Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 29. Mai 2018 - 5 P 6/16

I

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit einer Wahl zum Personalrat bei der Agentur für Arbeit E.

Am 1. Juli 2015 wurde die rechtskräftig für ungültig erklärte Wahl zum Personalrat bei der Agentur für Arbeit E. vom 25. April 2012 wiederholt. In dem diesbezüglichen Wahlausschreiben vom 13. Mai 2015 hatte der Wahlvorstand angekündigt, dass neun Personalratsmitglieder zu wählen seien. Zwar gehörten der Agentur für Arbeit zu diesem Zeitpunkt nur 269 Beschäftigte an. Maßgeblich für die Ermittlung der Größe des wegen erfolgreicher Wahlanfechtung erneut zu wählenden Personalrats sei aber die Zahl der Beschäftigten im Zeitpunkt des Wahlausschreibens für die ursprüngliche Wahl, die sich auf 362 Beschäftigte belaufe.

Die konstituierende Sitzung des Beteiligten, des im Rahmen der Wiederholungswahl gewählten Personalrats, fand am 6. Juli 2015 statt.

Mit einem am 20. Juli 2015 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz hat die Antragstellerin, die Geschäftsführung der Agentur für Arbeit E., die Wiederholungswahl angefochten. Ihrer Ansicht nach hätten nur sieben Personalratsmitglieder gewählt werden dürfen. Denn bei einem - wie hier - langen Zeitraum zwischen der für ungültig erklärten Wahl und der Wiederholungswahl bestimme sich die Größe des Personalrats nach der Beschäftigtenzahl im Zeitpunkt des Wahlausschreibens für die Wiederholungswahl.

Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsauffassung angeschlossen und die Wiederholungswahl für ungültig erklärt.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Beschwerde des Beteiligten den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und den Wahlanfechtungsantrag abgelehnt. Der Antrag sei nicht unzulässig geworden. Insoweit könne offengelassen werden, ob die Amtszeit des Beteiligten auf vier Jahre seit der ursprünglichen Wahl beschränkt und somit mit Ablauf des 31. Mai 2016 geendet habe. Für die Zulässigkeit der Wahlanfechtung sei allein maßgeblich, dass der Beteiligte sein Amt im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung tatsächlich noch ausübe. Der Wahlanfechtungsantrag sei auch nicht begründet. Das Abstellen auf die Zahl der Beschäftigten zum Zeitpunkt der Wahlausschreibung für die ursprüngliche Wahl verletze nicht die wesentliche Wahlverfahrensregelung des § 16 BPersVG. Ebenso wenig verstoße der dadurch bedingte Ausschluss vom aktiven und passiven Wahlrecht der neu hinzugetretenen Beschäftigten gegen die Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit nach §§ 13 f. BPersVG. Dass die Amtszeit des Beteiligten möglicherweise abgelaufen sei, sei im Rahmen der Begründetheitsprüfung nicht berücksichtigungsfähig.

Mit ihrer Rechtsbeschwerde verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren zuletzt noch mit einem Haupt- und einem Hilfsantrag weiter. Sie macht geltend, nicht nur eine Entscheidung über die anlassgebende Wiederholungswahl zu begehren. Vielmehr gehe es ihr auch um eine Klärung der dahinterstehenden abstrakten personalvertretungsrechtlichen Frage, auf welchen Zeitpunkt für die Bestimmung der Zahl der Beschäftigten abzustellen sei, wenn zwischen einer erfolgreich angefochtenen Wahl und deren Wiederholungswahl ein längerer Zeitraum liege, währenddessen es zu personellen Veränderungen in einer für die Zahl der zu wählenden Personalräte relevanten Größenordnung komme. Denn diese Frage werde sich angesichts der turnusmäßig stattfindenden Personalratswahlen sowie der hohen Personalfluktuation in der Agentur für Arbeit E. mit einiger Wahrscheinlichkeit auch künftig zwischen denselben Verfahrensbeteiligten neu stellen.

Der Beteiligte hält beide Anträge mit Blick auf den Ablauf seiner Amtszeit bereits für unzulässig.

II

Die Rechtsbeschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Ihr in der Rechtsbeschwerdeinstanz gestellter Hauptantrag (1.) und ihr in dieser Instanz gestellter Hilfsantrag (2.) sind nicht zulässig.

1. Bei dem - unter Aufgabe des Wahlanfechtungsantrags - mit Schriftsatz vom 11. Januar 2017 sinngemäß gestellten Hauptantrag, den angefochtenen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben, die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen und unter Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung festzustellen, dass die am 1. Juli 2015 in der Agentur für Arbeit E. durchgeführte Personalratswahl ungültig gewesen ist, handelt es sich dem Wortlaut nach um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag. Ein derartiger Antrag ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren in jedem Fall wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil gerichtliche Feststellungen hinsichtlich abgeschlossener Maßnahmen keine materielle Rechtskraftwirkung für künftige personalvertretungsrechtliche Vorgänge entfalten (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13; vom 13. Juli 2011 - 6 P 16.10 - BVerwGE 140, 134 Rn. 12 und vom 19. Februar 2013 - 6 P 7.12 - BVerwGE 146, 48 Rn. 12, jeweils m.w.N.). Ist - wie hier - die Amtszeit des gewählten Personalrats im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abgelaufen und möchte ein Verfahrensbeteiligter die dieser Wahl zugrunde liegende personalvertretungsrechtliche Streitfrage unabhängig vom Ende der Amtszeit des konkret gewählten Personalrats geklärt wissen, muss er diesem Anliegen durch eine vom Ausgangsfall abgelöste Antragsstellung Rechnung tragen, weil dann mit Rechtskraftwirkung auch für künftige Fälle entschieden werden kann, in denen sich die gleiche Streitfrage stellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13; BAG, Beschluss vom 23. Juli 1996 - 1 ABR 17/96 - AP Nr. 26 zu § 87 BetrVG 1972 Ordnung des Betriebes Bl. 318 R m.w.N.).

2. Der von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2017 gestellte Hilfsantrag ist ebenfalls unzulässig. Die mit ihm erstrebte Feststellung, dass ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit und das Wahlverfahren vorliegt, wenn bei einer wiederholten Personalratswahl, die mehr als zwei Jahre (hilfsweise: mindestens drei Jahre) nach einer angefochtenen und für ungültig erklärten Personalratswahl stattfindet, nicht die personellen Verhältnisse (Zahl der Beschäftigten) zum Wahltag der Wiederholungswahl, sondern die personellen Verhältnisse (Zahl der Beschäftigten) der ursprünglichen Wahl zugrunde gelegt werden, stellt zwar ein abstraktes Feststellungsbegehren im vorgenannten Sinne dar. Der Antrag ist aber nicht rechtzeitig bis zum Schluss der letzten Tatsacheninstanz gestellt worden (a). Eine Antragsumstellung in der Rechtsbeschwerdeinstanz ist nicht möglich (b).

a) Der abstrakte Feststellungsantrag ist zu spät gestellt worden.

Die Zulässigkeit eines auf die strittige Rechtsfrage bezogenen und von der konkreten Personalratswahl losgelösten Feststellungsantrags setzt - wie auch sonst im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. November 1997 - 6 P 12.95 - Buchholz 250 § 27 BPersVG Nr. 3 S. 12 und vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13) - voraus, dass dieser spätestens in der letzten Tatsacheninstanz gestellt wurde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2011 - 6 P 16.10 - BVerwGE 140, 134 Rn. 11). Er kann auch schon vor der Erledigung des Wahlanfechtungsbegehrens, etwa im Wege objektiver Antragshäufung, gestellt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 - BVerwGE 92, 295 <297 f.>). Das Erfordernis eines in der Tatsacheninstanz gestellten Antrags schließt eine nachträgliche - präzisierende - Auslegung des in der Tatsacheninstanz gestellten Antrags nicht aus. Eine derartige Auslegung muss sich jedoch darauf beschränken, den eigentlichen Antragsinhalt anhand des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten zu ermitteln, darf also den sich aus dem Wortlaut ergebenden Sinn nicht verkehren (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Juni 1993 - 6 P 23.91 - Buchholz 251.7 § 65 NWPersVG Nr. 2 S. 3 und - 6 P 3.92 - BVerwGE 92, 295 <299>). Hier fehlt es in jedem Fall an einer rechtzeitigen Antragsstellung, sodass der Senat nicht auch über das Vorliegen der darüber hinaus notwendigen Wiederholungsgefahr (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2011 - 6 P 16.10 - BVerwGE 140, 134 Rn. 11 m.w.N.) zu entscheiden braucht.

Ein abstrakter Feststellungsantrag wurde von der Antragstellerin bis zum Schluss der mündlichen Anhörung vor dem Oberverwaltungsgericht nicht ausdrücklich gestellt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin lässt sich auch ihr vor dem Verwaltungsgericht gestellter und in der Beschwerdeinstanz aufrechterhaltener Wahlanfechtungsantrag nicht als abstrakter Feststellungsantrag auslegen.

