Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Beschluss, 20. Feb. 2007 - 1 L 270/06

Der Antrag der Kläger auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 26. Juni 2006 - 4 A 928/04 - wird abgelehnt.

Die Kläger haben die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 60,00 EURO festgesetzt.

I.

Mit Urteil vom 26. Juni 2006 hat das Verwaltungsgericht Greifswald die Klage der Kläger gegen die Grenzbetragsbescheide des Beklagten vom 20. Januar 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 08. April 2004 abgewiesen; mit diesen Bescheiden war der von den Klägern für ihre Töchter M. und N., die ein Gymnasium in der Schulträgerschaft der Hansestadt Greifswald besuchen, zu zahlende Kostenbeitrag nach § 54 Abs. 2 Satz 3 SchulG M-V für das Schuljahr 2003/2004 auf jeweils 30,00 EURO festgesetzt worden.

Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, die Bescheide fänden in dem Bürgerschaftsbeschluss vom 22. September 2003 (Beschluss Nr. B 602-40/03, veröffentlicht im Greifswalder Stadtblatt 2003, Nr. 24, S. 3 ) i.V.m. §§ 54 Abs. 2 Satz 3, 69 Nr. 1 SchulG M-V und der Verordnung des Kultusministeriums über die Kostenbeiträge der Erziehungsberechtigten bei der Beschaffung von Unterrichts- und Lernmitteln (Grenzbetragsverordnung) vom 11. Juli 1996 (GVOBl. M-V S. 574) i.d.F. der Änderung vom 03.Juli 1997 (GVOBl. M-V S. 399) eine wirksame Rechtsgrundlage. Entgegen der Auffassung der Kläger seien weder eine ausdrückliche Regelung des Verfahrens in der Grenzbetragsverordnung noch die Regelung auf Beklagtenseite durch eine kommunale Satzung erforderlich gewesen. Bei dem Kostenbeitrag nach § 54 Abs. 2 Satz 3 SchulG M-V handele es sich nicht um eine kommunale Abgabe i.S.d. Kommunalabgabengesetzes M-V. Der Beitrag habe auch als Pauschbetrag erhoben werden dürfen; eine konkrete Einzelabrechnung der für den einzelnen Schüler entstandenen Aufwendungen sei nicht erforderlich.

Mit am 04. August 2006 eingegangenem Schriftsatz haben die Kläger die Zulassung der Berufung gegen das ihren Prozessbevollmächtigten am 11. Juli 2006 zugestellte Urteil beantragt. Mit der am 11. September 2006 per Telefax eingegangenen Begründung des Zulassungsantrages machen die Kläger unter Bezugnahme auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils) und Nr. 3 (grundsätzliche Bedeutung) VwGO geltend, dass derzeit eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung des Lernmittelbeitrags durch die Hansestadt Greifswald fehle. Das Kultusministerium habe bisher nicht von der nunmehr in § 69 Nr. 2 SchulG M-V in der seit 2002 geltenden Fassung zusätzlich eingeräumten Ermächtigung Gebrauch gemacht, auch zu bestimmen, in welchem Verfahren für die Kosten nach § 54 Abs. 2 Satz 3 ein Pauschbetrag verlangt werden könne. Unabhängig davon, ob der Grenzbetragsverordnung von 1996 möglicherweise durch die neue Verordnungsermächtigung die Grundlage ohnehin entzogen worden sei, habe die Hansestadt Greifswald jedenfalls ausschließlich in Form einer Satzung handeln dürfen. Bei dem Lernmittelbeitrag handele es sich um eine sonstige kommunale Abgabe im Sinne des Kommunalabgabengesetzes mit der Folge, dass § 1 Abs. 3 KAG a.F. (jetzt § 1 Abs. 4 KAG M-V) i.V.m. § 2 Abs. 1 KAG Anwendung finden müsse und es zwingend einer Satzung bedürfe, weil das einzuhaltende Verfahren zur Festsetzung weder durch das Schulgesetz noch durch die Grenzbetragsverordnung geregelt werde.

Die Frage, ob die Erhebung von Lernmittelbeiträgen i.S.d. § 54 Abs. 2 SchulG M-V durch einen kommunalen Schulträger generell oder zumindest für die Erhebung von Pauschalbeträgen eine kommunale Abgabensatzung voraussetze oder ob sie in § 54 Abs. 2 SchulG M-V i.V.m. der Grenzbetragsverordnung vom 11. Juli 1996 und einem Beschluss der Bürgerschaft über die Höhe des zu erhebenden Pauschalbetrages eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage finde, sei auch von grundsätzlicher Bedeutung.

