Ermessensausübung der Beklagten sind Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich. Insoweit wird auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung Bezug genommen.
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Ebenso wie die Rücknahme der als erteilt geltenden Baugenehmigung ist auch die Ablehnung des Bauantrages rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer Baugenehmigung für sein Vorhaben (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Die Revision wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Ferienwohnungen einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes im Sinne der Vorschriften der Baunutzungsverordnung darstellen können (§ 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Diese Frage ist soweit ersichtlich in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht thematisiert worden; aus der älteren Rechtsprechung werden zum Teil unterschiedliche Schlussfolgerungen gezogen. Zudem haben sich die tatsächlichen Gegebenheiten verändert, was die Unterkunftsarten für Erholungssuchende und die Entwicklung von Zwischenformen zwischen Wohnen bzw. Ferienwohnen und Beherbergung angeht, so dass sich die Frage auch unter diesem Gesichtspunkt neu stellt.
(1) Als Sondergebiete, die der Erholung dienen, kommen insbesondere in Betracht
Wochenendhausgebiete,
Ferienhausgebiete,
Campingplatzgebiete.
(2) Für Sondergebiete, die der Erholung dienen, sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass bestimmte, der Eigenart des Gebiets entsprechende Anlagen und Einrichtungen zur Versorgung des Gebiets und für sportliche Zwecke allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können.
(3) In Wochenendhausgebieten sind Wochenendhäuser als Einzelhäuser zulässig. Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass Wochenendhäuser nur als Hausgruppen zulässig sind oder ausnahmsweise als Hausgruppen zugelassen werden können. Die zulässige Grundfläche der Wochenendhäuser ist im Bebauungsplan, begrenzt nach der besonderen Eigenart des Gebiets, unter Berücksichtigung der landschaftlichen Gegebenheiten festzusetzen.
(4) In Ferienhausgebieten sind Ferienhäuser zulässig, die aufgrund ihrer Lage, Größe, Ausstattung, Erschließung und Versorgung für den Erholungsaufenthalt geeignet und dazu bestimmt sind, überwiegend und auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Erholung zu dienen. Im Bebauungsplan kann die Grundfläche der Ferienhäuser, begrenzt nach der besonderen Eigenart des Gebiets, unter Berücksichtigung der landschaftlichen Gegebenheiten festgesetzt werden.
(5) In Campingplatzgebieten sind Campingplätze und Zeltplätze zulässig.
Tenor
Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Januar 2011 abgeändert und der Bescheid der Beklagten vom 29. September 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04. August 2010 hinsichtlich der Verfügungen Nr. 1 Buchstaben a) und b), hinsichtlich der in Nr. 2 zu Nr. 1 Buchstaben a) und b) ergangenen Zwangsgeldandrohungen und hinsichtlich der Kostenfestsetzung aufgehoben sowie hinsichtlich der Verfügungen Nr. 1 Buchstabe d) und Nr. 2 insoweit aufgehoben, als die Beseitigung des Gartenhauses aufgegeben und bei Nichtbeachtung ein Zwangsgeld angedroht wurde.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge haben die Kläger 5/8 und die Beklagte 3/8 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Beteiligten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Kläger wenden sich gegen eine Rückbauverfügung der Beklagten und begehren die Baugenehmigung für eine geänderte Nutzung ihres Anwesens.
- 2
Die Klägerin zu 2) ist Erbbauberechtigte an dem Grundstück Flurstück-Nr. … in Speyer (Binsfeld 13). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 002 "Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)", der ein Wochenendhausgebiet festsetzt und in Nr. 3 der textlichen Festsetzungen bestimmt, dass die Grundfläche der Wochenendhäuser 60 m² nicht überschreiten darf. In Nr. 4 der textlichen Festsetzungen wird die zulässige Geschossfläche ebenfalls auf 60 m² beschränkt. Nach Nr. 10 Satz 2 der textlichen Festsetzungen sind Nebenanlagen aller Art unzulässig. Der am 19. Juli 1977 als Satzung beschlossene Bebauungsplan wurde am 13. Juni 1984 erneut bekannt gemacht. Überdies wird das Gebiet von der Satzung über die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen sowie über Erfordernis und Gestaltung von Einfriedungen für das Wochenendhausgebiet "Im Binsfeld III" vom 7. Dezember 1977 erfasst. Diese Satzung sieht in § 2 Abs. 2 vor, dass die überdachte Fläche von Loggien oder Terrassen 8 m² nicht übersteigen darf.
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Am 11. Juni 1980/2. Dezember 1982 wurde den Klägern die Genehmigung zur Errichtung eines Wochenendhauses mit Garage für ihr Grundstück erteilt. Die der Genehmigung zugrunde liegenden Bauunterlagen sahen ein unterkellertes eingeschossiges Wochenendhaus mit einer überbauten Fläche von 59,5 m² vor. Die im Westen des Grundstücks hieran angebaute Garage sollte über einen nur über einen Einstieg von außen zugänglichen Keller verfügen und grenzständig errichtet werden. Zugänge zwischen Haus und Garage waren nicht vorgesehen. Bei der Rohbauabnahme am 21. Dezember 1982 wurden eine Trennwand in der Garage sowie die Nutzung von Aufenthaltsräumen im Keller beanstandet. Am 23. August 1988 erfolgte seitens der Beklagten eine Gebrauchsabnahme, bei der keine Beanstandungen festgehalten wurden.
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Nach einer Ortsbesichtigung am 19. Oktober 2006 listete die Beklagte in einem Schreiben vom 23. November 2006 Abweichungen von der erteilten Baugenehmigung auf. Hiernach würden Keller und Garage als Aufenthaltsräume genutzt. Vom Keller des Wohnhauses bestehe ein Zugang zu den Garagenunterkellerungsräumen. Zudem bestehe eine Verbindung unmittelbar vom Erdgeschoss des Hauptgebäudes zur Garage. Die Terrassenüberdachung weise eine Fläche von 24 m² auf. Weiterhin sei ein Gartenhaus mit einer Grundfläche von 5 m² errichtet worden. Mit Schreiben vom 6. Juni 2008, das mit "Anhörung nach § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)" überschrieben war, informierte die Beklagte die Kläger darüber, welche Maßnahmen nach ihrem Sanierungskonzept zur Beseitigung der festgestellten Mängel erforderlich seien und kündigte für den Fall, dass die Kläger bis zum 31. August 2008 nicht tätig würden, den Erlass einer Ordnungsverfügung an.
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Mit Bescheid vom 29. September 2008 gab die Beklagte den Klägern auf, die Garage wieder ihrer genehmigten Nutzung zuzuführen. Zudem müsse die Verbindungstür zum Wohnhaus entfernt werden. Die direkte Verbindung zwischen Wochenendhaus und Garagenunterkellerungsraum sei dauerhaft zu verschließen. Die Terrassenüberdachung solle auf das zulässige Maß von 8 m² reduziert werden. Für das Gartenhaus sei ein Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zu stellen, anderenfalls sei das Gerätehaus zu beseitigen. Zur Begründung bezog sich die Beklagte darauf, dass Garagen in den Abstandsflächen anderer Gebäude oder ohne eigene Abstandsflächen nur dann zulässig seien, wenn sie keine Aufenthaltsräume oder Feuerstätten aufwiesen. Zudem müsse es sich um selbstständige Gebäude handeln. Die Terrassenüberdachung gehe über das in der Gestaltungssatzung zulässige Maß hinaus. Zudem seien Nebenanlagen nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zulässig. Am 29. Oktober 2008 erhoben die Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch.
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Mit am 19. März 2009 bei der Beklagten eingegangenem Antrag begehrten die Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzungsänderung eines Kellerraums sowie eines Teils der Garage in Aufenthaltsräume ohne bauliche Veränderungen am genehmigten Bestand. Nachdem die Beklagte die Kläger zu einer möglichen Ablehnung ihres Antrags angehört hatte, lehnte sie die Erteilung einer Baugenehmigung mit Bescheid vom 12. Mai 2009 ab. Die beantragte Nutzungsänderung könne nicht erteilt werden, da die nach dem Bebauungsplan höchstzulässige Grund- bzw. Geschossfläche von 60 m² überschritten werde und Aufenthaltsräume in den Grenzabstandsflächen nicht zulässig seien. Hiergegen erhoben die Kläger am 16. Juni 2009 Widerspruch.
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Die Widersprüche wurden vom Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 4. August 2010 zurückgewiesen. Zur Begründung führte der Stadtrechtsausschuss an, dass die bauaufsichtliche Verfügung rechtmäßig sei, da die beanstandeten Maßnahmen ohne die erforderliche Genehmigung erfolgt seien und auch nicht genehmigt werden könnten. Durch die Umnutzung der Garage verstoße das Vorhaben gegen die Bestimmungen des Bebauungsplans "Im Binsfeld III", wonach die zulässige Grundfläche auf 60 m² beschränkt sei. Die Grundfläche der Garage könne nur dann von der Berechnung ausgenommen werden, wenn das Gebäude auch tatsächlich als Garage genutzt werde. Der Bebauungsplan erweise sich auch nicht als funktionslos. Die Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans im Gebiet beruhten nicht auf rechtswidrigen Genehmigungen der Beklagten. Zudem hätten Verstöße vielfach erst nach einer Besichtigung der Objekte festgestellt werden können. Überdies liege ein Verstoß gegen abstandsflächenrechtliche Vorschriften vor, da die Garage wegen der Durchgänge zum Haupthaus nicht mehr als selbstständiges Gebäude angesehen werden könne. Für Nebengebäude, die nach dem Bebauungsplan unzulässig seien, sehe das Sanierungskonzept der Beklagten eine Befreiungsmöglichkeit bis zu einer Grundfläche von 6 m² vor. Insoweit habe die Beklagte verlangen können, dass für das Gerätehaus entweder ein Befreiungsantrag zu stellen oder dieses zu beseitigen sei. Da sich die derzeitige Nutzung von Garage und Keller als materiell baurechtswidrig erweise, könne auch die beantragte Baugenehmigung nicht erteilt werden.
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Am 2. September 2010 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen dargelegt haben, dass die Beklagte sie vor Erlass der bauaufsichtlichen Anordnung nicht ordnungsgemäß angehört habe. Das Gartenhaus sei bereits vor der erneuten Bekanntmachung des Bebauungsplans im Jahre 1982 fertiggestellt gewesen. Ihr Nachbar habe zwischenzeitlich der Eintragung einer Baulast zur Ausweisung der Abstandsflächen für die Garage auf seinem Grundstück zugestimmt. Bereits im Zeitpunkt der erneuten Bekanntgabe des Bebauungsplans habe das Plangebiet überwiegend der Dauerwohnnutzung gedient, so dass bereits damals das Planungsziel eines Wochenendhausgebietes nicht mehr erreichbar gewesen sei. Zudem hätte die Bekanntmachung nicht ohne erneute Abwägung erfolgen dürfen. Die bauaufsichtliche Anordnung verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da die Beklagte zahlreiche Vorhaben im Bereich Binsfeld, die gegen baurechtliche Vorschriften verstoßen hätten, entweder genehmigt oder geduldet habe.
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Die Beklagte hat die Ansicht vertreten, dass ein Dauerwohnen im Gebiet zu keinem Zeitpunkt legalisiert oder geduldet worden sei. Nur in wenigen Fällen seien vor Inkrafttreten des Bebauungsplans von den Festsetzungen abweichende Vorhaben genehmigt worden. In einem etwa 40 Jahre zurückliegenden Fall sei eine Genehmigung durch das Fehlverhalten eines Dezernenten in Abweichung von den Vorgaben des Bebauungsplans erteilt worden.
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Mit Urteil vom 13. Januar 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung angeführt, dass die beantragte Baugenehmigung nicht erteilt werden könne, da die Umnutzung von Keller und Garage in einen Wohnraum dem Bebauungsplan widerspreche. Eine Aufenthaltsnutzung des Kellergeschosses führe zu einer Überschreitung der zulässigen Geschossfläche. Entsprechend werde durch die Umnutzung eines Teils der Garage die zulässige Grund- und Geschossfläche ebenfalls nicht eingehalten. Eine erneute Abwägungsentscheidung des Stadtrates vor der Neubekanntmachung des Bebauungsplans sei nicht erforderlich gewesen. Der Bebauungsplan habe zudem zum damaligen Zeitpunkt seine Ordnungsfunktion erfüllen können, da die weit überwiegende Zahl der Bauherren ihre Vorhaben entsprechend den Vorgaben des Bebauungsplans ausgeführt hätten. Der Bebauungsplan sei auch zwischenzeitlich nicht funktionslos geworden, da lediglich 76 von 247 Anwesen dauerhaft zu Wohnzwecken genutzt würden. Die Aufenthaltsnutzung der Garage verstoße gegen die abstandsflächenrechtlichen Vorschriften, weshalb den Klägern kein Sachbescheidungsinteresse für die Erteilung einer Baugenehmigung zustehe.
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Auch die Rückbauverfügung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Kläger seien ordnungsgemäß angehört worden. Die Rückführung der Garage in ihren genehmigten Zustand sei gerechtfertigt, da es sich wegen der Verbindung zum Wohnhaus um kein selbständiges Nebengebäude mehr handele. Die Terrassenüberdachung gehe über die nach der Gestaltungssatzung zulässige Fläche von 8 m² hinaus und sei hierauf zu reduzieren. Auch ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Veränderungen bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans vorgenommen worden seien. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes liege nicht vor, da nicht erkennbar sei, dass die Beklagte unter Abweichung von ihrem Sanierungskonzept gegen vergleichbare Verstöße nicht vorgehe. Dass den Klägern zunächst aufgegeben worden sei, für das Gartenhaus einen Befreiungsantrag zu stellen, entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
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Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung verfolgen die Kläger ihr erstinstanzliches Begehren weiter und führen ergänzend aus, dass der Bebauungsplan bereits im Zeitpunkt seiner erneuten Bekanntmachung seine Ordnungsaufgabe nicht mehr habe erfüllen können, da nach einer von ihnen durchgeführten Anwohnerbefragung zum damaligen Zeitpunkt bereits 145 von 187 vorhandenen Anwesen dauerhaft bewohnt worden seien. Auch das Verwaltungsgericht spreche in einer Entscheidung aus dem Jahre 2005 davon, dass lediglich 20 v.H. der Gebäude als Wochenendhäuser genutzt würden. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung ihres Anwesens richte sich daher nach § 34 BauGB. Zudem habe die Beklagte im Baugenehmigungsverfahren in rechtswidriger Weise die Vollständigkeit ihres Bauantrags nicht schriftlich bestätigt.
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Die bauaufsichtliche Verfügung sei verfahrensfehlerhaft ergangen, da bei der Anhörung hierzu nicht auf das Recht zur Akteneinsicht hingewiesen worden sei. Die Gestaltungssatzung lasse ihren genauen Anwendungsbereich nicht erkennen. Nicht nachvollziehbar sei, dass nach dem Sanierungskonzept der Beklagten überdachte Terrassen bis zu einer Größe von 10 m² geduldet würden, sie ihre Überdachung allerdings auf eine Fläche von 8 m² zurückbauen müssten. Die Eintragung einer Baulast werde von der Beklagten rechtswidrig verweigert. Die Gartenhütte sei vor Errichtung des Wohnhauses entstanden und daher bestandsgeschützt. Im Hinblick auf die Auflistung der Beklagten zur Erteilung von Genehmigungen im Plangebiet, die über die Festsetzungen des Bebauungsplanes hinausgingen, sowie zu ihrem Vorgehen gegen baurechtliche Verstöße führen die Kläger aus, dass die Darstellung eine Reihe von Abweichungen von den baurechtlichen Vorgaben nicht erfasse. Dies betreffe im Wesentlichen unzulässige Überdachungen, Überschreitungen der zulässigen Wohnfläche, Abweichungen von der Geschosszahl und der Kniestockhöhe.
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Die Kläger beantragen,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt/Wstr. vom 13. Januar 2011 die Verfügungen vom 29. September 2008 und vom 12. Mai 2009 sowie den Widerspruchsbescheid vom 4. August 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung für die Umnutzung der Garage und des Kellers ihres Anwesens zu erteilen.
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Hilfsweise beantragen sie,
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1. alle vollständigen Original-Verwaltungs(bau)akten für sämtliche Wohngrundstücke folgender Straßenzüge im Binsfeld beizuziehen, und zwar
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- Binsfeld ungerade Haus-Nummern 3 – 221
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- Binsfeld gerade Haus-Nummern 2a – 120
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- Wildentenweg gerade Haus-Nummern 2 – 42
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- Wildentenweg ungerade Haus-Nummern 3 – 33
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- Biersiedersee Haus-Nr. 15
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- Biersiederstück ungerade Haus-Nummern 1 – 15
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- Biersiederstück gerade Hausnummer 2 – 20
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- Mondsee Haus-Nummern 2 und 4
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und nach Beiziehung Einsicht in diese Akten beim Oberverwaltungsgericht zu gewähren,
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2. zum Beweis der Tatsache, dass auf den Grundstücken der Erschließungsstraßen
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- Binsfeld
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- Wildentenweg
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- Biersiedersee
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- Biersiedestück
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- Mondsee
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über die von der Beklagten und Berufungsbeklagten in der Vorlage 0506/2008 vom 16.04.2008 hinaus festgestellten baurechtlichen Verstöße gegen den Bebauungsplan „Binsfeld III“ in den noch nicht besichtigten Gebäuden weitere massive Baurechtsverstöße gegen den Bebauungsplan „Binsfeld III“ festgestellt werden können, insbesondere hinsichtlich
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a) Grundfläche (größer als 60 qm)
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b) GRZ größer 0,2
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c) GFZ größer 0,2
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d) Nutzung grenzständiger Garagen zu Wohnzwecken
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e) Nutzung der Kellerräume zu Wohnzwecken
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f) Terrassenüberdachungen und Wintergärten
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die Durchführung richterlichen Augenscheins vor Ort,
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3. zum Beweis der Tatsache, dass auf den Grundstücken der Erschließungsstraßen
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- Binsfeld
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- Wildentenweg
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- Biersiedersee
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- Biersiederstück
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- Mondsee
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im Zeitraum von 1962 bis heute von Anfang an Meldungen von Bewohnern mit Erstwohnsitz durch die Beklagte entgegengenommen worden sind und in keinem einzigen Fall melderechtliche Möglichkeiten ausgeschöpft wurden, um in Fällen, in denen eine Anmeldung mit Hauptwohnsitz erfolgte, hiergegen einzuschreiten oder diese mit Verweis auf eine angebliche Unzulässigkeit des Dauerwohnens im vorbezeichneten Gebiet abzulehnen,
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alle Meldeakten aller in den vorbenannten Wohnbauvorhaben (Binsfeld, Wildentenweg, Biersiedersee, Biersiederstück und Mondsee) gemeldeter Bürger beizuziehen, Akteneinsicht in die beigezogenen Akten zu gewähren und diese Akten richterlich in Augenschein zu nehmen,
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4. zum Beweis der Tatsache, dass es im Plangebiet des verfahrensgegenständlichen B-Plans „Im Binsfeld III“ keine „Hanglagen“ gibt, sondern die Grundstücke, bis auf den unmittelbaren Uferbereich, jeweils in etwa die gleiche, natürliche Geländehöhe über NN aufweisen,
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1. eine Ortsbesichtigung durchzuführen,
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2. eine Auskunft durch einen amtlichen Vermesser einzuholen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie führt hierzu in Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens aus, der Eintragung einer Baulast stehe entgegen, dass hierdurch einem Verstoß gegen bauplanerische Festsetzungen Vorschub geleistet würde. Da bei der Gebrauchsabnahme im Jahre 1988 keine Mängel festgestellt worden seien, sei auch hinsichtlich des Gartenhauses davon auszugehen, dass dieses erst nach diesem Zeitpunkt errichtet worden sei. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil aus dem Jahre 2005 keine Feststellungen zum Umfang der Dauerwohnnutzung getroffen. Das Vorhandensein von Erstwohnsitzen könne von ihr nicht kontinuierlich festgestellt werden, da ein Datenabgleich mit den Einwohnermeldedaten nicht möglich sei. Die Angaben der Kläger zu den Nutzungen im Jahre 1984 seien unschlüssig, da einige Anwesen als dauerhaft bewohnt angegeben worden seien, die zum damaligen Zeitpunkt noch nicht errichtet gewesen seien. Soweit die Kläger bei mehreren Gebäuden eine mehrgeschossige Bebauung beanstandeten, beruhe dieser Eindruck darauf, dass es sich um in Hanglage errichtete Häuser handele. Die Beklagte gehe systematisch gegen baurechtliche Verstöße vor. Sie habe vor Erstellung des Sanierungskonzeptes bei nahezu allen Anwesen im Binsfeld Bauzustandsbesichtigungen vorgenommen und lediglich bei solchen Gebäuden hierauf verzichtet, bei denen von vorneherein keine Anhaltspunkte für baurechtliche Verstöße ersichtlich gewesen seien. In 76 Fällen seien Aufforderungen zur Mängelbeseitigung ergangen. Für 38 Anwesen seien bauaufsichtliche Verfügungen erlassen worden. Auf den Aufklärungsbeschluss des Senats vom 27. Juli 2011 führt die Beklagte ergänzend aus, dass vor der erneuten Bekanntmachung des Bebauungsplanes am 19. Juni 1984 in 44 Fällen Baugenehmigungen erteilt worden seien, die Überschreitungen der Festsetzungen des Bebauungsplanes zugelassen hätten. Nach diesem Zeitpunkt sei dies bei 5 Anwesen der Fall gewesen. Zwischen Juni 1984 und Dezember 2002 sei sie in 33 Fällen gegen Verstöße vorgegangen, die unter anderem die Meldung mit Hauptwohnsitz im Plangebiet betroffen hätten. Den Klägern sei in einigen Fällen zuzugestehen, dass einzelne baurechtliche Verstöße im Plangebiet bislang nicht erfasst seien. Sie nehme die Hinweise zum Anlass, entsprechende Verfahren einzuleiten.
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Der Senat hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 22. November 2011 durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Behörden- und Widerspruchsakten (4 Hefter) verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung hat teilweise Erfolg.
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Das Verwaltungsgericht hätte der Anfechtungsklage gegen die bauaufsichtliche Verfügung vom 29. September 2008 überwiegend stattgeben müssen, da sie sich zu einem großen Teil als ermessensfehlerhaft erweist. Im Übrigen, insbesondere hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens, ist die Berufung unbegründet.
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A. Die Anfechtungsklage gegen die bauaufsichtliche Verfügung ist teilweise begründet.
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Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, soweit den Klägern aufgegeben wurde, die Garage ihrer genehmigten Nutzung zuzuführen, die Verbindungstür zum Wohnhaus zu entfernen, die entsprechenden Öffnungen zuzumauern, Einbauten, die der Garagennutzung widersprechen, zu entfernen, die Verbindung zwischen Wochenendhaus und Garagenunterkellerungsraum dauerhaft zu verschließen, das Gartenhaus zu beseitigen, wenn nicht fristgerecht ein Befreiungsantrag gestellt wird, und soweit die Beklagte ihnen bei Nichtbefolgung dieser Verfügungsteile ein Zwangsgeld angedroht und ihnen gegenüber die Kosten der Amtshandlung festgesetzt hat.
- 61
I. Die Anordnung der Beklagten verstößt allerdings nicht bereits gegen Form- oder Verfahrensvorschriften.
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Die Kläger sind vor ihrem Erlass ordnungsgemäß angehört worden. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG ist dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift. Das Anhörungsrecht soll ihm ermöglichen, zu dem ins Auge gefassten Ergebnis eines Verwaltungsverfahrens Stellung zu nehmen. Hierzu ist erforderlich, dass er Kenntnis von allen der Behörde bekannten, für die Entscheidung erheblichen Tatsachen erlangt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011 § 28 Rn. 12 f.; Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 28 Rn. 34). Die Kläger wurden von der Beklagten mit Schreiben vom 6. Juni 2008 über den geplanten Inhalt der gegen sie vorgesehenen Verfügung informiert. Gleichzeitig wurde ihnen Gelegenheit eingeräumt, sich hierzu zu äußern. Dabei bezog sich die Beklagte auf ein weiteres Schreiben vom 23. November 2006, mit dem den Klägern die bei einer Ortsbesichtigung festgestellten Abweichungen von der Baugenehmigung mitgeteilt wurden. Neben dieser Anhörungsmöglichkeit besteht für die Beteiligten nach § 29 Abs. 1 VwVfG das Recht auf Einsichtnahme in die Behördenakten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Behörde ist im Rahmen der Anhörung indessen nicht verpflichtet, auf die Möglichkeit der Akteneinsicht gesondert hinzuweisen. Ein entsprechender Hinweis ist lediglich dann vorzusehen, wenn die Anhörung selbst durch die Möglichkeit der Akteneinsicht erfolgen soll (vgl. Bonk/Kallerhoff, a.a.O., § 28 Rn. 46). Im Übrigen ist ein möglicher Fehler der Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG durch deren Nachholung im Widerspruchsverfahren geheilt worden.
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II. Der Bescheid der Beklagten erweist sich aber inhaltlich als teilweise rechtswidrig.
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1. Soweit die Kläger in Nummer 1 Buchstaben a) und b) des Tenors des Bescheides vom 29. September dazu aufgefordert wurden, die Garage der genehmigten Nutzung zuzuführen und die Zugänge zwischen Wohnhaus und Garagengebäude dauerhaft zu verschließen, liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Anordnung nach den §§ 59 Abs. 1 Satz 1 und 81 Satz 1 Landesbauordnung – LBauO − zwar vor, indessen hat die Beklagte das ihr hiernach zustehende Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt.
- 65
Nach § 81 Satz 1 LBauO kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung baulicher Anlagen anordnen oder deren Benutzung untersagen, wenn diese gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung oder die Nutzungsänderung dieser Anlagen verstoßen und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Nach der Generalklausel des § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO hat die Bauaufsichtsbehörde allgemein nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung baurechtlicher und sonstiger öffentlich-rechtlicher Vorschriften bei den genannten Vorgängen zu treffen.
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Die Nutzung des rückwärtigen Teils der Garage der Kläger zu Aufenthaltszwecken erweist sich als formell und materiell baurechtswidrig.
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a. Diese Garagennutzung bedarf einer Genehmigung, die den Klägern aber bislang nicht erteilt wurde, so dass die Nutzung auch nicht bestandsgeschützt ist.
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Die Nutzung eines Teiles der Garage zu Aufenthaltszwecken bedarf gemäß § 61 LBauO einer bauaufsichtlichen Genehmigung. Nach § 62 Abs. 2 Nr. 5 a LBauO sind Nutzungsänderungen von Gebäuden und Räumen, die nicht im Außenbereich liegen, nur dann genehmigungsfrei, wenn für die neue Nutzung keine anderen öffentlich-rechtlichen Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten. Derartige geänderte öffentliche Anforderungen gelten für die neue Nutzung dann, wenn sich aus einer anderen oder derselben Vorschrift andersartige Anforderungen für die bisherige Nutzung zwingend ergeben, wenn also die veränderte Nutzung nach den öffentlich-rechtlichen Vorschriften anders zu beurteilen ist als die bisherige Nutzung (vgl. Jeromin, LBauO RP, 2. Aufl. 2008, § 62 Rn. 108). Geänderte baurechtliche Anforderungen, die eine Genehmigungspflicht begründen, ergeben sich hinsichtlich der Garagennutzung schon insoweit, als hiervon die abstandsflächenrechtliche Betrachtung nach § 8 Abs. 9 LBauO abhängt, wonach ohne Abstandsflächen nur Garagen oder sonstige Gebäude ohne Aufenthaltsräume zulässig sind. Zudem gelten für Garagen unabhängig von der Frage der Einbeziehung in die Grund- oder Geschossflächenberechnung nach den Bestimmungen des für das Gebiet maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 002 „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“ auch andere bauplanerische Anforderungen als für Gebäude mit Aufenthaltsräumen (vgl. etwa § 12 BauNVO).
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Die hiernach erforderliche Nutzungsänderungsgenehmigung ist den Klägern indessen nicht erteilt worden. Insbesondere können sie sich nicht auf die Genehmigungsfiktion des § 66 Abs. 4 Satz 2 und Satz 5 LBauO berufen. Die Fiktion greift nämlich nur dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde die Vollständigkeit des Bauantrags unter Angabe des Datums ihrer Feststellung gemäß § 60 Abs. 4 Satz 1 LBauO schriftlich bestätigt hat. Das Gesetz knüpft die Genehmigungsfiktion aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht an den Eingang des vollständigen Bauantrages, sondern erst an die Feststellung der Vollständigkeit. Insoweit lässt sich der Landesbauordnung keine Regelung entnehmen, wonach die Fristen des § 65 Abs. 2 Nr. 1 LBauO und des § 66 Abs. 4 Satz 2 LBauO miteinander zu verbinden sind und die Genehmigungsfiktion einen Monat und 10 Tage nach Abgabe der vollständigen Antragsunterlagen greift (vgl. OVG RP, Urteil vom 20. Februar 2002 – 8 A 11330/01.OVG –, BRS 65 Nr. 171 und juris, Rn. 16; Urteil vom 04. Juli 2007 – 8 A 10160/07.OVG −, BauR 2007, 1718; Beschluss vom 15. Februar 2011 – 8 A 11208/10.OVG −).
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b. Die Nutzung der Garage zu Aufenthaltszwecken erweist sich auch als materiell baurechtswidrig, da sie einerseits entgegen § 30 Abs. 1 BauGB gegen die Bestimmungen des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ verstößt und andererseits die Vorgaben der bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenvorschriften nach § 8 LBauO nicht einhält.
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aa. Die Teilnutzung der Garage als Aufenthaltsraum verstößt gegen Nr. 4 Satz 2 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 002 „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“, wonach die Geschossfläche 60 m² nicht überschreiten darf.
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(1) Maßgeblich für die Bestimmung der bei der Ermittlung der Geschossfläche zu berücksichtigenden Teilflächen ist die Baunutzungsverordnung in der zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bauleitplanes geltenden Fassung (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 97. Ergänzungslieferung 2010, Vorbem. zur BauNVO, Rn. 4). Hiernach ist hinsichtlich des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“ auf § 20 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung in der Neufassung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237) – BauNVO (1968) abzustellen. Nach dieser Vorschrift ist die Geschossfläche nach den Außenmaßen der Gebäude in allen Vollgeschossen zu ermitteln. Die Flächen von Aufenthaltsräumen in anderen Geschossen einschließlich der zu ihnen gehörenden Treppenräume und einschließlich ihrer Umfassungswände sind mitzurechnen.
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Die zu Wohnzwecken genutzte hintere Garagenhälfte ist als Teil des Erdgeschosses des Wochenendhauses, das als Vollgeschoss zu werten ist, in die Geschossflächenberechnung einzubeziehen. Die Kläger profitieren nicht von der Ausnahme in § 20 Abs. 3 BauNVO (1968), wonach bauliche Anlagen und Gebäudeteile im Sinne des § 19 Abs. 4 BauNVO (1968) bei der Ermittlung der Geschossfläche unberücksichtigt bleiben. Nach dieser Vorschrift werden auf die zulässige Grundfläche die Grundflächen von Nebenanlagen im Sinne des § 14 nicht angerechnet. Das gilt gleichermaßen für Balkone, Loggien, Terrassen und für bauliche Anlagen, soweit sie nach Landesrecht im Bauwich oder in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können. Die nach § 8 Abs. 9 Satz 1 LBauO innerhalb der Abstandsflächen zulässigen baulichen Anlagen zeichnen sich aber gerade dadurch aus, dass sie über keine Aufenthaltsräume verfügen. Zudem streitet zugunsten der Kläger auch nicht die Privilegierung des § 21 a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO (1968), wonach bei der Ermittlung der Geschossfläche Stellplätze und Garagen nicht zu berücksichtigen sind, soweit sie höchstens 0,1 der Fläche des Grundstücks in Anspruch nehmen. Der Aufenthaltszwecken dienende hintere Teil des Gebäudes hat gerade seine Funktion als Garage verloren, die darin zu sehen ist, dass es sich um einen umschlossenen Raum zum Abstellen von Kraftfahrzeugen handelt (vgl. § 2 Abs. 8 Satz 2 LBauO). Ist hiernach die Fläche des Wohnzwecken dienenden hinteren Teils der Garage in die Geschossflächenberechnung einzubeziehen, so führt dies zu einer Überschreitung der nach dem Bebauungsplan geltenden Obergrenze, die durch den genehmigten Bestand des Wochenendhauses mit 59,5 m² fast vollständig ausgeschöpft wird.
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(2) Die Nutzung der Garage für Aufenthaltszwecke lässt allerdings nicht gleichzeitig einen Verstoß gegen die in Nr. 3 Satz 2 der textlichen Festsetzungen vorgesehene Begrenzung der Grundfläche der Wochenendhäuser auf 60 m² erkennen.
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Mit diesem sich aus § 10 Satz 2 BauNVO (1968) ergebenden Maßstab wird eine von der Festsetzung der Grundfläche der baulichen Anlagen in § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauNVO (1968) abweichende Zielsetzung verfolgt. Während die Grundfläche der Wochenendhäuser allein das Wochenendhaus als solches in Bezug nimmt, erfasst der Begriff der Grundfläche der baulichen Anlagen in § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauNVO (1968) neben dem Wochenendhaus selbst noch weitere auf dem Grundstück befindliche bauliche Anlagen, wie z.B. Garagen. Die Festsetzungen zur Grundfläche aller baulichen Anlagen geben den Umfang der Bebauung des Grundstücks und damit die Baudichte vor. Die nach § 10 Satz 2 BauNVO (1968) für Wochenendhausgebiete zwingend festzusetzende zulässige Grundfläche allein der Wochenendhäuser soll eine an der besonderen Eigenart des Gebietes orientierte Bestimmung der Grundrissgröße der das Gebiet prägenden baulichen Anlagen, nämlich der Wochenendhäuser ermöglichen (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Auflage 2008, § 10 Rn. 25). Bei der Grundfläche der Wochenendhäuser handelt es sich - im Gegensatz zur Geschossfläche, die auch auf die innere Ausnutzung abstellt, - um ein auf den äußeren Charakter der Gebäude und ihre nach außen erkennbar werdende Flächeninanspruchnahme abstellendes Kriterium. Hiernach werden von der Festsetzung nur solche Gebäudeteile erfasst, die sich nach ihrem äußeren Eindruck als integrierter Bestandteil eines Wochenendhauses darstellen.
- 76
Dies ist indessen bei der Garage der Kläger nicht der Fall. Sie ist zwar an das Wochenendhaus angebaut, erweckt aber nach außen hin den Eindruck eines selbstständigen Teilgebäudes, das nicht an der Aufenthaltsfunktion des eigentlichen Wochenendhauses teilhat, sondern der Unterbringung von Kraftfahrzeugen dient. Insbesondere ist weiterhin ein Garagentor vorhanden und die nach Südosten ausgerichtete Längswand der Garage wird nicht durch eine Fensteröffnung durchbrochen. Das Garagengebäude war daher nicht in die Berechnung der Grundfläche des Wochenendhauses einzubeziehen. Die nach außen nicht in Erscheinung tretende Erweiterung der Wohnfläche im Gebäudeinneren wird deshalb allein bei dem – auf die Aufenthaltsräume abstellenden – Merkmal der Geschossfläche berücksichtigt.
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(3) Der Verstoß gegen die im Bebauungsplan festgesetzte zulässige Geschossfläche ist nicht deshalb unbeachtlich, weil der Plan als unwirksam anzusehen wäre.
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(a) Eine Unwirksamkeit des Bebauungsplanes ergibt sich nicht bereits daraus, dass er nicht den Vorgaben des gemeinsamen Runderlasses Planung und Ausweisung von Wochenendhausgebieten (MinBl. 1977, Spalte 219) entspricht. Der Runderlass enthält keine für die Antragsgegnerin in Ausübung ihrer Planungshoheit bindenden Vorgaben, so dass ein Verstoß gegen diese Regelungen keine Auswirkungen auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans hat.
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(b) Der Plan ist zudem durch erneute Bekanntmachung am 19. Juni 1984 wirksam in Kraft getreten.
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Die Heilung eines ursprünglich verfahrensfehlerhaft erlassenen Bebauungsplans in einem ergänzenden Verfahren (§ 155 a Abs. 5 BBauG, vgl. § 214 Abs. 4 BauGB) würde nur dann keinen gültigen Bebauungsplan hervorbringen, wenn sich die rechtlichen Rahmenbedingungen nach der Beschlussfassung grundlegend verändert haben oder in der Nachbarschaft ein nachhaltiger Wandel der tatsächlichen Gegebenheiten eingetreten ist, so dass die ursprünglichen Planungsgrundlagen nicht mehr tragfähig sind. Für eine Fehlerhaftigkeit des Abwägungsergebnisses lassen sich im Falle des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ indes keine Anhaltspunkte feststellen.
- 81
Zudem scheitert ein wirksames Inkraftsetzen eines Bebauungsplans in einem ergänzenden Verfahren dann, wenn zuvor dessen Funktionslosigkeit eingetreten ist. Von einer derartigen Funktionslosigkeit ist auszugehen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet so weit verselbstständigt haben, dass von den planerischen Festsetzungen, die Gegenstand der gemeindlichen Beschlussfassung waren, keine steuernde Wirkung mehr ausgehen kann (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 – 4 NB 40.96 – in NVwZ 1997, 893 und juris, Rn. 17 f.). Eine derartige Funktionslosigkeit setzt voraus, dass tatsächliche Verhältnisse eingetreten sind, die die auf sie bezogenen Festsetzungen eines Bebauungsplanes ihrer ordnenden Wirkung beraubten, weil deren Verwirklichung in ihrer ganzen Reichweite auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. Die Abweichung zwischen planerischer Festsetzung und tatsächlicher Situation muss zudem derart offensichtlich sein, dass ein dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen nicht mehr als schutzwürdig angesehen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – IV C 39.75 −, BVerwGE 54, 5 und juris, Rn. 35; Urteil vom 17. Juni 1993 – 4 C 7/91 −, NVwZ 1994, 281 und juris, Rn. 19; Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10/03 −, NVwZ 2004, 1244 und juris, Rn. 15; OVG RP, Urteil vom 26. Oktober 2010 – 8 C 10150/10.OVG −, juris, Rn. 151; Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Ergänzungslieferung 2011, § 10 Rn. 407). Ob die Voraussetzungen für die Funktionslosigkeit bauplanerischer Regelungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. Oktober 2003 – 4 B 85/03 −, BauR 2004, 1128 und juris Rn. 8).
- 82
Hiernach kann bei dem Bebauungsplan „Im Binsfeld III“, insbesondere bei den hier entscheidenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, keine Funktionslosigkeit zum Zeitpunkt seiner erneuten Bekanntmachung am 13. Juni 1984 angenommen werden.
- 83
Eine derartige Funktionslosigkeit kann insbesondere nicht auf die von den Klägern durchgeführte Umfrage gestützt werden, nach der von den 187 Bauten, die im Jahr 1984 im Bereich des Wochenendhausgebietes vorhanden gewesen seien, 145 dauerhaft zu Wohnzwecken genutzt worden seien. Dabei kann außer Betracht bleiben, dass die Angaben der Kläger in einzelnen Fällen nicht nachvollziehbar sind, wenn sie etwa Anwesen als dauerbewohnt bezeichnen, die im Jahre 1984 noch nicht errichtet waren.
- 84
Eine dem festgesetzten Gebietscharakter entgegenstehende Wohnnutzung kann nämlich im Hinblick auf die Ordnungsfunktion des Bebauungsplanes nur dann Relevanz gewinnen, wenn sie genehmigt oder in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben (vgl. zur Einordnung nach § 34 BauGB: OVG RP, Urteil vom 19. Juli 1984 -12 A 59/82 -). Denn nur unter dieser Voraussetzung kann angenommen werden, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Festsetzungen des Bebauungsplanes auf unabsehbare Zeit entgegenstehen. Der Geltungsanspruch einer Norm geht nicht bereits dadurch verloren, dass sich ein großer Teil der Normunterworfenen nicht mehr an die Regelungen hält. Vielmehr muss zusätzlich das Verhalten der für die Überwachung der Vorschrift zuständigen Behörde die Annahme rechtfertigen, dass die tatsächlichen Abweichungen dauerhaft Bestand haben werden und kein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortgeltung der Festsetzung mehr rechtfertigen.
- 85
Zu den von den Klägern aufgelisteten Vorhaben, bei denen im Rahmen ihrer Umfrage eine Dauerwohnnutzung im Jahre 1984 angegeben wurde, kann indessen nicht festgestellt werden, dass diese Nutzung in nennenswertem Umfang von der Beklagten genehmigt oder geduldet worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde lediglich in Einzelfällen eine Dauerwohnnutzung ermöglicht sowie in 25 Fällen eine höhere Grund- oder Geschossfläche als 60 m² zugelassen, wobei bei 20 Anwesen eine Überschreitung von nicht mehr als 5 m² erlaubt wurde. Eine derart geringe Überschreitung erleichtert indessen nicht merkbar die Nutzbarkeit des Anwesens zum dauerhaften Wohnen und damit eine Abkehr von der Wochenendhausnutzung. Bei einer möglichen Gesamtzahl von etwa 240 Häusern, einer überwiegend geringfügigen Abweichung hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung und einer nicht ins Gewicht fallenden Genehmigung des Dauerwohnens kann hiernach nicht angenommen werden, dass eine Verwirklichung des die Art der Nutzung betreffenden Gebietscharakters im Plangebiet im Juni 1984 nicht mehr möglich gewesen wäre. Dass über die von der Beklagten genannten Fälle hinaus Dauernutzungen - und nicht bloß Wochenendhausnutzungen − genehmigt worden sind, wird auch von den Klägern nicht behauptet. Die Festsetzungen von Kniestock und Dachneigung, von denen ebenfalls Abweichungen zugelassen wurden, sind Teil der Gestaltungssatzung und wirken sich daher auf die Ordnungsfunktion des Bebauungsplanes nicht unmittelbar aus.
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Im Übrigen haben mögliche Abweichungen von den die Gebietsart charakterisierenden Festsetzungen zum damaligen Zeitpunkt in ihrer Erkennbarkeit keinen solchen Grad erreicht, dass ein in die Fortgeltung der Gebietsfestsetzung gesetztes Vertrauen keinen Schutz mehr verdiente. Dies wird nicht zuletzt daran deutlich, dass das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner das Gebiet betreffenden Entscheidung vom 19. Juli 1984 (Az.: 12 A 59/82) bei der Einschätzung nach § 34 BauGB zu dem Ergebnis gekommen ist, dass das Gebiet sich weiterhin als faktisches Wochenendhausgebiet darstellt.
- 87
(c) Eine Funktionslosigkeit der Maßfestsetzungen des Bebauungsplans „Im Binsfeld III“ ist auch in der Folgezeit nach der Neubekanntmachung des Plans nicht eingetreten. Dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Wohngebiet bis Ende 2002 durchgreifend geändert hätten, kann anhand des Vortrags der Beteiligten und nach den Verwaltungsakten nicht festgestellt werden. Überdies ist die Beklagte gegenüber einer Dauerwohnnutzung in diesem Gebiet auch nicht untätig geblieben oder hat diese gar geduldet. Vielmehr hat sie in den Jahren 1984 bis 1995 in mehreren Fällen eine melderechtliche Klarstellung bei mit Hauptwohnsitz im Gebiet gemeldeten Anwohnern veranlasst.
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(d) Auch nach der Verabschiedung des Sanierungskonzeptes durch den Bau- und Planungsausschuss der Beklagten am 16. April 2008 ist hinsichtlich der Gebietsfestsetzung als Wochenendhausgebiet keine Funktionslosigkeit eingetreten.
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Die Beklagte sieht nach ihrem Sanierungskonzept zwar von einer förmlichen Duldung des Dauerwohnens ab. Andererseits verzichtet sie aber auf eine Kontrolle dieses Umstandes. Zudem sind im Sanierungskonzept keine Maßnahmen vorgesehen, die den Bewohnern der Anwesen gegenüber ergriffen werden sollen, in denen Hauptwohnsitze gemeldet sind. Insoweit ist davon auszugehen, dass die Beklagte gegen die Dauerwohnnutzung als solche keine Maßnahmen ergreift.
- 90
Dabei geht der Senat davon aus, dass die Zahl der dauerhaft zu Wohnzwecken genutzten Anwesen höher ist als die im Sanierungskonzept angeführte Zahl von 76 als mit Hauptwohnsitz gemeldeten Anwesen. Denn es ist damit zu rechnen, dass eine größere Anzahl von Personen, die keinen Dauerwohnsitz gemeldet haben, dauerhaft in dem Gebiet wohnt.
- 91
Dieser Umstand bedeutet indes noch nicht, dass der Bebauungsplan „Im Binsfeld III“ seine Steuerungsfunktion offenkundig verloren hätte, jedenfalls nicht hinsichtlich der hier allein entscheidenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung.
- 92
Für die Prägung eines Wochenendhausgebietes und somit für seinen Gebietscharakter kommt es nicht allein darauf an, in welchem Umfang tatsächlich eine Freizeit- oder eine dauerhafte Nutzung stattfindet. Es gehört zum Kennzeichen solcher Gebiete, dass die Nutzung der Anwesen einem ständigen Wandel unterliegt. Nicht selten findet ein fließender Übergang einer zunächst auf die Wochenenden und die Ferienzeit beschränkten Nutzung hin zu einem Dauerwohnen statt, ohne dass die Grenze exakt bestimmt werden könnte. Weil diese Entwicklung in aller Regel im Verborgenen stattfindet, haben es die Aufsichtsbehörden naturgemäß schwer, dem zu begegnen (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O., § 10 BauNVO, Rn. 18; Fickert/Fieseler BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 10 Rn. 23).
- 93
Der Charakter eines Wochenendhausgebietes wird über den tatsächlichen Umfang der Wohnnutzung hinaus entscheidend auch von dem äußeren Eindruck der vorhandenen Gebäude bestimmt. Denn es ist kennzeichnendes Merkmal eines Wochenendhausgebietes, eine vorübergehende Nutzung auf begrenztem Raum zu ermöglichen (vgl. OVG RP, Urteil vom 22. August 1985 -1 A 62/84 -, AS 19, 442 und ESOVGRP). Entscheidende Bedeutung zur Wahrung des Gebietscharakters kommt deshalb auch der Beschränkung der Grundfläche des Wochenendhausgebietes nach § 10 Satz 2 BauNVO (1968) zu, die üblicherweise 30 bis 60 m² beträgt (vgl. Söfker a.a.O., § 10 BauNVO, Rn. 22; Fickert/Fieseler, a.a.O. § 10 Rn. 23.1) und die im Plangebiet auf 60 m² beschränkt ist. Wie oben bereits ausgeführt, trägt ein in seinem äußeren Erscheinungsbild derart begrenztes Wohngebäude maßgeblich zum Charakter des Gebietes als Wochenendhausgebiet bei.
- 94
Diese Verknüpfung einer bloßen Freizeitnutzung mit nach außen erkennbarer Beschränkung des zur Verfügung stehenden Raumes war auch tragende Erwägung des von den Klägern zitierten Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 22. August 1985 (-1 A 62/84 -, a.a.O.). Hierin wurde gerade darauf abgestellt, dass mit Billigung der zuständigen Behörde eine baugebietswidrige Dauernutzung von Wohnhäusern auf einer Fläche von bis zu 236 m² entstanden und auch im Bebauungsplan die zulässige Wohnfläche auf maximal 156 m² festgesetzt worden war. Hiermit sei das kennzeichnende Merkmal eines Wochenendhauses, eine Nutzung für vorübergehende Aufenthalte zu Freizeitzwecken auf begrenztem Raum zu ermöglichen, verfehlt worden. Das Gericht sah einen Verstoß gegen § 10 BauNVO und eine falsche Etikettierung des Plangebietes gegeben. Hiernach litt der dieser Entscheidung zugrundeliegende Bebauungsplan aber gerade daran, dass die in einem Wochenendhausgebiet erforderliche Begrenzung der Grundfläche nicht erfolgte.
- 95
Allein der Verzicht der Beklagten, eine tatsächlich stattfindende Dauernutzung aufzuklären, lässt deshalb noch nicht den Schluss zu, man habe den Charakter des Gebiets als Wochenendhausgebiet aufgegeben. Dem steht entgegen, dass sie nach ihrem Sanierungskonzept jedenfalls bei Überschreitung der zulässigen Grundfläche der Wochenendhäuser als dem für den Eindruck nach außen maßgeblichen Merkmal auf einer Einhaltung der Vorgaben des Bebauungsplanes beharrt und einen Rückbau der diese Grenzen überschreitenden Flächen anstrebt. Dies gilt etwa für die ungenehmigte Errichtung von Anbauten und Wintergärten. Das Sanierungskonzept stellt hiernach ein taugliches Mittel dar, der Festsetzung des Gebietscharakters im Bebauungsplan weiterhin zur Durchsetzung zu verhelfen und den Geltungsanspruch dieser Norm zu untermauern.
- 96
Erkennt man in dem Umstand der vorübergehenden Freizeitnutzung auf begrenztem Raum das prägende Merkmal eines Wochenendhausgebietes, so vermag der Senat auch nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung nicht festzustellen, dass die im Plangebiet tatsächlich vorhandene Bebauung insgesamt den Charakter eines solchen Wochenendhausgebietes inzwischen offenkundig verloren hätte.
- 97
Zwar sind in dem Gebiet auch größere Anwesen vorhanden, die zum Teil allerdings bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ im Jahre 1984 genehmigt wurden. Im Übrigen entsteht der Eindruck einer verdichteten Bebauung, die sich westlich der Straße „Binsfeld“ vielfach über zwei Reihen erstreckt. Dabei erscheinen die Gebäude aber nicht überdimensioniert, vielmehr kann nach optischer Einschätzung überwiegend davon ausgegangen werden, dass die Grundfläche der Wochenendhäuser weiterhin den durch den Bebauungsplan vorgegebenen Rahmen einhält. Kennzeichnend für das Gebiet ist die kleinräumige Kubatur überwiegend als Einzelhäuser in Erscheinung tretender Gebäude.
- 98
Im Wesentlichen bleibt auch der Eindruck der Eingeschossigkeit erhalten. Zum Teil wird insbesondere bei den östlich der Straße „Binsfeld“ gelegenen Anwesen zwar der Anschein erweckt, dass das Kellergeschoss entsprechend der Vorschrift 2 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 der Landesbauordnung vom 27. Februar 1974 (GVBl., S. 55) als weiteres Vollgeschoss anzusehen ist und es im Mittel über 1,20 m über die Geländeoberfläche hinausragt. Dieser erste Eindruck wird jedoch vielfach durch eine bei der Ortsbesichtigung festzustellende topographische Besonderheit entkräftet. Die natürliche Geländeoberfläche gestaltet sich in diesem Bereich nämlich in weiten Teilen so, dass sie dammartig vom See her zunächst ansteigt und zur Straße wieder abfällt. Hiernach ist aber in vielen Fällen erkennbar, dass der Mittelwert eines mehr als 1,20 m über die Geländeoberfläche hinausragenden Kellergeschosses nicht erreicht wird. Insgesamt vermittelt das Plangebiet nicht den Charakter eines klassischen Wohngebietes.
- 99
Die für die Annahme der Funktionslosigkeit erforderliche Erkennbarkeit einer tatsächlichen Entwicklung in Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes wird auch nicht erreicht, soweit Aufenthaltsräume in Speicher- und Kellerräumen errichtet wurden und hierdurch die im Plangebiet zulässige Geschossfläche überschritten wurde. Auch hierzu hält das Sanierungskonzept der Beklagten fest, dass die entsprechende Nutzung der Räume nicht genehmigt, von Kontrollen aber wegen der fehlenden Effizienz abgesehen werden soll. Ein Einschreiten gegen die festgestellten 127 Umnutzungen von Kellerräumen und 15 Fälle umgenutzter Speicher sieht das Konzept wiederum nicht vor. Indessen handelt es sich hierbei um Abweichungen, die die innere Ausnutzung der vorhandenen Räumlichkeiten betreffen und die sich nicht merklich auf die äußere Gestaltung der Gebäude und die hierdurch bewirkte Prägung auswirken. Vielmehr sind die Anwohner, wie auch die Umnutzung von Garagen zeigt, gerade darum bemüht, die abweichende Nutzung der Räume nicht nach außen in Erscheinung treten zu lassen. Die Verstöße gegen die Vorgaben des Planes sind insoweit nicht offensichtlich.
- 100
bb. Die durch Zugänge mit dem Haupthaus verbundene, grenzständig errichtete Garage verstößt auch gegen das Abstandsflächengebot des § 8 Abs. 1 Satz 1 LBauO.
- 101
Die Kläger können sich nicht auf die Privilegierung des § 8 Abs. 9 LBauO berufen, wonach Garagen ohne Abstandsflächen gegenüber Grundstücksgrenzen errichtet werden können. Die Anwendung dieser Vorschrift setzt voraus, dass es sich bei der innerhalb der Abstandsflächen errichteten Garage um ein selbständiges Gebäude handelt. Entscheidend für die Annahme einer Selbstständigkeit in diesem Sinne ist die funktionale Trennung zwischen Hauptgebäude und Garagenanbau, durch die gewährleistet ist, dass die Grenzbebauung nur entsprechend ihrer Funktion als Garage genutzt wird (vgl. OVG RP, Urteil vom 25.11.2009 – 8 A 10636/09.OVG −, AS 38, 130 und juris, Rn. 35). Mangels Eintragung der entsprechenden Baulast können die Abstandsflächen auch nicht nach § 9 Abs. 1 LBauO auf dem Nachbargrundstück ausgewiesen werden.
- 102
c. Liegen hiernach die tatbestandlichen Voraussetzungen für die die Garage betreffenden Anordnungen vor, so erweist sich die auf die aufgezeigten Verstöße abstellende Ermessensentscheidung der Beklagten jedoch als fehlerhaft.
- 103
aa. Soweit die bauaufsichtliche Verfügung auf die Verletzung des Abstandsflächengebotes abstellt, erweist sich die Anordnung als ermessensfehlerhaft, weil den Klägern ein Anspruch auf Eintragung einer Baulast zusteht, mit der der aufgezeigte Abstandsflächenverstoß behoben wird, und die Beklagte diese Eintragung in rechtswidriger Weise verweigert.
- 104
Die Kläger haben im Februar 2011 unter Vorlage einer entsprechenden Einwilligungserklärung ihres Nachbarn den Antrag auf Eintragung einer Baulast gestellt, wonach die Abstandsflächen für die Garage gemäß § 9 Abs. 1 LBauO auf dem Nachbargrundstück ausgewiesen werden. Nach Eintragung einer entsprechenden Baulast würde die Grenzgarage die abstandsrechtlichen Vorschriften einhalten. Nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten sind sowohl die formalen Voraussetzungen für eine Eintragung als auch die tatbestandlichen materiellen Anforderungen des § 9 Abs. 1 LBauO erfüllt. Ist aber der Besteller verfügungsberechtigt, entspricht die Erklärung den Formvorschriften, hat sie einen bestimmten baulastfähigen Inhalt und besteht ein baurechtlicher Bezug, so hat der Begünstigte einen Eintragungsanspruch, wenn er damit – wie im Falle der Kläger - die Voraussetzungen für ein bestimmtes Vorhaben sichert (Schmidt in: Jeromin, a.a.O., § 86 Rn. 43).
- 105
Die Beklagte kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, dass hierdurch einer den Vorgaben des Bebauungsplanes widersprechenden Nutzung der Garagenräume Vorschub geleistet würde. Die Abstandsflächenregelungen sollen lediglich Konfliktsituationen lösen, die sich unter bauordnungsrechtlichen Gesichtspunkten ergeben. Eine Berücksichtigung bauplanerischer Gesichtspunkte bei der Entscheidung über die Eintragung einer Baulast ist von der Regelung des § 9 Abs. 1 LBauO nicht abgedeckt.
- 106
Des Weiteren ist unerheblich, dass der Eintragungsantrag erst nach der letzten Behördenentscheidung, dem Widerspruchsbescheid vom 04. August 2010, gestellt wurde. Die Kläger hatten nämlich bereits im Widerspruchsverfahren darauf verwiesen, dass der Nachbar mit der Ausweisung der Abstandsfläche auf seinem Grundstück einverstanden sei und die Eintragung einer Baulast angestrebt werde. Auf diesen Gesichtspunkt ist die Beklagte in ihren Entscheidungen indes nicht eingegangen. Zudem greift eine Ausnahme von der Regel, dass es im Rahmen der Anfechtungsklage grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt. Die Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sind nämlich dann maßgeblich, wenn sich – wie im vorliegenden Fall − bei einem noch nicht vollzogenen Verwaltungsakt die Sach- oder Rechtslage inzwischen zugunsten des Klägers in einer Weise geändert hat, dass eine Durchsetzung der angegriffenen behördlichen Maßnahme nunmehr sinnlos geworden ist oder unangemessen erscheinen müsste (BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 – 4 B 132/88 −, juris Rn. 5).
- 107
bb. Soweit die zu der Garage getroffenen Anordnungen mit einem Verstoß gegen bauplanungsrechtliche Vorgaben begründet werden, verletzt die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
- 108
Der Gleichheitssatz gebietet es, dass die Behörde bei ihrem Vorgehen gegen baurechtswidrige Zustände das ihr eingeräumte Ermessen gleichmäßig ausübt. Sie darf nicht systemlos oder willkürlich handeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55/95 −, BRS 57 Nr. 248 und juris Rn. 5).
- 109
Maßstab für das Vorgehen der Beklagten gegen baurechtliche Verstöße ist das am 16. April 2008 durch den Bau – und Planungsausschuss der Beklagten beschlossene Sanierungskonzept. Die Beklagte hat damit zur Gewährleistung eines abgestimmten Vorgehens, bei dem wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches abweichend behandelt wird, ein Konzept entwickelt, das Grundlage für ihr bauaufsichtliches Vorgehen sein soll. Mit diesem Sanierungskonzept hat sie ihr Vorgehen gegen baurechtliche Verstöße vorab festgelegt und sich damit im Hinblick auf die Ausübung ihres Ermessens selbst gebunden.
- 110
Was Garagenumnutzungen und das Vorhandensein von Zugängen zwischen Hauptgebäuden und Garagen angeht, so werden im Sanierungskonzept nur Verstöße gegen die bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenvorschriften problematisiert. Hiernach sieht das Sanierungskonzept ein Einschreiten gegen umgenutzte Garagen von vorneherein nur bei einer Verletzung des Abstandsflächenrechtes vor. Ein Vorgehen aus bauplanungsrechtlichen Gründen, wie es hier erstmals im Widerspruchsbescheid als zusätzliches Argument dargelegt worden ist, weicht daher von dem selbst gesetzten Sanierungskonzept ab.
- 111
Darüber hinaus erweist sich das auf die Bauplanungswidrigkeit der Garagenumnutzung gestützte Vorgehen noch aus einem weiteren Grund als ermessensfehlerhaft.
- 112
Wenn im Widerspruchsbescheid die Nutzung der Garage zu Aufenthaltszwecken als Überschreitung der im Bebauungsplan erfolgten Festsetzung zur Grundfläche der Wochenendhäuser gewertet wird, ist nach dem oben Gesagten ein solcher Verstoß bereits objektiv nicht gegeben. Soweit in dieser Begründung zugleich ein Verstoß gegen die Festsetzung der Geschossfläche zum Ausdruck kommt, liegt hierin nach Auffassung des Senats die Ungleichbehandlung zweier Sachverhalte, die sich im Wesentlichen als gleich erweisen.
- 113
Zur Geschossfläche ist nach dem hier maßgeblichen § 20 Abs. 2 Satz 2 BauNVO (1968) nicht nur die Fläche der Vollgeschosse zu rechnen, vielmehr wird auch die Fläche von Aufenthaltsräumen in anderen Geschossen erfasst. Mit der so festgelegten Geschossfläche wird also auf die im Wochenendhaus tatsächlich vorhandene Wohnfläche abgestellt.
- 114
Was die Ausdehnung der Geschossfläche im Gebäudeinneren anbelangt, die also ohne Erweiterung der Grundfläche und die damit einhergehende Vergrößerung des Gebäudekörpers erfolgt, hat sich die Beklagte in ihrem Sanierungskonzept indes dahin festgelegt, dass sie gegen die Schaffung zusätzlicher Aufenthaltsräume in Keller und Speicher und die dadurch herbeigeführte Ausdehnung der Geschossfläche nicht vorgehen wird. Dabei lässt sich die Beklagte von der Überlegung leiten, dass derartige Verstöße im Innern der betroffenen Gebäude erfolgen und nach außen oft nicht erkennbar werden, was zugleich eine dauerhafte Kontrolle wesentlich erschwert. Gleichzeitig bleiben trotz dieser Einschränkung der Kontrolle das äußere Erscheinungsbild und die Kubatur der Anwesen unberührt, so dass sich hierdurch keine wesentlichen Auswirkungen auf den Charakter des Gebietes insgesamt ergeben.
- 115
Vergleichbare Erwägungen greifen aber auch bei einer Ausdehnung der Wohnfläche in horizontaler Richtung, wie sie bei einer Umnutzung der Garage zu Wohnzwecken vorliegt, sofern auch dabei das äußere Erscheinungsbild der baulichen Anlagen unberührt bleibt. Ebenso wie bei der Erweiterung der Wohnfläche in die Funktionsräume im Keller und Speicher hinein ist auch eine Inanspruchnahme von Teilen der Garage auf das Gebäudeinnere beschränkt und erfolgte oftmals im Verborgenen. Dann ist aber kein sachlicher Grund dafür erkennbar, die eine – vertikale – Überschreitung der Geschossfläche hinzunehmen und gegen den anderen Verstoß – in der horizontalen Nutzung des Gebäudes – einzuschreiten. Erst wenn die Umnutzung der Garage derart erfolgt, dass dadurch nach außen erkennbar ein vergrößertes Wohngebäude entsteht, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit auch mit der Festsetzung zur Grundfläche des Wochenendhauses, woraus sich ein Differenzierungskriterium ergibt.
- 116
Soweit die Beklagte darauf abstellt, die im Keller und Speicher geschaffenen Aufenthaltsräume führten aus bauordnungsrechtlichen Gründen nicht zu einer Erhöhung der berücksichtigungsfähigen Geschossfläche, vermag dies die festgestellte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Die Beklagte geht in ihrem Konzept nämlich selbst davon aus, dass auch den Vorschriften des Bauordnungsrechtes entsprechende Aufenthaltsräume in Kellern und auf Speichern eingerichtet sein können, sie aber dennoch unbeanstandet bleiben sollen. Zudem ist der Begriff des Aufenthaltsraumes in Anlehnung an die Begriffsbestimmung der Landesbauordnung dadurch definiert, dass es sich um einen Raum handelt, der zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt oder geeignet ist (vgl. 2 Abs. 5 LBauO). Kriterium für die Bestimmung der Aufenthaltsfunktion ist hiernach neben der objektiven Eignung die subjektive Zweckbestimmung (Jeromin, Landesbauordnung, 2. Aufl. 2008, § 2 Rn. 77). Auf die weitergehenden Anforderungen der Landesbauordnung für Aufenthaltsräume kommt es hingegen nicht an (vgl. HessVGH, Beschluss vom 08. Dezember 1989 – 4 TG 2896/89 –, juris Rn. 31: BVerwG, Urteil vom 07. Juni 2006 – 4 C 7/05 – NVwZ 2006, 1065 und juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 07. Dezember 1994 - 1 L 144/93 -, juris Rn. 38).
- 117
2. Der Bescheid der Beklagten vom 29. September 2008 erweist sich hingegen als rechtmäßig, soweit den Klägern in Nr. 1 Buchstabe c) der Rückbau der Terrassenüberdachung aufgegeben wurde. Insoweit liegen die Voraussetzungen des § 81 Satz 1 LBauO vor.
- 118
a. Die von den Klägern angebrachte Terrassenüberdachung verstößt gegen materielles Baurecht. § 2 Abs. 2 der für das Gebiet maßgeblichen Satzung über die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen sowie über Erfordernis und Gestaltung von Einfriedungen für das Wochenendhausgebiet „Binsfeld III“ vom 7. Dezember 1977 – Gestaltungssatzung − sieht vor, dass die überdachte Fläche von Loggien und Terrassen 8 m² nicht überschreiten darf. Die Überdachung im Falle der Kläger weist jedoch eine Fläche von 24 m² auf.
- 119
Insoweit können sich die Kläger nicht darauf berufen, der Geltungsbereich der Satzung sei unbestimmt. Dieser wird vielmehr unter Bezugnahme auf den für das Gebiet geltenden Bebauungsplan exakt umrissen. § 1 der Satzung sieht als Anwendungsbereich das gesamte Wochenendhausgebiet „Im Binsfeld III“ vor. Wie die Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, handelt es sich bei dem in der Vorschrift angesprochenen Lageplan als Anlage zur Satzung um ein Exemplar des Bebauungsplanes, das auch weiterhin existiert, so dass der Geltungsbereich sowohl textlich durch Bezugnahme auf den Bebauungsplan als auch zeichnerisch hinreichend bestimmt ist. Da die Planskizze des Bebauungsplanes selbstständiger Teil der Gestaltungssatzung geworden ist, kommt es auf die Wirksamkeit des Bebauungsplanes nicht an.
- 120
b. Die auf die Terrassenüberdachung bezogene Rückbauverfügung erweist sich auch nicht im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG als rechtswidrig. Soweit das Sanierungskonzept der Beklagten vorsieht, dass Terrassenüberdachungen bis zu einer Fläche von 10 m² nicht zurückgebaut werden müssen, hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass diese Abweichung von der Satzungsregelung nur auf Fälle eines geringfügigen Überschreitens Anwendung finden soll. Sie trägt damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung. Mit der Regelung soll verhindert werden, dass auch bei geringfügigen Überschreitungen der zulässigen Fläche ein vergleichsweise hoher Aufwand für den Rückbau der Überdachung entsteht. Die abweichende Behandlung rechtswidrig errichteter Terrassenüberdachungen bis zu einer Fläche von 10 m² ist damit sachlich gerechtfertigt.
- 121
3. Die das Gartenhaus betreffende Verfügung in Nr. 1 Buchstabe d) des Bescheides vom 29. September 2008 erweist sich nur teilweise als rechtmäßig.
- 122
a. Soweit die Beklagte hierin der Klägerin aufgegeben hat, hinsichtlich der nach dem Bebauungsplan unzulässigen Gartenhütte einen Befreiungsantrag zu stellen, hält sich diese Anordnung im Rahmen der Ermächtigungsnorm des § 81 LBauO. Da die Beklagte in ihrem Sanierungskonzept die Erteilung einer Befreiung für Nebenanlagen bis zu einer Fläche von 6 m² nach den §§ 31 Abs. 2 BauGB und 69 Abs. 2 LBauO in Aussicht gestellt hat, können auf diesem Wege in anderer Weise als durch Erlass einer Beseitigungsverfügung rechtmäßige Zustände hergestellt werden. Der Abweichensantrag nach § 69 Satz 2 LBauO tritt dabei an die Stelle des Bauantrages nach § 81 Satz 2 LBauO. Ein solcher Antrag ist auch keine bloße Förmelei, da nur durch Vorlage entsprechender Unterlagen der Gegenstand der Befreiung etwa hinsichtlich des Standortes der Hütte auf dem Grundstück der Kläger eindeutig bestimmt werden kann. Die Einreichung eines Abweichungsantrags bürdet den Klägern auch keine unzumutbaren Lasten auf.
- 123
b. Die Kläger können sich hinsichtlich der Gerätehütte auch nicht deshalb auf Bestandsschutz berufen, weil diese zu einem Zeitpunkt errichtet wurde, als der für das Gebiet maßgebliche Bebauungsplan noch nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht war und der Ausschluss von Nebenanlagen nicht galt. Der Errichtungszeitpunkt der Gerätehütte kann nämlich nicht mehr exakt festgestellt werden. Der Darstellung der Kläger hält die Beklagte den Umstand entgegen, dass bei der Gebrauchsabnahme am 23. August 1988 und damit nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes keine Mängel festgehalten wurden. Erweist sich aber als unaufklärbar, wann der von einer Beseitigungsverfügung Betroffene die beanstandete Nutzung aufgenommen hat und ob er dementsprechend aus Gründen der formellen oder materiellen Legalität Bestandsschutz genießt, so geht das zu seinen Lasten. Insoweit macht er im Wege einer Einwendung ein Gegenrecht geltend. Er leitet nämlich aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihm ermöglicht, sich gegen eine behördliche Anordnung durchzusetzen, obgleich die beanstandete Nutzung (derzeit) materiell rechtswidrig ist und dies an sich für eine derartige Verfügung ausreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1979 - 4 C 86.76 –, DÖV 1979, 601 und juris, Rn. 14; Beschluss vom 05. August 1991 – 4 B 130/91 und juris Rn. 4).
- 124
c. Als unverhältnismäßig erweist sich indessen die weitergehende Anordnung der Beklagten, das Gerätehaus zu beseitigen, wenn der Befreiungsantrag nicht fristgerecht binnen 6 Wochen nach Bestandskraft der Verfügung gestellt wird. Da rechtmäßige Zustände durch Erteilung der in Aussicht gestellten Befreiung erreicht werden können, ist die Beseitigung der Gerätehütte hierfür nicht erforderlich. Vielmehr kann die Beklagte die Stellung eines Befreiungsantrages mit Einsatz von Zwangsmitteln herbeiführen. Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung angedeutete Möglichkeit, auf einen Antrag zu verzichten und die Gerätehütte stattdessen freiwillig zu beseitigen, steht den Klägern auch ohne eine entsprechende Anordnung offen.
- 125
4. Schließlich ist im Hinblick auf die vom Senat nicht beanstandeten Verfügungen auch nicht erkennbar, dass die Beklagte bei ihrem Vorgehen im Bereich des Bebauungsplangebietes das Gleichbehandlungsgebot verletzte und die in ihrem Sanierungskonzept vorgesehenen Maßnahmen nicht konsequent umsetzte. Dabei können sich die Betroffenen nicht allgemein darauf berufen, die Behörde schreite gegen Baurechtsverstöße in vergleichbaren Fällen nicht ein. Art. 3 Abs. 1 GG räumt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ein. Vielmehr können sie lediglich verlangen, dass die Behörde ihr Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichartig ausübt. Die Behörde muss dabei nicht gleichzeitig vorgehen, sondern kann bei einer Vielzahl von Verstößen nach und nach einschreiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995, a.a.O., juris Rn. 4f.). Die Kläger können sich hiernach nicht auf jede baurechtliche Abweichung, sondern nur auf solche Verstöße berufen, die den bei ihnen beanstandeten Mängeln vergleichbar sind. Hinsichtlich der Anbringung von Terrassenüberdachungen und der Errichtung von Nebenanlagen ist indessen nicht erkennbar, dass die Beklagte in Abkehr von ihrem Sanierungskonzept willkürlich vorginge und nur einzelne Eigentümer herausgriffe. Soweit entsprechende Verstöße bislang in wenigen Einzelfällen ungeahndet geblieben sind, hat die Beklagte eine nachvollziehbare Begründung angeführt, weshalb sie von einem Einschreiten abgesehen hat.
- 126
5. Die in Nr. 2 des Bescheides enthaltene Zwangsgeldandrohung war aufzuheben, soweit die entsprechende Grundverfügung nach dem zuvor Gesagten keinen Bestand hat, da es an einem Verwaltungsakt als Grundlage der Vollstreckung fehlt. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für eine Zwangsgeldandrohung nach § 66 LVwVG i.Vm. den §§ 61 Abs. 1, 62 und 64 LVwVG vor.
- 127
6. Ebenfalls aufzuheben ist die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Kostenentscheidung, da hinsichtlich der aufgehobenen Teile der Grundverfügung die Amtshandlung nicht nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 LGebG durch die Kläger veranlasst ist und es dem Senat nicht möglich ist, den Verwaltungsaufwand für den fortbestehenden Teil der Anordnung zu bestimmen.
- 128
7. Die von den Klägern hilfsweise gestellten Beweisanträge waren abzulehnen.
- 129
a. Ihr Antrag, für einen großen Teil der Grundstücke die Verwaltungsakten der Beklagten beizuziehen (Nr. 1), bezweckt eine unzulässige „Ausforschung“. Da die Beklagte auf den Beschluss des Senats vom 27. Juli 2011 ausführlich dargelegt hat, welche Verstöße bei den einzelnen Anwesen festgestellt wurden, hätte es zum Beweisantritt einer substantiierten Darlegung der Kläger bedurft, bei welchen konkreten Anwesen die Beklagte fehlerhafte oder unvollständige Angaben gemacht haben soll. Solche Angaben sind nur bezüglich von 14 näher bezeichneten Anwesen erfolgt, bei denen sich Meinungsunterschiede zum Teil aber bereits geklärt haben und die von ihrem zahlenmäßigen Umfang her für die allein maßgebliche Frage der Funktionslosigkeit unerheblich sind.
- 130
b. Dem Antrag, eine Ortsbesichtigung durchzuführen (Nr. 2), ist das Gericht teilweise nachgekommen. Soweit hiermit die Feststellung weiterer Verstöße gegen baurechtliche Vorschriften erreicht werden soll, erweisen sich die unter Beweis gestellten Tatsachen als unerheblich. Da lediglich 6 Anwesen von der Beklagten nicht besichtigt wurden, ergeben sich wegen der geringen Zahl der betroffenen Gebäude keine Auswirkungen auf die Annahme einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes. Auch im Hinblick auf die Ermessensausübung der Beklagten handelt es sich um Einzelfälle, die das Sanierungskonzept und dessen Umsetzung insgesamt nicht in Frage stellen können.
- 131
c. Auch der Heranziehung sämtlicher Meldeakten innerhalb des Plangebietes seit 1962 (Nr. 3) bedurfte es nicht. Auf die genaue Zahl der mit Hauptwohnsitz Gemeldeten und das melderechtliche Vorgehen der Beklagten hiergegen kommt es für die Entscheidung des Rechtsstreites nicht an. Für die Beurteilung der Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes ist nicht die melderechtliche Situation entscheidend. Vielmehr ist nach dem zuvor Gesagten maßgeblich, inwieweit eine mögliche dauerhafte Wohnnutzung im Plangebiet nach außen erkennbar und von der Bauaufsichtsbehörde offenkundig hingenommen wird. Hierzu hat der Senat einschlägige Feststellungen getroffen.
- 132
d. Soweit die Kläger hinsichtlich der Hängigkeit des Geländes im Plangebiet eine weitere Sachaufklärung begehren, erweist sich der Beweisantrag als unerheblich, da die Behörde für ihr Einschreiten nicht an das Vorliegen eines Vollgeschosses anknüpft, vielmehr wegen jeglicher zusätzlicher Aufenthaltsräume – in Vollgeschossen oder sonstigen Geschossen - auf das Geltendmachen von Verstößen gegen die maximale Geschossfläche verzichten will.
- 133
B. Soweit die Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehren, ihnen die beantragte Nutzungsänderungsgenehmigung zu erteilen, bleibt ihre Klage erfolglos.
- 134
Den Klägern steht kein Anspruch auf Erlass der Baugenehmigung nach § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO zu. Hiernach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
- 135
Soweit die Kläger die Genehmigung der Umnutzung eines Teils der Garage zu Aufenthaltszwecken begehren, steht diesem Vorhaben nach dem zuvor Gesagten der Umstand entgegen, dass hiermit gegen die im Bebauungsplan „Im Binsfeld III“ vorgesehene Begrenzung der zulässigen Geschossfläche verstoßen würde.
- 136
Auch die Umnutzung der Kellerräume ist nicht genehmigungsfähig. Da nach § 20 Abs. 2 Satz 2 BauNVO (1968) bei der Geschossflächenberechnung auch die Flächen von Aufenthaltsräumen in anderen als Vollgeschossen einschließlich der zu ihnen gehörenden Treppenräume und Umfassungswände zu berücksichtigen sind, würde die Nutzung eines Kellerraumes als Aufenthaltsraum ebenfalls zu einer Überschreitung der zulässigen Geschossfläche führen. Der genehmigte Bestand schöpft die nach dem Bebauungsplan zulässige Obergrenze von 60 m² mit 59,5 m² indes nahezu vollständig aus.
- 137
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
- 138
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus den §§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO.
- 139
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO hierfür genannten Gründe vorliegt.
- 140
Beschluss
- 141
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 10.000,-- €
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Er bildet die Grundlage für weitere, zum Vollzug dieses Gesetzbuchs erforderliche Maßnahmen.
(2) Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Ein Flächennutzungsplan ist nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen.
(3) Mit der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans kann gleichzeitig auch der Flächennutzungsplan aufgestellt, geändert oder ergänzt werden (Parallelverfahren). Der Bebauungsplan kann vor dem Flächennutzungsplan bekannt gemacht werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird.
(4) Ein Bebauungsplan kann aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn dringende Gründe es erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird (vorzeitiger Bebauungsplan). Gilt bei Gebiets- oder Bestandsänderungen von Gemeinden oder anderen Veränderungen der Zuständigkeit für die Aufstellung von Flächennutzungsplänen ein Flächennutzungsplan fort, kann ein vorzeitiger Bebauungsplan auch aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan ergänzt oder geändert ist.
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs ist für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und der Satzungen nach diesem Gesetzbuch nur beachtlich, wenn
- 1.
entgegen § 2 Absatz 3 die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist; - 2.
die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Absatz 2, § 4 Absatz 2, § 4a Absatz 3, Absatz 4 Satz 2, nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, nach § 22 Absatz 9 Satz 2, § 34 Absatz 6 Satz 1 sowie § 35 Absatz 6 Satz 5 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn - a)
bei Anwendung der Vorschriften einzelne Personen, Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind, die entsprechenden Belange jedoch unerheblich waren oder in der Entscheidung berücksichtigt worden sind, - b)
einzelne Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, gefehlt haben, - c)
(weggefallen) - d)
bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nach § 3 Absatz 2 Satz 1 nicht für die Dauer einer angemessenen längeren Frist im Internet veröffentlicht worden ist und die Begründung für die Annahme des Nichtvorliegens eines wichtigen Grundes nachvollziehbar ist, - e)
bei Anwendung des § 3 Absatz 2 Satz 5 der Inhalt der Bekanntmachung zwar in das Internet eingestellt wurde, aber die Bekanntmachung und die nach § 3 Absatz 2 Satz 1 zu veröffentlichenden Unterlagen nicht über das zentrale Internetportal des Landes zugänglich gemacht wurden, - f)
bei Anwendung des § 13 Absatz 3 Satz 2 die Angabe darüber, dass von einer Umweltprüfung abgesehen wird, unterlassen wurde oder - g)
bei Anwendung des § 4a Absatz 3 Satz 4 oder des § 13, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, die Voraussetzungen für die Durchführung der Beteiligung nach diesen Vorschriften verkannt worden sind;
- 3.
die Vorschriften über die Begründung des Flächennutzungsplans und der Satzungen sowie ihrer Entwürfe nach §§ 2a, 3 Absatz 2, § 5 Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 2 und Absatz 5, § 9 Absatz 8 und § 22 Absatz 10 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn die Begründung des Flächennutzungsplans oder der Satzung oder ihr Entwurf unvollständig ist; abweichend von Halbsatz 2 ist eine Verletzung von Vorschriften in Bezug auf den Umweltbericht unbeachtlich, wenn die Begründung hierzu nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist; - 4.
ein Beschluss der Gemeinde über den Flächennutzungsplan oder die Satzung nicht gefasst, eine Genehmigung nicht erteilt oder der mit der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist.
(2) Für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne ist auch unbeachtlich, wenn
- 1.
die Anforderungen an die Aufstellung eines selbständigen Bebauungsplans (§ 8 Absatz 2 Satz 2) oder an die in § 8 Absatz 4 bezeichneten dringenden Gründe für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans nicht richtig beurteilt worden sind; - 2.
§ 8 Absatz 2 Satz 1 hinsichtlich des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist; - 3.
der Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit sich wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften einschließlich des § 6 nach Bekanntmachung des Bebauungsplans herausstellt; - 4.
im Parallelverfahren gegen § 8 Absatz 3 verstoßen worden ist, ohne dass die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.
(2a) Für Bebauungspläne, die im beschleunigten Verfahren nach § 13a, auch in Verbindung mit § 13b, aufgestellt worden sind, gilt ergänzend zu den Absätzen 1 und 2 Folgendes:
- 1.
(weggefallen) - 2.
Das Unterbleiben der Hinweise nach § 13a Absatz 3 ist für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich. - 3.
Beruht die Feststellung, dass eine Umweltprüfung unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2, gilt die Vorprüfung als ordnungsgemäß durchgeführt, wenn sie entsprechend den Vorgaben von § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 durchgeführt worden ist und ihr Ergebnis nachvollziehbar ist; dabei ist unbeachtlich, wenn einzelne Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel. - 4.
Die Beurteilung, dass der Ausschlussgrund nach § 13a Absatz 1 Satz 4 nicht vorliegt, gilt als zutreffend, wenn das Ergebnis nachvollziehbar ist und durch den Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach Spalte 1 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung begründet wird; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel.
(3) Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder die Satzung maßgebend. Mängel, die Gegenstand der Regelung in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 sind, können nicht als Mängel der Abwägung geltend gemacht werden; im Übrigen sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
(4) Der Flächennutzungsplan oder die Satzung können durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.
(1) Unbeachtlich werden
- 1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, - 2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und - 3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.
(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.
(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.
(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.
(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.
(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
Tenor
Der Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Stadt C. ist unwirksam.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Antragstellerin wendet sich gegen den Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin (im Folgenden: Teilaufhebung).
3Der Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 datiert aus dem Jahr 1974. Er umfasst Teilgebiete südlich wie nördlich der X.------straße sowie östlich der W.-------straße . Südlich der X.------straße setzte der Bebauungsplan ein reines Wohngebiet fest. Die Bebauung dieses reinen Wohngebiets sollte in südlicher Richtung in drei hintereinander liegenden Baustreifen erfolgen. Im Zeitpunkt der Planaufstellung war der erste Baustreifen unmittelbar an der X.------straße bereits im Wesentlichen realisiert. Er wird von der X.------straße aus erschlossen. Der zweite Baustreifen erstreckte sich über das Hinterland der recht tiefen Grundstücke an der X.------straße .
4Die Erschließung des - mit einer Ausnahme im zweiten Baustreifen (X.------straße 167a) bis zur Aufstellung der Teilaufhebung nicht ausgenutzten - zweiten und dritten Baustreifens sollte von der X.------straße abzweigend über eine Erschließungsstraße erfolgen, die in südlicher Richtung in das Plangebiet hineinführte, den zweiten Baustreifen etwa in dessen Mitte in eine westliche und eine östliche Hälfte teilte und sich vor dem dritten Baustreifen südlich des zweiten Baustreifens auf der west‑östlichen Achse verzweigte.
5Das ganz im Westen des Teilaufhebungsgebiets gelegene Wohnanwesen der Antragstellerin X.------straße 191 wurde durch den Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 im Bestand als reines Wohngebiet überplant. Die für den dritten Baustreifen und die Erschließungsstraße zwischen dem zweiten und dem dritten Baustreifen benötigten Flächen stehen im Eigentum der Antragstellerin, die sie von ihrem Vater geerbt hat.
6Durch die Teilaufhebung streicht die Antragsgegnerin das gesamte reine Wohngebiet südlich der X.------straße . Faktisch stellt sich dieser Bereich als Garten- bzw. Grünfläche dar. Südlich von ihm erstreckt sich der Stadtwald, westlich Ackerland. Östlich befinden sich jenseits einer Abzweigung der X.------straße und getrennt durch eine Grünfläche Wohngebiete.
7In der Planbegründung wird ausgeführt, für die als reines Wohngebiet im Bereich der Teilaufhebung ausgewiesene Fläche sei eine verbindliche planungsrechtliche Steuerung nicht mehr erforderlich, so dass hierauf verzichtet werden könne. Das Teilaufhebungsgebiet sei entlang der X.------straße mit Wohnbebauung bebaut. Aufgrund der aktuellen Veränderungen am Campus C. sei zur Zeit nicht absehbar, ob an dieser Stelle darüber hinaus gehend langfristig Wohnbauflächen nachgefragt würden. Um die Option für eine zukünftige Planung zu erhalten, bleibe der Flächennutzungsplan unverändert, der das Plangebiet als Wohnbaufläche darstelle. Für die bisher geplante Wohnbebauung im zweiten und dritten Baustreifen sei überdies eine neu zu errichtende Erschließungsstraße erforderlich. Da es hierfür keine Investoren gebe und die Antragsgegnerin selbst finanziell nicht dazu in der Lage sei, die Erschließung zu übernehmen, seien die Ziele der bisherigen Planung nicht realisierbar. Im zweiten Baustreifen habe bisher nur ein Gebäude errichtet werden können. Für die Bebauung der dritten Baureihe seien bisher keine Bauwünsche eingereicht worden. Aus heutiger städtebaulicher Sicht und unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht. Die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche hier nach den tatsächlichen Gegebenheiten hinsichtlich Art und Maß der baulichen Nutzung zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung aus. Einer ausdrücklichen Festsetzung von Flächen als reines Wohngebiet bedürfe es nicht. Innerhalb des Teilaufhebungsbereichs bestünden keine städtebaulichen oder immissionsschutzrechtlichen Konflikte, die notwendig planerisch zu regeln seien. Zu der Teilaufhebung erstellte die Antragsgegnerin einen Umweltbericht (letzter Stand April 2012).
8Das Aufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf.
9Mit Schreiben vom 26. November 2009 bezog die Antragstellerin erstmals Stellung zu der anvisierten Teilaufhebung, von der sie durch Zeitungsmeldungen erfahren habe. Sie sei Eigentümerin der Hausgrundstücke X.------straße 191 und 191a sowie des überwiegenden Teils der Ackerflächen, auf denen nach dem Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 eine Erschließungsstraße geplant sei. Es bestehe keine Notwendigkeit, den Bebauungsplan teilaufzuheben. Die Auffassung der Antragsgegnerin, die Bebauung in zweiter Reihe könne dadurch erfolgen, dass eine private Erschließung über die Grundstücke in der ersten Reihe erfolge, erscheine aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen problematisch. Im Lichte der Rechtsprechung zu sog. Pfeifenstielgrundstücken müsse die Frage aufgeworfen werden, ob das Ziel der hinterwärtigen Bebauung insbesondere aus verkehrstechnischen Gründen opportun sei. Es stelle sich gleichzeitig die Frage, ob man nicht den Bebauungsplan, so wie er sei, in Kraft lasse und die über die X.------straße beabsichtigte hinterwärtige Erschließung bei nachgewiesenem Interesse als Provisorium genehmige mit der Verpflichtung, bei der Erstellung der Erschließungsstraße die Anbindung über sie zu verlangen. Dies sei ein häufig geübtes Verfahren.
10In seiner Sitzung am 19. Januar 2010 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss des Rats der Antragsgegnerin die Aufstellung der Teilaufhebung. In der Zeit vom 8. bis zum 12. Februar 2010 lagen die Planunterlagen im Rahmen einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung aus. Am 18. Februar 2010 stellte die Antragsgegnerin die Planung im Begegnungszentrum C1. öffentlich vor.
11Am 24. Januar 2012 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss die Teilaufhebung als Entwurf. In der Zeit vom 24. Februar 2012 bis einschließlich 26. März 2012 lag der Planentwurf öffentlich aus.
12Am 26. März 2012 erhob die Antragstellerin Einwendungen gegen die Teilaufhebung. Diese verstoße gegen das Gebot der Planrechtfertigung. Sie diene ausschließlich privaten Interessen. Einziges Ziel sei, eine Bebauung in der zweiten Reihe dadurch zu ermöglichen, dass die Erschließungsstraße entfalle und damit der Weg zu einer hinterwärtigen Bebauung in der zweiten Reihe von der X.------straße aus gesehen mittels Stichwegen erfolgen könne. Der Wechsel von einem Bebauungsplan gemäß § 30 BauGB in eine planerische Beurteilung nach § 34 BauGB sei kein hinreichendes planerisches Konzept. Ob das Ziel der Ermöglichung einer zweiten Baureihe über § 34 BauGB möglich sei, sei zumindest zweifelhaft, da sich die hinterwärtige Bebauung in die bisherige Umgebungsbebauung nicht einfüge. Bisher gebe es eine Hinterlandbebauung lediglich auf dem Grundstück X.------straße 167 a. Städtebaulich sei die Erschließung hinterwärtiger Grundstücksteile über Stichstraßen nicht erwünscht, insbesondere wenn sie gehäuft vorkomme. Dagegen sprächen verkehrstechnische Gründe. Es sei nicht ausgeschlossen, dass in der zweiten Reihe Mehrfamilienhäuser entstünden. Die damit vorgezeichnete Verkehrsdichte und notwendige Breite der Stichstraßen wegen Begegnungsverkehrs werde von der Antragsgegnerin nicht behandelt, sondern in das Baugenehmigungsverfahren verwiesen. Das Gleiche gelte für die Befürchtungen im Hinblick auf Verkehrslärm, Abgase und Lichtimmissionen. Das Fehlen eines geordneten städtebaulichen Konzepts ergebe sich ferner daraus, dass eine Änderung des Flächennutzungsplans nicht erfolgt sei, sondern die Bebaubarkeit der dritten Reihe offen bleiben solle. Abschließend sei darauf hinzuweisen, dass die Familie der Antragstellerin den von der X.------straße abzweigenden Weg, die Parzelle 272, schon im Jahr 1936 an die Antragsgegnerin übertragen habe, um eine geordnete Erschließung einer hinterwärtigen Bebauung zu ermöglichen. Die Notwendigkeit der Teilaufhebung bestehe offensichtlich nur deshalb, weil die Erschließung der hinterwärtigen Grundstücke über eine im Bebauungsplan festgesetzte Erschließungsstraße erfolgen müsse, für deren Ausbau die Antragsgegnerin derzeit nicht die erforderlichen Mittel habe.
13In seiner Sitzung am 14. Juni 2012 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Teilaufhebung als Satzung. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin fertigte den Satzungsbeschluss am 15. Juni 2012 aus. Am 9. Juli 2012 machte die Antragsgegnerin die Teilaufhebung öffentlich bekannt.
14Mit Schreiben an die Antragsgegnerin vom 21. Juni 2013 rügte die Antragstellerin die Rechtmäßigkeit der Teilaufhebung: Diese verstoße gegen das Gebot der Planrechtfertigung. Die Antragsgegnerin gehe unzutreffend davon aus, dass die zweite Baureihe auf der Grundlage des § 34 BauGB bebaut werden könne. Zum Zeitpunkt der Teilaufhebung habe es außer der Bebauung der Antragstellerin nur das Gebäude X.------straße 167a gegeben, das in zweiter Reihe errichtet gewesen sei. Alle anderen Grundstücke seien bis dahin unbebaut gewesen. Die Gartengrundstücke zwischen dem Wohnhaus der Antragstellerin X.------straße 191 bis zum rückwärtigen Gebäude X.------straße 167 a als dem Innenbereich zugehörige Baulücken zu bewerten, sei nicht gerechtfertigt. Der Außenbereich beginne an der rückwärtigen Gebäudegrenze des letzten Gebäudes. Dem Rat sei so eine falsche Rechtslage vorgespiegelt worden. Diese sei für die Entscheidung ausschlaggebend gewesen. Wäre dem Rat bewusst gewesen, dass richtigerweise nach Teilaufhebung des Bebauungsplans bzw. gerade wegen der Teilaufhebung die zweite Baureihe gar nicht werde realisiert werden können, weil diese Gartengrundstücke zum Außenbereich geworden seien, hätte er womöglich eine andere Entscheidung getroffen. Die Abwägungsfehlerhaftigkeit der Teilaufhebung folge zum einen daraus, dass der Antragstellerin als Eigentümerin der Flurstücke 268 und 269 die Bebauungsmöglichkeit dieser Grundstücke ‑ quasi in dritter Baureihe ‑ genommen worden sei, um in rechtswidriger Weise eine Bebauung in zweiter Reihe durch eine Pfeifenstielerschließung zu ermöglichen. Die weitere Begründung für die Teilaufhebung, aus heutiger städtebaulicher Sicht und unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht, rechtfertige es ebenfalls nicht, der Antragstellerin ihr Baurecht auf den genannten Grundstücken zu entziehen. In keiner Weise werde begründet, aus welchen städtebaulichen Gründen eine Bebauung des dritten Baustreifens nicht mehr gewünscht sei und welche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege hierbei berücksichtigt worden seien. Die in Rede stehende Fläche sei eine Wiese. Überhaupt nicht in die Abwägung eingestellt worden sei die zwischen der Antragsgegnerin und der Antragstellerin geschlossene Vereinbarung vom 16. Mai 1966, in der sich die Antragsgegnerin u. a. verpflichtet habe, die genannten Grundstücke der Antragstellerin unwiderruflich als Baugelände auszuweisen.
15Ebenfalls am 21. Juni 2013 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt.
16Dessen Begründung deckt sich im Wesentlichen mit dem Rügeschreiben vom selben Tag. Darüber hinaus verweist die Antragstellerin im Kern nochmals auf die Vereinbarung vom 16. Mai 1966 und deren Präzisierung vom 30. September 1966.
17Die Antragstellerin beantragt,
18den Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
19Die Antragsgegnerin beantragt,
20den Antrag abzulehnen.
21Sie trägt vor, die Teilaufhebung sei städtebaulich gerechtfertigt. Für die im Bebauungsplan bisher vorgesehene Wohnbebauung südlich der X.------straße im zweiten und dritten Baustreifen sei eine neu zu errichtende Erschließungsstraße erforderlich gewesen. Da es hierfür keine Investoren gebe und die Antragsgegnerin selbst finanziell langfristig nicht in der Lage sei, die Erschließung zu übernehmen, seien die Ziele der bisherigen Planung auf unabsehbare Zeit nicht realisierbar. Die Antragstellerin sei Eigentümerin der gesamten Grundstücksflächen der ursprünglich vorgesehenen Erschließungsstraße sowie des ursprünglich vorgesehenen dritten Baustreifens. Aufgrund der während der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Anregungen seien nochmals Verhandlungen mit den Anliegern und Grundstückseigentümern einschließlich der Antragstellerin aufgenommen worden, um die Erschließungsstraße zu realisieren. Ziel dieser Verhandlungen sei gewesen, dass sich alle Anlieger, auch die Antragstellerin, entsprechend ihrer verwertbaren Baugrundstücksanteile an der Finanzierung der Erschließungsstraße beteiligen sollten. Damit sei ausschließlich die Antragstellerin nicht einverstanden gewesen. Diese habe die Verhandlungen mit Schreiben vom 3. Mai 2011 abgebrochen. Erst daraufhin sei das Teilaufhebungsverfahren weitergeführt worden. Da die Umsetzung der Planung aus finanziellen Gründen wegen der langfristigen Haushaltslage der Antragsgegnerin (Verbindlichkeiten in Höhe von ca. 1 Milliarde Euro; jährliches Haushaltsdefizit in Höhe von ca. 100 Millionen Euro) und am Unwillen der Antragstellerin gescheitert sei, sei eine dauerhaft anzunehmende Unmöglichkeit der Planumsetzung gegeben. Der zeitliche Horizont einer Angebotsplanung müsse nicht auf unbegrenzte Zeit offen bleiben. Des Weiteren sei die Unmöglichkeit der Planumsetzung schon mit Blick auf die Weigerung der Antragstellerin, Grundstücksflächen zu veräußern und sich an der Straßenplanung zu beteiligen, anzunehmen. Daher sei der Antragsgegnerin nur der Weg der Planaufhebung geblieben oder die Option, einen neuen Bebauungsplan aufzustellen, der die Grundstücksflächen der Antragstellerin nicht mehr berücksichtigt hätte. Letzteres sei für das Gebiet südlich der X.------straße unverhältnismäßig erschienen, da eine Beurteilung gemäß § 34 BauGB für mögliche Neubauvorhaben aufgrund des gegebenen Gebietscharakters ausreiche, abzuwägende Konflikte, die einen Bebauungsplan erforderten, nicht vorlägen und eine städtebauliche Fehlentwicklung nicht zu erwarten sei. Hinzu komme, dass eine alternative Erschließung der zweiten Baureihe als über Stichwege ausscheide. Die Auffassung der Antragstellerin, die zukünftige Beurteilung von Bauvorhaben in der zweiten Baureihe erfolge nicht gemäß § 34 BauGB, sondern gemäß § 35 BauGB, sei unzutreffend. Zwar sei zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses erst ein Wohnbauvorhaben in der zweiten Baureihe im Bestand vorhanden (die Hausnummer 167a). Es seien aber für die Grundstücke mit den Hausnummern 181, 181a, 183, 183a bestandskräftige planungsrechtliche Vorbescheide für vier Wohnhäuser erteilt worden. Aufgrund der Bindungswirkung dieser Vorbescheide sei ersichtlich, dass mit der Erteilung der Baugenehmigung und Errichtung dieser Gebäude ein Bebauungszusammenhang entstehe. Das Wohngebäude mit der Hausnummer 183a sei errichtet. Der Baubeginn des Wohngebäudes mit der Hausnummer 185a sei erfolgt. Bei den weiteren auf der Grundlage des § 34 BauGB genehmigten Wohngebäuden mit den Hausnummern 173a und 171a sei der Baubeginn erfolgt bzw. stehe er unmittelbar bevor. Die Beurteilung nach § 34 BauGB sei richtig, weil die Fläche erstens im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt sei und zweitens der Ortsrand östlich des Plangebiets durch eine dreireihige Bebauung geprägt sei. Diese Bebauung werde durch einen schmalen Grünzug unterbrochen und dann folge die Bebauung entlang der X.------straße . Auch das Gebäude der Antragstellerin rage tief in die zweite Baureihe hinein. Da die Grundstücke bereits nach Inkrafttreten des Bebauungsplans Nr. II/1/33.00 im Jahre 1974 entsprechend der zu erwartenden Bebauung geteilt und zum Teil veräußert worden seien, sprächen Vertrauensschutzgesichtspunkte dafür, hier eine Bebauung zu ermöglichen. Abwägungsfehler lägen nicht vor. Es habe zahlreiche Gespräche mit der Antragstellerin bezüglich der Umsetzbarkeit des Bebauungsplans gegeben. Diese seien ergebnislos geblieben. Dass die dritte Baureihe nunmehr tatsächlich in den Außenbereich falle und damit insbesondere mit Blick auf die Umweltbelange nicht bebaubar sei, habe die Antragstellerin selbst zu vertreten. Sie verhalte sich widersprüchlich, wenn sie einerseits das Normenkontrollverfahren gegen die Teilaufhebung betreibe, andererseits aber in keiner Weise an der Umsetzung des Bebauungsplans mitzuwirken bereit sei. Die einer Bebauung entgegenstehenden Umweltbelange seien im Umweltbericht ausführlich dargestellt. Der südlich angrenzende Grünlandbereich werde als Gebiet mit hoher Naturschutzfunktion eingestuft. Daran schließe sich im Süden und streifenförmig auch im Osten ein als Naturschutzvorranggebiet eingestufter Wald an. Südwestlich schließe sich ein Waldgebiet des C2. Stadtwalds an sowie ein FFH‑Gebiet „östlicher U. Wald“. Der Vertrag aus dem Jahre 1966 habe im Aufstellungsverfahren nicht vorgelegen. Auch wenn er bekannt gewesen wäre, sei er nicht bindend und im Rahmen der Abwägung nicht zu berücksichtigen.
22Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.
23E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
24Der Antrag ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
25I. Der Antrag ist zulässig.
261. Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.
27Nach dieser Vorschrift kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift, die Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als § 42 Abs. 2 VwGO es tut. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird. Das ist regelmäßig der Fall, wenn sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine Festsetzung wendet, die sein Grundstück unmittelbar betrifft.
28Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 = juris Rn. 12.
29Dasselbe gilt, wenn sich ein Grundstückseigentümer gegen die ersatzlose Aufhebung eines sein Grundstück betreffenden Bebauungsplans zur Wehr setzt. Eine Aufhebungssatzung kann sich ebenso wie eine planerische Festsetzung in Bezug auf die von ihr erfassten Flächen als Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen. Auch der Aufhebung eines Bebauungsplans muss wegen ihrer Eingriffsqualität eine ordnungsgemäße Abwägung der abwägungsrelevanten Belange nach § 1 Abs. 7 BauGB vorausgehen. Sie muss durch einen hinreichend gewichtigen städtebaulichen Grund gerechtfertigt sein.
30Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1990 - 4 B 143.90 -, BRS 52 Nr. 30 = juris Rn. 5; OVG NRW, Urteile vom 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 32, vom 4. November 2002 - 7a D 141/00.NE -, juris Rn. 26, und vom 23. Januar 1990 - 10a NE 48/88 -, BRS 50 Nr. 46 = juris Rn. 14; OVG Saarl., Urteil vom 30. Oktober 2001 - 2 N 4/00 -, BRS 64 Nr. 52 = juris Rn. 33 f.
31Ausgehend davon ist die Antragstellerin antragsbefugt. Die Teilaufhebung betrifft sie unmittelbar in abwägungsrelevanten Eigentumsbelangen und kann sie daher in ihrem Recht auf gerechte Abwägung aus § 1 Abs. 7 BauGB und in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen. Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Flächen des aufgehobenen dritten Baustreifens sowie der für die Erschließung des zweiten und des dritten Baustreifens ehedem im Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 vorgesehenen Erschließungsstraße. Da die Teilaufhebung der Antragstellerin insoweit materielle Baurechte entzieht, musste die Antragsgegnerin sich mit ihren Eigentumsinteressen abwägerisch befassen.
322. Die Antragsbefugnis bzw. das Rechtsschutzbedürfnis entfallen nicht wegen treuwidrigen Verhaltens der Antragstellerin.
33Auch die Ausübung prozessualer Rechte unterliegt den Geboten von Treu und Glauben. Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Anrufung der Gerichte wegen treuwidrigen Verhaltens unzulässig sein. Ob dieser Vorwurf berechtigt ist, entscheidet sich nach den besonderen Umständen des Einzelfalls. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben kann in einem widersprüchlichen Verhalten des Antragstellers liegen.
34Vgl. insofern etwa BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2011 - 4 BN 4.11 -, juris Rn. 13, und vom 14. November 2000 - 4 BN 54.00 -, BRS 63 Nr. 50 = juris Rn. 4.
35Ein solches kann der Antragstellerin jedoch nicht zur Last gelegt werden. Dies gilt auch dann, wenn sie - wie die Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 vorträgt - Verhandlungen über die Finanzierung der Erschließungsstraße für den zweiten und dritten Baustreifen mit Schreiben vom 3. Mai 2011 abgebrochen hätte, weswegen der Antragsgegnerin eine Planverwirklichung auf unbestimmte Zeit unmöglich erschienen sei und sie das Teilaufhebungsverfahren fortgeführt habe. Dessen ungeachtet verhält sich die Antragstellerin nicht widersprüchlich, indem sie nunmehr gegen die Teilaufhebung vorgeht. Ihr Interesse an der Erhaltung der Bebaubarkeit des dritten Baustreifens ist nicht unabdingbar an eine vorgehende Einigung mit der Antragsgegnerin über die Grundstücksordnung im vormaligen Plangebiet südlich der X.------straße geknüpft. Es besteht für sie kein Zwang zur Einigung mit der Antragsgegnerin - und den übrigen betroffenen Grundstückseigentümern - etwa im Gewand einer „freiwilligen Umlegung“.
36Vgl. zu deren Zulässigkeit als öffentlich-rechtlicher Vertrag: BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 24.80 -, NJW 1985, 989 = juris Rn. 8.
37Um die Grundstückssituation im Teilaufhebungsgebiet ggf. auch gegen den Willen der Antragstellerin - und der übrigen Grundstückseigentümer - neu zu regeln und der Planungssituation anzupassen, stand der Antragsgegnerin - ein Planrealisierungswillen unterstellt - das Instrument der Umlegung gemäß §§ 45 ff. BauGB zur Verfügung. § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 2 BauGB sieht vor, dass die Umlegung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans - u. a. zur Erschließung von Gebieten - durchgeführt werden kann.
38Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512/97, 1 BvR 1677/97 -, BVerfGE 104, 1 = BRS 64 Nr. 7 = juris Rn. 29 ff.; BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 75 Nr. 8 = juris Rn. 21, Beschluss vom 17. Dezember 1992 - 4 NB 25.90 -, DVBl. 1993, 651 = juris Rn. 9 ff., Urteil vom 6. Juli 1984 - 4 C 24.80 -, NJW 1985, 989 = juris Rn. 8 ff.
39Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist es nicht treuwidrig, wenn die Antragstellerin sich zwar einerseits (zunächst) gegenüber der Antragsgegnerin einer Verhandlungslösung verweigert, sich aber andererseits (bis auf Weiteres) die aufgrund des Bebauungsplans gegebene Bebauungsmöglichkeit des dritten Baustreifens über die Normenkontrolle erhalten will.
403. Die Antragstellerin ist nicht gemäß § 47 Abs. 2 a) VwGO präkludiert. Sie hat rechtzeitig während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs der Teilaufhebung am 26. März 2012 Einwendungen erhoben. Der Normenkontrollantrag wurde von der Antragstellerin auch innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
41II. Der Antrag ist auch begründet.
42Der Aufhebungsplan zum Bebauungsplan Nr. II/1/33.00 - Teilaufhebung für das Teilgebiet südlich der X.------straße - der Antragsgegnerin ist unwirksam.
43Die Teilaufhebung ist im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) materiell rechtswidrig. Sie ist schon nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich (dazu 1.). Außerdem verstößt sie in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (dazu 2.). Rechtsfolge ist die Gesamtunwirksamkeit der Teilaufhebung (dazu 3.)
441. Die Teilaufhebung ist bereits nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich.
45Was im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind demgegenüber in aller Regel nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung lediglich eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
46Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399 = juris Rn. 9, und vom 27. März 2013 - 4 CN 6.11 -, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 9, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19 = juris Rn. 4.
47Die Planungsschranke des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB gilt ebenso wie das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB auch für die ersatzlose Aufhebung eines Bebauungsplans, wie § 1 Abs. 8 BauGB klarstellt. Die ersatzlose Aufhebung eines Bebauungsplans kann dabei grundsätzlich ein im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB legitimes Planungsziel sein. Eines besonderen - über die allgemeine städtebauliche Rechtfertigung hinausgehenden - städtebaulichen Grunds bedarf es für sie prinzipiell nicht. Jedwede Planung ändert die bestehende Rechtslage und greift in sie ein.
48Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. August 1990 - 4 C 3.90 -, BVerwGE 85, 289 = BRS 50 Nr. 97 = juris Rn. 22, und vom 10. September 1976 - IV C 5.76 -, BRS 37 Nr. 6 = juris Rn. 18; OVG NRW, Urteil 7. August 2006 - 7 D 67/05.NE -, juris Rn. 54; OVG Saarl., Urteil vom 30. Oktober 2001 - 2 N 4/00 -, BRS 64 Nr. 52 = juris Rn. 44 f.
49Da Bebauungspläne gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 5, Abs. 6 Nr. 4 BauGB eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten sollen, ist es allerdings im Allgemeinen unumgänglich, mit ihrer Aufhebung zugleich darüber zu entscheiden, welche städtebauliche Ordnung - die planersetzenden §§ 34, 35 BauGB oder ein neuer Bebauungsplan - an die Stelle der mit dem Plan vordem beabsichtigten Ordnung treten soll. Der bloße Verweis der Gemeinde auf die Geltung der Planersatzvorschriften der §§ 34, 35 BauGB reicht nicht in jeder Planungssituation aus, um der ersatzlosen Planaufhebung eine städtebauliche Rechtfertigung zu verschaffen. Als positive Planungskonzeption anstelle des aufgehobenen Bebauungsplans sind die gesetzlichen Planersatzvorschriften nur dann im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB tragfähig, wenn ihre Steuerungskraft es nach Lage der Dinge absehbar vermag, im Gebiet des beseitigten Bebauungsplans eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten. Ist dies ersichtlich nicht der Fall, darf die den Vorgängerbebauungsplan kassierende Gemeinde plankonzeptionell nicht allein auf sie setzen. Vielmehr kann dann schon aus Gründen der städtebaulichen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB die erneute Aufstellung eines Bebauungsplans im Anschluss an die oder gleichzeitig mit der Aufhebung des alten Plans erforderlich werden. Dies ist wiederum der Fall, wenn ein Planungsbedürfnis fortbesteht, weil ansonsten die Gefahr einer regellosen Bebauung im Aufhebungsgebiet droht und/oder sich ungesicherte oder schwierige Erschließungsverhältnisse bzw. bewältigungsbedürftige Immissionskonflikte - mit anderen Worten bodenrechtlich relevante Spannungen - konkret abzeichnen.
50Vgl. zu alledem BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1990 - 4 B 143.90 -, BRS 52 Nr. 30 = juris Rn. 5, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BVerwGE 75, 142 = BRS 46 Nr. 3 = juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 4. November 2002 - 7a D 141/00.NE -, juris Rn. 53 und 56.
51Diese städtebaulichen Konfliktlagen würden im Innenbereich den Regelungsrahmen namentlich des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB überschreiten, der maßgeblich mit dem - im Weiteren noch näher auszufüllenden - Begriff des Einfügens markiert ist und der auch in faktischen Baugebieten nach § 34 Abs. 2 Hs. 1 BauGB mit Blick auf das Maß der baulichen Nutzung etc. anwendbar bleibt. Eine entsprechende Wertung für den Außenbereich und § 35 BauGB enthalten § 35Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 7 BauGB. Schädliche Umwelteinwirkungen und vor allem auch siedlungsstrukturell zu missbilligende Zersiedlungstendenzen durch Splittersiedlungen oder Anschlussbebauungen sind hier unzulässig.
52Es kann zwar andererseits auch städtebaulich geboten sein, einen Bebauungsplan aufzuheben, wenn eine Gemeinde seine Umsetzung nicht mehr beabsichtigt. Den Gemeinden ist unbenommen, sich auch noch nach dem Erlass eines Bebauungsplans für eine von ihm abweichende städtebauliche Entwicklung zu entscheiden. Will eine Gemeinde einen von ihr erlassenen Bebauungsplan nicht mehr ausführen, muss sie diesen Plan aufheben oder ändern und sich der daraus etwa folgenden Entschädigungspflicht nach § 42 BauGB stellen. Sie darf sich nicht darauf beschränken, ihn einfach nur „auf Eis zu legen“.
53Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 46.91 -, BVerwGE 92, 8 = BRS 75 Nr. 8 = juris Rn. 28 f.
54Nichtsdestotrotz bleibt es aber dabei, dass eine Gemeinde auch in der Konstellation einer an sich gebotenen Planaufhebung wegen fehlenden Realisierungswillens bzw. mangelnder Realisierungsperspektive erkennbare städtebauliche Fehlentwicklungen vermeiden und diesen eventuell durch eine Neuplanung begegnen muss.
55Nach diesen Grundsätzen ist die streitbefangene Teilaufhebung auch bei Anlegung eines groben Prüfungsrasters nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Sie entbehrt einer positiven Planungskonzeption und läuft offensichtlich auf eine städtebauliche Fehlentwicklung im Teilaufhebungsgebiet südlich der X.------straße hinaus. Die von der Antragsgegnerin erklärtermaßen angestrebte Steuerung einer Bebauung jedenfalls des vormaligen zweiten Baustreifens südlich der X.------straße - offenbar hat die Antragsgegnerin nicht zuletzt deswegen die in ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 erwähnten Verhandlungen mit der Antragstellerin und anderen Grundstückseigentümern geführt, um Bauwünsche bedienen zu können, die später zu der Erteilung von Vorbescheiden für eine Hinterlandbebauung geführt haben - wird sich evident nicht in städtebaulich verträglicher Weise über die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB bewerkstelligen lassen, auf die die Planbegründung und die Abwägungsvorlage Nr. 4130/2009-2014 sich konzeptionell vorrangig stützen. Die auch noch zur Planrechtfertigung genannten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege betreffen lediglich den dritten Baustreifen. § 34 BauGB findet weder im zweiten noch im dritten Baustreifen des aufgehobenen Bebauungsplans Anwendung, weil diese Baustreifen nach der Teilaufhebung aus der maßgeblichen Perspektive des Satzungsbeschlusses ohne Zweifel im Außenbereich liegen würden (dazu a). Selbst wenn man die Anwendbarkeit von § 34 BauGB in diesem Bereich unterstellte, schiede im Übrigen die Genehmigung von Wohnbauvorhaben als von der X.------straße über Stichwege zu erschließende Hinterlandbebauung auf dieser Rechtsgrundlage ersichtlich aus, da diese sich im Hinblick auf das Maß der baulichen Nutzung und die überbaubare Grundstücksfläche nicht im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen würden (dazu b).
56a) Es ist plankonzeptionell offenkundig unzureichend, die Teilaufhebung städtebaulich damit zu rechtfertigen, für eine Beurteilung der Bebaubarkeit zumindest des zweiten Baustreifens als Hinterlandbebauung von der X.------straße aus gesehen reiche § 34 BauGB aus. § 34 BauGB ist hierfür - wie im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ohne Weiteres zu erkennen war - keine einschlägige Genehmigungsgrundlage. Weder der zweite noch der dritte Baustreifen sind Innenbereichslagen. Sie befanden sich aus der Sicht der Beschlussfassung über die Teilaufhebung nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB und würden auch nicht innerhalb absehbarer Zeit Teil eines Bebauungszusammenhangs werden.
57Die Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich lässt sich nicht schematisch unter Anwendung geographisch-mathematischer Maßstäbe bestimmen. Es bedarf vielmehr einer Beurteilung aufgrund einer Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts. Dabei kann nur eine komplexe, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigende Betrachtungsweise im Einzelfall zu einer sachgerechten Entscheidung führen. Grundlage und Ausgangspunkt einer solchen wertenden und bewertenden Beurteilung sind die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten, also insbesondere die vorhandenen baulichen Anlagen sowie außerdem auch andere topographische Verhältnisse wie etwa Geländehindernisse, Erhebungen oder Einschnitte (Dämme, Böschungen, Gräben, Flüsse und dergleichen). Die Berücksichtigung solcher äußerlich erkennbarer Umstände kann dazu führen, dass der Bebauungszusammenhang im Einzelfall abweichend von der Regel nicht am letzten Baukörper endet, sondern noch ein oder mehrere unbebaute Grundstücke bis zu einer sich aus der örtlichen Situation ergebenden natürlichen Grenze mit einschließt, wobei auch Straßen und Wege in dieser Hinsicht von Bedeutung sein können. Ob ein unbebautes Grundstück, das sich einem Bebauungszusammenhang anschließt, diesen Zusammenhang fortsetzt oder ihn unterbricht, hängt davon ab, inwieweit nach der maßgeblichen Betrachtungsweise der „Verkehrsauffassung“ die aufeinanderfolgende Bebauung trotz der vorhandenen Baulücke den Eindruck der Geschlossenheit oder der Zusammengehörigkeit vermittelt.
58Vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschlüsse vom 9. November 2005 - 4 B 67.05 -, BRS 69 Nr. 94 = juris Rn. 3, vom 15. September 2005 - 4 BN 37.05 -, BRS 69 Nr. 95 = juris Rn. 3, vom 12. März 1999 - 4 B 112.98 -, NVwZ 1999, 763 = juris Rn. 18 und 22, und vom 11. Juni 1992 - 4 B 88.92 -, juris Rn. 5, Urteile vom 14. November 1991 - 4 C 1.91 -, BRS 52 Nr. 146 = juris Rn. 21, vom 19. September 1986 - 4 C 15.84 -, BRS 46 Nr. 62 = juris Rn. 13 und 15, vom 1. Dezember 1972 - IV C 6.71 -, BVerwGE 41, 227 = BRS 25 Nr. 36 = juris Rn. 20 und 22, und vom 6. November 1968 - 4 C 2.66 -, BVerwGE 31, 20 = juris Rn. 17.
59Wendet man diese Maßgaben an, unterliegt es nach Auswertung der verfügbaren Karten und Luftbilder sowie der im Umweltbericht abgedruckten Fotos keinem Zweifel, dass der zweite und dritte Baustreifen des Teilaufhebungsgebiets bei Satzungsbeschluss keinem Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zugehörten. Mit der einzigen Ausnahme des Hauses X.------straße 167a war die tatsächlich vorhandene Bebauung in diesem Bereich dicht entlang der X.------straße gruppiert. Südlich von ihr erstreckten sich weitläufige, baumbestandene Gärten und eine ausgedehnte Wiesenfläche. Dies zeigen die Lichtbilder auf S. 20 ff. des Umweltberichts plastisch. Hier befanden sich deutlich abgesetzt der zweite und der dritte Baustreifen.
60Das Anwesen X.------straße 191 im Westen und die Wohngebiete östlich des Teilaufhebungsgebiets vermögen der dazwischenliegenden Fläche keinen Bebauungszusammenhang zu vermitteln. Dafür ist diese Fläche zu groß und zu wenig durch städtebauliche Zäsuren eingegrenzt. Die östlich gelegenen Wohngebiete sind von ihr ihrerseits durch einen Grünzug abgesetzt. Das Haus X.------straße 167a erschien so als fremdkörperhafter Solitär relativ weit im Osten des zweiten Baustreifens. Als rückwärtige Bebauung mag es selbst am Bebauungszusammenhang entlang der X.------straße teilhaben. Es konnte und kann diesen Zusammenhang indessen nicht an seine nähere Umgebung weitergeben. Topographische oder funktionsäquivalente städtebauliche Zäsuren, welche die rückwärtigen Bereiche der Häuser der vorderen Baureihe an der X.------straße noch als dem Innenbereich zugehörig eingrenzen würden, fehlten und fehlen.
61Da es für die Annahme eines Bebauungszusammenhangs auf die tatsächlich vorhandene Bebauung ankommt, sind die Darstellungen des Flächennutzungsplans genauso unerheblich wie der Umstand, dass die Antragsgegnerin nach ihrem Schriftsatz vom 5. November 2013 zur Zeit des Satzungsbeschlusses Hinterliegerbebauungen der Grundstücke X.------straße 181/181a und 183/183a durch bestandskräftigen planungsrechtlichen Vorbescheid zugelassen hatte.
62Im Übrigen stellt auch das nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin zwischenzeitlich fertiggestellte Haus X.------straße 183a keinen Bebauungszusammenhang her. Es ist genauso eine Ausnahmeerscheinung im Westen des ehemaligen zweiten Baustreifens wie das Haus X.------straße 167a im Osten. Diese Überlegungen werden sogleich bei der Behandlung der Einfügensfrage innerhalb des§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB wiederkehren, zu der sie namentlich betreffend eine womögliche vorgreifliche Vorbildwirkung durch Vorbescheidserteilung eine größere Sachnähe aufweisen.