Der nach § 25 BPersVG am 20. Juli 2015 bei dem Verwaltungsgericht gestellte Antrag, die am 1. Juli 2015 in der Agentur für Arbeit E. durchgeführte Personalratswahl für ungültig zu erklären, ist als Prozesserklärung von dem Rechtsbeschwerdegericht ohne Bindung an eine Auslegung durch die Vorinstanz eigenständig auszulegen. Dabei sind die für die Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Dementsprechend ist die Auslegung eines im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gestellten Antrags von dessen Wortlaut ausgehend am Anlass des Streits der Beteiligten und an dem zu seiner Begründung Vorgetragenen auszurichten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Februar 2015 - 5 P 1.14 - Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 18 Rn. 9 und vom 8. Juni 2016 - 5 B 26.16 - juris Rn. 3). In Anwendung dieser rechtlichen Vorgaben kann der Wahlanfechtungsantrag der Antragstellerin nicht als abstraktes Feststellungsbegehren gedeutet werden.

Dagegen spricht bereits dessen eindeutiger, auf die Gültigkeit der konkreten Personalratswahl bezogener Wortlaut. Der bei dem Verwaltungsgericht gestellte Antrag zielt damit auf eine rechtsgestaltende Wirkung, da er im Falle seines Erfolges den nicht ordnungsgemäß gewählten Personalrat für die Zukunft beseitigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. August 1978 - 6 P 37.78 - BVerwGE 56, 208 <218 f.>) und zu einer Wiederholung der angegriffenen Wahl führt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2006 - 6 PB 12.06 - Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 4 Rn. 26 und vom 13. Juli 2011 - 6 P 16.10 - BVerwGE 140, 134 Rn. 20). Das steht einer Auslegung als abstraktes Feststellungsbegehren entgegen, das nicht auf eine derartige Wirkung gerichtet ist, sondern lediglich sicherstellen soll, dass künftige Personalratswahlen, bei denen sich dieselbe Rechtsfrage stellt, jedenfalls insoweit ordnungsgemäß durchgeführt werden (vgl. zu einer vergleichbaren Konstellation BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2011 - 6 P 16.10 - BVerwGE 140, 134; s.a. BAG, Beschluss vom 29. Juli 1982 - 6 ABR 51/79 - AP Nr. 5 zu § 83 ArbGG 1979). Der Inhalt der Antragsschrift vom 20. Juli 2015 sowie die weiteren Äußerungen der Antragstellerin im Rahmen des erst- und zweitinstanzlichen Verfahrens lassen keine dem Antragswortlaut widersprechende Interpretation zu. Die Antragstellerin hat jedenfalls bis zum Schluss der Beschwerdeinstanz nicht deutlich gemacht, dass es ihr um die generelle Klärung der den Kern des Rechtsstreits bildenden Rechtsfrage ginge.

b) In der Rechtsbeschwerdeinstanz kommt eine Umstellung vom ursprünglichen Wahlanfechtungsantrag auf einen abstrakten Feststellungsantrag nicht mehr in Betracht.

Für eine Antragsänderung im Rechtsbeschwerdeverfahren ist grundsätzlich kein Raum. Das folgt aus § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 und § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 ArbGG. Danach findet die eine Antragsänderung regelnde Vorschrift des § 81 Abs. 3 ArbGG im Rechtsbeschwerdeverfahren keine Anwendung (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 9; vom 28. August 2008 - 6 PB 19.08 - juris Rn. 9 und vom 17. März 2014 - 6 P 8.13 - juris Rn. 24; BAG, Beschlüsse vom 16. Juli 1991 - 1 ABR 71/90 - BAGE 68, 155; vom 26. Oktober 1994 - 7 ABR 11/94 - juris Rn. 18 und vom 27. Januar 1998 - 1 ABR 38/97 - juris Rn. 40; m.w.N.). Eine Ausnahme von diesem Grundsatz hat das Bundesverwaltungsgericht dann anerkannt, wenn ein Antragsteller auf Einwirken eines Gerichts der Vorinstanz von seinem ursprünglich zulässigen Antrag abgegangen ist und in der Rechtsbeschwerdeinstanz zu diesem zurückkehren will (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 - BVerwGE 92, 295 <299> m.w.N. und vom 9. Juli 2007 - 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 14). So verhält es sich - ausweislich der vorstehenden Ausführungen - hier nicht.