II.

Der frist- und formgerecht gestellte Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen mit Blick auf das Zulassungsvorbringen nicht vor.

Das gilt sowohl für den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) als auch für den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel sieht der Senat in der Sache als gegeben an, wenn die Zulassungsschrift - gegebenenfalls in Verbindung mit einem weiteren innerhalb der Antragsfrist eingegangenen Schriftsatz - Anlass gibt, das Ergebnis der angefochtenen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Damit ist gesagt, das sich der Begriff der ernstlichen Zweifel nicht ausschließlich auf die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung beziehen kann, sondern zusätzlich das Ergebnis, zu dem das Verwaltungsgericht gelangt ist, mit in den Blick zu nehmen hat. So liegen etwa in den Fällen, in denen zwar die vom Verwaltungsgericht gegebene Begründung ersichtlich unzutreffend ist, eine andere tragfähige Begründung sich dem Senat aber ohne weiteres aufdrängt, ernstliche Zweifel im Sinne des Zulassungsrechts nicht vor. Ernstliche Zweifel können schon dann vorliegen, wenn sich die Erfolgsaussichten zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschließend überschauen lassen, die Zulassungsschrift aber dem Senat die Einsicht vermittelt, dem Rechtsmittel seien durchaus hinreichende Erfolgsaussichten zuzusprechen (OVG Greifswald, 02.06.1998 - 1 O 23/98 -, NordÖR 1998, 306; 05.08.1998 - 1 L 74/97 -, NVwZ-RR 1999, 476).

Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Hansestadt Greifswald als Schulträger dürfe den Kostenbeitrag nach § 54 Abs. 2 Satz 3 SchulG M-V - hier anzuwenden in der zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Kostenbescheide 2004 noch geltenden Fassung des 5. Änderungsgesetzes vom 14. Juni 2002 (GVOBl. M-V S. 386) - im Rahmen des durch die Grenzbetragsverordnung des Kultusministeriums vom 11. Juli 1996 (GVOBl. M-V S. 574) i.d.F. der Änderungsverordnung vom 03. Juli 1997 (GVOBl. M-V S. 399) festgelegten Höchstbetrages von 60,00 DM (entspricht jetzt 30,68 EURO) durch Beschluss pauschaliert festsetzen. Nachdem dieser Beschluss (Nr. B 602-40/03 vom 22.09.2003) veröffentlicht worden ist (Greifswalder Stadtblatt 2003, Nr. 24, S. 3), ist auch dem Publikationserfordernis hinreichend Genüge getan.

Dem können die Kläger nicht mit Erfolg entgegen halten, es handele sich bei diesem Beitrag zu den Kosten bestimmter Lernmittel um eine kommunalrechtliche Abgabe, auf die grundsätzlich das Kommunalabgabengesetz M-V Anwendung finden müsse. Mit dieser Annahme steht und fällt die gesamte Argumentation der Klägerseite, und zwar auch insoweit, als sie rügt, dass die Grenzbetragsverordnung die in § 69 Nr. 2 SchulG M-V i.d.F. vom 14. Juni 2002 enthaltene Ermächtigung, auch das Verfahren zu regeln, in dem für die Kosten nach § 54 Abs. 2 Satz 3 ein Pauschbetrag verlangt werden kann, nicht ausschöpfe, daher keine "eigene Regelungen" i.S.d. § 1 Abs. 3 KAG a.F. (auf das hier noch abzustellen wäre, vgl. nunmehr insoweit inhaltsgleich § 1 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V) enthalte und deswegen nach § 2 Abs. 1 KAG a.F. eine Satzung erforderlich sei.

Nach § 54 Abs. 2 Satz 3 SchulG M-V können für Gegenstände und Materialien, die im Unterricht bestimmter Fächer verarbeitet und danach von den Schülern verbraucht werden oder ihnen verbleiben, Kostenbeiträge erhoben werden. § 69 Nr. 2 SchulG M-V i.d.F. von 2002 ermächtigt die oberste Schulaufsichtsbehörde, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, in welchem Verfahren und in welchem Umfang für die Kosten nach § 54 Abs. 2 Satz 3 ein Pauschbetrag verlangt werden kann; die Vorgängerregelung des § 69 Nr. 1 SchulG M-V, auf der noch die Grenzbetragsverordnung vom 11. Juli 1996 GVOBl. M-V S. 574) i.d.F. der 2. Änderungsverordnung vom 03. Juli 1997 (GVOBl. M-V S. 399) beruht, ermächtigte demgegenüber die oberste Schulaufsichtsbehörde lediglich dazu, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, in welchem Umfang Kostenbeiträge nach § 54 Abs. 2 Satz 3 verlangt werden können.