63b) Selbst bei hypothetisch angenommener Anwendbarkeit des § 34 BauGB zumindest im zweiten Baustreifen des teilaufgehobenen Bebauungsplans schiede die Genehmigung von Wohnbauvorhaben als über den Einzelfall hinausgehende Hinterlandbebauung auf dieser Rechtsgrundlage ersichtlich aus. Diese Vorhaben würden sich als solche - was das Maß der baulichen Nutzung und die überbaubare Grundstücksfläche anbelangt - nicht im Sinne von § 34 Abs. 1Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Diese Rechtsfolge versinnbildlicht, dass diese Planersatzvorschrift aus sich heraus nicht dazu in der Lage ist, die im Teilaufhebungsgebiet notwendige städtebauliche Ordnung sicherzustellen.
64Ein Vorhaben fügt sich nicht im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es, bezogen auf die in dieser Vorschrift genannten Kriterien, den aus der Umgebung ableitbaren Rahmen überschreitet, indem es dort kein „Vorbild“ oder keine „Entsprechung“ findet und - zusätzlich - geeignet ist, bodenrechtlich beachtliche und erst noch ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen oder vorhandene Spannungen zu erhöhen. Die Prüfung hat in zwei Schritten zu erfolgen. Dabei fällt mit der Beantwortung der ersten Frage, ob sich das hinzukommende Vorhaben im Rahmen der bereits in der Umgebung vorhandenen baulichen Nutzung hält, eine wichtige Vorentscheidung, die innerhalb des zweiten Prüfungsschritts nur noch ausnahmsweise korrigiert werden kann. Ein Fall bodenrechtlich beachtlicher bewältigungsbedürftiger Spannungen ist gegeben, wenn das Vorhaben die vorhandene Situation in bauplanungsrechtlich relevanter Weise verschlechtert, stört oder belastet. Stiftet es in diesem Sinne Unruhe, so lassen sich die Voraussetzungen für seine Zulassung nur unter Einsatz der Mittel der Bauleitplanung schaffen. Ein Planungsbedürfnis besteht, wenn durch das Vorhaben schutzwürdige Belange Dritter mehr als geringfügig beeinträchtigt werden. Eine nur im Wege der Planung auffangbare Beeinträchtigung kommt auch in Betracht, wenn bei einer Hinterlandbebauung eine vorhandene Ruhelage gestört wird. Wann insoweit die bauplanungsrechtliche Relevanzschwelle im Einzelnen erreicht ist, lässt sich nicht anhand von verallgemeinerungsfähigen Maßstäben feststellen, sondern hängt von den jeweiligen konkreten Gegebenheiten ab. Ein Vorhaben kann auch infolge seiner Vorbildwirkung geeignet sein, bodenrechtlich beachtliche ausgleichsbedürftige Spannungen zu erzeugen oder zu erhöhen. Die bloß abstrakte oder entfernte Möglichkeit, dass ein Vorhaben Konflikte im Hinblick auf die künftige Nutzung benachbarter Grundstücke auslöst, schließt die Zulässigkeit nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB indessen nicht aus. Dagegen fügt sich ein Vorhaben nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es die Gefahr heraufbeschwört, dass der gegebene Zustand in negativer Richtung in Bewegung gebracht wird. Davon ist regelmäßig auszugehen, wenn der von der Bebauung bisher eingehaltene Rahmen überschritten wird, ohne dass dies durch irgendeine Besonderheit begründet wäre, durch die sich das Baugrundstück von den Nachbargrundstücken unterscheidet.
65Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 - 4 C 13.93 -, BRS 56 Nr. 61 = juris Rn. 17; Beschluss vom 25. März 1999 - 4 B 15.99 -, BRS 62 Nr. 101 = juris Rn. 5 f., jeweils m. w. N., speziell zur Hinterlandbebauung: BVerwG, Urteil vom 21. November 1980 - 4 C 30.78 -, BRS 36 Nr. 56 = juris Rn. 19 ff.
66Bodenrechtlich beachtliche Spannungen können insbesondere auch durch die jeweiligen Erschließungsverhältnisse hervorgerufen werden. Sog. Pfeifenstielgrundstücke sind zur Erschließung hinterer Bauflächen in Wohngebieten zwar nicht unüblich und als solche auch regelmäßig nachbarrechtsverträglich. Demgemäß kann die Gemeinde sich zur Erschließung einer Hinterlandbebauung im Grundsatz auch auf Stichweglösungen verlegen.
67Vgl. insofern OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 - 2 A 3182/08 -, BRS 76 Nr. 83 = juris Rn. 54 ff.; Hamb. OVG, Beschluss vom 8. November 2012 - 2 Bs 230/12 -, BRS 79 Nr. 138 = juris Rn. 4.
68Allerdings müssen solche Erschließungslösungen - sollen sie nicht nur im Einzelfall, sondern in einer Mehrzahl von Fällen eingesetzt werden - eben planerisch verfolgt werden, um die durch sie erzeugte bodenrechtliche Spannung ausgleichen zu können. Die Gemeinde muss sich im Rahmen eines Erschließungskonzepts darüber klar werden, ob eine solche Erschließungsvariante für eine Hinterlandbebauung den jeweils betroffenen Verkehrs- und Immissionsschutzbelangen gerecht wird.
69Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2002 - 7 B 1822/02 -, juris Rn. 8 ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 4. November 2013 - 8 S 1694/11 -, juris Rn. 22 ff.
70Gemessen an diesen Maßstäben fügt sich eine mehr oder weniger flächendeckende Wohnbebauung des zweiten Baustreifens, die rückwärtig über Stichwege von der X.------straße aus erschlossen würde, augenscheinlich nicht nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
71Eine Hinterlandbebauung des zweiten Baustreifens überschreitet den Umgebungsrahmen. Sie hatte - im für die Rechtmäßigkeit der Teilaufhebung maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses - kein relevantes Vorbild bzw. keine rechtserhebliche Entsprechung.
72Das zu dieser Zeit einzige tatsächlich im rückwärtigen Bereich der X.------straße verwirklichte Wohnhaus X.------straße 167a stellte sich - wie angesprochen - als Ausreißer ohne Prägekraft für den übrigen zweiten Baustreifen dar. Es liegt recht weit östlich im zweiten Baustreifen und gibt aus dieser Lage heraus nichts dafür her, dass auch die anderen Grundstücke dort in entsprechender Weise bebaut werden könnten. Zudem wird seine Erschließung - wie der von der Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 5. November 2013 überreichte Lageplan nahelegt - ohne ausgetrennte Wegeparzelle unmittelbar über das Vorderliegergrundstück X.------straße 167 gesichert. Diese Variante einer Erschließungssicherung - ohne ausparzellierten Stichweg - wird sich nicht ohne Weiteres auf die restliche Bebauung des zweiten Baustreifens übertragen lassen. Das Merkmal des Einfügens einer rückwärtigen Bebauung - und ob es sich überhaupt um eine rückwärtige Bebauung handelt - hängt nicht zuletzt davon ab, wie und von wo diese Bebauung erschlossen wird.
73Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. November 1997 - 4 B 172.97 -, BRS 59 Nr. 79 = juris Rn. 7.
74Aus entsprechenden Gründen taugen die nach dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 5. November 2013 bei Satzungsbeschluss mit einem bestandskräftigen planungsrechtlichen Vorbescheid ausgestatteten Hinterliegerbebauungen der Grundstücke X.------straße 181a und 183a (als zukünftig vorhandene Bebauung, die den Umgebungsrahmen prägen soll) nicht als Vorbild für eine nach der Teilaufhebung erfolgende Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit einer Bebaubarkeit des zweiten Baustreifens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Auch diese Wohnhäuser würden die Eigenart der näheren Umgebung des zweiten Baustreifens nicht dahingehend prägen, dass sich weitere Wohnhäuser bei einer abzusehenden weitergehenden Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Teilaufhebung einfügen würden. Die Zulassung dieser Hinterlandbebauungen hatte ersichtlich Ausnahmecharakter ohne Aussagekraft für den übrigen Baustreifen und für die nachgehende Beurteilung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Die Antragsgegnerin musste insofern - wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung am 8. April 2014 bestätigt hat - eine Befreiung von der in dem aufgehobenen - aber im Zeitpunkt des Vorbescheidserlasses noch gültigen - Bebauungsplan vorgesehenen Erschließung über die festgesetzte Erschließungsstraße gemäߧ 31 Abs. 2 BauGB zugunsten einer Erschließung über die Vorder-liegergrundstücke erteilen.
75Vgl. dazu, dass von dem Erfordernis der Erschließungssicherung als solchem keine Befreiung erteilt werden darf: BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 4 C 22.83 -, BVerwGE 75, 142 = BRS 46 Nr. 3 = juris Rn. 18.
76Die Antragsgegnerin muss dazu weiterhin speziell für die Häuser X.------straße 181/181a und 183/183a jeweils eine exzeptionelle Befreiungslage angenommen haben, in der u. a. die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist (§ 31 Abs. 2 BauGB a. E.). Ob diese Voraussetzungen auch für andere Hinterlandbebauungen des (ehemaligen) zweiten Baustreifens gleichermaßen (hätten) bejaht werden können, konnte indes auch unter der Geltung des alten Bebauungsplans nicht sicher gesagt werden. Erst recht gilt dies für die ihren eigenen Regeln folgende Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach der Teilaufhebung. Im Gegenteil unterstreicht das Vorgehen der Antragsgegnerin, mehrere Hinterlandbebauungen - mit oder ohne Bebauungsplan - über Einzelzulassungen zu genehmigen, um darüber Vorbilder für weitere Hinterlandbe-bauungen zu kreieren, das Planungserfordernis. Man könnte es auch als widersprüchliches Verhalten der Antragsgegnerin bezeichnen, einerseits eine umfängliche Ausnutzung des zweiten Baustreichens als rückwärtige Bebauung von der X.------straße aus gesehen anzustreben, andererseits aber gleichzeitig für diesen Bereich eine diese steuernde Planung aufzugeben. Im Lichte des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB plankonzeptionell stimmig ist ein solcher Ansatz nicht.
77Unabhängig davon liegen die Hausgrundstücke X.------straße 181/181a und 183/183a aber auch ihrerseits so weit westlich im zweiten Baustreifen, dass ihre Prägekraft nicht vorbildgebend auf den übrigen Baustreifen ausstrahlt. An dieser Stelle überschneiden sich - wie oben angedeutet - die Erwägungen zur Qualifizierung als Außenbereich mit der Prüfung des Einfügensgebots.
78Wohnbauvorhaben im ehemaligen zweiten Baustreifen sind im zweiten Prüfungsschritt des Einfügens evident geeignet, bodenrechtlich beachtliche und erst noch - im Wege der Bebauungsplanung - ausgleichsbedürftige Spannungen zu begründen. Sie tragen Unruhe in den schützenswerten hinteren Gartenbereich der Wohngrundstücke unmittelbar an der X.------straße , die bislang südlich nur mit unbebauten Flächen konfrontiert waren. Diese Unruhe ergibt sich zum einen aus den mit einer Wohnnutzung naturgemäß verbundenen Lebens- und Lautäußerungen, zum anderen aber auch insbesondere durch die von der Antragsgegnerin präferierte Erschließung über Stichwege von der X.------straße . Diese Stichwege müssen an den Häusern auf den Vorderliegergrundstücken vorbeiführen und setzen diese - von zweiten Seiten - zusätzlichen Verkehrslärmimmissionen aus. Ohne Erschließungskonzept ist diese Bebauung nicht über Einzelzulassungen genehmigungsfähig.
792. Die Teilaufhebung verstößt zugleich in beachtlicher Weise gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.
80a) Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Gebot, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, das - wie gesagt - auch bei der (Teil-)Aufhebung von Bebauungsplänen zu beachten ist, setzt neben einer sachgerechten Entscheidung voraus, dass in die Abwägung all das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Unbeachtlich sind Belange (nur), wenn sie für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren oder wenn sie keinen städtebaulichen Bezug haben, geringwertig oder makelbehaftet oder solche sind, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht.
81Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73 Nr. 31 = juris Rn. 22.
82Des Weiteren darf die Bedeutung der Belange nicht verkannt und der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen werden, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis schon dann genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.
83Gegen diese Abwägungsgrundsätze hat die Antragsgegnerin beim Beschluss über die Teilaufhebung verstoßen.
84aa) Ein Fehler im Abwägungsvorgang folgt für sich genommen aus der fehlerhaften rechtlichen Ausgangsannahme, nach der Teilaufhebung sei die Bebauung im zweiten Baustreifen nach § 34 BauGB zu beurteilen. Da dies - wie gezeigt -, nicht der Fall ist, konnte der Rat nicht sachgerecht darüber entscheiden, ob auf den aufgehobenen Bebauungsplan verzichtet oder ob aus den objektiv-rechtlichen Gründen der städtebaulichen Entwicklung (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) alternative planerische Lösungen für diesen Bereich gesucht werden sollen.
85Da ein Abwägungsfehler bereits aus der vorgenannten Fehleinschätzung resultiert, kann offen bleiben, ob die Abwägungsvorlage Nr. 4130/2009-2014 und die Planbegründung nicht darüber hinaus unrichtig suggerieren, § 34 BauGB werde auch für den - ganz offensichtlich Außenbereich darstellenden - dritten Baustreifen gelten. Der Wortlaut der Formulierungen auf S. 6 der Planbegründung legt diesen Schluss nahe.
86bb) Ein weiterer Abwägungsfehler ist darin zu sehen, dass die Antragsgegnerin aufgrund ihrer rechtlich fehlerhaften Annahme, § 34 BauGB reiche fortan zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung im Teilaufhebungsgebiet aus, die betroffenen Eigentümerinteressen nicht angemessen bewerten konnte.
87Will eine Gemeinde ein bereits bebautes Gebiet in einem Bebauungsplan neu ordnen - hier durch Teilaufhebung eines Bebauungsplans -, setzt eine rechtmäßige Abwägung eine hinreichende Ermittlung der insoweit zu berücksichtigenden gegenläufigen privaten und öffentlichen Belange durch eine sorgfältige Bestandsanalyse voraus. Eingriffe in privates Eigentum haben besondere Bedeutung, weil das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum selbstverständlich und in hervorgehobener Weise zu den abwägungserheblichen Belangen gehört. Im Rahmen der planerischen Abwägung muss das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden. In die Abwägung ist einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den Betroffenen wie eine (Teil-)Enteignung auswirken kann. Um Verletzungen des Eigentumsgrundrechts insofern auszuschließen, hat der Plangeber den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Geschützten Bestandserhaltungsinteressen muss er durch einen möglichst schonenden Ausgleich hinreichend Rechnung tragen. Dabei ist besonders von Belang, ob und bis zu welchem Grad die Privatnützigkeit des Grundstückseigentums erhalten bleibt.
88Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 -, NVwZ 2012, 429 = juris Rn. 49, Kammerbeschlüsse vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6 = juris Rn. 18, und vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, BRS 62 Nr. 69 = juris Rn. 9 f.; BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57 = juris Rn. 4.
89Diesen - hohen - Anforderungen ist die Antragsgegnerin nicht gerecht geworden. Sie hat die in dem aufgehobenen Bebauungsplan vorgesehenen Baurechte der zweiten und dritten Baureihe entzogen, ohne dafür einen tragfähigen - konzeptionell stimmigen - städtebaulichen Grund anführen zu können. Die nachgehende Steuerung einer Bebauung über § 34 BauGB funktioniert schon im zweiten Baustreifen nicht. Die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, welche die Antragsgegnerin mit Blick auf den dritten Baustreifen (zusätzlich) ins Feld führt, haben für sich kein hinreichendes Gewicht. Der Umweltbericht (siehe dort S. 21) sagt selbst, dass es sich bei der Grünlandfläche, die der dritten Baustreifen faktisch darstellt, um eine artenarme Intensiv-(Pferde-)Weide mit geringer ökologischer Wertigkeit handelt. Die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 5. November 2013 hervorgehobene Nachbarschaft dieser Fläche zu Naturschutzgebieten rechtfertigt ebenfalls allein - ohne stimmiges Gesamtkonzept im Übrigen - noch nicht, warum auf ihr keine Wohnbebauung zu realisieren sein soll.
90bb) Die Abwägungsfehler sind beachtlich.
91(1) Gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. § 214 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 BauGB sieht vor, dass Fehler im Abwägungsvorgang nur erheblich sind, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
92„Wesentlich“ im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB sind Mängel bei der Sammlung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, wenn diese Punkte in der konkreten Planungssituation abwägungsbeachtlich waren,
93vgl. BVerwG, Urteil vom 9. April 2008
94- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
95Nr. 31 = juris Rn. 19 ff.,
96„offensichtlich” sind sie, wenn sie die äußere Seite des Abwägungsvorgangs betreffen und auf objektiv fassbaren Sachumständen beruhen. Fehler und Irrtümer, welche z. B. die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Unterlagen ergeben, sind „offensichtlich“.
97Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981
98- 4 C 57.80 -, BVerwGE 64, 33 = BRS 38
99Nr. 37 = juris Rn. 24.
100„Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss“ gewesen sind Mängel - sei es bezogen auf § 2 Abs. 3 BauGB, sei es bezogen auf den Abwägungsvorgang im Sinne des § 1 Abs. 7 BauGB -, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Es kommt dafür nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Es genügt aber auch nicht die abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre.
101Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. September 2010
102- 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12 = BRS 76
103Nr. 89 = juris Rn. 22, und vom 9. April 2008
104- 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100 = BRS 73
105Nr. 31 = juris Rn. 22, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 BN 47.03 -, BRS 66 Nr. 65 = juris Rn. 4.
106All das ist vorliegend der Fall. Die dargelegte rechtliche Fehleinschätzung der Antragsgegnerin ist wesentlich für den Abwägungsprozess und geht offensichtlich aus den Planunterlagen hervor. Sie ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, weil ohne sie die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass die Antragsgegnerin die Teilaufhebung nicht oder nicht so beschlossen hätte.
107(2) Die Abwägungsfehler sind schließlich nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB beachtlich. Die Antragstellerin hat sie in ihrem Rügeschreiben an die Antragsgegnerin vom 21. Juni 2013 und damit innerhalb der Jahresfrist ab Bekanntmachung des Bebauungsplans gerügt.
1083. Rechtsfolge ist die Gesamtunwirksamkeit der Teilaufhebung.
109Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen (nur) dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können (Grundsatz der Teilbarkeit) und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen mit Sicherheit auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Plangebers). Diese Regel stellt die bauplanungsrechtliche Konkretisierung eines allgemeinen Rechtsgedankens dar, der auch in anderen Rechtsgebieten gilt und etwa in § 139 BGB oder § 44 Abs. 4 VwVfG zum Ausdruck gelangt. Er bewirkt, dass nicht jeder Planungsfehler zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, solange der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und - mit Sicherheit - (subjektiv) vom Planungswillen der Gemeinde getragen wird. Die Erklärung der Teilunwirksamkeit darf nicht zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzepts beitragen. Vielmehr ist der Gemeinde im Zweifel die Möglichkeit zu einer neuen planerischen Gesamtentscheidung zu eröffnen.
110Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009- 4 B 54.08 -, BRS 74 Nr. 8 = juris Rn. 5, Urteil vom 3. April 2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 = BRS 73 Nr. 77 = juris Rn. 30, Beschlüsse vom 6. April 1993 ‑ 4 NB 43.92 -, BRS 55 Nr. 31 = juris Rn. 11, vom 29. März 1993 - 4 NB 10.91 - , BRS 55 Nr. 30 = juris Rn. 27, vom 20. August 1991 - 4 NB 3.91 -, BRS 52 Nr. 36 = juris Rn. 16 ff., und vom 8. August 1989 - 4 NB 2.89 -, BRS 49 Nr. 35 = juris Rn. 14 ff.
111Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Teilaufhebung insgesamt unwirksam. Die sie betreffenden Rechtsfehler sind konzeptioneller Natur und erfassen sie als Ganzes. Wollte die Antragsgegnerin zumindest den zweiten Baustreifen zur Bebauung erhalten, hätte sie hierzu eine rechtmäßige planerische Lösung erarbeiten müssen. Bei dieser Sachlage scheidet eine teilweise Geltungserhaltung der Teilaufhebung aus.
112Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
113Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.
114Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
Tenor
Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 13. Januar 2011 abgeändert und der Bescheid der Beklagten vom 29. September 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04. August 2010 hinsichtlich der Verfügungen Nr. 1 Buchstaben a) und b), hinsichtlich der in Nr. 2 zu Nr. 1 Buchstaben a) und b) ergangenen Zwangsgeldandrohungen und hinsichtlich der Kostenfestsetzung aufgehoben sowie hinsichtlich der Verfügungen Nr. 1 Buchstabe d) und Nr. 2 insoweit aufgehoben, als die Beseitigung des Gartenhauses aufgegeben und bei Nichtbeachtung ein Zwangsgeld angedroht wurde.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge haben die Kläger 5/8 und die Beklagte 3/8 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Beteiligten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Kläger wenden sich gegen eine Rückbauverfügung der Beklagten und begehren die Baugenehmigung für eine geänderte Nutzung ihres Anwesens.
- 2
Die Klägerin zu 2) ist Erbbauberechtigte an dem Grundstück Flurstück-Nr. … in Speyer (Binsfeld 13). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 002 "Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)", der ein Wochenendhausgebiet festsetzt und in Nr. 3 der textlichen Festsetzungen bestimmt, dass die Grundfläche der Wochenendhäuser 60 m² nicht überschreiten darf. In Nr. 4 der textlichen Festsetzungen wird die zulässige Geschossfläche ebenfalls auf 60 m² beschränkt. Nach Nr. 10 Satz 2 der textlichen Festsetzungen sind Nebenanlagen aller Art unzulässig. Der am 19. Juli 1977 als Satzung beschlossene Bebauungsplan wurde am 13. Juni 1984 erneut bekannt gemacht. Überdies wird das Gebiet von der Satzung über die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen sowie über Erfordernis und Gestaltung von Einfriedungen für das Wochenendhausgebiet "Im Binsfeld III" vom 7. Dezember 1977 erfasst. Diese Satzung sieht in § 2 Abs. 2 vor, dass die überdachte Fläche von Loggien oder Terrassen 8 m² nicht übersteigen darf.
- 3
Am 11. Juni 1980/2. Dezember 1982 wurde den Klägern die Genehmigung zur Errichtung eines Wochenendhauses mit Garage für ihr Grundstück erteilt. Die der Genehmigung zugrunde liegenden Bauunterlagen sahen ein unterkellertes eingeschossiges Wochenendhaus mit einer überbauten Fläche von 59,5 m² vor. Die im Westen des Grundstücks hieran angebaute Garage sollte über einen nur über einen Einstieg von außen zugänglichen Keller verfügen und grenzständig errichtet werden. Zugänge zwischen Haus und Garage waren nicht vorgesehen. Bei der Rohbauabnahme am 21. Dezember 1982 wurden eine Trennwand in der Garage sowie die Nutzung von Aufenthaltsräumen im Keller beanstandet. Am 23. August 1988 erfolgte seitens der Beklagten eine Gebrauchsabnahme, bei der keine Beanstandungen festgehalten wurden.
- 4
Nach einer Ortsbesichtigung am 19. Oktober 2006 listete die Beklagte in einem Schreiben vom 23. November 2006 Abweichungen von der erteilten Baugenehmigung auf. Hiernach würden Keller und Garage als Aufenthaltsräume genutzt. Vom Keller des Wohnhauses bestehe ein Zugang zu den Garagenunterkellerungsräumen. Zudem bestehe eine Verbindung unmittelbar vom Erdgeschoss des Hauptgebäudes zur Garage. Die Terrassenüberdachung weise eine Fläche von 24 m² auf. Weiterhin sei ein Gartenhaus mit einer Grundfläche von 5 m² errichtet worden. Mit Schreiben vom 6. Juni 2008, das mit "Anhörung nach § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)" überschrieben war, informierte die Beklagte die Kläger darüber, welche Maßnahmen nach ihrem Sanierungskonzept zur Beseitigung der festgestellten Mängel erforderlich seien und kündigte für den Fall, dass die Kläger bis zum 31. August 2008 nicht tätig würden, den Erlass einer Ordnungsverfügung an.
- 5
Mit Bescheid vom 29. September 2008 gab die Beklagte den Klägern auf, die Garage wieder ihrer genehmigten Nutzung zuzuführen. Zudem müsse die Verbindungstür zum Wohnhaus entfernt werden. Die direkte Verbindung zwischen Wochenendhaus und Garagenunterkellerungsraum sei dauerhaft zu verschließen. Die Terrassenüberdachung solle auf das zulässige Maß von 8 m² reduziert werden. Für das Gartenhaus sei ein Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zu stellen, anderenfalls sei das Gerätehaus zu beseitigen. Zur Begründung bezog sich die Beklagte darauf, dass Garagen in den Abstandsflächen anderer Gebäude oder ohne eigene Abstandsflächen nur dann zulässig seien, wenn sie keine Aufenthaltsräume oder Feuerstätten aufwiesen. Zudem müsse es sich um selbstständige Gebäude handeln. Die Terrassenüberdachung gehe über das in der Gestaltungssatzung zulässige Maß hinaus. Zudem seien Nebenanlagen nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zulässig. Am 29. Oktober 2008 erhoben die Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch.
- 6
Mit am 19. März 2009 bei der Beklagten eingegangenem Antrag begehrten die Kläger die Erteilung einer Baugenehmigung zur Nutzungsänderung eines Kellerraums sowie eines Teils der Garage in Aufenthaltsräume ohne bauliche Veränderungen am genehmigten Bestand. Nachdem die Beklagte die Kläger zu einer möglichen Ablehnung ihres Antrags angehört hatte, lehnte sie die Erteilung einer Baugenehmigung mit Bescheid vom 12. Mai 2009 ab. Die beantragte Nutzungsänderung könne nicht erteilt werden, da die nach dem Bebauungsplan höchstzulässige Grund- bzw. Geschossfläche von 60 m² überschritten werde und Aufenthaltsräume in den Grenzabstandsflächen nicht zulässig seien. Hiergegen erhoben die Kläger am 16. Juni 2009 Widerspruch.
- 7
Die Widersprüche wurden vom Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 4. August 2010 zurückgewiesen. Zur Begründung führte der Stadtrechtsausschuss an, dass die bauaufsichtliche Verfügung rechtmäßig sei, da die beanstandeten Maßnahmen ohne die erforderliche Genehmigung erfolgt seien und auch nicht genehmigt werden könnten. Durch die Umnutzung der Garage verstoße das Vorhaben gegen die Bestimmungen des Bebauungsplans "Im Binsfeld III", wonach die zulässige Grundfläche auf 60 m² beschränkt sei. Die Grundfläche der Garage könne nur dann von der Berechnung ausgenommen werden, wenn das Gebäude auch tatsächlich als Garage genutzt werde. Der Bebauungsplan erweise sich auch nicht als funktionslos. Die Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans im Gebiet beruhten nicht auf rechtswidrigen Genehmigungen der Beklagten. Zudem hätten Verstöße vielfach erst nach einer Besichtigung der Objekte festgestellt werden können. Überdies liege ein Verstoß gegen abstandsflächenrechtliche Vorschriften vor, da die Garage wegen der Durchgänge zum Haupthaus nicht mehr als selbstständiges Gebäude angesehen werden könne. Für Nebengebäude, die nach dem Bebauungsplan unzulässig seien, sehe das Sanierungskonzept der Beklagten eine Befreiungsmöglichkeit bis zu einer Grundfläche von 6 m² vor. Insoweit habe die Beklagte verlangen können, dass für das Gerätehaus entweder ein Befreiungsantrag zu stellen oder dieses zu beseitigen sei. Da sich die derzeitige Nutzung von Garage und Keller als materiell baurechtswidrig erweise, könne auch die beantragte Baugenehmigung nicht erteilt werden.
- 8
Am 2. September 2010 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen dargelegt haben, dass die Beklagte sie vor Erlass der bauaufsichtlichen Anordnung nicht ordnungsgemäß angehört habe. Das Gartenhaus sei bereits vor der erneuten Bekanntmachung des Bebauungsplans im Jahre 1982 fertiggestellt gewesen. Ihr Nachbar habe zwischenzeitlich der Eintragung einer Baulast zur Ausweisung der Abstandsflächen für die Garage auf seinem Grundstück zugestimmt. Bereits im Zeitpunkt der erneuten Bekanntgabe des Bebauungsplans habe das Plangebiet überwiegend der Dauerwohnnutzung gedient, so dass bereits damals das Planungsziel eines Wochenendhausgebietes nicht mehr erreichbar gewesen sei. Zudem hätte die Bekanntmachung nicht ohne erneute Abwägung erfolgen dürfen. Die bauaufsichtliche Anordnung verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da die Beklagte zahlreiche Vorhaben im Bereich Binsfeld, die gegen baurechtliche Vorschriften verstoßen hätten, entweder genehmigt oder geduldet habe.
- 9
Die Beklagte hat die Ansicht vertreten, dass ein Dauerwohnen im Gebiet zu keinem Zeitpunkt legalisiert oder geduldet worden sei. Nur in wenigen Fällen seien vor Inkrafttreten des Bebauungsplans von den Festsetzungen abweichende Vorhaben genehmigt worden. In einem etwa 40 Jahre zurückliegenden Fall sei eine Genehmigung durch das Fehlverhalten eines Dezernenten in Abweichung von den Vorgaben des Bebauungsplans erteilt worden.
- 10
Mit Urteil vom 13. Januar 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung angeführt, dass die beantragte Baugenehmigung nicht erteilt werden könne, da die Umnutzung von Keller und Garage in einen Wohnraum dem Bebauungsplan widerspreche. Eine Aufenthaltsnutzung des Kellergeschosses führe zu einer Überschreitung der zulässigen Geschossfläche. Entsprechend werde durch die Umnutzung eines Teils der Garage die zulässige Grund- und Geschossfläche ebenfalls nicht eingehalten. Eine erneute Abwägungsentscheidung des Stadtrates vor der Neubekanntmachung des Bebauungsplans sei nicht erforderlich gewesen. Der Bebauungsplan habe zudem zum damaligen Zeitpunkt seine Ordnungsfunktion erfüllen können, da die weit überwiegende Zahl der Bauherren ihre Vorhaben entsprechend den Vorgaben des Bebauungsplans ausgeführt hätten. Der Bebauungsplan sei auch zwischenzeitlich nicht funktionslos geworden, da lediglich 76 von 247 Anwesen dauerhaft zu Wohnzwecken genutzt würden. Die Aufenthaltsnutzung der Garage verstoße gegen die abstandsflächenrechtlichen Vorschriften, weshalb den Klägern kein Sachbescheidungsinteresse für die Erteilung einer Baugenehmigung zustehe.
- 11
Auch die Rückbauverfügung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Kläger seien ordnungsgemäß angehört worden. Die Rückführung der Garage in ihren genehmigten Zustand sei gerechtfertigt, da es sich wegen der Verbindung zum Wohnhaus um kein selbständiges Nebengebäude mehr handele. Die Terrassenüberdachung gehe über die nach der Gestaltungssatzung zulässige Fläche von 8 m² hinaus und sei hierauf zu reduzieren. Auch ergäben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Veränderungen bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplans vorgenommen worden seien. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes liege nicht vor, da nicht erkennbar sei, dass die Beklagte unter Abweichung von ihrem Sanierungskonzept gegen vergleichbare Verstöße nicht vorgehe. Dass den Klägern zunächst aufgegeben worden sei, für das Gartenhaus einen Befreiungsantrag zu stellen, entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
- 12
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung verfolgen die Kläger ihr erstinstanzliches Begehren weiter und führen ergänzend aus, dass der Bebauungsplan bereits im Zeitpunkt seiner erneuten Bekanntmachung seine Ordnungsaufgabe nicht mehr habe erfüllen können, da nach einer von ihnen durchgeführten Anwohnerbefragung zum damaligen Zeitpunkt bereits 145 von 187 vorhandenen Anwesen dauerhaft bewohnt worden seien. Auch das Verwaltungsgericht spreche in einer Entscheidung aus dem Jahre 2005 davon, dass lediglich 20 v.H. der Gebäude als Wochenendhäuser genutzt würden. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung ihres Anwesens richte sich daher nach § 34 BauGB. Zudem habe die Beklagte im Baugenehmigungsverfahren in rechtswidriger Weise die Vollständigkeit ihres Bauantrags nicht schriftlich bestätigt.
- 13
Die bauaufsichtliche Verfügung sei verfahrensfehlerhaft ergangen, da bei der Anhörung hierzu nicht auf das Recht zur Akteneinsicht hingewiesen worden sei. Die Gestaltungssatzung lasse ihren genauen Anwendungsbereich nicht erkennen. Nicht nachvollziehbar sei, dass nach dem Sanierungskonzept der Beklagten überdachte Terrassen bis zu einer Größe von 10 m² geduldet würden, sie ihre Überdachung allerdings auf eine Fläche von 8 m² zurückbauen müssten. Die Eintragung einer Baulast werde von der Beklagten rechtswidrig verweigert. Die Gartenhütte sei vor Errichtung des Wohnhauses entstanden und daher bestandsgeschützt. Im Hinblick auf die Auflistung der Beklagten zur Erteilung von Genehmigungen im Plangebiet, die über die Festsetzungen des Bebauungsplanes hinausgingen, sowie zu ihrem Vorgehen gegen baurechtliche Verstöße führen die Kläger aus, dass die Darstellung eine Reihe von Abweichungen von den baurechtlichen Vorgaben nicht erfasse. Dies betreffe im Wesentlichen unzulässige Überdachungen, Überschreitungen der zulässigen Wohnfläche, Abweichungen von der Geschosszahl und der Kniestockhöhe.
- 14
Die Kläger beantragen,
- 15
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt/Wstr. vom 13. Januar 2011 die Verfügungen vom 29. September 2008 und vom 12. Mai 2009 sowie den Widerspruchsbescheid vom 4. August 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung für die Umnutzung der Garage und des Kellers ihres Anwesens zu erteilen.
- 16
Hilfsweise beantragen sie,
- 17
1. alle vollständigen Original-Verwaltungs(bau)akten für sämtliche Wohngrundstücke folgender Straßenzüge im Binsfeld beizuziehen, und zwar
- 18
- Binsfeld ungerade Haus-Nummern 3 – 221
- 19
- Binsfeld gerade Haus-Nummern 2a – 120
- 20
- Wildentenweg gerade Haus-Nummern 2 – 42
- 21
- Wildentenweg ungerade Haus-Nummern 3 – 33
- 22
- Biersiedersee Haus-Nr. 15
- 23
- Biersiederstück ungerade Haus-Nummern 1 – 15
- 24
- Biersiederstück gerade Hausnummer 2 – 20
- 25
- Mondsee Haus-Nummern 2 und 4
- 26
und nach Beiziehung Einsicht in diese Akten beim Oberverwaltungsgericht zu gewähren,
- 27
2. zum Beweis der Tatsache, dass auf den Grundstücken der Erschließungsstraßen
- 28
- Binsfeld
- 29
- Wildentenweg
- 30
- Biersiedersee
- 31
- Biersiedestück
- 32
- Mondsee
- 33
über die von der Beklagten und Berufungsbeklagten in der Vorlage 0506/2008 vom 16.04.2008 hinaus festgestellten baurechtlichen Verstöße gegen den Bebauungsplan „Binsfeld III“ in den noch nicht besichtigten Gebäuden weitere massive Baurechtsverstöße gegen den Bebauungsplan „Binsfeld III“ festgestellt werden können, insbesondere hinsichtlich
- 34
a) Grundfläche (größer als 60 qm)
- 35
b) GRZ größer 0,2
- 36
c) GFZ größer 0,2
- 37
d) Nutzung grenzständiger Garagen zu Wohnzwecken
- 38
e) Nutzung der Kellerräume zu Wohnzwecken
- 39
f) Terrassenüberdachungen und Wintergärten
- 40
die Durchführung richterlichen Augenscheins vor Ort,
- 41
3. zum Beweis der Tatsache, dass auf den Grundstücken der Erschließungsstraßen
- 42
- Binsfeld
- 43
- Wildentenweg
- 44
- Biersiedersee
- 45
- Biersiederstück
- 46
- Mondsee
- 47
im Zeitraum von 1962 bis heute von Anfang an Meldungen von Bewohnern mit Erstwohnsitz durch die Beklagte entgegengenommen worden sind und in keinem einzigen Fall melderechtliche Möglichkeiten ausgeschöpft wurden, um in Fällen, in denen eine Anmeldung mit Hauptwohnsitz erfolgte, hiergegen einzuschreiten oder diese mit Verweis auf eine angebliche Unzulässigkeit des Dauerwohnens im vorbezeichneten Gebiet abzulehnen,
- 48
alle Meldeakten aller in den vorbenannten Wohnbauvorhaben (Binsfeld, Wildentenweg, Biersiedersee, Biersiederstück und Mondsee) gemeldeter Bürger beizuziehen, Akteneinsicht in die beigezogenen Akten zu gewähren und diese Akten richterlich in Augenschein zu nehmen,
- 49
4. zum Beweis der Tatsache, dass es im Plangebiet des verfahrensgegenständlichen B-Plans „Im Binsfeld III“ keine „Hanglagen“ gibt, sondern die Grundstücke, bis auf den unmittelbaren Uferbereich, jeweils in etwa die gleiche, natürliche Geländehöhe über NN aufweisen,
- 50
1. eine Ortsbesichtigung durchzuführen,
- 51
2. eine Auskunft durch einen amtlichen Vermesser einzuholen.
- 52
Die Beklagte beantragt,
- 53
die Berufung zurückzuweisen.
- 54
Sie führt hierzu in Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vorbringens aus, der Eintragung einer Baulast stehe entgegen, dass hierdurch einem Verstoß gegen bauplanerische Festsetzungen Vorschub geleistet würde. Da bei der Gebrauchsabnahme im Jahre 1988 keine Mängel festgestellt worden seien, sei auch hinsichtlich des Gartenhauses davon auszugehen, dass dieses erst nach diesem Zeitpunkt errichtet worden sei. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil aus dem Jahre 2005 keine Feststellungen zum Umfang der Dauerwohnnutzung getroffen. Das Vorhandensein von Erstwohnsitzen könne von ihr nicht kontinuierlich festgestellt werden, da ein Datenabgleich mit den Einwohnermeldedaten nicht möglich sei. Die Angaben der Kläger zu den Nutzungen im Jahre 1984 seien unschlüssig, da einige Anwesen als dauerhaft bewohnt angegeben worden seien, die zum damaligen Zeitpunkt noch nicht errichtet gewesen seien. Soweit die Kläger bei mehreren Gebäuden eine mehrgeschossige Bebauung beanstandeten, beruhe dieser Eindruck darauf, dass es sich um in Hanglage errichtete Häuser handele. Die Beklagte gehe systematisch gegen baurechtliche Verstöße vor. Sie habe vor Erstellung des Sanierungskonzeptes bei nahezu allen Anwesen im Binsfeld Bauzustandsbesichtigungen vorgenommen und lediglich bei solchen Gebäuden hierauf verzichtet, bei denen von vorneherein keine Anhaltspunkte für baurechtliche Verstöße ersichtlich gewesen seien. In 76 Fällen seien Aufforderungen zur Mängelbeseitigung ergangen. Für 38 Anwesen seien bauaufsichtliche Verfügungen erlassen worden. Auf den Aufklärungsbeschluss des Senats vom 27. Juli 2011 führt die Beklagte ergänzend aus, dass vor der erneuten Bekanntmachung des Bebauungsplanes am 19. Juni 1984 in 44 Fällen Baugenehmigungen erteilt worden seien, die Überschreitungen der Festsetzungen des Bebauungsplanes zugelassen hätten. Nach diesem Zeitpunkt sei dies bei 5 Anwesen der Fall gewesen. Zwischen Juni 1984 und Dezember 2002 sei sie in 33 Fällen gegen Verstöße vorgegangen, die unter anderem die Meldung mit Hauptwohnsitz im Plangebiet betroffen hätten. Den Klägern sei in einigen Fällen zuzugestehen, dass einzelne baurechtliche Verstöße im Plangebiet bislang nicht erfasst seien. Sie nehme die Hinweise zum Anlass, entsprechende Verfahren einzuleiten.
- 55
Der Senat hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 22. November 2011 durch Ortsbesichtigung Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
- 56
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Behörden- und Widerspruchsakten (4 Hefter) verwiesen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Entscheidungsgründe
- 57
Die zulässige Berufung hat teilweise Erfolg.
- 58
Das Verwaltungsgericht hätte der Anfechtungsklage gegen die bauaufsichtliche Verfügung vom 29. September 2008 überwiegend stattgeben müssen, da sie sich zu einem großen Teil als ermessensfehlerhaft erweist. Im Übrigen, insbesondere hinsichtlich des Verpflichtungsbegehrens, ist die Berufung unbegründet.
- 59
A. Die Anfechtungsklage gegen die bauaufsichtliche Verfügung ist teilweise begründet.
- 60
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, soweit den Klägern aufgegeben wurde, die Garage ihrer genehmigten Nutzung zuzuführen, die Verbindungstür zum Wohnhaus zu entfernen, die entsprechenden Öffnungen zuzumauern, Einbauten, die der Garagennutzung widersprechen, zu entfernen, die Verbindung zwischen Wochenendhaus und Garagenunterkellerungsraum dauerhaft zu verschließen, das Gartenhaus zu beseitigen, wenn nicht fristgerecht ein Befreiungsantrag gestellt wird, und soweit die Beklagte ihnen bei Nichtbefolgung dieser Verfügungsteile ein Zwangsgeld angedroht und ihnen gegenüber die Kosten der Amtshandlung festgesetzt hat.
- 61
I. Die Anordnung der Beklagten verstößt allerdings nicht bereits gegen Form- oder Verfahrensvorschriften.
- 62
Die Kläger sind vor ihrem Erlass ordnungsgemäß angehört worden. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG ist dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift. Das Anhörungsrecht soll ihm ermöglichen, zu dem ins Auge gefassten Ergebnis eines Verwaltungsverfahrens Stellung zu nehmen. Hierzu ist erforderlich, dass er Kenntnis von allen der Behörde bekannten, für die Entscheidung erheblichen Tatsachen erlangt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011 § 28 Rn. 12 f.; Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 28 Rn. 34). Die Kläger wurden von der Beklagten mit Schreiben vom 6. Juni 2008 über den geplanten Inhalt der gegen sie vorgesehenen Verfügung informiert. Gleichzeitig wurde ihnen Gelegenheit eingeräumt, sich hierzu zu äußern. Dabei bezog sich die Beklagte auf ein weiteres Schreiben vom 23. November 2006, mit dem den Klägern die bei einer Ortsbesichtigung festgestellten Abweichungen von der Baugenehmigung mitgeteilt wurden. Neben dieser Anhörungsmöglichkeit besteht für die Beteiligten nach § 29 Abs. 1 VwVfG das Recht auf Einsichtnahme in die Behördenakten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Behörde ist im Rahmen der Anhörung indessen nicht verpflichtet, auf die Möglichkeit der Akteneinsicht gesondert hinzuweisen. Ein entsprechender Hinweis ist lediglich dann vorzusehen, wenn die Anhörung selbst durch die Möglichkeit der Akteneinsicht erfolgen soll (vgl. Bonk/Kallerhoff, a.a.O., § 28 Rn. 46). Im Übrigen ist ein möglicher Fehler der Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG durch deren Nachholung im Widerspruchsverfahren geheilt worden.
- 63
II. Der Bescheid der Beklagten erweist sich aber inhaltlich als teilweise rechtswidrig.
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1. Soweit die Kläger in Nummer 1 Buchstaben a) und b) des Tenors des Bescheides vom 29. September dazu aufgefordert wurden, die Garage der genehmigten Nutzung zuzuführen und die Zugänge zwischen Wohnhaus und Garagengebäude dauerhaft zu verschließen, liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer solchen Anordnung nach den §§ 59 Abs. 1 Satz 1 und 81 Satz 1 Landesbauordnung – LBauO − zwar vor, indessen hat die Beklagte das ihr hiernach zustehende Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt.
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Nach § 81 Satz 1 LBauO kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung baulicher Anlagen anordnen oder deren Benutzung untersagen, wenn diese gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung oder die Nutzungsänderung dieser Anlagen verstoßen und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Nach der Generalklausel des § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO hat die Bauaufsichtsbehörde allgemein nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung baurechtlicher und sonstiger öffentlich-rechtlicher Vorschriften bei den genannten Vorgängen zu treffen.
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Die Nutzung des rückwärtigen Teils der Garage der Kläger zu Aufenthaltszwecken erweist sich als formell und materiell baurechtswidrig.
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a. Diese Garagennutzung bedarf einer Genehmigung, die den Klägern aber bislang nicht erteilt wurde, so dass die Nutzung auch nicht bestandsgeschützt ist.
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Die Nutzung eines Teiles der Garage zu Aufenthaltszwecken bedarf gemäß § 61 LBauO einer bauaufsichtlichen Genehmigung. Nach § 62 Abs. 2 Nr. 5 a LBauO sind Nutzungsänderungen von Gebäuden und Räumen, die nicht im Außenbereich liegen, nur dann genehmigungsfrei, wenn für die neue Nutzung keine anderen öffentlich-rechtlichen Anforderungen als für die bisherige Nutzung gelten. Derartige geänderte öffentliche Anforderungen gelten für die neue Nutzung dann, wenn sich aus einer anderen oder derselben Vorschrift andersartige Anforderungen für die bisherige Nutzung zwingend ergeben, wenn also die veränderte Nutzung nach den öffentlich-rechtlichen Vorschriften anders zu beurteilen ist als die bisherige Nutzung (vgl. Jeromin, LBauO RP, 2. Aufl. 2008, § 62 Rn. 108). Geänderte baurechtliche Anforderungen, die eine Genehmigungspflicht begründen, ergeben sich hinsichtlich der Garagennutzung schon insoweit, als hiervon die abstandsflächenrechtliche Betrachtung nach § 8 Abs. 9 LBauO abhängt, wonach ohne Abstandsflächen nur Garagen oder sonstige Gebäude ohne Aufenthaltsräume zulässig sind. Zudem gelten für Garagen unabhängig von der Frage der Einbeziehung in die Grund- oder Geschossflächenberechnung nach den Bestimmungen des für das Gebiet maßgeblichen Bebauungsplans Nr. 002 „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“ auch andere bauplanerische Anforderungen als für Gebäude mit Aufenthaltsräumen (vgl. etwa § 12 BauNVO).
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Die hiernach erforderliche Nutzungsänderungsgenehmigung ist den Klägern indessen nicht erteilt worden. Insbesondere können sie sich nicht auf die Genehmigungsfiktion des § 66 Abs. 4 Satz 2 und Satz 5 LBauO berufen. Die Fiktion greift nämlich nur dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde die Vollständigkeit des Bauantrags unter Angabe des Datums ihrer Feststellung gemäß § 60 Abs. 4 Satz 1 LBauO schriftlich bestätigt hat. Das Gesetz knüpft die Genehmigungsfiktion aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht an den Eingang des vollständigen Bauantrages, sondern erst an die Feststellung der Vollständigkeit. Insoweit lässt sich der Landesbauordnung keine Regelung entnehmen, wonach die Fristen des § 65 Abs. 2 Nr. 1 LBauO und des § 66 Abs. 4 Satz 2 LBauO miteinander zu verbinden sind und die Genehmigungsfiktion einen Monat und 10 Tage nach Abgabe der vollständigen Antragsunterlagen greift (vgl. OVG RP, Urteil vom 20. Februar 2002 – 8 A 11330/01.OVG –, BRS 65 Nr. 171 und juris, Rn. 16; Urteil vom 04. Juli 2007 – 8 A 10160/07.OVG −, BauR 2007, 1718; Beschluss vom 15. Februar 2011 – 8 A 11208/10.OVG −).
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b. Die Nutzung der Garage zu Aufenthaltszwecken erweist sich auch als materiell baurechtswidrig, da sie einerseits entgegen § 30 Abs. 1 BauGB gegen die Bestimmungen des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ verstößt und andererseits die Vorgaben der bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenvorschriften nach § 8 LBauO nicht einhält.
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aa. Die Teilnutzung der Garage als Aufenthaltsraum verstößt gegen Nr. 4 Satz 2 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans Nr. 002 „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“, wonach die Geschossfläche 60 m² nicht überschreiten darf.
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(1) Maßgeblich für die Bestimmung der bei der Ermittlung der Geschossfläche zu berücksichtigenden Teilflächen ist die Baunutzungsverordnung in der zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bauleitplanes geltenden Fassung (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 97. Ergänzungslieferung 2010, Vorbem. zur BauNVO, Rn. 4). Hiernach ist hinsichtlich des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III (Wochenendhausgebiet)“ auf § 20 Abs. 2 der Baunutzungsverordnung in der Neufassung vom 26. November 1968 (BGBl. I S. 1237) – BauNVO (1968) abzustellen. Nach dieser Vorschrift ist die Geschossfläche nach den Außenmaßen der Gebäude in allen Vollgeschossen zu ermitteln. Die Flächen von Aufenthaltsräumen in anderen Geschossen einschließlich der zu ihnen gehörenden Treppenräume und einschließlich ihrer Umfassungswände sind mitzurechnen.
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Die zu Wohnzwecken genutzte hintere Garagenhälfte ist als Teil des Erdgeschosses des Wochenendhauses, das als Vollgeschoss zu werten ist, in die Geschossflächenberechnung einzubeziehen. Die Kläger profitieren nicht von der Ausnahme in § 20 Abs. 3 BauNVO (1968), wonach bauliche Anlagen und Gebäudeteile im Sinne des § 19 Abs. 4 BauNVO (1968) bei der Ermittlung der Geschossfläche unberücksichtigt bleiben. Nach dieser Vorschrift werden auf die zulässige Grundfläche die Grundflächen von Nebenanlagen im Sinne des § 14 nicht angerechnet. Das gilt gleichermaßen für Balkone, Loggien, Terrassen und für bauliche Anlagen, soweit sie nach Landesrecht im Bauwich oder in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können. Die nach § 8 Abs. 9 Satz 1 LBauO innerhalb der Abstandsflächen zulässigen baulichen Anlagen zeichnen sich aber gerade dadurch aus, dass sie über keine Aufenthaltsräume verfügen. Zudem streitet zugunsten der Kläger auch nicht die Privilegierung des § 21 a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO (1968), wonach bei der Ermittlung der Geschossfläche Stellplätze und Garagen nicht zu berücksichtigen sind, soweit sie höchstens 0,1 der Fläche des Grundstücks in Anspruch nehmen. Der Aufenthaltszwecken dienende hintere Teil des Gebäudes hat gerade seine Funktion als Garage verloren, die darin zu sehen ist, dass es sich um einen umschlossenen Raum zum Abstellen von Kraftfahrzeugen handelt (vgl. § 2 Abs. 8 Satz 2 LBauO). Ist hiernach die Fläche des Wohnzwecken dienenden hinteren Teils der Garage in die Geschossflächenberechnung einzubeziehen, so führt dies zu einer Überschreitung der nach dem Bebauungsplan geltenden Obergrenze, die durch den genehmigten Bestand des Wochenendhauses mit 59,5 m² fast vollständig ausgeschöpft wird.
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(2) Die Nutzung der Garage für Aufenthaltszwecke lässt allerdings nicht gleichzeitig einen Verstoß gegen die in Nr. 3 Satz 2 der textlichen Festsetzungen vorgesehene Begrenzung der Grundfläche der Wochenendhäuser auf 60 m² erkennen.
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Mit diesem sich aus § 10 Satz 2 BauNVO (1968) ergebenden Maßstab wird eine von der Festsetzung der Grundfläche der baulichen Anlagen in § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauNVO (1968) abweichende Zielsetzung verfolgt. Während die Grundfläche der Wochenendhäuser allein das Wochenendhaus als solches in Bezug nimmt, erfasst der Begriff der Grundfläche der baulichen Anlagen in § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauNVO (1968) neben dem Wochenendhaus selbst noch weitere auf dem Grundstück befindliche bauliche Anlagen, wie z.B. Garagen. Die Festsetzungen zur Grundfläche aller baulichen Anlagen geben den Umfang der Bebauung des Grundstücks und damit die Baudichte vor. Die nach § 10 Satz 2 BauNVO (1968) für Wochenendhausgebiete zwingend festzusetzende zulässige Grundfläche allein der Wochenendhäuser soll eine an der besonderen Eigenart des Gebietes orientierte Bestimmung der Grundrissgröße der das Gebiet prägenden baulichen Anlagen, nämlich der Wochenendhäuser ermöglichen (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Auflage 2008, § 10 Rn. 25). Bei der Grundfläche der Wochenendhäuser handelt es sich - im Gegensatz zur Geschossfläche, die auch auf die innere Ausnutzung abstellt, - um ein auf den äußeren Charakter der Gebäude und ihre nach außen erkennbar werdende Flächeninanspruchnahme abstellendes Kriterium. Hiernach werden von der Festsetzung nur solche Gebäudeteile erfasst, die sich nach ihrem äußeren Eindruck als integrierter Bestandteil eines Wochenendhauses darstellen.
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Dies ist indessen bei der Garage der Kläger nicht der Fall. Sie ist zwar an das Wochenendhaus angebaut, erweckt aber nach außen hin den Eindruck eines selbstständigen Teilgebäudes, das nicht an der Aufenthaltsfunktion des eigentlichen Wochenendhauses teilhat, sondern der Unterbringung von Kraftfahrzeugen dient. Insbesondere ist weiterhin ein Garagentor vorhanden und die nach Südosten ausgerichtete Längswand der Garage wird nicht durch eine Fensteröffnung durchbrochen. Das Garagengebäude war daher nicht in die Berechnung der Grundfläche des Wochenendhauses einzubeziehen. Die nach außen nicht in Erscheinung tretende Erweiterung der Wohnfläche im Gebäudeinneren wird deshalb allein bei dem – auf die Aufenthaltsräume abstellenden – Merkmal der Geschossfläche berücksichtigt.
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(3) Der Verstoß gegen die im Bebauungsplan festgesetzte zulässige Geschossfläche ist nicht deshalb unbeachtlich, weil der Plan als unwirksam anzusehen wäre.
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(a) Eine Unwirksamkeit des Bebauungsplanes ergibt sich nicht bereits daraus, dass er nicht den Vorgaben des gemeinsamen Runderlasses Planung und Ausweisung von Wochenendhausgebieten (MinBl. 1977, Spalte 219) entspricht. Der Runderlass enthält keine für die Antragsgegnerin in Ausübung ihrer Planungshoheit bindenden Vorgaben, so dass ein Verstoß gegen diese Regelungen keine Auswirkungen auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans hat.
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(b) Der Plan ist zudem durch erneute Bekanntmachung am 19. Juni 1984 wirksam in Kraft getreten.
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Die Heilung eines ursprünglich verfahrensfehlerhaft erlassenen Bebauungsplans in einem ergänzenden Verfahren (§ 155 a Abs. 5 BBauG, vgl. § 214 Abs. 4 BauGB) würde nur dann keinen gültigen Bebauungsplan hervorbringen, wenn sich die rechtlichen Rahmenbedingungen nach der Beschlussfassung grundlegend verändert haben oder in der Nachbarschaft ein nachhaltiger Wandel der tatsächlichen Gegebenheiten eingetreten ist, so dass die ursprünglichen Planungsgrundlagen nicht mehr tragfähig sind. Für eine Fehlerhaftigkeit des Abwägungsergebnisses lassen sich im Falle des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ indes keine Anhaltspunkte feststellen.
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Zudem scheitert ein wirksames Inkraftsetzen eines Bebauungsplans in einem ergänzenden Verfahren dann, wenn zuvor dessen Funktionslosigkeit eingetreten ist. Von einer derartigen Funktionslosigkeit ist auszugehen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse im Plangebiet so weit verselbstständigt haben, dass von den planerischen Festsetzungen, die Gegenstand der gemeindlichen Beschlussfassung waren, keine steuernde Wirkung mehr ausgehen kann (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 – 4 NB 40.96 – in NVwZ 1997, 893 und juris, Rn. 17 f.). Eine derartige Funktionslosigkeit setzt voraus, dass tatsächliche Verhältnisse eingetreten sind, die die auf sie bezogenen Festsetzungen eines Bebauungsplanes ihrer ordnenden Wirkung beraubten, weil deren Verwirklichung in ihrer ganzen Reichweite auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. Die Abweichung zwischen planerischer Festsetzung und tatsächlicher Situation muss zudem derart offensichtlich sein, dass ein dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen nicht mehr als schutzwürdig angesehen werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – IV C 39.75 −, BVerwGE 54, 5 und juris, Rn. 35; Urteil vom 17. Juni 1993 – 4 C 7/91 −, NVwZ 1994, 281 und juris, Rn. 19; Urteil vom 28. April 2004 – 4 C 10/03 −, NVwZ 2004, 1244 und juris, Rn. 15; OVG RP, Urteil vom 26. Oktober 2010 – 8 C 10150/10.OVG −, juris, Rn. 151; Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 100. Ergänzungslieferung 2011, § 10 Rn. 407). Ob die Voraussetzungen für die Funktionslosigkeit bauplanerischer Regelungen erfüllt sind, ist für jede Festsetzung gesondert zu prüfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. Oktober 2003 – 4 B 85/03 −, BauR 2004, 1128 und juris Rn. 8).
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Hiernach kann bei dem Bebauungsplan „Im Binsfeld III“, insbesondere bei den hier entscheidenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, keine Funktionslosigkeit zum Zeitpunkt seiner erneuten Bekanntmachung am 13. Juni 1984 angenommen werden.
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Eine derartige Funktionslosigkeit kann insbesondere nicht auf die von den Klägern durchgeführte Umfrage gestützt werden, nach der von den 187 Bauten, die im Jahr 1984 im Bereich des Wochenendhausgebietes vorhanden gewesen seien, 145 dauerhaft zu Wohnzwecken genutzt worden seien. Dabei kann außer Betracht bleiben, dass die Angaben der Kläger in einzelnen Fällen nicht nachvollziehbar sind, wenn sie etwa Anwesen als dauerbewohnt bezeichnen, die im Jahre 1984 noch nicht errichtet waren.
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Eine dem festgesetzten Gebietscharakter entgegenstehende Wohnnutzung kann nämlich im Hinblick auf die Ordnungsfunktion des Bebauungsplanes nur dann Relevanz gewinnen, wenn sie genehmigt oder in einer Weise geduldet wird, die keinen Zweifel daran lässt, dass sich die zuständigen Behörden mit ihrem Vorhandensein abgefunden haben (vgl. zur Einordnung nach § 34 BauGB: OVG RP, Urteil vom 19. Juli 1984 -12 A 59/82 -). Denn nur unter dieser Voraussetzung kann angenommen werden, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse so verfestigt haben, dass sie dem Geltungsanspruch der Festsetzungen des Bebauungsplanes auf unabsehbare Zeit entgegenstehen. Der Geltungsanspruch einer Norm geht nicht bereits dadurch verloren, dass sich ein großer Teil der Normunterworfenen nicht mehr an die Regelungen hält. Vielmehr muss zusätzlich das Verhalten der für die Überwachung der Vorschrift zuständigen Behörde die Annahme rechtfertigen, dass die tatsächlichen Abweichungen dauerhaft Bestand haben werden und kein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortgeltung der Festsetzung mehr rechtfertigen.
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Zu den von den Klägern aufgelisteten Vorhaben, bei denen im Rahmen ihrer Umfrage eine Dauerwohnnutzung im Jahre 1984 angegeben wurde, kann indessen nicht festgestellt werden, dass diese Nutzung in nennenswertem Umfang von der Beklagten genehmigt oder geduldet worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde lediglich in Einzelfällen eine Dauerwohnnutzung ermöglicht sowie in 25 Fällen eine höhere Grund- oder Geschossfläche als 60 m² zugelassen, wobei bei 20 Anwesen eine Überschreitung von nicht mehr als 5 m² erlaubt wurde. Eine derart geringe Überschreitung erleichtert indessen nicht merkbar die Nutzbarkeit des Anwesens zum dauerhaften Wohnen und damit eine Abkehr von der Wochenendhausnutzung. Bei einer möglichen Gesamtzahl von etwa 240 Häusern, einer überwiegend geringfügigen Abweichung hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung und einer nicht ins Gewicht fallenden Genehmigung des Dauerwohnens kann hiernach nicht angenommen werden, dass eine Verwirklichung des die Art der Nutzung betreffenden Gebietscharakters im Plangebiet im Juni 1984 nicht mehr möglich gewesen wäre. Dass über die von der Beklagten genannten Fälle hinaus Dauernutzungen - und nicht bloß Wochenendhausnutzungen − genehmigt worden sind, wird auch von den Klägern nicht behauptet. Die Festsetzungen von Kniestock und Dachneigung, von denen ebenfalls Abweichungen zugelassen wurden, sind Teil der Gestaltungssatzung und wirken sich daher auf die Ordnungsfunktion des Bebauungsplanes nicht unmittelbar aus.
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Im Übrigen haben mögliche Abweichungen von den die Gebietsart charakterisierenden Festsetzungen zum damaligen Zeitpunkt in ihrer Erkennbarkeit keinen solchen Grad erreicht, dass ein in die Fortgeltung der Gebietsfestsetzung gesetztes Vertrauen keinen Schutz mehr verdiente. Dies wird nicht zuletzt daran deutlich, dass das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seiner das Gebiet betreffenden Entscheidung vom 19. Juli 1984 (Az.: 12 A 59/82) bei der Einschätzung nach § 34 BauGB zu dem Ergebnis gekommen ist, dass das Gebiet sich weiterhin als faktisches Wochenendhausgebiet darstellt.
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(c) Eine Funktionslosigkeit der Maßfestsetzungen des Bebauungsplans „Im Binsfeld III“ ist auch in der Folgezeit nach der Neubekanntmachung des Plans nicht eingetreten. Dass sich die tatsächlichen Verhältnisse im Wohngebiet bis Ende 2002 durchgreifend geändert hätten, kann anhand des Vortrags der Beteiligten und nach den Verwaltungsakten nicht festgestellt werden. Überdies ist die Beklagte gegenüber einer Dauerwohnnutzung in diesem Gebiet auch nicht untätig geblieben oder hat diese gar geduldet. Vielmehr hat sie in den Jahren 1984 bis 1995 in mehreren Fällen eine melderechtliche Klarstellung bei mit Hauptwohnsitz im Gebiet gemeldeten Anwohnern veranlasst.
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(d) Auch nach der Verabschiedung des Sanierungskonzeptes durch den Bau- und Planungsausschuss der Beklagten am 16. April 2008 ist hinsichtlich der Gebietsfestsetzung als Wochenendhausgebiet keine Funktionslosigkeit eingetreten.
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Die Beklagte sieht nach ihrem Sanierungskonzept zwar von einer förmlichen Duldung des Dauerwohnens ab. Andererseits verzichtet sie aber auf eine Kontrolle dieses Umstandes. Zudem sind im Sanierungskonzept keine Maßnahmen vorgesehen, die den Bewohnern der Anwesen gegenüber ergriffen werden sollen, in denen Hauptwohnsitze gemeldet sind. Insoweit ist davon auszugehen, dass die Beklagte gegen die Dauerwohnnutzung als solche keine Maßnahmen ergreift.
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Dabei geht der Senat davon aus, dass die Zahl der dauerhaft zu Wohnzwecken genutzten Anwesen höher ist als die im Sanierungskonzept angeführte Zahl von 76 als mit Hauptwohnsitz gemeldeten Anwesen. Denn es ist damit zu rechnen, dass eine größere Anzahl von Personen, die keinen Dauerwohnsitz gemeldet haben, dauerhaft in dem Gebiet wohnt.
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Dieser Umstand bedeutet indes noch nicht, dass der Bebauungsplan „Im Binsfeld III“ seine Steuerungsfunktion offenkundig verloren hätte, jedenfalls nicht hinsichtlich der hier allein entscheidenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung.
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Für die Prägung eines Wochenendhausgebietes und somit für seinen Gebietscharakter kommt es nicht allein darauf an, in welchem Umfang tatsächlich eine Freizeit- oder eine dauerhafte Nutzung stattfindet. Es gehört zum Kennzeichen solcher Gebiete, dass die Nutzung der Anwesen einem ständigen Wandel unterliegt. Nicht selten findet ein fließender Übergang einer zunächst auf die Wochenenden und die Ferienzeit beschränkten Nutzung hin zu einem Dauerwohnen statt, ohne dass die Grenze exakt bestimmt werden könnte. Weil diese Entwicklung in aller Regel im Verborgenen stattfindet, haben es die Aufsichtsbehörden naturgemäß schwer, dem zu begegnen (vgl. Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O., § 10 BauNVO, Rn. 18; Fickert/Fieseler BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 10 Rn. 23).
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Der Charakter eines Wochenendhausgebietes wird über den tatsächlichen Umfang der Wohnnutzung hinaus entscheidend auch von dem äußeren Eindruck der vorhandenen Gebäude bestimmt. Denn es ist kennzeichnendes Merkmal eines Wochenendhausgebietes, eine vorübergehende Nutzung auf begrenztem Raum zu ermöglichen (vgl. OVG RP, Urteil vom 22. August 1985 -1 A 62/84 -, AS 19, 442 und ESOVGRP). Entscheidende Bedeutung zur Wahrung des Gebietscharakters kommt deshalb auch der Beschränkung der Grundfläche des Wochenendhausgebietes nach § 10 Satz 2 BauNVO (1968) zu, die üblicherweise 30 bis 60 m² beträgt (vgl. Söfker a.a.O., § 10 BauNVO, Rn. 22; Fickert/Fieseler, a.a.O. § 10 Rn. 23.1) und die im Plangebiet auf 60 m² beschränkt ist. Wie oben bereits ausgeführt, trägt ein in seinem äußeren Erscheinungsbild derart begrenztes Wohngebäude maßgeblich zum Charakter des Gebietes als Wochenendhausgebiet bei.
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Diese Verknüpfung einer bloßen Freizeitnutzung mit nach außen erkennbarer Beschränkung des zur Verfügung stehenden Raumes war auch tragende Erwägung des von den Klägern zitierten Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 22. August 1985 (-1 A 62/84 -, a.a.O.). Hierin wurde gerade darauf abgestellt, dass mit Billigung der zuständigen Behörde eine baugebietswidrige Dauernutzung von Wohnhäusern auf einer Fläche von bis zu 236 m² entstanden und auch im Bebauungsplan die zulässige Wohnfläche auf maximal 156 m² festgesetzt worden war. Hiermit sei das kennzeichnende Merkmal eines Wochenendhauses, eine Nutzung für vorübergehende Aufenthalte zu Freizeitzwecken auf begrenztem Raum zu ermöglichen, verfehlt worden. Das Gericht sah einen Verstoß gegen § 10 BauNVO und eine falsche Etikettierung des Plangebietes gegeben. Hiernach litt der dieser Entscheidung zugrundeliegende Bebauungsplan aber gerade daran, dass die in einem Wochenendhausgebiet erforderliche Begrenzung der Grundfläche nicht erfolgte.
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Allein der Verzicht der Beklagten, eine tatsächlich stattfindende Dauernutzung aufzuklären, lässt deshalb noch nicht den Schluss zu, man habe den Charakter des Gebiets als Wochenendhausgebiet aufgegeben. Dem steht entgegen, dass sie nach ihrem Sanierungskonzept jedenfalls bei Überschreitung der zulässigen Grundfläche der Wochenendhäuser als dem für den Eindruck nach außen maßgeblichen Merkmal auf einer Einhaltung der Vorgaben des Bebauungsplanes beharrt und einen Rückbau der diese Grenzen überschreitenden Flächen anstrebt. Dies gilt etwa für die ungenehmigte Errichtung von Anbauten und Wintergärten. Das Sanierungskonzept stellt hiernach ein taugliches Mittel dar, der Festsetzung des Gebietscharakters im Bebauungsplan weiterhin zur Durchsetzung zu verhelfen und den Geltungsanspruch dieser Norm zu untermauern.
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Erkennt man in dem Umstand der vorübergehenden Freizeitnutzung auf begrenztem Raum das prägende Merkmal eines Wochenendhausgebietes, so vermag der Senat auch nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung nicht festzustellen, dass die im Plangebiet tatsächlich vorhandene Bebauung insgesamt den Charakter eines solchen Wochenendhausgebietes inzwischen offenkundig verloren hätte.
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Zwar sind in dem Gebiet auch größere Anwesen vorhanden, die zum Teil allerdings bereits vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes „Im Binsfeld III“ im Jahre 1984 genehmigt wurden. Im Übrigen entsteht der Eindruck einer verdichteten Bebauung, die sich westlich der Straße „Binsfeld“ vielfach über zwei Reihen erstreckt. Dabei erscheinen die Gebäude aber nicht überdimensioniert, vielmehr kann nach optischer Einschätzung überwiegend davon ausgegangen werden, dass die Grundfläche der Wochenendhäuser weiterhin den durch den Bebauungsplan vorgegebenen Rahmen einhält. Kennzeichnend für das Gebiet ist die kleinräumige Kubatur überwiegend als Einzelhäuser in Erscheinung tretender Gebäude.
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Im Wesentlichen bleibt auch der Eindruck der Eingeschossigkeit erhalten. Zum Teil wird insbesondere bei den östlich der Straße „Binsfeld“ gelegenen Anwesen zwar der Anschein erweckt, dass das Kellergeschoss entsprechend der Vorschrift 2 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 der Landesbauordnung vom 27. Februar 1974 (GVBl., S. 55) als weiteres Vollgeschoss anzusehen ist und es im Mittel über 1,20 m über die Geländeoberfläche hinausragt. Dieser erste Eindruck wird jedoch vielfach durch eine bei der Ortsbesichtigung festzustellende topographische Besonderheit entkräftet. Die natürliche Geländeoberfläche gestaltet sich in diesem Bereich nämlich in weiten Teilen so, dass sie dammartig vom See her zunächst ansteigt und zur Straße wieder abfällt. Hiernach ist aber in vielen Fällen erkennbar, dass der Mittelwert eines mehr als 1,20 m über die Geländeoberfläche hinausragenden Kellergeschosses nicht erreicht wird. Insgesamt vermittelt das Plangebiet nicht den Charakter eines klassischen Wohngebietes.
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Die für die Annahme der Funktionslosigkeit erforderliche Erkennbarkeit einer tatsächlichen Entwicklung in Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes wird auch nicht erreicht, soweit Aufenthaltsräume in Speicher- und Kellerräumen errichtet wurden und hierdurch die im Plangebiet zulässige Geschossfläche überschritten wurde. Auch hierzu hält das Sanierungskonzept der Beklagten fest, dass die entsprechende Nutzung der Räume nicht genehmigt, von Kontrollen aber wegen der fehlenden Effizienz abgesehen werden soll. Ein Einschreiten gegen die festgestellten 127 Umnutzungen von Kellerräumen und 15 Fälle umgenutzter Speicher sieht das Konzept wiederum nicht vor. Indessen handelt es sich hierbei um Abweichungen, die die innere Ausnutzung der vorhandenen Räumlichkeiten betreffen und die sich nicht merklich auf die äußere Gestaltung der Gebäude und die hierdurch bewirkte Prägung auswirken. Vielmehr sind die Anwohner, wie auch die Umnutzung von Garagen zeigt, gerade darum bemüht, die abweichende Nutzung der Räume nicht nach außen in Erscheinung treten zu lassen. Die Verstöße gegen die Vorgaben des Planes sind insoweit nicht offensichtlich.
- 100
bb. Die durch Zugänge mit dem Haupthaus verbundene, grenzständig errichtete Garage verstößt auch gegen das Abstandsflächengebot des § 8 Abs. 1 Satz 1 LBauO.
- 101
Die Kläger können sich nicht auf die Privilegierung des § 8 Abs. 9 LBauO berufen, wonach Garagen ohne Abstandsflächen gegenüber Grundstücksgrenzen errichtet werden können. Die Anwendung dieser Vorschrift setzt voraus, dass es sich bei der innerhalb der Abstandsflächen errichteten Garage um ein selbständiges Gebäude handelt. Entscheidend für die Annahme einer Selbstständigkeit in diesem Sinne ist die funktionale Trennung zwischen Hauptgebäude und Garagenanbau, durch die gewährleistet ist, dass die Grenzbebauung nur entsprechend ihrer Funktion als Garage genutzt wird (vgl. OVG RP, Urteil vom 25.11.2009 – 8 A 10636/09.OVG −, AS 38, 130 und juris, Rn. 35). Mangels Eintragung der entsprechenden Baulast können die Abstandsflächen auch nicht nach § 9 Abs. 1 LBauO auf dem Nachbargrundstück ausgewiesen werden.
- 102
c. Liegen hiernach die tatbestandlichen Voraussetzungen für die die Garage betreffenden Anordnungen vor, so erweist sich die auf die aufgezeigten Verstöße abstellende Ermessensentscheidung der Beklagten jedoch als fehlerhaft.
- 103
aa. Soweit die bauaufsichtliche Verfügung auf die Verletzung des Abstandsflächengebotes abstellt, erweist sich die Anordnung als ermessensfehlerhaft, weil den Klägern ein Anspruch auf Eintragung einer Baulast zusteht, mit der der aufgezeigte Abstandsflächenverstoß behoben wird, und die Beklagte diese Eintragung in rechtswidriger Weise verweigert.
- 104
Die Kläger haben im Februar 2011 unter Vorlage einer entsprechenden Einwilligungserklärung ihres Nachbarn den Antrag auf Eintragung einer Baulast gestellt, wonach die Abstandsflächen für die Garage gemäß § 9 Abs. 1 LBauO auf dem Nachbargrundstück ausgewiesen werden. Nach Eintragung einer entsprechenden Baulast würde die Grenzgarage die abstandsrechtlichen Vorschriften einhalten. Nach übereinstimmender Darstellung der Beteiligten sind sowohl die formalen Voraussetzungen für eine Eintragung als auch die tatbestandlichen materiellen Anforderungen des § 9 Abs. 1 LBauO erfüllt. Ist aber der Besteller verfügungsberechtigt, entspricht die Erklärung den Formvorschriften, hat sie einen bestimmten baulastfähigen Inhalt und besteht ein baurechtlicher Bezug, so hat der Begünstigte einen Eintragungsanspruch, wenn er damit – wie im Falle der Kläger - die Voraussetzungen für ein bestimmtes Vorhaben sichert (Schmidt in: Jeromin, a.a.O., § 86 Rn. 43).
- 105
Die Beklagte kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, dass hierdurch einer den Vorgaben des Bebauungsplanes widersprechenden Nutzung der Garagenräume Vorschub geleistet würde. Die Abstandsflächenregelungen sollen lediglich Konfliktsituationen lösen, die sich unter bauordnungsrechtlichen Gesichtspunkten ergeben. Eine Berücksichtigung bauplanerischer Gesichtspunkte bei der Entscheidung über die Eintragung einer Baulast ist von der Regelung des § 9 Abs. 1 LBauO nicht abgedeckt.
- 106
Des Weiteren ist unerheblich, dass der Eintragungsantrag erst nach der letzten Behördenentscheidung, dem Widerspruchsbescheid vom 04. August 2010, gestellt wurde. Die Kläger hatten nämlich bereits im Widerspruchsverfahren darauf verwiesen, dass der Nachbar mit der Ausweisung der Abstandsfläche auf seinem Grundstück einverstanden sei und die Eintragung einer Baulast angestrebt werde. Auf diesen Gesichtspunkt ist die Beklagte in ihren Entscheidungen indes nicht eingegangen. Zudem greift eine Ausnahme von der Regel, dass es im Rahmen der Anfechtungsklage grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt. Die Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sind nämlich dann maßgeblich, wenn sich – wie im vorliegenden Fall − bei einem noch nicht vollzogenen Verwaltungsakt die Sach- oder Rechtslage inzwischen zugunsten des Klägers in einer Weise geändert hat, dass eine Durchsetzung der angegriffenen behördlichen Maßnahme nunmehr sinnlos geworden ist oder unangemessen erscheinen müsste (BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 – 4 B 132/88 −, juris Rn. 5).
- 107
bb. Soweit die zu der Garage getroffenen Anordnungen mit einem Verstoß gegen bauplanungsrechtliche Vorgaben begründet werden, verletzt die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
- 108
Der Gleichheitssatz gebietet es, dass die Behörde bei ihrem Vorgehen gegen baurechtswidrige Zustände das ihr eingeräumte Ermessen gleichmäßig ausübt. Sie darf nicht systemlos oder willkürlich handeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55/95 −, BRS 57 Nr. 248 und juris Rn. 5).
- 109
Maßstab für das Vorgehen der Beklagten gegen baurechtliche Verstöße ist das am 16. April 2008 durch den Bau – und Planungsausschuss der Beklagten beschlossene Sanierungskonzept. Die Beklagte hat damit zur Gewährleistung eines abgestimmten Vorgehens, bei dem wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches abweichend behandelt wird, ein Konzept entwickelt, das Grundlage für ihr bauaufsichtliches Vorgehen sein soll. Mit diesem Sanierungskonzept hat sie ihr Vorgehen gegen baurechtliche Verstöße vorab festgelegt und sich damit im Hinblick auf die Ausübung ihres Ermessens selbst gebunden.
- 110
Was Garagenumnutzungen und das Vorhandensein von Zugängen zwischen Hauptgebäuden und Garagen angeht, so werden im Sanierungskonzept nur Verstöße gegen die bauordnungsrechtlichen Abstandsflächenvorschriften problematisiert. Hiernach sieht das Sanierungskonzept ein Einschreiten gegen umgenutzte Garagen von vorneherein nur bei einer Verletzung des Abstandsflächenrechtes vor. Ein Vorgehen aus bauplanungsrechtlichen Gründen, wie es hier erstmals im Widerspruchsbescheid als zusätzliches Argument dargelegt worden ist, weicht daher von dem selbst gesetzten Sanierungskonzept ab.
- 111
Darüber hinaus erweist sich das auf die Bauplanungswidrigkeit der Garagenumnutzung gestützte Vorgehen noch aus einem weiteren Grund als ermessensfehlerhaft.
- 112
Wenn im Widerspruchsbescheid die Nutzung der Garage zu Aufenthaltszwecken als Überschreitung der im Bebauungsplan erfolgten Festsetzung zur Grundfläche der Wochenendhäuser gewertet wird, ist nach dem oben Gesagten ein solcher Verstoß bereits objektiv nicht gegeben. Soweit in dieser Begründung zugleich ein Verstoß gegen die Festsetzung der Geschossfläche zum Ausdruck kommt, liegt hierin nach Auffassung des Senats die Ungleichbehandlung zweier Sachverhalte, die sich im Wesentlichen als gleich erweisen.
- 113
Zur Geschossfläche ist nach dem hier maßgeblichen § 20 Abs. 2 Satz 2 BauNVO (1968) nicht nur die Fläche der Vollgeschosse zu rechnen, vielmehr wird auch die Fläche von Aufenthaltsräumen in anderen Geschossen erfasst. Mit der so festgelegten Geschossfläche wird also auf die im Wochenendhaus tatsächlich vorhandene Wohnfläche abgestellt.
- 114
Was die Ausdehnung der Geschossfläche im Gebäudeinneren anbelangt, die also ohne Erweiterung der Grundfläche und die damit einhergehende Vergrößerung des Gebäudekörpers erfolgt, hat sich die Beklagte in ihrem Sanierungskonzept indes dahin festgelegt, dass sie gegen die Schaffung zusätzlicher Aufenthaltsräume in Keller und Speicher und die dadurch herbeigeführte Ausdehnung der Geschossfläche nicht vorgehen wird. Dabei lässt sich die Beklagte von der Überlegung leiten, dass derartige Verstöße im Innern der betroffenen Gebäude erfolgen und nach außen oft nicht erkennbar werden, was zugleich eine dauerhafte Kontrolle wesentlich erschwert. Gleichzeitig bleiben trotz dieser Einschränkung der Kontrolle das äußere Erscheinungsbild und die Kubatur der Anwesen unberührt, so dass sich hierdurch keine wesentlichen Auswirkungen auf den Charakter des Gebietes insgesamt ergeben.
- 115
Vergleichbare Erwägungen greifen aber auch bei einer Ausdehnung der Wohnfläche in horizontaler Richtung, wie sie bei einer Umnutzung der Garage zu Wohnzwecken vorliegt, sofern auch dabei das äußere Erscheinungsbild der baulichen Anlagen unberührt bleibt. Ebenso wie bei der Erweiterung der Wohnfläche in die Funktionsräume im Keller und Speicher hinein ist auch eine Inanspruchnahme von Teilen der Garage auf das Gebäudeinnere beschränkt und erfolgte oftmals im Verborgenen. Dann ist aber kein sachlicher Grund dafür erkennbar, die eine – vertikale – Überschreitung der Geschossfläche hinzunehmen und gegen den anderen Verstoß – in der horizontalen Nutzung des Gebäudes – einzuschreiten. Erst wenn die Umnutzung der Garage derart erfolgt, dass dadurch nach außen erkennbar ein vergrößertes Wohngebäude entsteht, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit auch mit der Festsetzung zur Grundfläche des Wochenendhauses, woraus sich ein Differenzierungskriterium ergibt.
- 116
Soweit die Beklagte darauf abstellt, die im Keller und Speicher geschaffenen Aufenthaltsräume führten aus bauordnungsrechtlichen Gründen nicht zu einer Erhöhung der berücksichtigungsfähigen Geschossfläche, vermag dies die festgestellte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Die Beklagte geht in ihrem Konzept nämlich selbst davon aus, dass auch den Vorschriften des Bauordnungsrechtes entsprechende Aufenthaltsräume in Kellern und auf Speichern eingerichtet sein können, sie aber dennoch unbeanstandet bleiben sollen. Zudem ist der Begriff des Aufenthaltsraumes in Anlehnung an die Begriffsbestimmung der Landesbauordnung dadurch definiert, dass es sich um einen Raum handelt, der zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt oder geeignet ist (vgl. 2 Abs. 5 LBauO). Kriterium für die Bestimmung der Aufenthaltsfunktion ist hiernach neben der objektiven Eignung die subjektive Zweckbestimmung (Jeromin, Landesbauordnung, 2. Aufl. 2008, § 2 Rn. 77). Auf die weitergehenden Anforderungen der Landesbauordnung für Aufenthaltsräume kommt es hingegen nicht an (vgl. HessVGH, Beschluss vom 08. Dezember 1989 – 4 TG 2896/89 –, juris Rn. 31: BVerwG, Urteil vom 07. Juni 2006 – 4 C 7/05 – NVwZ 2006, 1065 und juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 07. Dezember 1994 - 1 L 144/93 -, juris Rn. 38).
- 117
2. Der Bescheid der Beklagten vom 29. September 2008 erweist sich hingegen als rechtmäßig, soweit den Klägern in Nr. 1 Buchstabe c) der Rückbau der Terrassenüberdachung aufgegeben wurde. Insoweit liegen die Voraussetzungen des § 81 Satz 1 LBauO vor.
- 118
a. Die von den Klägern angebrachte Terrassenüberdachung verstößt gegen materielles Baurecht. § 2 Abs. 2 der für das Gebiet maßgeblichen Satzung über die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen sowie über Erfordernis und Gestaltung von Einfriedungen für das Wochenendhausgebiet „Binsfeld III“ vom 7. Dezember 1977 – Gestaltungssatzung − sieht vor, dass die überdachte Fläche von Loggien und Terrassen 8 m² nicht überschreiten darf. Die Überdachung im Falle der Kläger weist jedoch eine Fläche von 24 m² auf.
- 119
Insoweit können sich die Kläger nicht darauf berufen, der Geltungsbereich der Satzung sei unbestimmt. Dieser wird vielmehr unter Bezugnahme auf den für das Gebiet geltenden Bebauungsplan exakt umrissen. § 1 der Satzung sieht als Anwendungsbereich das gesamte Wochenendhausgebiet „Im Binsfeld III“ vor. Wie die Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, handelt es sich bei dem in der Vorschrift angesprochenen Lageplan als Anlage zur Satzung um ein Exemplar des Bebauungsplanes, das auch weiterhin existiert, so dass der Geltungsbereich sowohl textlich durch Bezugnahme auf den Bebauungsplan als auch zeichnerisch hinreichend bestimmt ist. Da die Planskizze des Bebauungsplanes selbstständiger Teil der Gestaltungssatzung geworden ist, kommt es auf die Wirksamkeit des Bebauungsplanes nicht an.
- 120
b. Die auf die Terrassenüberdachung bezogene Rückbauverfügung erweist sich auch nicht im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG als rechtswidrig. Soweit das Sanierungskonzept der Beklagten vorsieht, dass Terrassenüberdachungen bis zu einer Fläche von 10 m² nicht zurückgebaut werden müssen, hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass diese Abweichung von der Satzungsregelung nur auf Fälle eines geringfügigen Überschreitens Anwendung finden soll. Sie trägt damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung. Mit der Regelung soll verhindert werden, dass auch bei geringfügigen Überschreitungen der zulässigen Fläche ein vergleichsweise hoher Aufwand für den Rückbau der Überdachung entsteht. Die abweichende Behandlung rechtswidrig errichteter Terrassenüberdachungen bis zu einer Fläche von 10 m² ist damit sachlich gerechtfertigt.
- 121
3. Die das Gartenhaus betreffende Verfügung in Nr. 1 Buchstabe d) des Bescheides vom 29. September 2008 erweist sich nur teilweise als rechtmäßig.
- 122
a. Soweit die Beklagte hierin der Klägerin aufgegeben hat, hinsichtlich der nach dem Bebauungsplan unzulässigen Gartenhütte einen Befreiungsantrag zu stellen, hält sich diese Anordnung im Rahmen der Ermächtigungsnorm des § 81 LBauO. Da die Beklagte in ihrem Sanierungskonzept die Erteilung einer Befreiung für Nebenanlagen bis zu einer Fläche von 6 m² nach den §§ 31 Abs. 2 BauGB und 69 Abs. 2 LBauO in Aussicht gestellt hat, können auf diesem Wege in anderer Weise als durch Erlass einer Beseitigungsverfügung rechtmäßige Zustände hergestellt werden. Der Abweichensantrag nach § 69 Satz 2 LBauO tritt dabei an die Stelle des Bauantrages nach § 81 Satz 2 LBauO. Ein solcher Antrag ist auch keine bloße Förmelei, da nur durch Vorlage entsprechender Unterlagen der Gegenstand der Befreiung etwa hinsichtlich des Standortes der Hütte auf dem Grundstück der Kläger eindeutig bestimmt werden kann. Die Einreichung eines Abweichungsantrags bürdet den Klägern auch keine unzumutbaren Lasten auf.
- 123
b. Die Kläger können sich hinsichtlich der Gerätehütte auch nicht deshalb auf Bestandsschutz berufen, weil diese zu einem Zeitpunkt errichtet wurde, als der für das Gebiet maßgebliche Bebauungsplan noch nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht war und der Ausschluss von Nebenanlagen nicht galt. Der Errichtungszeitpunkt der Gerätehütte kann nämlich nicht mehr exakt festgestellt werden. Der Darstellung der Kläger hält die Beklagte den Umstand entgegen, dass bei der Gebrauchsabnahme am 23. August 1988 und damit nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes keine Mängel festgehalten wurden. Erweist sich aber als unaufklärbar, wann der von einer Beseitigungsverfügung Betroffene die beanstandete Nutzung aufgenommen hat und ob er dementsprechend aus Gründen der formellen oder materiellen Legalität Bestandsschutz genießt, so geht das zu seinen Lasten. Insoweit macht er im Wege einer Einwendung ein Gegenrecht geltend. Er leitet nämlich aus der Vergangenheit ein Recht ab, das es ihm ermöglicht, sich gegen eine behördliche Anordnung durchzusetzen, obgleich die beanstandete Nutzung (derzeit) materiell rechtswidrig ist und dies an sich für eine derartige Verfügung ausreicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1979 - 4 C 86.76 –, DÖV 1979, 601 und juris, Rn. 14; Beschluss vom 05. August 1991 – 4 B 130/91 und juris Rn. 4).
- 124
c. Als unverhältnismäßig erweist sich indessen die weitergehende Anordnung der Beklagten, das Gerätehaus zu beseitigen, wenn der Befreiungsantrag nicht fristgerecht binnen 6 Wochen nach Bestandskraft der Verfügung gestellt wird. Da rechtmäßige Zustände durch Erteilung der in Aussicht gestellten Befreiung erreicht werden können, ist die Beseitigung der Gerätehütte hierfür nicht erforderlich. Vielmehr kann die Beklagte die Stellung eines Befreiungsantrages mit Einsatz von Zwangsmitteln herbeiführen. Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung angedeutete Möglichkeit, auf einen Antrag zu verzichten und die Gerätehütte stattdessen freiwillig zu beseitigen, steht den Klägern auch ohne eine entsprechende Anordnung offen.
- 125
4. Schließlich ist im Hinblick auf die vom Senat nicht beanstandeten Verfügungen auch nicht erkennbar, dass die Beklagte bei ihrem Vorgehen im Bereich des Bebauungsplangebietes das Gleichbehandlungsgebot verletzte und die in ihrem Sanierungskonzept vorgesehenen Maßnahmen nicht konsequent umsetzte. Dabei können sich die Betroffenen nicht allgemein darauf berufen, die Behörde schreite gegen Baurechtsverstöße in vergleichbaren Fällen nicht ein. Art. 3 Abs. 1 GG räumt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ein. Vielmehr können sie lediglich verlangen, dass die Behörde ihr Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichartig ausübt. Die Behörde muss dabei nicht gleichzeitig vorgehen, sondern kann bei einer Vielzahl von Verstößen nach und nach einschreiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995, a.a.O., juris Rn. 4f.). Die Kläger können sich hiernach nicht auf jede baurechtliche Abweichung, sondern nur auf solche Verstöße berufen, die den bei ihnen beanstandeten Mängeln vergleichbar sind. Hinsichtlich der Anbringung von Terrassenüberdachungen und der Errichtung von Nebenanlagen ist indessen nicht erkennbar, dass die Beklagte in Abkehr von ihrem Sanierungskonzept willkürlich vorginge und nur einzelne Eigentümer herausgriffe. Soweit entsprechende Verstöße bislang in wenigen Einzelfällen ungeahndet geblieben sind, hat die Beklagte eine nachvollziehbare Begründung angeführt, weshalb sie von einem Einschreiten abgesehen hat.
- 126
5. Die in Nr. 2 des Bescheides enthaltene Zwangsgeldandrohung war aufzuheben, soweit die entsprechende Grundverfügung nach dem zuvor Gesagten keinen Bestand hat, da es an einem Verwaltungsakt als Grundlage der Vollstreckung fehlt. Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für eine Zwangsgeldandrohung nach § 66 LVwVG i.Vm. den §§ 61 Abs. 1, 62 und 64 LVwVG vor.
- 127
6. Ebenfalls aufzuheben ist die in dem angefochtenen Bescheid enthaltene Kostenentscheidung, da hinsichtlich der aufgehobenen Teile der Grundverfügung die Amtshandlung nicht nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 LGebG durch die Kläger veranlasst ist und es dem Senat nicht möglich ist, den Verwaltungsaufwand für den fortbestehenden Teil der Anordnung zu bestimmen.
- 128
7. Die von den Klägern hilfsweise gestellten Beweisanträge waren abzulehnen.
- 129
a. Ihr Antrag, für einen großen Teil der Grundstücke die Verwaltungsakten der Beklagten beizuziehen (Nr. 1), bezweckt eine unzulässige „Ausforschung“. Da die Beklagte auf den Beschluss des Senats vom 27. Juli 2011 ausführlich dargelegt hat, welche Verstöße bei den einzelnen Anwesen festgestellt wurden, hätte es zum Beweisantritt einer substantiierten Darlegung der Kläger bedurft, bei welchen konkreten Anwesen die Beklagte fehlerhafte oder unvollständige Angaben gemacht haben soll. Solche Angaben sind nur bezüglich von 14 näher bezeichneten Anwesen erfolgt, bei denen sich Meinungsunterschiede zum Teil aber bereits geklärt haben und die von ihrem zahlenmäßigen Umfang her für die allein maßgebliche Frage der Funktionslosigkeit unerheblich sind.
- 130
b. Dem Antrag, eine Ortsbesichtigung durchzuführen (Nr. 2), ist das Gericht teilweise nachgekommen. Soweit hiermit die Feststellung weiterer Verstöße gegen baurechtliche Vorschriften erreicht werden soll, erweisen sich die unter Beweis gestellten Tatsachen als unerheblich. Da lediglich 6 Anwesen von der Beklagten nicht besichtigt wurden, ergeben sich wegen der geringen Zahl der betroffenen Gebäude keine Auswirkungen auf die Annahme einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes. Auch im Hinblick auf die Ermessensausübung der Beklagten handelt es sich um Einzelfälle, die das Sanierungskonzept und dessen Umsetzung insgesamt nicht in Frage stellen können.
- 131
c. Auch der Heranziehung sämtlicher Meldeakten innerhalb des Plangebietes seit 1962 (Nr. 3) bedurfte es nicht. Auf die genaue Zahl der mit Hauptwohnsitz Gemeldeten und das melderechtliche Vorgehen der Beklagten hiergegen kommt es für die Entscheidung des Rechtsstreites nicht an. Für die Beurteilung der Funktionslosigkeit des Bebauungsplanes ist nicht die melderechtliche Situation entscheidend. Vielmehr ist nach dem zuvor Gesagten maßgeblich, inwieweit eine mögliche dauerhafte Wohnnutzung im Plangebiet nach außen erkennbar und von der Bauaufsichtsbehörde offenkundig hingenommen wird. Hierzu hat der Senat einschlägige Feststellungen getroffen.
- 132
d. Soweit die Kläger hinsichtlich der Hängigkeit des Geländes im Plangebiet eine weitere Sachaufklärung begehren, erweist sich der Beweisantrag als unerheblich, da die Behörde für ihr Einschreiten nicht an das Vorliegen eines Vollgeschosses anknüpft, vielmehr wegen jeglicher zusätzlicher Aufenthaltsräume – in Vollgeschossen oder sonstigen Geschossen - auf das Geltendmachen von Verstößen gegen die maximale Geschossfläche verzichten will.
- 133
B. Soweit die Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehren, ihnen die beantragte Nutzungsänderungsgenehmigung zu erteilen, bleibt ihre Klage erfolglos.
- 134
Den Klägern steht kein Anspruch auf Erlass der Baugenehmigung nach § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO zu. Hiernach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.
- 135
Soweit die Kläger die Genehmigung der Umnutzung eines Teils der Garage zu Aufenthaltszwecken begehren, steht diesem Vorhaben nach dem zuvor Gesagten der Umstand entgegen, dass hiermit gegen die im Bebauungsplan „Im Binsfeld III“ vorgesehene Begrenzung der zulässigen Geschossfläche verstoßen würde.
- 136
Auch die Umnutzung der Kellerräume ist nicht genehmigungsfähig. Da nach § 20 Abs. 2 Satz 2 BauNVO (1968) bei der Geschossflächenberechnung auch die Flächen von Aufenthaltsräumen in anderen als Vollgeschossen einschließlich der zu ihnen gehörenden Treppenräume und Umfassungswände zu berücksichtigen sind, würde die Nutzung eines Kellerraumes als Aufenthaltsraum ebenfalls zu einer Überschreitung der zulässigen Geschossfläche führen. Der genehmigte Bestand schöpft die nach dem Bebauungsplan zulässige Obergrenze von 60 m² mit 59,5 m² indes nahezu vollständig aus.
- 137
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.
- 138
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus den §§ 167 VwGO i.V.m. 708 ff. ZPO.
- 139
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO hierfür genannten Gründe vorliegt.
- 140
Beschluss
- 141
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 10.000,-- €
(1) Als Sondergebiete, die der Erholung dienen, kommen insbesondere in Betracht
Wochenendhausgebiete,
Ferienhausgebiete,
Campingplatzgebiete.
(2) Für Sondergebiete, die der Erholung dienen, sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass bestimmte, der Eigenart des Gebiets entsprechende Anlagen und Einrichtungen zur Versorgung des Gebiets und für sportliche Zwecke allgemein zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können.
(3) In Wochenendhausgebieten sind Wochenendhäuser als Einzelhäuser zulässig. Im Bebauungsplan kann festgesetzt werden, dass Wochenendhäuser nur als Hausgruppen zulässig sind oder ausnahmsweise als Hausgruppen zugelassen werden können. Die zulässige Grundfläche der Wochenendhäuser ist im Bebauungsplan, begrenzt nach der besonderen Eigenart des Gebiets, unter Berücksichtigung der landschaftlichen Gegebenheiten festzusetzen.
(4) In Ferienhausgebieten sind Ferienhäuser zulässig, die aufgrund ihrer Lage, Größe, Ausstattung, Erschließung und Versorgung für den Erholungsaufenthalt geeignet und dazu bestimmt sind, überwiegend und auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Erholung zu dienen. Im Bebauungsplan kann die Grundfläche der Ferienhäuser, begrenzt nach der besonderen Eigenart des Gebiets, unter Berücksichtigung der landschaftlichen Gegebenheiten festgesetzt werden.
(5) In Campingplatzgebieten sind Campingplätze und Zeltplätze zulässig.
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt
1
G r ü n d e :
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die vom Kläger vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
4Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.
5Derartige Zweifel weckt das Antragsvorbringen nicht.
6Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,
7die Ordnungsverfügung vom 10. Januar 2012 aufzuheben,
8im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die angefochtene Verfügung sei rechtmäßig und verletzte den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Beseitigungsanordnung erfülle die Voraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Das auf dem Flurstück 70 vorhandene kleine Holzhaus sei formell illegal, da es nicht genehmigt sei, und materiell illegal, da eine Baugenehmigung hierfür auch nicht erteilt werden könne. Dem Flurstück 70 komme nicht etwa deswegen Baulandqualität zu, weil der Flurbereinigungsplan als Nutzungsart „Gebäude- und Freifläche Wohnen M. “ wiedergebe. Das Flurstück liege im Außenbereich. Das Haus sei dort planungsrechtlich unzulässig, da es sich nicht um ein nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiertes Vorhaben handele und es als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB öffentliche Belange beeinträchtige. Die Entscheidung des Beklagten, die Beseitigung des Hauses zu verlangen, sei nicht ermessensfehlerhaft. Der Beklagte sei auch berechtigt gewesen, die Beseitigung des Abbruchmaterials zu verlangen, da die Beseitigung des Abbruchguts eine mit der Abrissverfügung unmittelbar zusammenhängende Maßnahme sei. Auch die Zufahrt und der Abstellplatz seien weder genehmigt noch als Außenbereichsvorhaben genehmigungsfähig. Hinsichtlich der Zufahrt führe es nicht zu einer anderen Betrachtung, dass seinerzeit eine Zufahrt durch das Amt für Agrarordnung angelegt worden sei. Denn der Kläger habe die alte Zufahrt beseitigt und massive Änderungen vorgenommen. Nicht zu beanstanden sei des Weiteren, dass der Beklagte vom Kläger zudem die Wiederherstellung der natürlichen Geländeoberfläche verlange.
9Die hiergegen erhobenen Einwände des Klägers bleiben ohne Erfolg.
101. Soweit der Kläger vorträgt, dem Vorhabengrundstück komme durch die Regelungen im seinerzeitigen Flurbereinigungsverfahren baurechtliche Qualität zu, verhilft dies seinem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg.
11Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass dem Flurstück 70 nicht etwa deshalb Baulandqualität zukomme, weil der Flurbereinigungsplan (zum Flurbereinigungsverfahrens T. - 17692 -) für dieses zur Nutzungsart „Gebäude- und Freifläche Wohnen M1. “ angebe. Es hat dazu ausgeführt, dass der Flurbereinigungsplan zwar nach § 58 Abs. 4 FlurbG für Festsetzungen, die im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen werden, die Wirkung von Gemeindesatzungen habe. Dies gelte jedoch nur für die festgesetzten gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen im Sinne der §§ 39, 40 FlurbG. Der Flurbereinigungsplan dürfte kein Bauland planungsrechtlich darstellen oder festsetzen.
12Der Zulassungsantrag setzt dem allein entgegen, letzteres - also eine planungsrechtliche Darstellung bzw. Festsetzung des Grundstücks als Bauland - sei im Flurbereinigungsplan dennoch erfolgt. Dies trifft jedoch - wie das Verwaltungsgericht bereits klargestellt hat - nicht zu. Die Zuweisung eines Grundstücks durch den Flurbereinigungsplan hat keine Auswirkungen auf dessen planungsrechtliche Einordnung; die Einordnung eines Grundstücks als Baufläche im Flurbereinigungsverfahren bindet die Baugenehmigungsbehörde nicht.
13Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Oktober 1981 - 4 B 138.81 -, juris Rn. 2.
142. Der Kläger zeigt nicht auf, dass das Vorhabengrundstück nicht im Außenbereich, sondern im Innenbereich liegt.
15Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, nach welchen Kriterien Innenbereich und Außenbereich abzugrenzen sind. Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht, das die Örtlichkeit im Rahmen eines Ortstermins am 30. Januar 2013 in Augenschein genommen hat, argumentiert, das in Rede stehende Grundstück liege außerhalb des Bebauungszusammenhangs. Ein solcher bestehe insbesondere nicht mit dem westlich gelegenen Gebäude T1. Straße 97 und dem südlich gelegenen Grundstück T2. Straße 100a. Schon die topographischen Verhältnisse sprächen gegen das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs. Der zwischen dem Flurstück 70 und dem Haus T3. Straße 97 verlaufende Wirtschaftsweg trenne bereits optisch die westlich liegenden Häuser von den steil zum X. abfallenden Grundstücken, zu dem auch das Flurstück 70 gehöre. Diese Bewertung gelte umso mehr, wenn man den Zustand zugrunde lege, der vor der Rodung der Waldfläche und der Anlage des Abstellplatzes bestanden habe. Denn damals hätten sich, wie die vorliegenden Luftbilder zeigten, die angrenzenden Flurstücke 70, 71 und 142 als einheitliche, dem Außenbereich zuzurechnende Waldfläche dargestellt.
16Diese Bewertung, die sich anhand der verfügbaren Karten und Luftbilder sowie der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Lichtbilder unmittelbar nachvollziehen lässt, ist auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht konnte sowohl die topographischen Verhältnisse als auch die optisch trennende Wirkung des Wirtschaftswegs, insbesondere aber den Umstand, dass das Flurstück 70 sich vor den Rodungsmaßnahmen des Klägers als bewaldete Fläche und als diese zum sich östlich an die vorhandene Bebauung auf den Flurstücken 77, 78, 1412 anschließenden größeren Waldstück zugehörig darstellte, in seine an den Umständen des Einzelfalls orientierte Gesamtwürdigung einfließen lassen. Angesichts der Größe des Vorhabengrundstücks und seiner Randlage steht außer Frage, dass die nord- und südwestlich angrenzende, überdies als kompakt erscheinende Bebauung ihm keinen Bebauungszusammenhang vermitteln kann.
173. Auf der Grundlage des klägerischen Vorbringens ergibt sich keine Ermessensfehlerhaftigkeit der streitigen Ordnungsverfügung, soweit mit ihr die Beseitigung des Holzhauses aufgegeben wird. Der Zulassungsantrag stellt insoweit darauf ab, das Verwaltungsgericht habe den Vertrauensschutz des Klägers völlig außer Acht gelassen. Dies trifft nicht zu.
18Das Verwaltungsgericht hat zunächst zutreffend zugrundegelegt, dass die Bauaufsichtsbehörde allein durch eine längere - und sei es eine jahrzehntelange - Duldung eines illegal errichteten Bauvorhabens (durch Nichttätigwerden) nicht gehindert ist, dessen Beseitigung zu fordern. Etwas anderes kann nur dann gelten, wenn die Behörde das Vorhaben nicht nur (durch Nichteinschreiten) geduldet, sondern darüber hinaus (aktiv) ein Verhalten gezeigt hat, nach dem der Bauherr darauf hat vertrauen können, eine Beseitigungsverfügung werde nicht ergehen, der Bauherr tatsächlich darauf vertraut hat und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die Beseitigung der baulichen Anlage ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.
19Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2011 - 2 A 2137/10 -, juris Rn. 27, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -, BRS 69 Nr. 189 = juris Rn. 91 ff.
20Die Situation einer aktiven Duldung liege aber - so das Verwaltungsgericht - nicht vor. Eine schriftliche Äußerung des Beklagten als zuständiger Baubehörde, aus der zu entnehmen sei, dass und unter welchen Voraussetzungen das Haus geduldet werde, habe es nicht, auch nicht im Flurbereinigungsverfahren, gegeben.
21Dass eine aktive Duldung des von der Beseitigungsverfügung betroffenen Holzhauses durch den Beklagte gleichwohl angenommen werden könne, folgt nicht aus dem Vortrag des Klägers, er habe auf den Bestand vertraut, da das Haus in den katasterlichen Unterlagen über das Grundstück eingetragen sei. Das Verwaltungsgericht hat hierzu bereits zutreffend dargelegt, dass die Eintragung im Liegenschaftskataster keinen Vertrauensschutz begründen könne, da hier lediglich ein vorhandener Bestand vermerkt werde, was über die baurechtliche Zulässigkeit desselben nichts aussage.
22Auch die vom Kläger angesprochene Herrichtung einer Zuwegung zum Holzhaus im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens durch das Amt für Agrarordnung stellt keine aktive Duldungshandlung des Beklagten dar. Selbst wenn unterstellt werden könnte, diese Herrichtungsmaßnahme sei in Abstimmung mit dem Beklagten erfolgt, ließe sich hieraus ein für die Annahme einer aktiven Duldung erforderlicher eindeutiger Erklärungsgehalt nicht herleiten. Damit eine behördliche Erklärung objektiv als aktive Duldung verstanden werden kann, muss ihr angesichts ihres Ausnahmecharakters und ihrer weitreichenden Folgen mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung der illegalen Zustände erfolgen soll, weswegen auch Vieles dafür spricht, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.
23Vgl. nochmals OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2011 - 2 A 2137/10 -, juris Rn. 27, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -, BRS 69 Nr. 189 = juris Rn. 95, sowie Urteil vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BRS 70 Nr. 187 = juris Rn. 78.
24Diesen Anforderungen genügte die (Hinnahme einer) Erschließungsmaßnahme im Zuge des Flurbereinigungsverfahrens ersichtlich nicht.
25Eine aktive Duldung in diesem Sinn folgt gleichermaßen keinesfalls daraus, dass der Beklagte im Zuge des vom Kläger im Oktober 2007 eingeleiteten - erfolglosen - Verfahrens auf Erteilung einer Bauvorbescheids für ein Wohnhaus mit Garage (später nur noch für eine Garage) festgestellt hat, dass auf dem Grundstück das streitgegenständliche Holzhaus steht. Ein ausdrückliches Akzeptieren des Holzhauses ist - entgegen der Auffassung des Klägers - damit nicht und auch zu keinem Zeitpunkt sonst vom Beklagten ausgesprochen worden. Ein solches hätte sich überdies ohnehin allenfalls auf den Zustand beziehen können, der bestand, bevor der Kläger das Grundstück durch Rodung und Anlegung des Stellplatzes weitgehend und nachhaltig verändert hat. Der Beklagte hat insoweit ausgeführt, er habe sich zum Einschreiten verpflichtet gesehen, nachdem sowohl der Landesbetrieb X1. und I. als auch die Gemeinde O. -T4. 2011 wegen der umfangreichen Umbauarbeiten ein Einschreiten verlangt hätten. Bis dahin sei das Holzhaus durch die relativ dichte Bewaldung nicht weiter aufgefallen. Den hiervon deutlich abweichenden aktuellen Zustand betreffend das streitige Holzhaus hat der Beklagte zu keinem Zeitpunkt überhaupt - sei es aktiv oder passiv - hingenommen.
264. Das Zulassungsvorbringen zeigt nicht auf, dass die streitige Ordnungsverfügung rechtswidrig ist, soweit dem Kläger hiermit zugleich aufgegeben wird, den Abstellplatz einschließlich der Zufahrt zu entfernen.
27Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend ausgeführt, bei der Zufahrt und dem Abstellplatz handele es sich um bauliche Anlagen im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW, die nicht genehmigt und nicht genehmigungsfähig seien. Auch wenn seinerzeit eine Zufahrt durch das Amt für Agrarordnung angelegt worden sei, führte dies hinsichtlich der Zufahrt nicht zu einer anderen Betrachtung, weil der Kläger die alte Zufahrt beseitigt und massive Veränderungen vorgenommen habe.
28Dem tritt das Zulassungsvorbringen nicht entscheidend entgegen. Aus dem Vorstehenden ergibt sich bereits, dass die Annahme des Klägers unzutreffend ist, er habe wegen der jahrzehntelangen Nutzung des Grundstücks als Wochenendhausgrundstück davon ausgehen dürfen, dass die - von ihm selbst eingeräumte - Neuerrichtung und Erweiterung des Stellplatzes und Anlegung einer befestigten Zufahrt zulässig sein müsse. Sein weiterer Einwand, der Beklagte könne allenfalls die Verkleinerung der jetzigen Stellplatzfläche auf das Maß vor den Arbeiten im Jahr 2011 verlangen, greift ebenfalls nicht durch. Denn ein - nach den Angaben des Klägers bereits zuvor vorhandener - Abstellplatz mit Zufahrt war zu keinem Zeitpunkt - auch nicht in verkleinerter Form - baurechtlich legalisiert.
29Soweit der Kläger im Übrigen pauschal auf sein erstinstanzliches Vorbringen Bezug nimmt, genügt dies den Darlegungsanforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht.
30Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
31Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
32Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
33Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.
(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.
(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs ist für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und der Satzungen nach diesem Gesetzbuch nur beachtlich, wenn
- 1.
entgegen § 2 Absatz 3 die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist; - 2.
die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Absatz 2, § 4 Absatz 2, § 4a Absatz 3, Absatz 4 Satz 2, nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, nach § 22 Absatz 9 Satz 2, § 34 Absatz 6 Satz 1 sowie § 35 Absatz 6 Satz 5 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn - a)
bei Anwendung der Vorschriften einzelne Personen, Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind, die entsprechenden Belange jedoch unerheblich waren oder in der Entscheidung berücksichtigt worden sind, - b)
einzelne Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, gefehlt haben, - c)
(weggefallen) - d)
bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nach § 3 Absatz 2 Satz 1 nicht für die Dauer einer angemessenen längeren Frist im Internet veröffentlicht worden ist und die Begründung für die Annahme des Nichtvorliegens eines wichtigen Grundes nachvollziehbar ist, - e)
bei Anwendung des § 3 Absatz 2 Satz 5 der Inhalt der Bekanntmachung zwar in das Internet eingestellt wurde, aber die Bekanntmachung und die nach § 3 Absatz 2 Satz 1 zu veröffentlichenden Unterlagen nicht über das zentrale Internetportal des Landes zugänglich gemacht wurden, - f)
bei Anwendung des § 13 Absatz 3 Satz 2 die Angabe darüber, dass von einer Umweltprüfung abgesehen wird, unterlassen wurde oder - g)
bei Anwendung des § 4a Absatz 3 Satz 4 oder des § 13, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, die Voraussetzungen für die Durchführung der Beteiligung nach diesen Vorschriften verkannt worden sind;
- 3.
die Vorschriften über die Begründung des Flächennutzungsplans und der Satzungen sowie ihrer Entwürfe nach §§ 2a, 3 Absatz 2, § 5 Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 2 und Absatz 5, § 9 Absatz 8 und § 22 Absatz 10 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn die Begründung des Flächennutzungsplans oder der Satzung oder ihr Entwurf unvollständig ist; abweichend von Halbsatz 2 ist eine Verletzung von Vorschriften in Bezug auf den Umweltbericht unbeachtlich, wenn die Begründung hierzu nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist; - 4.
ein Beschluss der Gemeinde über den Flächennutzungsplan oder die Satzung nicht gefasst, eine Genehmigung nicht erteilt oder der mit der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist.
(2) Für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne ist auch unbeachtlich, wenn
- 1.
die Anforderungen an die Aufstellung eines selbständigen Bebauungsplans (§ 8 Absatz 2 Satz 2) oder an die in § 8 Absatz 4 bezeichneten dringenden Gründe für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans nicht richtig beurteilt worden sind; - 2.
§ 8 Absatz 2 Satz 1 hinsichtlich des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist; - 3.
der Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit sich wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften einschließlich des § 6 nach Bekanntmachung des Bebauungsplans herausstellt; - 4.
im Parallelverfahren gegen § 8 Absatz 3 verstoßen worden ist, ohne dass die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.
(2a) Für Bebauungspläne, die im beschleunigten Verfahren nach § 13a, auch in Verbindung mit § 13b, aufgestellt worden sind, gilt ergänzend zu den Absätzen 1 und 2 Folgendes:
- 1.
(weggefallen) - 2.
Das Unterbleiben der Hinweise nach § 13a Absatz 3 ist für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich. - 3.
Beruht die Feststellung, dass eine Umweltprüfung unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2, gilt die Vorprüfung als ordnungsgemäß durchgeführt, wenn sie entsprechend den Vorgaben von § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 durchgeführt worden ist und ihr Ergebnis nachvollziehbar ist; dabei ist unbeachtlich, wenn einzelne Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel. - 4.
Die Beurteilung, dass der Ausschlussgrund nach § 13a Absatz 1 Satz 4 nicht vorliegt, gilt als zutreffend, wenn das Ergebnis nachvollziehbar ist und durch den Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach Spalte 1 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung begründet wird; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel.
(3) Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder die Satzung maßgebend. Mängel, die Gegenstand der Regelung in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 sind, können nicht als Mängel der Abwägung geltend gemacht werden; im Übrigen sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
(4) Der Flächennutzungsplan oder die Satzung können durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.
(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.
(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.
(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.
(1) Unbeachtlich werden
- 1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, - 2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und - 3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs ist für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und der Satzungen nach diesem Gesetzbuch nur beachtlich, wenn
- 1.
entgegen § 2 Absatz 3 die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist; - 2.
die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Absatz 2, § 4 Absatz 2, § 4a Absatz 3, Absatz 4 Satz 2, nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, nach § 22 Absatz 9 Satz 2, § 34 Absatz 6 Satz 1 sowie § 35 Absatz 6 Satz 5 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn - a)
bei Anwendung der Vorschriften einzelne Personen, Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind, die entsprechenden Belange jedoch unerheblich waren oder in der Entscheidung berücksichtigt worden sind, - b)
einzelne Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, gefehlt haben, - c)
(weggefallen) - d)
bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nach § 3 Absatz 2 Satz 1 nicht für die Dauer einer angemessenen längeren Frist im Internet veröffentlicht worden ist und die Begründung für die Annahme des Nichtvorliegens eines wichtigen Grundes nachvollziehbar ist, - e)
bei Anwendung des § 3 Absatz 2 Satz 5 der Inhalt der Bekanntmachung zwar in das Internet eingestellt wurde, aber die Bekanntmachung und die nach § 3 Absatz 2 Satz 1 zu veröffentlichenden Unterlagen nicht über das zentrale Internetportal des Landes zugänglich gemacht wurden, - f)
bei Anwendung des § 13 Absatz 3 Satz 2 die Angabe darüber, dass von einer Umweltprüfung abgesehen wird, unterlassen wurde oder - g)
bei Anwendung des § 4a Absatz 3 Satz 4 oder des § 13, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, die Voraussetzungen für die Durchführung der Beteiligung nach diesen Vorschriften verkannt worden sind;
- 3.
die Vorschriften über die Begründung des Flächennutzungsplans und der Satzungen sowie ihrer Entwürfe nach §§ 2a, 3 Absatz 2, § 5 Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 2 und Absatz 5, § 9 Absatz 8 und § 22 Absatz 10 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn die Begründung des Flächennutzungsplans oder der Satzung oder ihr Entwurf unvollständig ist; abweichend von Halbsatz 2 ist eine Verletzung von Vorschriften in Bezug auf den Umweltbericht unbeachtlich, wenn die Begründung hierzu nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist; - 4.
ein Beschluss der Gemeinde über den Flächennutzungsplan oder die Satzung nicht gefasst, eine Genehmigung nicht erteilt oder der mit der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist.
(2) Für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne ist auch unbeachtlich, wenn
- 1.
die Anforderungen an die Aufstellung eines selbständigen Bebauungsplans (§ 8 Absatz 2 Satz 2) oder an die in § 8 Absatz 4 bezeichneten dringenden Gründe für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans nicht richtig beurteilt worden sind; - 2.
§ 8 Absatz 2 Satz 1 hinsichtlich des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist; - 3.
der Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit sich wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften einschließlich des § 6 nach Bekanntmachung des Bebauungsplans herausstellt; - 4.
im Parallelverfahren gegen § 8 Absatz 3 verstoßen worden ist, ohne dass die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.
(2a) Für Bebauungspläne, die im beschleunigten Verfahren nach § 13a, auch in Verbindung mit § 13b, aufgestellt worden sind, gilt ergänzend zu den Absätzen 1 und 2 Folgendes:
- 1.
(weggefallen) - 2.
Das Unterbleiben der Hinweise nach § 13a Absatz 3 ist für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich. - 3.
Beruht die Feststellung, dass eine Umweltprüfung unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2, gilt die Vorprüfung als ordnungsgemäß durchgeführt, wenn sie entsprechend den Vorgaben von § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 durchgeführt worden ist und ihr Ergebnis nachvollziehbar ist; dabei ist unbeachtlich, wenn einzelne Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel. - 4.
Die Beurteilung, dass der Ausschlussgrund nach § 13a Absatz 1 Satz 4 nicht vorliegt, gilt als zutreffend, wenn das Ergebnis nachvollziehbar ist und durch den Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach Spalte 1 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung begründet wird; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel.
(3) Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder die Satzung maßgebend. Mängel, die Gegenstand der Regelung in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 sind, können nicht als Mängel der Abwägung geltend gemacht werden; im Übrigen sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
(4) Der Flächennutzungsplan oder die Satzung können durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.
(1) Unbeachtlich werden
- 1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, - 2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und - 3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.
(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.
(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.
(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.
(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Unbeachtlich werden
- 1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, - 2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und - 3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ist ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben; das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
(2) Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete, die in der auf Grund des § 9a erlassenen Verordnung bezeichnet sind, beurteilt sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach seiner Art allein danach, ob es nach der Verordnung in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre; auf die nach der Verordnung ausnahmsweise zulässigen Vorhaben ist § 31 Absatz 1, im Übrigen ist § 31 Absatz 2 entsprechend anzuwenden.
(3) Von Vorhaben nach Absatz 1 oder 2 dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein.
(3a) Vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung nach Absatz 1 Satz 1 kann im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung
- 1.
einem der nachfolgend genannten Vorhaben dient: - a)
der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs, - b)
der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten, Wohnzwecken dienenden Gebäudes oder - c)
der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken, einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung,
- 2.
städtebaulich vertretbar ist und - 3.
auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
(4) Die Gemeinde kann durch Satzung
- 1.
die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, - 2.
bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind, - 3.
einzelne Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind.
(5) Voraussetzung für die Aufstellung von Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sind, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(6) Bei der Aufstellung der Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 2 und 3 sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. Auf die Satzungen nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 bis 3 ist § 10 Absatz 3 entsprechend anzuwenden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
- 1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.