Die Einstufung als kommunale Abgabe kann nicht schon aus dem Umstand, dass es sich um eine von einer Kommune erhobene Geldleistung handelt, oder aus der Verwendung des Begriffs Kosten"beitrag" hergeleitet werden. Es sind vielmehr Sinn und Zweck sowie der gesamte Regelungszusammenhang zu betrachten, in dem dieses Finanzierungsinstrument steht, und dem gegenüberzustellen, was üblicherweise dem Bereich der Kommunalabgaben i.S. des Kommunalabgabengesetzes unterfällt (§ 1 Abs. 3, insbes. §§ 3 bis 11 KAG a.F.).

Der Regelungszusammenhang zeigt, dass § 54 Abs. 2 Satz 3 SchulG M-V ein (Re)Finanzierungsinstrument eigener Art im Rahmen des Schulrechtsverhältnisses ist; dies macht schon die Stellung im Gesetz deutlich. Der Sache nach handelt es sich nicht um die Abgeltung eines Herstellungs- oder Nutzungsvorteils, sondern um einen allen Trägern von Schulen in öffentlicher Trägerschaft gewährten Erstattungsanspruch, mit dem ein - durch die betragsmäßige Begrenzung nach oben eher geringfügiger - Teil der vom Schulträger nach § 110 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 SchulG M-V zu erbringenden Aufwendungen für Lernmittel (hier in Form von Verbrauchsmitteln) erstattet wird.

Seine Grundlage findet dieser Anspruch in dem auf die Person des Schülers bezogenen, in den §§ 52 ff. SchulG M-V näher ausgestalteten Schulverhältnis, das seinerseits verfassungsrechtliche Grundlagen hat (vgl. Art. 7 GG, Art. 8 u. 15 LV M-V) und vom Grundsatz her Lernmittelfreiheit gewährt, jedoch insoweit in gewissem Umfang gesetzliche Einschränkungen zulässt. Diese Einbettung in das Schulrechtsverhältnis stellt sich als die speziellere Regelung dar und entzieht den Kostenbeitrag nach § 54 Abs. 2 Satz 3 SchulG M-V bezogen auf den kommunalen Bereich dem Anwendungsbereich des Kommunalabgabengesetzes.

Die Schulen in öffentlicher Trägerschaft sind nichtrechtsfähige öffentliche Anstalten (§ 52 Abs. 1 SchulG M-V a.F, § 52 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V n.F.). Diese Regelung bezieht sich ersichtlich auf alle in § 103 SchulG M-V genannten öffentlichen Schulträger, zu denen neben den Gemeinden, Landkreisen und kreisfreien Städten auch das Land und z.B. Krankenhäuser in öffentlicher Trägerschaft gehören; für die Gemeinden, Landkreise und kreisfreien Städte ist die Wahrnehmung der Schulträgerschaft eine Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises (§ 102 Abs. 1 SchulG M-V). Auch dies macht deutlich, dass es sich bei den Schulen auch im kommunalen Bereich nicht um öffentliche Einrichtungen oder Anlagen handelt, für deren Herstellung oder Nutzung Abgaben nach den §§ 4 ff. KAG a.F. (bzw. KAG M-V) in Form von Gebühren oder Beiträgen zu erheben wären. Die von Klägerseite vertretene Auffassung hätte demgegenüber zur Folge, dass sich die Entscheidung über die Erhebung pauschalierter Kostenbeiträge je nachdem unterschiedlich gestaltete, wer Schulträger ist. Dafür, dass der Gesetzgeber zwingend unterschiedliche Regelungsformen für die verschiedenen Schulträger eröffnen wollte, ist jedoch nichts ersichtlich (so auch Siemers, in: Aussprung/Siemers/Holz, KAG, § 1 Anm. 2.2.14); das Gegenteil belegt gerade die zusätzlich eingeführte Ermächtigung zur Regelung des Verfahrens.

Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zum einen, dass es den kommunalen Schulträgern freisteht, bei Festlegung der Höhe des pauschalierten Kostenbeitrages und weiterer damit in Zusammenhang stehender Regelungen in den für sie nach der Kommunalverfassung M-V zugelassenen Handlungsformen tätig zu werden. Wenn hier die Bürgerschaft und damit das oberste Willensbildungs- und Beschlussorgan der Hansestadt Greifswald (§ 22 Abs. 1 Satz 1 KV M-V) einen entsprechenden Beschluss (§ 30 f. KV M-V) gefasst hat, ist dies nicht zu beanstanden; ebenso ergibt sich daraus, dass auch eine Beschlussfassung in Satzungsform (§§ 5 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 1 Satz 1 KV M-V), wie dies andere Schulträger praktiziert haben, möglich - aber eben, wie aufgezeigt, nicht zwingend - ist.

Zum anderen ist festzuhalten, dass es der Beschlussfassung nicht deswegen an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage fehlt, weil § 69 Nr. 2 SchulG M-V in der seit 2002 geltenden Fassung die oberste Schulaufsichtsbehörde nunmehr zusätzlich ermächtigt, durch Rechtsverordnung auch zu bestimmen, in welchem Verfahren für die Kosten nach § 54 Abs. 2 Satz 3 ein Pauschbetrag verlangt werden kann (hier unterblieb - wohl versehentlich - die Anpassung an den neuen Wortlaut des § 54, der nun von "erhoben werden" spricht), der Verordnungsgeber jedoch von dieser Ermächtigung bisher keinen Gebrauch gemacht hat. Die noch auf der Grundlage der Vorgängerfassung (§ 69 Nr. 1 SchulG M-V) ergangene Grenzbetragsverordnung vom 11. Juli 1996 i.d.F. der Änderung vom 03. Juli 1997 ist dadurch nicht wirkungslos geworden. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Rechtsverordnung nicht automatisch außer Kraft tritt, wenn die gesetzliche Ermächtigung zu ihrem Erlass wegfällt; es reicht aus, wenn im Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens eine wirksame Ermächtigung vorliegt, jedenfalls dann, wenn die Rechtsverordnung ohne ihre gesetzliche Grundlage eine sinnvolle Regelung darstellt und nicht der neuen Gesetzeslage widerspricht (vgl. Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 80 Rn 5a; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 80 Rn 15 unter Hinweis auf BVerfG, 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 u. 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198). So liegt es hier, denn § 69 Nr. 2 SchulG M-V enthält lediglich eine Ermächtigung, nicht jedoch eine Verpflichtung.

Nach alledem ist auch der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht gegeben. Dieser Zulassungsgrund ist identisch mit dem Zulassungsgrund des § 131 Abs. 3 Nr. 1 VwGO a.F. und entspricht - von Unterschieden abgesehen, die sich daraus ergeben, dass die Berufungsinstanz auch Tatsacheninstanz ist - dem Revisionszulassungsgrund des § 132 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 124 Rn 10 m.w.N.).

Zwar benennt der Zulassungsantrag die Rechtsfrage als grundsätzlich, ob die Erhebung von Lernmittelbeiträgen i.S.d. § 54 Abs. 2 SchulG M-V durch einen kommunalen Schulträger generell oder zumindest für die Erhebung von Pauschalbeträgen eine kommunale Abgabensatzung voraussetzt oder ob sie in § 54 Abs. 2 SchulG M-V in Verbindung mit der Grenzbetragsverordnung vom 11. Juli 1996 und einem Beschluss der Bürgerschaft über die Höhe des zu erhebenden Pauschalbetrages eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage findet, und behauptet damit, dass deren Klärung im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich und der Weiterentwicklung des Rechts förderlich ist (vgl. zu diesen Voraussetzungen OVG Greifswald, 12.02.1998 - 1 M 17/98 -, NVwZ-RR, 1998, 597 = NordÖR 1998, 113 = SächsVBL. 1998, 274, m.w.N.). Auch hat das Oberverwaltungsgericht die aufgeworfene Frage noch nicht entschieden.

Nicht klärungsbedürftig im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist jedoch eine Frage, deren Beantwortung sich ohne weiteres aus dem Gesetz ergibt, d.h. wenn sie sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsregeln und auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne weiteres beantworten lässt (vgl. VGH Mannheim, 23.01.1998 - 5 S 2053/97 -, NVwZ 1998, 977; Kopp/Schenke, a.a.O., § 132 Rn 10 m.w.N.; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 124 Rn 143 m.w.N.).

So liegt es hier; wie oben dargestellt, hält auch der Senat das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis im Verhältnis von schulrechtlichen zu kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften für so eindeutig, dass es der Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht bedarf.

Da der Zulassungsantrag erfolglos geblieben ist, haben die Kläger nach §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO als Gesamtschuldner die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 3, 47 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Hinweis:

Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig.