Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 27. Mai 2019 - 3 BV 17.69

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen: 3 B 14.2012

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 12. November 2015

(VG Ansbach, Entscheidung vom 30. April 2013, Az.: AN 1 K 12.1221)

3. Senat

Sachgebietsschlüssel: 1330

Hauptpunkte:

Dienstliche Beurteilung

Plausibilisierung

Erkenntnisquellen des Beurteilers

Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten

Wesentliche Gründe für die Bildung des Gesamturteils

Ausbildungsqualifizierung

Modulare Qualifizierung

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

Freistaat Bayern, vertreten durch die Landesanwaltschaft Bayern, Ludwigstr. 23, 80539 München,

- Beklagter -

wegen dienstlicher Beurteilung;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen

Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. April 2013,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 3. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Läpple, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Neumüller, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Vicinus aufgrund mündlicher Verhandlung vom 11. November 2015 am 12. November 2015 folgendes Urteil:

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. April 2013 wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der 1... geborene Kläger steht nach bestandener Rechtspflegerprüfung seit Januar 1999 als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle und Rechtspfleger beim Arbeitsgericht N. (seit 15. August 2000 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, seit 1. Juni 2007 als Regierungsoberinspektor BesGr A 10) im Dienste des Beklagten.

Der Kläger wendet sich gegen die dienstliche Beurteilung vom 23. März 2012, die den Beurteilungszeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 betrifft und im Gesamturteil 6 Punkte enthält. Bei den Einzelmerkmalen differieren die Punktewerte zwischen 5 und 8 Punkten.

Der Kläger hat mit Schreiben vom 27. April 2012 Einwendungen gegen seine Beurteilung angekündigt, die er mit E-Mail vom 14. Mai 2012 zurückgenommen hat.

Am 18. Juli 2012 erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht mit dem Antrag,

den Beklagten unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23. März 2012 zu verurteilen, den Kläger für den Zeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen und dabei auch über die Eignung des Klägers für die Ausbildungsqualifizierung und die modulare Qualifizierung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beurteilung sei nicht ausreichend plausibilisiert worden. Die Grundlagen der Beurteilung und die tragenden Gründe seien offen zu legen, so dass sie vom Gericht überprüfbar seien. Die vorliegende Punktwertbeurteilung sei schon per se nicht geeignet, diesen Plausibilisierungsanspruch zu erfüllen. Gleiches gelte hinsichtlich der Aussagen zur Ausbildungsqualifizierung bzw. der Eignung für die modulare Qualifizierung. Die Feststellung der Eignung für die Ausbildungsqualifizierung sei erforderlich, um gemäß Art. 37 Abs. 2 LlbG für diese zugelassen zu werden. Da die jeweiligen Feststellungen unter Berücksichtigung der mit der jeweiligen Qualifizierung verbundenen Anforderungen zu treffen seien, könne Maßstab nur die Einschätzung sein, ob der Beamte diesen Anforderungen werde entsprechen können.

Mit Urteil vom 30. April 2013 hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Beurteilung aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger für den Beurteilungszeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei gegen die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung nichts zu erinnern. Sie begegne aber in materiell-rechtlicher Hinsicht rechtlichen Bedenken, da der Beklagte seiner Plausibilisierungspflicht nicht hinreichend nachgekommen sei. Der Maßstab für die Bewertung der erbrachten Leistungen ergebe sich aus dem Gesetz sowie - in Ergänzung hierzu - aus den allgemeinen Beurteilungsrichtlinien, die zum einen bestimmten, welche Leistungsmerkmale zu bewerten seien und zum andern regelten, dass für die Bewertung der Leistungsmerkmale insgesamt 16 Punktwerte zu verwenden seien, die jeweils näher definiert würden, so dass jede Punktbewertung einer inhaltlichen Aussage entspreche. Die Skala biete insoweit hinreichende Differenzierungsmöglichkeiten. Die darüber hinausgehende Verbalisierung sei zwar zulässig, grundsätzlich aber nicht geboten. Die Einzelbewertungen - zwei mal 5, sechs mal 6, vier mal 7 sowie zweimal 8 Punkte - trügen im Ergebnis schlüssig das dem Kläger zuerkannte Gesamturteil. Indes fehle es an einer bei der vorliegend gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 1 LlbG erfolgten Punktebewertung erforderlichen hinreichenden Plausibilisierung sowohl des Gesamturteils als auch der einzelnen Beurteilungsmerkmale. Auch wenn sich das Gesamturteil im Ergebnis schlüssig aus den Bewertungen der Einzelmerkmale ergebe, fehle es an der gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG, d. h. aufgrund des Gesetzes erforderlichen Darlegung der für seine Bildung wesentlichen Gründe in den ergänzenden Bemerkungen. Soweit die allgemeinen Beurteilungsrichtlinien in Ziffer 7.2 bestimmten, dass insbesondere dann, wenn erst die Gewichtung bestimmter Beurteilungsmerkmale die Vergabe eines bestimmten Gesamturteils plausibel machten, die Gewichtung in den ergänzenden Bemerkungen darzustellen und zu begründen sei, solle die gesetzliche Regelung des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG nicht eingeschränkt werden. Dies ergebe sich zum einen aus dem Wort insbesondere, zum anderen daraus, dass auf weitere Darstellungen und Erläuterungen verzichtet werden dürfe, wenn die Gewichtung schon in anderer Weise transparent gemacht werde. Auch hinsichtlich der einzelnen Beurteilungsmerkmale, wie beispielsweise Quantität (Arbeitsmenge) und Qualität (Arbeitsgüte) habe sich der Beurteiler in der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage gezeigt, seinen Beurteilungsmaßstab - die Leistungen des Klägers im Vergleich zu den anderen zu beurteilenden Beamten derselben Qualifikationsebene und Besoldungsgruppe - darzulegen. Auch die sich aus den Punktewerten der Gesamturteile (4 - 6 - 10 - 10) ergebende Reihung der zu beurteilenden (vier) Beamten, die im Beurteilungszeitraum auch nicht mit den gleichen Aufgaben betraut gewesen seien, habe der Beurteiler nicht nachvollziehbar erläutern können. Soweit der Kläger darüber hinaus auch die (fehlenden) Aussagen zur Ausbildungsqualifizierung und zur Eignung für die modulare Qualifizierung beanstande, sei auch darüber neu zu befinden.

Der Beklagte hat gegen das Urteil die vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 16. September 2014 zugelassene Berufung eingelegt und beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. April 2013 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Vertreter des Beklagten habe in der mündlichen Verhandlung vom 30. April 2013 die für das Gesamturteil und die Einzelkriterien maßgeblichen Erwägungen dargestellt und die Leistung des Klägers im Vergleich zu den anderen zu beurteilenden Beamten derselben Qualifikationsebene und Besoldungsgruppe erläutert. Im vorliegenden Fall sei der Beurteiler wie folgt vorgegangen: Erst sei gedanklich - orientiert an den Gesichtspunkten der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung - unter den Beamten der gleichen Qualifikationsebene und Besoldungsgruppe eine Reihung vorgenommen worden. Danach seien die Einzelmerkmale bewertet worden. Ergäben sich hieraus Spannungen, bestehe Anlass, die Reihung und die für die Einzelmerkmale vergebenen Punkte zu überdenken. Dass das dem Kläger zuerkannte Gesamturteil in unlösbarem Widerspruch zu den Einzelbewertungen stünde, habe das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Deshalb rechtfertige sich das vergebene Gesamturteil aus dem allein dem Dienstherrn zuerkannten Beurteilungsspielraum, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliege. Danach genüge es, wenn der Beurteiler die einzelnen, seiner Abwägung zugrunde liegenden Elemente nachvollziehbar mache. Dies sei hier durch die Angaben der Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 23. März 2012 im Rahmen der Punkteskala sowie durch die weiteren Darlegungen, die hierzu vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung gemäß Art. 59 Abs. 2 LlbG gegeben worden seien, in einer den normativen Vorgaben genügenden Weise geschehen.

Der Kläger beantragt mit Schriftsatz vom 17. November 2007,

die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. April 2013 zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

In der mündlichen Verhandlung vom 11. November 2015 hat der Senat den Beurteiler sowie die unmittelbare Vorgesetzte als Zeugen angehört. Hinsichtlich der Zeugenaussagen wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Zur Ergänzung wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. März 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 ist rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilung und eine erneute dienstliche Beurteilung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Berufung des Beklagten führt daher unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Klage.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats steht dem Dienstherrn bzw. dem für diesen handelnden Beurteiler für das in der dienstlichen Beurteilung liegende persönliche Werturteil eine immanente Beurteilungsermächtigung zu. Aufgrund der Beurteilungsermächtigung sind dienstliche Beurteilungen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Die Verwaltungsgerichte können lediglich prüfen, ob der Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat und ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten ist (BVerfG, B. v. 6.8.2002 - 2 BvR 2357/00 - juris Rn. 32; BVerwG, U. v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - juris Rn. 7; BayVGH, B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 4). Soweit Richtlinien für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung bestehen, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und gleichmäßig angewendet werden und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, insbesondere mit denen der Laufbahnvorschriften über die dienstliche Beurteilung, in Einklang stehen (BVerwG, U. v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 - juris Rn. 17; BayVGH, U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris Rn. 17).

Maßgeblich sind vorliegend die zum 29. Februar 2012 geltenden Vorschriften der dienstlichen Beurteilung im Leistungslaufbahngesetz (Art. 54 bis Art. 65 LlbG) in der Fassung vom 5. August 2010 (GVBl S. 410, geändert durch § 26 Gesetz zur Anpassung von Gesetzen an das Gesetz zum neuen Dienstrecht in Bayern vom 20.12.2011 GVBl S. 689).

Danach sind die fachliche Leistung, Eignung und Befähigung mindestens alle vier (bzw. nunmehr: drei) Jahre dienstlich zu beurteilen (periodische Beurteilung vgl. Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Die dienstliche Beurteilung wird, soweit die Dienstaufsicht nicht anderweitig geregelt ist, von der Leitung der Behörde erstellt, der der Beamte im Zeitpunkt der dienstlichen Beurteilung angehört (Art. 60 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Die Beurteilung hat die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten derselben Besoldungsgruppe der Fachlaufbahn und, soweit gebildet, desselben fachlichen Schwerpunkts objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben (Art. 58 Abs. 2 LlbG). Die Bewertung erfolgt in einem Punktesystem mit einer Punkteskala von 1 bis 16 Punkten bezüglich der einzelnen Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsmerkmale sowie bezüglich des Gesamturteils (Art. 59 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Bei der Bildung des Gesamturteils sind die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amts und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG). Die für die Bildung des Gesamturteils wesentliche Gründe sind in den ergänzenden Bemerkungen darzulegen (Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG).

Die nähere Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung wird durch Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 15 BayBG geregelt (Art. 58 Abs. 6 Satz 1 LlbG). Abschnitt 3 der auf dieser Grundlage erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV zu Art. 15 BayBG - allgemeine Beurteilungsrichtlinien v. 13. Juli 2009 FMBl S. 190) in der Fassung vom 18. November 2010, gültig ab 1. Januar 2011 (FMBl 2010, 264) findet demnach Anwendung. Des Weiteren sind die Richtlinien über die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellungen der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familien und Frauen vom 7. Februar 2011 (AllMBl 2011, S. 224) zu beachten.

Der Beklagte hat die bei der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung vom 23. März 2012 vorgenommenen Punktebewertungen hinreichend plausibilisiert. Eine Plausibilisierung des Gesamturteils und der Einzelbewertungen ist letztendlich in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat durch den Beurteiler im Wege der Zeugeneinvernahme erfolgt. Der Beurteiler hat dargelegt, wie er die Leistungen des Klägers einschätzt. Der Kläger hat seine Aufgaben im Wesentlichen erfüllt. Der Kläger hat das gemacht, was nötig ist und dies hat er auch geschafft. Der Beurteiler hat den Kläger als Minimalisten eingeschätzt, d. h., dass er mit möglichst geringem Aufwand seine Arbeit erledigt. Dies rechtfertigt unter Berücksichtigung der materiellen Beurteilungsrichtlinien, in denen jedem Punktwert eine verbale Beschreibung zugeordnet ist, die Vergabe von 6 Punkten im Gesamtergebnis, wenn dort ausgeführt ist, dass 3 bis 6 Punkte zu vergeben sind, wenn die Anforderungen des einzelnen Merkmals teilweise oder im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt werden. Dies bedeutet bei einer Punktebewertung mit 6 Punkten, dass der Kläger die Anforderungen im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt hat, was mit der Einschätzung des Beurteilers übereinstimmt. Insoweit hat der Beurteiler das Gesamtergebnis mit 6 Punkten plausibel gemacht. Hinsichtlich der Einzelbewertungen hat der Kläger zwei mal 5, sechs mal 6, vier mal 7 und 2 mal 8 Punkte erhalten. Damit wurden die einzelnen Beurteilungsmerkmale im Rahmen der fachlichen Leistung, der Eignung und Befähigung jeweils bewertet und mit einem Punktwert versehen, wobei sich aus den allgemeinen Beurteilungsrichtlinien ergibt, welche Leistung dem einzelnen Punktewert zuzuordnen ist. Durch die allgemeinen Beurteilungsrichtlinien sind die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen auch in 3.2.2 textlich definiert. Danach sind 3 bis 6 Punkte zu vergeben, wenn die Anforderungen des einzelnen Merkmals teilweise oder im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt werden, und 7 bis 10 Punkte zu vergeben, wenn die Erfüllung des einzelnen Merkmals in jeder Hinsicht den Anforderungen genügt oder diese übersteigt. Damit wird durch den Punktwert die Leistung des Beamten beschrieben, so dass er erkennen kann, wie der Beurteiler seine Leistung einschätzt. Damit hat der Beurteiler zunächst seine Beurteilung ausreichend plausibel gemacht und es liegt am Beamten, detaillierte Einwendungen gegen einzelne Beurteilungsmerkmale zu erheben, woraus sich daran anschließend ein weiterer Plausibilisierungsbedarf ergeben kann (BVerwG, U. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245, 251 st.Rspr.). Der Dienstherr ist im Streitfall gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern und plausibel zu machen, d. h. er muss darlegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat. Das kann noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. Bei einer Punktebewertung kann der Beamte im Rechtsmittelverfahren die Mitteilung der Beurteilungsgrundlagen verlangen, soweit sie sich nicht bereits aus der Beurteilung selbst und den Erläuterungen zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen oder aus den ergänzenden Bemerkungen zum Gesamturteil ergeben. Auch bei einer Punktebewertung muss die Beurteilung für das Gericht nachvollziehbar sein, damit geprüft werden kann, ob der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums eingehalten oder überschritten hat (BayVGH, B. v. 27.3.2013 - 3 ZB 11.1269 - juris Rn. 5 und B. v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 - juris Rn. 6). Der Beurteiler hat für das Gericht nachvollziehbar die Beurteilung erläutert. Für einen weiteren Erläuterungsbedarf hätte der Kläger detaillierte Einwendungen erheben müssen. Der Beamte hat zwar mit Schreiben vom 27. April 2012 angekündigt, detaillierte Einwendungen zu erheben, diese aber dann doch nicht vorgebracht. Auch im weiteren Verfahren hat der Beamte auch nicht konkrete Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung vorgebracht.

Problematisch mag der Ansatzpunkt des Beurteilers sein, wenn er die frühere Beurteilung in den Blick genommen hat und dann anhand der Leistungen im konkreten Beurteilungszeitraum überprüft, ob die Leistungen gleich geblieben, sich verbessert oder sich verschlechtert haben. Grundsätzlich sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung in jedem Beurteilungszeitraum gesondert zu bewerten, unabhängig von der Vorbeurteilung. Die Vorgehensweise des Beurteilers ist im konkreten Fall jedoch noch möglich, da er selbst Beurteiler im vorhergehenden Beurteilungszeitraum war und eine Beförderung des Klägers nicht erfolgt ist.

Die dienstliche Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die für die Bildung des Gesamturteils wesentlichen Gründe in den ergänzenden Bemerkungen nicht dargelegt sind (vgl. Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG). Eine Plausibilisierung des Gesamturteils kann auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolgen (BVerwG U. v. 26.6.1980 a. a. O. S. 252). Dies hat der Beurteiler im Rahmen der Einvernahme in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gemacht, indem er dargelegt hat, dass er bei der Bildung des Gesamturteils davon ausgegangen ist, dass alle Einzelmerkmale etwa gleichgewichtet werden. Damit hat er deutlich gemacht, welche wesentlichen Gründe für die Bildung des Gesamturteils zugrunde gelegt wurden. Zwar schreibt Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG vor, dass die wesentlichen Gründe für die Bildung des Gesamturteils in den ergänzenden Bemerkungen darzulegen sind, und zwar ohne Einschränkungen, wie sie durch Nr. 7 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien erfolgt ist. Davon unberührt bleibt aber die Möglichkeit der späteren Plausibilisierung. Ist eine Plausibilisierung erfolgt, ist dies ausreichend, so dass der formale Fehler in der dienstlichen Beurteilung durch Nichtbeachtung des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG nicht zu der Rechtswidrigkeit der Beurteilung führt.

Die Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die frühere unmittelbare Vorgesetzte, die während des Beurteilungszeitraums dienstunfähig erkrankt ist und später in den Ruhestand versetzt wurde, im Rahmen des Beurteilungsverfahrens nicht beteiligt wurde. Um die Leistungen des zu beurteilenden Beamten im gesamten Beurteilungszeitraum einschätzen zu können, kann es notwendig sein, Beurteilungsbeiträge zu erstellen bzw. einzuholen, wenn sich Änderungen ergeben, die für die Einschätzung des zu beurteilenden Beamten maßgeblich sind. Grundsätzlich muss die Beurteilung den gesamten Beurteilungszeitraum erfassen. Auf welche Weise sich der Beurteiler seine Kenntnisse über den zu beurteilenden Beamten verschafft, liegt grundsätzlich in seinem Ermessen, wobei er jedoch Verfahrensvorschriften, insbesondere Richtlinien zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung, zu beachten hat (BVerwG, U. v. 16.5.1991 - 2 A 4.90 - juris Rn. 17; BayVGH, U. v. 21.7.1982 - 3 B 81 A.2694 - juris; U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris Rn. 33). Die allgemeinen Beurteilungsrichtlinien erfassen nicht den Fall, dass ein unmittelbarer Vorgesetzter auf Dauer dienstunfähig erkrankt ist. Der Senat hat die frühere Vorschrift des Nr. 9.1 Abs. 2 Satz 2 der materiellen Beurteilungsrichtlinien (VV zu Art. 118 BayBG) in der Weise ausgelegt, dass, wenn ein unmittelbarer Vorgesetzer nicht mehr in der Behörde arbeitet, er formal nicht mehr beteiligt werden muss (BayVGH B. v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 Rn. 4). Die dauernde Dienstunfähigkeit und spätere Ruhestandsversetzung führt auch dazu, dass hier der unmittelbare Vorgesetzte nicht mehr in der Behörde arbeitet.

Darüber hinaus hat sich der Beurteiler Kenntnisse über die Leistungen des Klägers von der früheren unmittelbaren Vorgesetzten verschafft. Der Beurteiler hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass, bevor die unmittelbare Vorgesetzte dienstunfähig erkrankt war, er mit ihr laufend Gespräche geführt hat, in denen auch die dienstlichen Leistungen des Klägers ein Thema waren. Insoweit hatte der Beurteiler auch Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung von der früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, ohne dass diese verschriftlicht waren. Damit kann auch davon ausgegangen werden, dass der Beurteiler sich Kenntnisse über den Kläger im gesamten Beurteilungszeitraum verschafft hat. Hierzu reichen auch mündliche Darlegungen aus, denn es liegt grundsätzlich im Ermessen des Beurteilers, auf welche Weise sich der Beurteiler seine Kenntnisse über den zu beurteilenden Beamten verschafft (BayVGH, U. v. 7.5.2014 a. a. O. Rn. 33). Wenn der Beurteiler die dienstunfähig erkrankte frühere unmittelbare Vorgesetzte nicht mehr zu einem schriftlichen Beurteilungsbeitrag herangezogen hat, so ist dies auch der Fürsorgepflicht gegenüber der früheren unmittelbaren Vorgesetzten geschuldet.

Soweit der Beurteiler dem Kläger nicht die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung und die Eignung für die modulare Qualifizierung zuerkannt hat, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Die Feststellung der Möglichkeit der Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung trifft nur Beamte der ersten und zweiten Qualifikationsebene, so dass eine Bewertung für den Kläger, der in der dritten Qualifikationsebene eingestiegen ist, entfällt (Art. 37 Abs. 1 LlbG). Der Beurteiler hat dargelegt, dass er dem Kläger die Eignung für die modulare Qualifizierung (Art. 20 LlbG) nicht zuerkannt hat, weil er keine herausragenden Leistungen erbracht hat. Dies ist bei einer Punktebewertung von 6 Punkten im Gesamturteil nachvollziehbar und bedarf auch keiner näheren Begründung, zumal der Beurteiler auch den Beamten, die mit 10 Punkten bewertet worden sind, nicht die Eignung für die modulare Qualifizierung zugesprochen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 BRRG nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungs-gerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG.

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 29. Juli 2014 - M 21 K 12.2457 - wird aufgehoben. Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 12. Oktober 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Süd-Ost vom 15. Mai 2012 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen seine Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. November 2007 bis 31. Juli 2010.

Der Kläger steht als Zollamtmann (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst der Beklagten. Die Beklagte erstellte die streitige Regelbeurteilung zum Stichtag 31. Juli 2010 nach den Vorgaben der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Brandwein - BRZV - vom 23. Juni 2010. Nach dieser Richtlinie werden bei der Regelbeurteilung in vier Beurteilungskategorien (Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und - bei Führungskräften - Führungskompetenzen) insgesamt 29 Einzelkompetenzen nach einer sechsteiligen Bewertungsskala (von A = überragend ausgeprägt bis F = sehr schwach ausgeprägt) durch Ankreuzen bewertet. Das Gesamturteil ist nach einer 5-teiligen Skala von „Herausragend“ bis „Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ zu bilden, die ihrerseits durch eine Unterskala von 0 bis 15 Punkten ergänzt wird. Eine Begründung für Einzelbewertungen und Gesamturteil ist nicht vorgeschrieben und in dem als Anlage der Richtlinie vorgegebenen Beurteilungsformular auch nicht vorgesehen.

In den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilung ist der Kläger dreizehnmal mit der Stufe C und sechzehnmal mit der Stufe D beurteilt worden. Im Gesamturteil hat er die Stufe „In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“, 7 Punkte, erhalten. Individuelle textliche Ergänzungen enthält die dienstliche Beurteilung nicht.

Der Kläger hat die dienstliche Beurteilung mit Widerspruch und Klage mit dem Ziel der Neubeurteilung ohne Erfolg angegriffen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage für unbegründet erachtet und mit Urteil vom 29. Juli 2014 abgewiesen. Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger insbesondere geltend, seine Beurteilung sei ohne jede verbale Begründung und deshalb rechtswidrig erfolgt.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. Juli 2014 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung der Regelbeurteilung zum Stichtag 31. Juli 2010 und des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Süd-Ost vom 15. Mai 2012 zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und auf die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Die Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 12. Oktober 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Süd-Ost vom 15. Mai 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil fehlt. Der Kläger hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Zeitraum 1. November 2007 bis 31. Juli 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

1. Die dienstliche Beurteilung eines Beamten ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (ständige Rechtsprechung, z. B. BVerwG, U. v. 17.09.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 3.6.2015 - 6 ZB 14.312 - juris Rn. 5).

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Grundsätze mit mehreren Urteilen vom 17. September 2015 gerade mit Blick auf die hier in Mitten stehenden Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Brandwein - BRZV - vom 23. Juni 2010 fortgeführt. Es hat entschieden, dass der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen kann, sofern die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind; er muss aber auf Verlangen des Beamten die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren plausibilisieren. Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung aber in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird. Zur Begründung dieser Rechtsprechung, der der Senat folgt, hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 31-37):

„Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109> und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.>; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108>).

Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m. w. N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.

Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m. w. N.).

Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).

Außerdem sind die Gesichtspunkte, die das Absehen von einer individuellen, einzelfallbezogenen Begründung bei den Einzelbewertungen tragen, beim Gesamturteil nicht einschlägig. Vor allem ist weder ein dauerndes Leistungsfeststellungsverfahren noch ein unangemessener und unvertretbarer Verwaltungsaufwand noch eine Erschütterung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn zu besorgen; das zeigt sich im Übrigen schon daran, dass Beurteilungsrichtlinien vielfach - wie z. B. auch die ältere Fassung der BZRV - eine individuelle Begründung des Gesamturteils vorsehen. Auch der Gesichtspunkt, dass der beurteilte Beamte u.U. selbst ein Interesse daran hat, keine zu detaillierten Begründungen weniger positiver Einzelbewertungen in seiner dienstlichen Beurteilung zu lesen, entfällt beim Gesamturteil.

Einer - ggf. kurzen - Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.

Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt.“

2. Gemessen an diesen Anforderungen durfte der Dienstherr bei der dienstlichen Beurteilung des Klägers nicht von einer Begründung für das Gesamturteil absehen.

Das ergibt sich - wie bereits das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 38) hervorgehoben hat - schon daraus, dass die BRZV in der ab dem Jahre 2010 geltenden Fassung für Einzelbewertungen eine 6-teilige Skala von sog. Ausprägungsgraden von A bis F, für das Gesamturteil aber eine 5-teilige Skala von Notenstufen von „Herausragend“ bis „Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ zur Verfügung stellt, wobei Letztere ihrerseits durch eine Binnendifferenzierung zwischen 0 und 15 Punkten ergänzt wird. Die Übertragung der Bewertungen der Einzelmerkmale in die Bewertungsskala für das Gesamturteil erfordert für den jeweiligen Einzelfall eine Begründung. Dies gilt umso mehr, als die Herleitung des Gesamturteils hier zusätzlich dadurch erschwert wird, dass die jeweilige Beurteilungsstufe weiter binnendifferenziert ist. Außerdem ist das sich aus den Einzelbewertungen ergebende Leistungsbild des Klägers uneinheitlich. Der Ausnahmefall, dass eine Begründung für das Gesamturteil (mit seiner weiteren Binnendifferenzierung) entbehrlich ist, weil im konkreten Fall sich die vergebene Note geradezu aufdrängt, ist deshalb nicht gegeben.

Auch dem Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 2015 lässt sich die erforderliche Begründung des Gesamturteils nicht entnehmen. Ob dieser darüber hinaus für sich betrachtet als rechtswidrig angesehen werden müsste, weil die Widerspruchsbehörde sich möglicherweise auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt hat (vgl. BayVGH, B. v. 11.4.2016 - 6 ZB 15.2029 juris Rn. 9 m.w.N), kann dahinstehen. Eine nachträgliche Begründung des Gesamturteils erst im Verwaltungsstreitverfahren scheidet aus (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 15 unter Modifikation seines Urteils vom 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 ff.).

3. Die weiteren Rügen, die der Kläger im Berufungsverfahren gegen seine Beurteilung vorgebracht hat, greifen hingegen nicht durch:

Eine schriftliche Fixierung der Erkenntnisgrundlagen des Beurteilers im Vorfeld der dienstlichen Beurteilung ist nicht geboten (vgl. BVerwG, U. v. 2.4.1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 ff.). Der Dienstherr hat reine Werturteile in den Einzelbewertungen, wie sie hier in Mitten stehen, nachvollziehbar und plausibel zu machen, wenn der Beurteilte die Einzelbewertungen für sachlich nicht gerechtfertigt hält. Die Anforderungen an die Plausibilisierung hängen auch davon ab, wie substantiiert die Einzelbewertungen von dem Beamten in Frage gestellt werden (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 20, 25). Der Kläger hat im bisherigen Verfahren eine Plausibilisierung der Bewertung aller Einzelmerkmale verlangt, ohne diese substantiiert anzugreifen. Es begegnet daher keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Beklagte unter Hinweis auf die fehlende Substantiierung auf das Beurteilungsgespräch vom 27. Oktober 2010 verweist.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1 GKG).

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 13. Dezember 2016 – M 21 K 15.174 – wird abgeändert.

II. Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 8. Juli 2014 für den Zeitraum vom 1. Oktober 2004 bis zum 30. September 2012 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger für den genannten Zeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

III. Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits in beiden Rechtszügen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

VI. Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Der Kläger, ein Polizeihauptmeister bei der Bundespolizei, begehrt die Neuerteilung seiner dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum 1. Oktober 2004 bis 30. September 2012, die mit der Gesamtnote 7 schließt.

In der Zeit vom 27. November 2007 bis 20. April 2011 war der Kläger gemäß § 38 Abs. 1 BDG unter Einbehaltung von 50% der Bezüge vorläufig des Dienstes enthoben, nachdem er wegen gefährlicher Körperverletzung in Tatmehrheit mit vorsätzlicher Körperverletzung vom Amtsgericht München am 10. September 2007 zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und drei Monaten verurteilt worden war. Sein Antrag, die vorläufige Dienstenthebung und Einbehaltung der Dienstbezüge bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens vor dem Landgericht München I auszusetzen, hatte keinen Erfolg (VG München, B.v. 25.2.2008 – M 19 B DA 07.5731; BayVGH, B.v. 13.11.2008 – 16b DS 08.704). Nachdem das Landgericht München I die Gesamtfreiheitsstrafe mit seit 31. März 2010 rechtskräftigem Urteil auf 9 Monate herabgesetzt und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof daraufhin die Verfügung des Bundespolizeipräsidiums Süd vom 27. November 2007 durch Beschluss vom 10. April 2011 – 16b DS 10.1120 – ausgesetzt hatte, wurde der Kläger zum Mai 2011 wieder in den Dienst versetzt.

In der am 26. Juni 2014 von PHK S. als Erstbeurteiler und EPHK B. als Zweitbeurteiler unterzeichneten, dem Kläger am 8. Juli 2014 eröffneten „Regelbeurteilung“ für den Zeitraum 1. Oktober 2004 bis 30. September 2012 wurde diesem auf einer von 1 als niedrigster bis 9 als höchster Note zeichnenden Bewertungsskala die Gesamtnote 7 zuerkannt. Bei der Leistungsbewertung wurden für 2 von insgesamt 15 bewerteten Leistungsmerkmalen die Notenstufe 8, für die übrigen jeweils die Notenstufe 7 vergeben. Bei der Befähigungsbeurteilung wurden von 10 Merkmalen drei mit „A“ (besonders stark ausgeprägt) und sieben mit „B“ (stärker ausgeprägt) beurteilt. Die Gesamtnote 7 wurde, wie auch die Einzelbewertungen, nicht weiter begründet. In dem für den Zeitraum vom 27. April 2007 bis 21. August 2007 eingeholten Beurteilungsbeitrag von PHKin J. waren ihm für 6 von insgesamt 15 bewerteten Leistungsmerkmalen die Einstufung 6, für die übrigen jeweils die Einstufung 5 zuerkannt worden.

Der Kläger ließ gegen die Beurteilung Widerspruch einlegen, der nicht begründet wurde und über den die Beklagte nicht entschieden hat.

Die am 15. Januar 2015 erhobene Klage gegen die dienstliche Beurteilung hat das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 13. Dezember 2016 abgewiesen. Die angegriffene Regelbeurteilung sei rechtmäßig. Insbesondere sei der Kläger entgegen seiner Behauptung nicht etwa „von der Direktion der Bundespolizei F.“ beurteilt worden, sondern durch die in seinem Fall zuständigen Erst- und Zweitbeurteiler, dem Einheitsführer PHK S. und dem Hundertschaftsführer EPHK B. Dies sei durch deren Unterschriften unter der angegriffenen Regelbeurteilung einwandfrei belegt. Diese seien auch in der Lage gewesen, ihre Leistungsbewertung auf ihre eigene Anschauung zu stützen, weil der Kläger im überwiegenden Teil des Beurteilungszeitraums in ihrer Organisationseinheit tätig gewesen sei. Der Beurteilungsbeitrag der PHKin J. sei bei der Ausübung des Beurteilungsspielraums berücksichtigt worden.

Mit seiner vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen. Er weist insbesondere darauf hin, dass er in den vorhergehenden Beurteilungszeiträumen (1.5.1998 bis 30.9.2002 und 1.10.2002 bis 30.9.2004) jeweils die Gesamtnote 8 erhalten habe und in der nachfolgenden Regelbeurteilung für den Zeitraum 1.10.2012 bis 30.9.2014 sogar mit der Gesamtnote 9 beurteilt worden sei. Der angegriffenen Beurteilung fehle es an einer Begründung für die schlechtere Beurteilung sowie an einer fiktiven Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs des Klägers für die Zeit, in der er vom Dienst suspendiert gewesen sei. Darüber hinaus sei die Beurteilung rechtswidrig, weil das Gesamturteil nicht begründet worden sei, sodass der Weg der Beklagten zur Gewinnung dieses Urteils vom beurteilten Beamten nicht nachvollziehbar sei. Da die streitgegenständliche Regelbeurteilung nach eigener Aussage des Erst- bzw. Zweitbeurteilers nicht von ihnen stamme, lägen der Beurteilung des Klägers keine eigenen Erkenntnisquellen der (tatsächlichen) Beurteiler zugrunde. Eine derartige Beurteilungspraxis sei rechtswidrig.

Der Kläger beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 13. Dezember 2016 die dienstliche Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 1. April 2004 bis zum 30. September 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger für den genannten Zeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu dienstlich zu beurteilen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor, der außergewöhnlich lange Beurteilungszeitraum der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2012 sei dem Umstand geschuldet, dass gegen den Kläger über einen relativ langen Zeitraum hinweg ein Straf- bzw. Disziplinarverfahren anhängig und er infolge dessen während der Zeit von November 2007 bis April 2011 des Dienstes enthoben gewesen sei. Nach Ziff. 7 des Erlasses des Bundesministeriums des Innern vom 8. Juni 2004 könne es in Einzelfällen gerechtfertigt sein, von der Erstellung einer Regelbeurteilung abzusehen, solange noch ein Disziplinarverfahren anhängig sei. Wegen der ausgesprochenen Dienstenthebung nach § 38 BDG habe der Kläger auf der Grundlage von Nr. 3.1.2.8 der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei vom 1. März 2002 – zuletzt geändert am 4. September 2012 – keine Regelbeurteilung erhalten. Der Zweitbeurteiler (EPHK B.) sei seit dem 25. August 2005 Hundertschaftsführer des Klägers, und der Erstbeurteiler (PHK S.) sei seit dem 1. September 2003 sein unmittelbarer Vorgesetzter.

Der Senat hat die Beteiligten mit Schreiben vom 9. August 2017 gemäß § 130a VwGO darauf hingewiesen, dass eine Stattgabe der Berufung durch Beschluss in Betracht komme, weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich halte.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie auf die von der Beklagten vorgelegten Sachakten Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung des Klägers nach entsprechender Anhörung der Beteiligten durch Beschluss, da er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130a VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Unrecht abgewiesen. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil sie entgegen der hierfür maßgeblichen Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei aus dem Jahr 2002 (in der jeweils aktualisierten Fassung) einen Zeitraum von acht Jahren umfasst (1.) Darüber hinaus fehlt auch die vorliegend unverzichtbare Begründung des Gesamturteils (2.). Die Beurteilung ist daher aufzuheben. Der Kläger hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für die Zeit vom 1. Oktober 2004 bis 30. September 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Bundeslaufbahnverordnung (BLV) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung ihrer Beamten in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (vgl. BVerwG, U.v. 11.12.2008 – 2 A 7.07 – juris Rn. 11). Sie hat für die bei der Bundespolizei beschäftigten Beamten im Jahr 2002 Richtlinien für die Beurteilung (BeurtRL BPOL vom 1. März 2002) erlassen, die in jeweils aktualisierter Fassung bis zum 31. August 2016 in Kraft waren.

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr – wie hier – Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind (ständige Rechtsprechung, z.B. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 2 A 10.13 – juris Rn. 14 m.w.N.).

Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Regelbeurteilung zu beanstanden, weil sie richtlinienwidrig für einen zu langen Beurteilungszeitraum erstellt worden ist. Bis zum Inkrafttreten der neuen Beurteilungsrichtlinien am 1. September 2016 erfolgte die Regelbeurteilung der Beamten der Bundespolizei alle zwei Jahre zum Stichtag 1. Oktober (vgl. Nr. 3.1.1 BeurtRL BPOL). Die angefochtene Beurteilung umfasst dagegen einen Zeitraum von acht Jahren. Damit hat die Beklagte im Fall des Klägers gegen die Bestimmungen ihrer Richtlinien verstoßen und darüber hinaus auch gegen § 48 Abs. 1 BLV, wonach eine Beurteilung grundsätzlich spätestens alle drei Jahre zu erfolgen hat. Das führt zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regelbeurteilung.

Dienstliche Beurteilungen haben zum Ziel, ein gerechtes, aussagefähiges, möglichst objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung der Mitarbeiter zu gewinnen. Sie dienen als Grundlage für sachgerechte Personalentscheidungen, da der Vergleich von Bewerbern im Rahmen einer dienstrechtlichen Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen hat (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, B.v. 21.12.2016 – 2 VR 1.16 – juris Rn. 23). Die Eignung dienstlicher Beurteilungen als Grundlage für den Bewerbervergleich setzt voraus, dass diese jeweils den gleichen Beurteilungszeitraum umfassen und gleiche Beurteilungsmaßstäbe angewendet werden (vgl. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 2 A 10.13 – juris Rn. 21).

Ungeachtet dessen, dass eine sachgerechte, plausible, differenzierte und aussagekräftige Beurteilung der Leistungen, die in einem Zeitraum von acht Jahren erbracht worden sind, kaum möglich sein dürfte, können mit einer solchen Beurteilung die oben genannten Ziele nicht erreicht werden. Insbesondere ist eine Vergleichbarkeit mit den Regelbeurteilungen der Kollegen des Klägers nicht gegeben, so dass der Sinn einer Regelbeurteilung verfehlt wird.

Entgegen der Auffassung der Beklagten kann dies nicht mit dem Umstand gerechtfertigt werden, dass gegen den Kläger über einen sehr langen Zeitraum hinweg (ab 21. Januar 2003 mit Unterbrechungen bis Mai 2011) ein Disziplinarverfahren anhängig war und er in der Zeit von November 2007 bis April 2011 wegen eines gegen ihn anhängigen Strafverfahrens des Dienstes enthoben war. Zwar können nach § 48 Abs. 2 BLV Ausnahmen von der regelmäßigen Beurteilung zugelassen werden, wenn eine dienstliche Beurteilung nicht zweckmäßig ist. Dem entspricht es, die Regelbeurteilung in den Fällen, in denen gegen den Beamten ein Disziplinarverfahren oder gar ein Strafverfahren eingeleitet worden ist, bis zum rechtkräftigen Abschluss des Verfahrens zurückzustellen (so auch Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 8.6.2004 unter 7.) Sie ist dann aber grundsätzlich nach Abschluss des Disziplinarverfahrens nachzuholen, das heißt, dass die zurückgestellte(n) Regelbeurteilung(en) jeweils für die den Beurteilungsrichtlinien entsprechenden Beurteilungszeiträume nachträglich erstellt werden muss/müssen, sofern während des jeweiligen Beurteilungszeitraumes ausreichende dienstliche Leistungen erbracht worden sind, die Grundlage einer Beurteilung sein können.

Dies zugrunde gelegt ergibt sich im Fall des Klägers folgendes:

1.1 Im Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2004 bis 30. September 2006 hat der Kläger seinen Dienst verrichtet, wenngleich gegen ihn bereits am 21. Januar 2003 ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden war, dessen zwischenzeitlich erfolgte Einstellung gemäß § 35 Abs. 2 BDG wieder aufgehoben und auf weitere Vorwürfe ausgedehnt wurde. Daher ist eine sachgerechte Beurteilung des Klägers für diesen Zeitraum möglich.

1.2 Auch im folgenden Regelbeurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2006 bis 30. September 2008 hat der Kläger jedenfalls bis zu seiner Suspendierung am 27. November 2007 Dienst geleistet, insgesamt also ein Jahr, ein Monat und 26 Tage. Eine Dienstzeit von mehr als 50% des zweijährigen Beurteilungszeitraums ist ausreichend, um eine sachgerechte Beurteilung der erbrachten Leistungen des Klägers zu ermöglichen (vgl. BayVGH, U.v. 19.11.2008 – 15 B 08.2040 – juris Rn. 36; s. auch Nr. 3.1.2 BeurtRL BPOL.).

1.3 Während des gesamten folgenden Beurteilungszeitraums (1.10.2008 – 30.9.2010) war der Kläger gemäß § 38 BDG des Dienstes enthoben, sodass keine dienstlichen Leistungen erbracht wurden, die Grundlage einer Regelbeurteilung sein könnten. Hierfür kann daher mangels belastbarer Erkenntnisgrundlagen eine Beurteilung nicht erstellt werden.

Entgegen der Auffassung des Klägers hat er auch keinen Anspruch auf eine fiktive Fortschreibung der für den vorangegangenen Zeitraum zu erstellenden Regelbeurteilung. Denn für einen solchen Anspruch fehlt es an einer Anspruchsgrundlage. Dienstliche Beurteilungen sollen Grundlage für künftige Auswahlentscheidungen sein und daher eine möglichst lückenlose Leistungsnachzeichnung gewährleisten (BVerwG, U.v. 16.10.2008 – 2 A 9.07 – juris Rn. 37). Werden während des Beurteilungszeitraumes keine dienstlichen Leistungen erbracht, die Grundlage einer Beurteilung sein könnten, so kann der Dienstherr in bestimmten Fällen Benachteiligungen der betroffenen Beamten dadurch ausschließen, dass er die Fortschreibung vergangener Beurteilungen durch eine fiktive Nachzeichnung ihres beruflichen Werdeganges vorsieht. Die fiktive Fortschreibung fingiert nicht nur eine tatsächlich im Beurteilungszeitraum nicht erbrachte Dienstleistung, sie unterstellt auch eine Fortentwicklung der Leistungen des Beamten entsprechend dem durchschnittlichen beruflichen Werdegang einer Gruppe vergleichbarer Beamter.

Das durch Verwaltung und Rechtsprechung entwickelte Rechtsinstitut einer fiktiven Fortschreibung dienstlicher Beurteilungen ist seit 2009 in § 33 Abs. 3 BLV geregelt. Zu den darin ausdrücklich normierten Fällen – Beurlaubungen nach § 6 Abs. 1 der Sonderurlaubsverordnung, Beamte in Elternzeit und Freistellungen wegen einer Tätigkeit im Personalrat, als Vertrauensperson der schwerbehinderten Menschen oder als Gleichstellungsbeauftragte – zählt die vorläufige Suspendierung nach § 38 BDG nicht. Eine erweiterte Auslegung oder analoge Anwendung des § 33 Abs. 3 BLV auf diese Fälle scheidet aus. Zwar enthält diese Vorschrift keine abschließende Aufzählung der Fälle, in denen eine fiktive Fortschreibung einer dienstlichen Beurteilung möglich sein soll („jedenfalls“). Jedoch erlaubt § 33 Abs. 3 BLV eine erweiterte Anwendung nur auf solche Fälle, die mit den geregelten Fällen von den tatbestandlichen Voraussetzungen her vergleichbar sind (OVG RhPf, B.v. 16.3.2017 – 10 B 11626/16 – juris Rn. 5 f.). Das ist bei der vorläufigen Suspendierung nicht der Fall. Das Benachteiligungsverbot bezüglich der in § 33 Abs. 3 BLV genannten Beamten dient deren inneren und äußeren Unabhängigkeit. Der Beamte soll nicht aus Sorge um berufliche Perspektiven auf das Ehrenamt des Personalratsmitglieds oder auf die Inanspruchnahme der Elternzeit verzichten müssen (vgl. BayVGH, U.v. 19.11.2008 – 15 B 08.2040 – juris Rn. 39). Diese Überlegungen spielen bei Beamten, die vorläufig vom Dienst suspendiert wurden, ersichtlich keine Rolle, sie unterfallen daher nicht dem Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung. Auch eine analoge Anwendung von § 33 Abs. 3 BLV etwa unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung kommt vorliegend nicht in Betracht, da die vorläufige Enthebung vom Dienst nicht von vornherein rechtswidrig gewesen ist (vgl. dazu BayVGH, B.v. 18.11.2015 – 6 ZB 15.1855 – juris Rn. 11).

1.4 Im daran anschließenden Regelbeurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2010 bis 30. September 2012 hat der Kläger nach Aufhebung der Suspendierung ab Mai 2011 und damit insgesamt 1 Jahr und 5 Monate regelmäßigen Dienst geleistet, so dass die Erstellung einer sachgerechten und leistungsbezogenen Regelbeurteilung für diesen Zeitraum insofern ebenfalls möglich ist (s. 1.2).

2. Im Übrigen wäre die streitgegenständliche Beurteilung, die im sogenannten Ankreuzverfahren für vorgegebene Einzelbewertungen erstellt wurde, auch deshalb aufzuheben, weil es an der erforderlichen Begründung des Gesamturteils fehlt.

Nach der Rechtsprechung darf der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien zwar ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungskriterien – wie hier – hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind; er muss die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren nur bei konkreten Nachfragen und Rügen bezüglich einzelner Bewertungen plausibilisieren, wobei die Anforderungen an die Plausibilisierung auch davon abhängen, wie substantiiert die Einzelbewertungen vom Beamten in Frage gestellt werden (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 26).

Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil einer im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung aber in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbewertungen hergeleitet wird (BVerwG, U.v. 2.3.2017 – 2 C 51.16 – juris Rn. 11; U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 30; BayVGH, U.v. 10.5.2016 – 6 BV 14.1885 – juris Rn. 12 ff.). Nur so kann das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden, insbesondere nachdem es im Ermessen des Dienstherrn steht, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Einzelmerkmale zu bilden (BVerwG, B.v. 21.12.2016 – 2 VR 1.16 – juris Rn. 39 m.w.N.). Die Gewichtung bedarf schon deshalb in der Regel einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet werden kann. Diese ist ein materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung und kann nicht im gerichtlichen Verfahren nachgeholt werden (BVerwG, U.v. 2.3.2017 – 2 C 51.16 – juris Rn. 16 ff.).

Eine entsprechende Begründung des Gesamturteils fehlt in der im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung des Klägers. Sie war vorliegend auch nicht entbehrlich. Das kann nur dann ausnahmsweise gegeben sein, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note – vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null – geradezu aufdrängt (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 37). Das war bei der streitgegenständlichen Beurteilung des Klägers aber nicht der Fall.

Zwar mag angesichts des relativ einheitlichen Leistungsbildes aus den Einzelnoten bei der Leistungsbewertung (13 x Note 7, 2 x Note 8) im Normalfall einer Regelbeurteilung die Gesamtnote 7 mehr oder weniger naheliegen. Angesichts der zahlreichen Besonderheiten im Fall des Klägers liegt jedoch ein solcher „Normalfall“ nicht vor. Die Besonderheiten liegen hier darin, dass die Leistungen des Klägers für einen außergewöhnlich langen Zeitraum beurteilt wurden, in dem darüber hinaus gegen ihn ein Disziplinar- und ein Strafverfahren anhängig waren. Auch der Umstand, dass der Kläger über einen Zeitraum von dreieinhalb Jahren vom Dienst suspendiert war, stellt eine Besonderheit dar, die es erforderlich gemacht hätte, zumindest in der Gesamtbeurteilung zu erläutern, welche Abschnitte des Beurteilungszeitraums wie gewichtet wurden, und ob – und wenn ja wie – das Disziplinarverfahren und die strafrechtliche Verurteilung des Klägers in die Bewertung eingeflossen sind.

Nach alledem hätte die Beklagte nicht auf die regelmäßig erforderliche textliche Begründung des Gesamturteils verzichten dürfen.

3. Im Hinblick auf die für die genannten Zeiträume jeweils neu zu erstellenden dienstlichen Beurteilungen des Klägers sieht der Senat angesichts der Ausführungen der Beteiligten Anlass für folgende Ausführungen:

3.1 PHK S. und EPHK B. sind die für die nachzuholenden Regelbeurteilungen des Klägers zuständigen Erst- und Zweitbeurteiler.

Nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Beklagten ist PHK S. seit dem 1. September 2003 der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers und daher gemäß Nr. 4.4 BeurtRL BPOL 2002 i.V.m. Anlage 1 Nr. 14 der für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum (1.10.2004 – 30.9.2012) zuständige Erstbeurteiler, der die vom Kläger jeweils tatsächlich erbrachten Leistungen entweder aus eigener Anschauung oder durch Ausschöpfung sonstiger Erkenntnisquellen (Beurteilungsbeiträge, Stellungnahmen etc.) zu bewerten hat (Nr. 4.2 BeurtRL BPOL).

EPHK B. ist seit 25. August 2005 Hundertschaftsführer des Klägers und damit der nach den o.g. Regelungen zuständige Zweitbeurteiler. Gemäß Nr. 4.3 BeurtRL BPOL bewertet er die Leistung und Befähigung des Klägers lediglich abschließend und ist vor allem für die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs verantwortlich. Der Wortlaut des zweiten Halbsatzes des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV 2009 steht dem nicht entgegen. Die Vorschrift verlangt nicht, dass zwei „Beurteiler“ die Beurteilung erstellen, sondern nur, dass „zwei Personen“ an deren Erstellung beteiligt sind. Durch dieses „Vier-Augen-Prinzip“ soll sichergestellt werden, dass dienstliche Beurteilungen nach objektiv einheitlichen Maßstäben erstellt werden und infolge dessen vergleichbar sind. Dieser Zweck erfordert es nicht, dass beide an der Erstellung der Beurteilung beteiligten Personen die formale Stellung eines Beurteilers haben, das heißt eigene unmittelbare Erkenntnisse der Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten haben. Die Kontroll- und Vereinheitlichungsfunktion kann vielmehr auch dann erreicht werden, wenn ein Beurteiler – ggf. nach Einholung der entsprechenden Informationen – einen Beurteilungsvorschlag fertigt und diesen dem Zweitbeurteiler gegenüber erläutert (vgl. VGH BW, U.v. 15.6.2016 – 4 S 126/15 – juris Rn. 55).

3.2 Die neu zu erstellenden Regelbeurteilungen bedürfen – entgegen der Auffassung des Klägers – nicht zwingend einer Begründung des jeweiligen Gesamturteils. Eine solche ist vielmehr auch bei einer im Ankreuzverfahren erstellten Beurteilung dann entbehrlich, wenn die jeweiligen Einzelbewertungen ein so einheitliches Bild abgeben, dass die Erläuterung ihrer Gewichtung entbehrlich ist (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 37). Das gilt allerdings nicht, wenn die Leistung des Beamten erheblich schlechter beurteilt wird als im vorangegangenen Beurteilungszeitraum (vgl. BVerwG, U.v. 21.12.2016 – 2 VR 1.16 – juris Rn. 33, wo die Leistung des Beamten um zwei Notenstufen schlechter als im vorhergehenden Beurteilungszeitraum beurteilt worden war). Dabei löst aber nicht grundsätzlich schon jede Verschlechterung eine Begründungspflicht aus. Sie muss vielmehr „erheblich“ sein. Dies ist bei einer Verschlechterung um nur eine Notenstufe wohl noch nicht anzunehmen – erst recht nicht, wenn die Leistung beispielsweise lediglich um einen Punkt innerhalb einer zwei Punkte umfassenden Notenstufe schlechter bewertet wird als bei der vorangegangenen Beurteilung.

3.3 Zur Rüge des Klägers, den Beurteilern sei das Beurteilungsergebnis „von oben“ vorgegeben worden, sei darauf hingewiesen, dass die Beurteiler gemäß Nr. 6.1 BeurtRL BPOL unabhängig und weisungsfrei beurteilen, wobei der Erstbeurteiler seine eigenen Erkenntnisse und Erfahrungen zu Grunde zu legen und sich am im Einzelfall gezeigten Leistungsbild des jeweils zu beurteilenden Beamten auszurichten hat. Wird durch Erteilung einer Weisung auf die Urteilsbildung des Erstbeurteilers eingewirkt, führt dies daher zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Die Weisungsfreiheit kann auch dadurch tangiert werden, dass ein Vorgesetzter eine bestimmte Erwartungshaltung verdeutlicht und dies nach dem objektiven Erklärungsgehalt der Äußerungen und in Abhängigkeit von den weiteren Fallumständen auf eine Einflussnahme hinausläuft, die einer Weisung gleichkommt (OVG NW, B.v. 27.4.2001 – 6 A 4754/00 – juris Rn. 19). Das wäre zu bejahen, wenn einem Erstbeurteiler durch einen Vorgesetzten „mitgeteilt“ wird, ein zu beurteilender Beamter solle eine bestimmte Punktzahl bekommen, falls dieser Vorgesetzte damit ersichtlich die Erwartungshaltung verknüpft, der Erstbeurteiler werde das von der Führungsebene der Behörde als angemessen angesehene Gesamturteil als „letztlich feststehend“ schlicht übernehmen (vgl. OVG NW, B.v. 24.11.2006 – 6 B 2124/06 – juris Rn. 9; Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl. Stand März 2017, Rn. 268).

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der ... geborene Kläger steht als Polizeibeamter (Polizeihauptkommissar, BesGr. A 12) im Dienst des Beklagten. Vom 1. August 2005 bis 30. Juni 2009 war er Leiter der Verfügungsgruppe und stellvertretender Dienststellenleiter der Polizeiinspektion B. Seine letzte Beförderung zum Polizeihauptkommissar erfolgte zum 1. Oktober 2000. Die dem Kläger am 21. August 2009 eröffnete periodische Beurteilung vom 2. Juni 2009 für den Zeitraum vom 1. Juni 2006 bis 31. Mai 2009 lautet auf das Gesamturteil 13 Punkte. In der vorhergehenden periodischen Beurteilung erzielte der Kläger ebenfalls 13 Punkte im Gesamturteil.

Den gegen die dienstliche Beurteilung vom 2. Juni 2009 am 8. Februar 2010 geltend gemachten Einwendungen wurde mit Bescheid des Polizeipräsidiums ... vom 24. Februar 2010 nicht entsprochen, den hiergegen erhobenen Widerspruch wies es mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2010 zurück.

Zur Begründung wurde ausgeführt: Mit IMS vom 30. Januar 2009 sei die Beurteilung der Beamten des gehobenen Dienstes zum 31. Mai 2009 angeordnet worden. Zum Beurteilungsstichtag seien im Bereich des Polizeipräsidiums U. insgesamt 201 Beamte in der BesGr. A 12 zu beurteilen gewesen. Deshalb seien die Dienststellenleiter aufgefordert worden, zunächst eine interne Dienststellenreihung vorzunehmen. Bei dieser sei der Kläger auf Platz 1 gesetzt worden. Da die Dienststellenreihungen nur mit großem Aufwand zu einer präsidialen Gesamtreihung zusammen geführt werden könnten, seien als Hilfsmittel sog. Reihungssprengel gebildet worden, um die Dienststellenreihungen - soweit möglich - zu einer Reihung zu verzahnen. Hierfür seien u. a. die Polizeiinspektionen B., B. und H. zum Sprengel B. zusammengefasst worden. Hinsichtlich des Klägers und zweier weiterer Beamte in BesGr. A 12 sei keine einvernehmliche Sprengelreihung zu Stande gekommen, man habe nur die Empfehlung gegeben, diese mit 14 bis 15 Punkten zu beurteilen. Die Dienststellen- und Sprengelreihungen hätten die Grundlage für die präsidiale Gesamtreihung gebildet. Im Fall des Klägers sei die Dienststellenreihung bei der Gesamtreihung berücksichtigt worden. Bei Erstellen der Gesamtreihung sei jeder Beamte unter Berücksichtigung aller beurteilungsrelevanten Aspekte mit den jeweiligen Konkurrenten verglichen worden, bevor er in der Gesamtreihung platziert worden sei. An diese seien die Richtwertvorgaben des Staatsministeriums des Innern angelegt und auf dieser Grundlage die Gesamturteile festgesetzt worden. Der Kläger sei hierbei vom zuständigen Beurteiler, Polizeipräsident a.D. K., unter Auswertung aller diesem zur Verfügung stehenden Erkenntnisse auf Platz 73 gereiht worden. Unter Zugrundelegung der fachlichen Leistung, Eignung und Befähigung sowie unter Berücksichtigung der vorgegebenen Quote sei kein besseres Gesamturteil als 13 Punkte möglich. Ein Abweichen von der Quote sei nicht veranlasst gewesen, da sich der Kläger im Mittelfeld der mit 13 Punkten beurteilten Beamten befunden habe. Im Anschluss sei die Beurteilung durch Umformulierung der Einzelmerkmale schlüssig gemacht worden. Dieses Vorgehen entspreche dem bei der Bayerischen Polizei seit langem praktizierten Verfahren und sei von der Rechtsprechung anerkannt. Der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers, EPHK H., sei angehört worden; dessen Vorgänger, EPHK F. und EPHK S., hätten umfassende Informationen zum Leistungsstand des Klägers übergeben. Die Leistungen des Klägers seien auch zutreffend berücksichtigt und bewertet worden. Dass er im Vergleich zur vorherigen Beurteilung kein besseres Gesamturteil erhalten habe, sei primär auf die veränderte größere Vergleichsgruppe in BesGr. A 12 zurückzuführen.

Am 19. August 2010 ließ der Kläger gegen die Beurteilung Bescheidungsklage beim Verwaltungsgericht erheben und zur Begründung vortragen: Die Beurteilung werde seinen Leistungen nicht gerecht. Er habe aufgrund seines besonderen Einsatzes und der von ihm wahrgenommenen Tätigkeiten eine deutliche Leistungssteigerung gegenüber der Vorbeurteilung gezeigt und sei dienststellenintern auf Platz 1 gereiht worden. Diese Leistungssteigerung habe in der Beurteilung keinen Niederschlag gefunden. Die Beurteilung leide darüber hinaus an Verfahrensmängeln. Es werde bestritten, dass die früheren Vorgesetzten des Klägers vor Erstellung der Beurteilung gehört worden seien. Der Beurteilungsentwurf des unmittelbaren Vorgesetzten habe im Gesamturteil 14 Punkte ausgewiesen, die der Beurteiler ohne jede Begründung abgewertet habe. Der Beurteiler habe sich auch keinen persönlichen Eindruck von den Fähigkeiten des Klägers verschaffen können. Ein Verfahren, bei dem vorab eine präsidiumsweite Rangfolge erstellt und dann erst die dazu passende, die Rangfolge widerspiegelnde Beurteilung erteilt werde, sei rechtswidrig. Ein solches Vorgehen sei hier schon deshalb nicht zulässig, weil sich während des Beurteilungszeitraums durch den Wegfall der Polizeidirektionen der Bezugspunkt verändert habe. Auch sei diesbezüglich keine adäquate Vergleichsgruppe vorhanden. Die vorgenommene Bildung der Sprengel sei in dieser Form ebenfalls nicht zulässig. Bei den in einem Sprengel zusammengefassten Dienststellen handele es sich nicht um vergleichbare Dienststellen. Die Sprengel seien zudem erheblich kleiner als die früheren Polizeidirektionen. Die starre Anwendung der Quote, bei der das Beurteilungsergebnis nur den vorab festgelegten Listenplatz bestätigen solle, sei nicht zulässig. Dieses Vorgehen mache den eigentlichen Beurteilungsvorgang praktisch wertlos und überflüssig. Vielmehr sei vor Anwendung der Quote eine individuelle Beurteilung vorzunehmen. Der Beklagte sei jedoch ersichtlich davon ausgegangen, dass aufgrund des Listenplatzes und der Quotierung keine andere Beurteilung möglich gewesen sei. Dies sei ermessensfehlerhaft. Das durchgeführte Verfahren, das Gesamtprädikat lediglich anhand des Listenplatzes zu vergeben, sei nicht zulässig und auch nicht von der Rechtsprechung anerkannt. Von dieser sei keine vorgeschaltete Sprengelbildung und eine Vorreihung innerhalb dieser Sprengel zugrunde gelegt worden. Das praktizierte Verfahren sei vielmehr erst im Rahmen der streitgegenständlichen Beurteilung eingeführt worden. Auch seien keine Abweichungen von den vorgegebenen Quoten dargelegt worden. Es sei daher davon auszugehen, dass die Quoten starr angewendet worden seien. Erforderlich sei auch ein Vergleich der konkreten Tätigkeitsbereiche der in der BesGr. A 12 besoldeten Beamten und nicht nur des Statusamtes.

Mit Urteil vom 16. Oktober 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 2. Juni 2009, den Bescheid vom 24. Februar 2010 sowie den Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2010 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger für den Zeitraum vom 1. Juni 2006 bis 31. Mai 2009 unter Beachtung der Rechtsaufassung des Gerichts erneut zu beurteilen. Die Beurteilung sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Sie sei zwar durch den Polizeipräsidenten als zuständigem Beurteiler erstellt worden. Nach § 62 Abs. 2 LbV seien bei Bildung des Gesamturteils aber die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten. Dies lege schon vom Wortlaut her nahe, dass zunächst Einzelmerkmale bewertet würden und sich das Gesamtergebnis hieraus ergebe und nicht umgekehrt. Eine Beurteilung dürfe nicht so erfolgen, dass das Gesamturteil, anstatt es aus der Bewertung der Einzelmerkmale unter Berücksichtigung von deren Bedeutung zu bilden, unter dem Gesichtspunkt vergeben werde, dass es sich mit vorgegebenen Richtwerten und Rangreihenfolgen vereinbaren lasse. Andernfalls entscheide - auch wenn der Beurteilung ein vergleichendes Element innewohne - allein die relative Platzierung in der Reihung über das Gesamturteil. Der Reihung würden auch keine Beurteilungsentwürfe - im Rahmen der nach Nr. 9.1 VV-BayBG vorgeschriebenen Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten - zugrunde liegen, die umfassend die zu beurteilenden Einzelmerkmale der Leistung, Eignung und Befähigung bewerteten. Die Reihungen würden unter Heranziehung diffuser, unterschiedlicher und nicht nachvollziehbarer Erkenntnisse (neben eigenen Eindrücken Einzelgespräche oder Telefonate) vorgenommen. Dem Beurteiler stünden neben den Reihungslisten keine schriftlichen Unterlagen zur Verfügung. Er könne sich hierbei zwar eines beratenden Gremiums bedienen, bekomme Erkenntnisse über die Beamten von den Mitgliedern der Reihungskommission aber nur mündlich mitgeteilt, die ihrerseits nur Erkenntnisse aus zweiter Hand weitergäben. Dieses Verfahren sei nicht geeignet, umfassende und belastbare Erkenntnisse über einen Beamten zu gewinnen. Darüber hinaus gebe es unterschiedlich große Reihungssprengel, die sich hinsichtlich der Beamtengruppen unterschieden. Das bei der Bayerischen Polizei praktizierte - weder gesetzlich noch durch Verwaltungsvorschriften vorgesehene - Beurteilungsverfahren, das einen rein relativen Leistungsvergleich beinhalte, sei nicht mit höherrangigem Recht vereinbar. Es werde nicht der Anforderung gerecht, ein individuelles Bild von Leistung, Eignung und Befähigung des Beamten wiederzugeben, wie dies Art. 33 Abs. 2 GG fordere.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und vom Beklagten am 28. November 2012 eingelegte und am 19. Dezember 2012 begründete Berufung, mit der dieser beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 16. Oktober 2012 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Das bei der Bayerischen Polizei praktizierte Beurteilungsverfahren „von unten nach oben“ sei nicht zu beanstanden. Bei der internen Reihung auf Dienststellenebene würden sämtliche unmittelbaren Vorgesetzten eingebunden. Vor der Reihung auf Präsidiumsebene würden nunmehr die Dienststellenreihungen auf Sprengelebene miteinander verzahnt. Dasselbe sei bereits früher der Fall gewesen. Daran habe sich durch die neue dreistufige Organisationsform der Polizei nichts geändert. Für den zweiten Schritt bediene man sich nach dem Wegfall der Direktionsebene nun des Hilfsmittels der Reihungssprengel. Entgegen der Behauptung des Klägers werde über diese auch keine Beurteilungsquote gelegt, vielmehr werde die Quote erst über die endgültige präsidiumsweite Reihung gelegt. Deshalb seien die unterschiedliche Größe und Zusammensetzung der Reihungssprengel nicht zu beanstanden. Es sei auch zulässig, das Gesamturteil anhand einer vorher erstellten Rangfolgeliste und von Quotenvorgaben zu bestimmen und die Beurteilung durch die Umformulierung der Einzelmerkmale schlüssig zu machen. Das Gesamturteil baue auf der Bewertung der Einzelmerkmale auf. Der zur Bildung des Gesamturteils führende Abwägungsvorgang sei nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht dahin zu verstehen, dass das Gesamturteil zwingend aus den vorher - isoliert - festgelegten Bewertungen der Einzelmerkmale entwickelt werden müsse. Dies folge auch nicht aus § 62 Abs. 2 LbV oder aus Nr. 6.1.1 Satz 2 der materiellen Beurteilungsrichtlinien. Eine Reihung könne nur dadurch erfolgen, dass man die Leistungen des Beamten bewerte und im Vergleich zu den Leistungen der übrigen Beamten der Laufbahngruppe eine Rangreihenfolge erstelle. Eine Bewertung der Leistung finde anhand einzelner Leistungskomponenten statt. Im Rahmen der Reihungsgespräche nehme man zwar nicht alle Einzelmerkmale der zu beurteilenden Beamten in den Blick, aber die, die diskussionswürdig erschienen. Damit werde die Rangreihenfolge aus Einzelmerkmalen entwickelt und im Rahmen der Reihung die Leistung an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion in einer Gesamtschau bewertet und gewichtet. Ausgangspunkt sei die individuelle Beurteilung des einzelnen Beamten, auch wenn diese in eine vergleichende Bewertung in Gestalt einer Reihung münde.

Die Eingruppierung des Klägers anhand dieser Vorgehensweise sei rechtsfehlerfrei erfolgt. Einer gesonderten Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers durch den Beurteiler habe es nicht bedurft, da dieser auf der untersten Ebene der Reihung beteiligt worden sei. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Beurteiler erst auf der präsidialen Ebene beteiligt werde und im Regelfall nicht über schriftliche Unterlagen zu einzelnen Beamten verfüge. Seine Erkenntnisse über die einzelnen Beamten habe er sich durch den Informationsaustausch in den Reihungsgesprächen verschafft, so dass er auch in die Lage versetzt worden sei, sich ein Bild über die Leistungen des Klägers zu machen und diesen mit anderen Beamten zu vergleichen. Die Leistungen des Klägers seien zutreffend bewertet worden.

Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Senat hat am 7. Mai 2014 mündlich zur Sache verhandelt und den Beurteiler, Polizeipräsident a.D. K., sowie den unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, EPHK H., über das Zustandekommen der Beurteilung als Zeugen vernommen. Hierzu wird auf die Niederschrift verwiesen.

Zu Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 2. Juni 2009 sowie der Bescheid des Polizeipräsidiums U. vom 24. Februar 2010 und der Widerspruchsbescheid des Polizeipräsidiums U. vom 16. Juli 2010 sind rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilung und erneute dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Juni 2006 bis 31. Mai 2009 (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Berufung des Beklagten führt daher unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Klage.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 2. Juni 2009 ist weder verfahrensfehlerhaft zustande gekommen noch aus sonstigen Gründen rechtlich zu beanstanden.

Das bei der Beurteilung des Klägers angewandte, bei der Bayerischen Polizei seit langem praktizierte Verfahren, bei dem zunächst interne Leistungsreihungen aller Beamten derselben Besoldungsgruppe auf der Dienststellenebene durchgeführt werden (1), die dann (bis zur deren Abschaffung im Zuge der Organisationsreform) auf der Ebene der Polizeidirektionen bzw. (seitdem und auch im vorliegenden Fall) auf der Ebene der eigens zu diesem Zweck gebildeten Reihungssprengel mit den Reihungen der anderen Dienststellen im Sprengel „verzahnt“ und - soweit möglich - auf dieser Grundlage sprengelweite Leistungsreihungen erstellt werden (2), die im Anschluss daran im Rahmen von Besprechungen durch eine beim Polizeipräsidium gebildete Reihungskommission zu einer präsidiumsweiten Gesamtreihung in Gestalt einer Rangreihenfolge zusammengeführt werden (3), über die anschließend die durch das Bayerische Staatsministerium des Innern vorgegebene Beurteilungsquote (Richtwert) gelegt wird, woraus sich das Gesamturteil für die einzelnen Beamten einer Besoldungsgruppe ergibt (4), das in der Folge der unmittelbare Vorgesetzte des Beamten durch Bewertung der Einzelmerkmale schlüssig macht (5), bevor der Polizeipräsident als zuständiger Beurteiler die Beurteilung des Beamten vornimmt (6), hält sich innerhalb des dem Dienstherrn im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen und der Beurteilungsrichtlinien zustehenden Beurteilungsspielraums.

1. Nach der Rechtsprechung steht dem Dienstherrn bzw. dem für diesen handelnden Beurteiler für das in der dienstlichen Beurteilung liegende persönliche Werturteil eine immanente Beurteilungsermächtigung zu. Aufgrund der Beurteilungsermächtigung sind dienstliche Beurteilungen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Die Verwaltungsgerichte können lediglich prüfen, ob der Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat und ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten ist (BVerfG B. v. 6.8.2002 - 2 BvR 2357/00 - juris Rn. 32; BVerwG U. v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - juris Rn. 7; BayVGH B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 4). Soweit Richtlinien für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung bestehen, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und gleichmäßig angewendet werden und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, insbesondere mit denen der Laufbahnvorschriften über die dienstliche Beurteilung, im Einklang stehen (BVerwG U. v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 -juris Rn. 17).

Maßgeblich sind vorliegend die bis zum 31. Dezember 2010 geltenden Vorschriften des Art. 44 des Bayerischen Beamtengesetzes (BayBG) in der Fassung vom 29. Juli 2008 (GVBl. S. 500) i. V. m. den §§ 57 ff. der Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamtinnen und Beamten (Laufbahnverordnung - LbV) vom 1. April 2009 (GVBl. S. 51), die im Beurteilungszeitraum (1. Juni 2006 bis 31. Mai 2009) in Kraft getreten sind (vgl. BVerwG U. v. 2.3.2000 - 2 C 7.99 - juris Rn. 15).

Die inhaltsgleichen Bestimmungen der §§ 48 ff. der Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten (Laufbahnverordnung - LbV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. März 1996 (GVBl. S. 99, ber. S. 220) = LbV a. F. sind mit Ablauf des 31. März 2009 außer Kraft getreten (§ 75 Abs. 2 LbV). Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz - LlbG) vom 5. August 2010 (GVBl. S. 410, 571) sind erst zum 1. Januar 2011 in Kraft getreten, sie enthalten aber im Wesentlichen entsprechende Vorschriften.

Danach sind die fachliche Leistung, Eignung und Befähigung mindestens alle vier (bzw. nunmehr: drei) Jahre dienstlich zu beurteilen (periodische Beurteilung, vgl. § 59 Abs. 1 Satz 1 LbV/Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Die dienstliche Beurteilung wird, soweit die Dienstaufsicht nicht anderweitig geregelt ist, von der Leitung der Behörde erstellt, der der Beamte im Zeitpunkt der dienstlichen Beurteilung angehört (§ 63 Abs. 1 Satz 1 LbV/Art. 60 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Die Beurteilung hat die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten derselben Besoldungsgruppe der Laufbahn (heute: Fachlaufbahn bzw. fachlicher Schwerpunkt) objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben (§ 61 Abs. 2 LbV/Art. 58 Abs. 2 LlbG). Die Bewertung erfolgt in einem Punktesystem mit einer Punkteskala von 1 bis 16 Punkten bezüglich der einzelnen Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsmerkmale sowie bezüglich des Gesamturteils (§ 62 Abs. 1 Satz 1 LbV/Art. 59 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Bei der Bildung des Gesamturteils sind die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten (§ 62 Abs. 2 Satz 1 LbV/Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG). Die für die Bildung des Gesamturteils wesentlichen Gründe sind in den ergänzenden Bemerkungen dazulegen (§ 62 Abs. 2 Satz 2 LbV/Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG).

Die nähere Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung wird durch Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 15 BayBG (in der Fassung vom 29. Juli 2008) geregelt (§ 61 Abs. 6 Satz 1 LbV/Art. 58 Abs. 6 Satz 1 LlbG). Abschnitt 3 der auf dieser Grundlage erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV zu Art. 15 BayBG - allgemeine Beurteilungsrichtlinien) vom 13. Juli 2009 (FMBl. S. 190) findet auf den streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum allerdings keine Anwendung, sondern noch die auf der Grundlage von Art. 118 BayBG (in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1998, GVBl. S. 702) erlassenen Verwaltungsvorschriften (VV zu Art. 118 BayBG - materielle Beurteilungsrichtlinien) vom 21. Februar 2002 (StAnz Nr. 18), geändert durch Bekanntmachung vom 9. November 2005 (StAnz Nr. 46), die im Beurteilungszeitraum in Kraft waren (vgl. BVerwG U. v. 24.11.2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 juris Rn. 9). Weiter sind auf die Beurteilung des Klägers die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern über die Beurteilung der Beamten der bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamts für Verfassungsschutz (BeurtRPol) vom 12. April 1999 (AllMBl. S. 456), geändert durch Bekanntmachung vom 13. Dezember 2007 (AllMBl. 2008 S. 456), sowie das IMS vom 30. Januar 2009 (IC3-0371.2-52) „Periodische Beurteilung der Beamten des gehobenen Dienstes der Bayer. Polizei und des Landesamtes für Verfassungsschutz zum Stichtag 31.05.2009“ anwendbar.

Die Verwaltungsvorschriften halten sich im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen. Die fachliche Leistung sowie die Eignung und Befähigung sind anhand der in Nr. 5.2.1 und 5.2.2 VV zu Art. 118 BayBG genannten Einzelmerkmale zu bewerten, wobei bestimmte Einzelmerkmale je nach der Funktion des Beamten doppelt zu gewichten sind (Nr. 2.2 Abs. 2 BeurtRPol). Das Gesamturteil darf nicht aus dem rechnerischen Durchschnitt der Einzelmerkmale gebildet werden (Nr. 6.1.1 Abs. 1 Satz 1 VV zu Art. 118 BayBG/Nr. 7.1 Satz 2 VV zu Art. 15 BayBG), vielmehr sind die in den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten (Nr. 6.1.1 Abs. 2 Satz 1 VV zu Art. 118 BayBG/Nr. 7.1 Satz 4 VV zu Art. 15 BayBG). Zwischen den Einzelbewertungen, den ergänzenden Bemerkungen und dem Gesamturteil muss Schlüssigkeit bestehen (Nr. 6.1.2 VV zu Art. 118 BayBG/Nr. 7.5 Satz 1 VV zu Art. 15 BayBG). Der Beurteiler hat das Gesamturteil in freier Würdigung der Einzelmerkmale so zu bilden, dass es mit den Bewertungen der Einzelmerkmale und den ergänzenden Bemerkungen im Einklang steht (Nr. 7.3 Satz 1 IMS vom 30. Januar 2009).

Bedenken gegen die Vereinbarkeit dieser Vorschriften mit höherrangigem Recht sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Sie tragen den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG Rechnung. Maßgebend für den Leistungsvergleich ist danach in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG U. v. 4.11.2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 juris Rn. 46; U. v. 30.6.2012 - 2 C 19.10 - BVerwGE 140, 83 juris Rn. 16). Diese ausschlaggebende Bedeutung des Gesamturteils ist Ausdruck des Laufbahnprinzips (BVerwG B. v. 27.9.2011 - 2 VR 3.11 - juris Rn. 23). Die Bildung des Gesamturteils ist ein allein dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung, der hierbei die unterschiedliche Bedeutung der einzelnen Bewertungsmerkmale berücksichtigen und diese gewichten muss (BVerwG U. v. 24.11.1994 - 2 C 21.93 - BVerwG 97, 128 juris Rn. 16). Das Gesamturteil und die Einzelwertungen einer Beurteilung müssen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt; es wäre fehlerhaft, das Gesamturteil aus dem arithmetischen Mittel der Einzelbewertungen herzuleiten (BVerwG U. v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - juris Rn. 14; BayVGH B. v. 13.4.2010 - 3 ZB 08.1094 - juris Rn. 5).

2. Das durch den Beurteiler bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers angewandte Verfahren hält sich im Rahmen der genannten Bestimmungen. Der Kläger, der bei der Dienststellenreihung der Beamten in BesGr. A 12 auf Platz 1 gesetzt wurde, über dessen Platzierung im Rahmen der Sprengelreihung allerdings keine Einigkeit erzielt werden konnte, wurde bei der für die Festsetzung des Gesamturteils maßgeblichen präsidiumsweiten Gesamtreihung vom zuständigen Beurteiler, Polizeipräsident a.D. K., unter Auswertung sämtlicher der Reihungskommission zur Verfügung stehender (mündlicher und schriftlicher) Erkenntnisse zur Leistung, Eignung und Befähigung sowie unter Berücksichtigung aller beurteilungsrelevanter Gesichtspunkte mit den anderen Beamten in BesGr. A 12 im Bereich des Polizeipräsidiums U. verglichen und dabei auf Platz 73 von 201 Beamten gereiht. An die so erstellte Rangreihenfolge wurden die Richtwerte gemäß Anlage 1 zum IMS vom 30. Januar 2009 angelegt und die Gesamturteile festgesetzt, wobei dem Kläger ein Gesamturteil von 13 Punkten zuerkannt wurde. Dieses wurde durch den damaligen unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, EPHK H., durch Bewertung der Einzelmerkmale schlüssig gemacht, bevor der Beurteiler die endgültige Beurteilung des Klägers vornahm. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden.

2.1 Dass dieses Verfahren vorliegend auch so tatsächlich angewandt wurde, steht zur Überzeugung des Senats aufgrund der glaubhaften und übereinstimmenden Aussagen des Beurteilers und des unmittelbaren Vorgesetzten sowie des Vertreters des Polizeipräsidiums fest.

Der Beurteiler hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angegeben, dass er sich bei einer Dienstbesprechung nach Zusammenlaufen der Reihungen aus den Sprengeln im Präsidium erstmals mit der Beurteilung des Klägers befasst habe. In dieser seien die Reihungen aus den einzelnen Sprengeln zu einer Präsidiumsreihung zusammengeführt worden. Wenn auf dieser Ebene keine Einigung über die Reihung gefunden worden sei, seien diese Beamten auf der Präsidialebene gereiht worden. Dann sei es schwieriger gewesen, eine Präsidiumsreihung zu erstellen, dies habe aber letztendlich keine Auswirkungen auf das Ergebnis gehabt. Von den Teilnehmern der Besprechungen seien Kenntnisse über alle zu beurteilenden Beamten eingeführt worden, so dass auf dieser Grundlage eine Gesamtreihung habe gebildet werden können. Er habe sich dabei im Wesentlichen auf die Beiträge und Kenntnisse seiner Mitarbeiter verlassen. Nachdem die Reihung festgelegt worden sei, sei darüber die Quote des Innenministeriums gelegt worden. Hieraus habe sich das Gesamturteil eines jeden Beamten ergeben. In einer weiteren Besprechung sei über das Gesamturteil der einzelnen Beamten gesprochen worden, insbesondere bei Beamten, die an der Schnittstelle einer höheren oder niedrigeren Punktzahl gelegen hätten. Der Kläger habe sich insoweit aber nicht als Problemfall dargestellt.

Übereinstimmend damit hat der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers erklärt, er sei vom Präsidium aufgefordert worden, eine Dienststellenreihung vorzunehmen, bei der er den Kläger aufgrund von dessen Leistungen auf Platz 1 der Beamten in BesGr. A 12 gesetzt habe. Er habe sich hierbei über bestimmte Einzelmerkmale Gedanken gemacht. Auch im Rahmen der Sprengelreihung sei über einzelne Beurteilungsmerkmale gesprochen worden. Hieraus ergebe sich auch ein stimmiges Gesamtbild. Da man sich hinsichtlich des Klägers und zweier anderer Beamter in BesGr. A 12 nicht auf eine Sprengelreihung einigen habe können, habe man als Gesamtergebnis 14 bis 15 Punkte sowie eine Verwendungsmöglichkeit als Dienststellenleiter vorgeschlagen. Nachdem ihm das Gesamturteil mitgeteilt worden sei, habe er die Einzelmerkmale bezogen auf das Gesamtergebnis bewertet. Er habe dieses unter umfassender Würdigung der Leistungen des Klägers letztlich als zutreffend akzeptiert.

Der Vertreter des Polizeipräsidiums U. hat dieses Vorgehen im Rahmen der Reihung bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers ebenfalls bestätigt. Die Beurteilung des Klägers sei auf Präsidiumsebene kein kritischer Fall gewesen. Er sei nach der ersten Sitzung mit 13 Punkten vorgesehen gewesen, vorbehaltlich eines Gesprächs mit dem unmittelbaren Vorgesetzten.

2.2 Die Beurteilung des in BesGr. A 12 befindlichen Klägers ist zu Recht auch nach § 63 Abs. 1 Satz 1 LbV i. V. m. Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 1 VV zu Art. 118 BayBG, Nr. 8.1.1 BeurtRPol vom damaligen Präsidenten des Polizeipräsidiums U. K. als dem für die Beamten des (früheren) gehobenen Dienstes zuständigen Beurteiler erstellt worden. Die genannten Vorschriften gehen nicht von einer lediglich formellen Zuständigkeit des Beurteilers aus. Sie setzen vielmehr auch materiellrechtlich voraus, dass der Beurteiler eine eigenständige Bewertung der dienstlichen Leistungen des beurteilten Beamten vornimmt (BayVGH B. v. 18.12.2013 - 3 ZB 11.47 - juris Rn. 13). Allein der Polizeipräsident als Beurteiler ist aufgrund seines Überblicks über sämtliche Beamten einer Besoldungsgruppe seines Bereichs (hier: Beamte der BesGr. A 12) auch im Stande, diese im Verhältnis zueinander objektiv zu bewerten und entsprechend zu reihen (BayVGH B. v. 30.10.2006 - 3 BV 03.2366 - juris Rn. 34).

2.3 Insoweit ist auch nicht zu beanstanden, wenn sich der Beurteiler die erforderlichen Kenntnisse über den von ihm zu beurteilenden Beamten dadurch verschafft, dass er sich die im Zuge der Dienststellen- und (soweit durchgeführt) Sprengelreihungen schriftlich oder mündlich von den unmittelbaren und übergeordneten Vorgesetzten des Beamten mitgeteilten und in die präsidiumsweite Gesamtreihung eingeflossenen Informationen über die fachliche Leistung, Eignung und Befähigung des Beamten nach Vorprüfung und vergleichender Bewertung unter Berücksichtigung sämtlicher beurteilungsrelevanter Gesichtspunkte durch die Reihungskommission, der der Beurteiler angehört, inhaltlich überprüft und sich den zugrunde liegenden Vorschlag so zu eigen macht, nachdem die aufgrund der Gesamtreihung anhand der vorgegebenen Quote vergebenen Gesamturteile durch Bewertung der Einzelmerkmale durch den unmittelbaren Vorgesetzten schlüssig gemacht wurden.

Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. BayVGH B. v. 4.2.1998 - 3 B 95.2362; B. v. 30.10.2006 - 3 BV 03.2366; B. v. 30.5.2012 - 3 ZB 11.722; B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053; B. v. 18.12.2013 - 3 ZB 11.47 - jeweils juris).

(1) Der Beurteiler hat die dienstliche Beurteilung der ihm unterstehenden Beamten nach streng sachlichen, objektiven Gesichtspunkten unter Einhaltung der durch Gesetz oder Richtlinien vorgegebenen Beurteilungsmaßstäbe eigenverantwortlich und nach eigener Überzeugung zu erstellen. Der Beurteilungsspielraum überlässt es ihm, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im Einzelnen sein Gesamturteil über den Beamten und seinen Vorschlag für dessen weitere dienstliche Verwendung stützen will (BVerwG U. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 juris Rn. 20; BayVGH B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 6). Innerhalb des ihm durch die Laufbahnvorschriften und Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen Rahmens ist der Beurteiler deshalb grundsätzlich auch frei, welches Beurteilungsverfahren er wählt (BVerwG U. v. 11.12.2008 - 2 A 7.08 - juris Rn. 11).

Soweit nicht durch Rechtsvorschriften oder Beurteilungsrichtlinien näheres bestimmt ist, ist es daher grundsätzlich dem Beurteiler überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Die Erkenntnisse des Beurteilers müssen nicht notwendig auf persönlichen Eindrücken beruhen. Er kann sich die erforderlichen Kenntnisse neben eigener unmittelbarer Beobachtung u. a. durch Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten sowie durch Berichte Dritter verschaffen (BVerwG U. v. 16.5.1991 - 2 A 2.90 - juris Rn. 17; B. v. 14.4.1999 - 2 B 26.99 - juris Rn. 2). Solche Mitteilungen müssen nicht zwingend schriftlich erfolgen; soweit nichts Gegenteiliges vorgeschrieben ist, kann der Beurteiler die Informationen auch mündlich einholen (BayVGH U. v. 21.7.1982 - 3 B 81 A.2694 - juris). Auch eine eigene besondere Sachkunde ist hierfür nicht erforderlich (BVerwG B. v. 14.4.1999 - 2 B 26.99 - juris). Wenn der für die Beurteilung zuständige Vorgesetzte - wie insbesondere der Behördenleiter - den Beamten nicht aus eigener Beobachtung sachgerecht beurteilen kann, muss er sich die Kenntnisse durch Befragung dritter Personen beschaffen (BVerwG U. v. 5.11.1998 - 2 A 3.97 - BVerwGE 107, 360 juris Rn. 14). Der Beurteiler kann sich hierfür insbesondere auf die Berichte (unmittelbarer oder übergeordneter) Vorgesetzter des Beamten stützen (BayVGH B. v. 18.12.1998 - 3 B 97.1485 - juris Rn. 40). Dies muss aber ebenfalls nicht zwingend schriftlich (etwa in Form eines Beurteilungsentwurfs oder -beitrags) oder im Wege der unmittelbaren Anhörung des Vorgesetzten durch den Beurteiler selbst erfolgen (BayVGH B. v. 18.12.1998 - 3 B 97.1485 - juris Rn. 44; B. v.22.4.2013 - 3 ZB 11.1531 - juris Rn. 3).

Der Beurteiler kann sich zur Gewinnung der erforderlichen Erkenntnisse auch der Hilfe eines beratenden Gremiums bedienen (vgl. Nr. 9.3 VV zu Art. 118 BayBG/Nr. 10.3 VV zu Art. 15 BayBG). Gegen die Durchführung einer Beurteilungskonferenz und deren Verwertung durch den Beurteiler für die Bildung seines Urteils bestehen keine rechtlichen Bedenken. Deren Abhaltung kann in sachgerechter Weise vielmehr der Gewinnung einer möglichst breiten Anschauungs- und Vergleichsgrundlage für die Einordnung der Eignung und Leistung der einzelnen Beamten in die Notenskala dienen (BVerwG U. v. 16.5.1991 - 2 A 2.90 - juris Rn. 18; BayVGH B. v. 4.11.2010 - 3 ZB 08.1626 - juris Rn. 4).

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist deshalb nicht zu verlangen, dass die der Reihung und damit auch der Beurteilung zugrunde liegenden Informationen in jedem Fall schriftlich vorliegen müssten, um verwertbar und damit als Grundlage einer Beurteilungsentscheidung zu dienen und nachvollziehbar zu sein. Es ist nicht zu beanstanden, dass bei der Dienststellen- und Sprengelreihung sowie der Gesamtreihung - von besonderen Einzelfällen abgesehen - grundsätzlich weder schriftliche Beurteilungsentwürfe noch über die Reihungslisten hinausgehende detaillierte schriftliche Unterlagen zu den einzelnen zu beurteilenden Beamten vorliegen, um die für die Beurteilung erforderlichen Kenntnisse zu gewinnen. Vielmehr genügen auch die in den Reihungsgesprächen, durch persönliche Gespräche mit Vorgesetzten oder auf anderem Wege mündlich (z. B. Telefongespräche) gewonnenen Erkenntnisse des Beurteilers, damit dieser sich eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung des Beamten verschaffen kann. Hierbei handelt es sich um zulässige und grundsätzlich auch ausreichende Erkenntnisquellen.

Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, brauchen zudem auch nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufgenommen werden. Zwar kann der Dienstherr einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen. Er kann sich andererseits aber auch auf zusammenfassende Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl von Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraums beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten Möglichkeiten miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften und Richtlinien vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (BVerwG U. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 juris Rn. 20; BayVGH B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 6).

Sind Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Prüfung - wie hier - auf einer Vielzahl von Eindrücken und Beobachtungen beruhende (reine) Werturteile des Dienstherrn über den Beamten, so kann das Verwaltungsgericht deshalb nicht die Darlegung und den Nachweis der einzelnen „Tatsachen“ verlangen, die diesen Werturteilen in ihrem Ursprung auch zugrunde liegen, in ihnen selbst aber - entsprechend der dem Dienstherrn insoweit zustehenden Gestaltungsfreiheit - nicht in bestimmbarer, dem Beweis zugänglicher Weise enthalten sind. Ein solches Verlangen würde außer Acht lassen, dass die einem Werturteil zugrundeliegenden einzelnen tatsächlichen Vorgänge in der - zusammenfassenden und wertenden - persönlichen Beobachtung des Urteilenden verschmolzen und als solche nicht (mehr) feststellbar sind.

Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind - wie ausgeführt - nicht zwingend in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Daraus folgt zugleich, dass durch die Nachweise bestimmter Einzelereignisse oder - wie hier - ihres Fehlens nicht die Unvollständigkeit oder Unrichtigkeit der Beurteilung bewiesen werden kann. Schon deshalb kann auch nicht verlangt werden, die der dienstlichen Beurteilung zugrunde liegenden einzelnen Zwischenschritte schriftlich festzuhalten, um sie ggf. offenlegen zu können. Es würde weiter in die der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung des Beurteilers eingreifen, von ihm zu verlangen, sich lediglich auf der Grundlage (ggf. umfassender) schriftlicher Unterlagen ein zutreffendes Bild des zu beurteilenden Beamten bilden zu können. Hiervon abgesehen müsste eine den Anforderungen des Verwaltungsgerichts entsprechende Nachweisbarkeit und Nachvollziehbarkeit von (reinen) Werturteilen des Dienstherrn über den Beamten letztlich an unüberwindlichen praktischen Hindernissen scheitern (BVerwG U. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 juris Rn. 24).

Der Beamte kann lediglich beanspruchen, dass die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst werden und ggf. vom Beurteiler (auch noch im gerichtlichen Verfahren) plausibel gemacht werden muss. Macht der Dienstherr in der geschilderten Weise seine Werturteile plausibel und nachvollziehbar, so wird dadurch dem Anspruch des Beamten auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) in einem ausreichenden und zugleich praktikablen, d. h. eine Überforderung des Dienstherrn vermeidenden Umfang genügt (BVerwG U. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 juris Rn. 25; BayVGH B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 7).

Zutreffend ist zwar, dass sich die vom Polizeipräsidium erstellte Rangfolgeliste und die dieser Liste zugrunde liegenden Einstufungen der Beamten nicht aus sich selbst heraus erschließen. Dies ist jedoch Folge des vom Beurteiler gewählten und - wie eben dargestellt - grundsätzlich nicht zu beanstandenden Beurteilungssystems. Die Erstellung der streitgegenständlichen Rangfolgeliste beruht nach diesem Konzept gerade nicht auf einem vorher abstraktgenerell festgelegten schriftlichen Bewertungsschema, sondern auf (i.d.R. lediglich mündlich erhobenen) wertendprognostischen Einzelerkenntnissen des Beurteilers. Hiergegen ist grundsätzlich auch unter dem Blickwinkel des Art. 33 Abs. 2 GG nichts zu erinnern (vgl. BVerfG B. v. 18.12.2007 - 1 BvR 2177/07 - juris Rn. 46).

Der Beklagte hat die bei der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung vom 2. Juni 2009 vorgenommenen Punktebewertungen auch hinreichend plausibilisiert. Eine Plausibilisierung des Gesamturteils und der Einzelbewertungen ist zunächst einmal durch die Erläuterung der Beurteilung im Bescheid des Polizeipräsidiums U. vom 24. Februar 2010 erfolgt. Dort werden die Leistungen des Beamten im Beurteilungszeitraum als „erheblich über den Anforderungen“ bezeichnet und dessen besondere Erfolge und Initiativen, sein Engagement bei der WM 2006 sowie seine Tätigkeit als Ausbilder und Prüfer erkennbar positiv bewertet und erläutert, warum der Kläger unter Auswertung sämtlicher Erkenntnisse auf Platz 73 gereiht und dann unter Zugrundelegung der fachlichen Leistung, Eignung und Befähigung sowie unter Berücksichtigung der vorgegebenen Quote mit 13 Punkten bewertet worden ist. Die Beurteilung ist weiter durch das Schreiben des Polizeipräsidiums U. vom 26. April 2010 plausibilisiert worden. Darin wird erläutert, wie die Bewertung des Klägers zustande gekommen ist. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat hat der Beurteiler Polizeipräsident a.D. K. aus seiner Sicht erläutert, warum er dem Kläger aufgrund seiner Leistungen im Rahmen der Reihung das Gesamturteil 13 Punkte zuerkannt hat. EPHK H. hat sich dahingehend geäußert, dass die Beurteilung mit 13 Punkten auch unter Berücksichtigung der besonderen Leistungen des Klägers zutreffend ist. Hieraus ergibt sich nachvollziehbar, welche Gesichtspunkte den Ausschlag für die Gesamtreihung des Klägers gegeben haben und wie die beurteilungsrelevanten Merkmale der Beamten untereinander gewichtet wurden. Hierbei wird auch erkennbar, dass die unterschiedlichen Leistungen der einzelnen Beamten in angemessener Weise Berücksichtigung fanden und damit bei der Reihung ein Leistungsvergleich der Beamten vorgenommen wurde.

Soweit der Kläger eine mangelnde Plausibilisierung darin sieht, dass er von seinem unmittelbaren Vorgesetzten zunächst mit 14 Punkten gereiht worden sei, er aber lediglich das Gesamturteil 13 Punkte erhalten habe, ohne dass die von ihm gezeigte erhebliche Leistungssteigerung seit der letzten Beurteilung in BesGr. A 12 mit ebenfalls 13 Punkten berücksichtigt worden sei, kann er damit nicht durchdringen. Nach Angaben von EPHK H. konnte man sich hinsichtlich des dienststellenintern von ihm auf Platz 1 der Beamten in BesGr. A 12 gesetzten Klägers bei der Sprengelreihung nicht auf eine Platzierung einigen, so dass man zwar als Gesamtergebnis 14, 15 Punkte sowie eine Verwendungsmöglichkeit als Dienststellenleiter vorgeschlagen habe. Die endgültige Beurteilung obliegt jedoch allein dem zuständigen Beurteiler, der an einen derartigen Vorschlag des unmittelbaren Vorgesetzten nicht gebunden ist (BayVGH B. v. 10.5.2010 - 3 CE 10.740 - juris Rn. 36). Dieser hat den Kläger aufgrund seiner - unstreitig - guten Leistungen danach rechtsfehlerfrei mit 13 Punkten im Gesamturteil bewertet, ohne dass der Kläger gegen diese - vom Beurteilungsspielraum getragene - Bewertung seiner Leistung etwas substantiiert vorgetragen hätte.

(2) Dem Erfordernis der Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers bei der Erstellung der Beurteilung (Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 2 VV zu Art. 118 BayBG/Nr. 10. 1 Satz 2 VV zu Art. 15 BayBG) ist dadurch Genüge getan, dass EPHK H. den Kläger im Rahmen der Dienststellenreihung aufgrund von dessen dienstlichen Leistungen auf Platz 1 reihte und diese Wertungen auch in die präsidiumsweite Gesamtreihung eingeflossen sind.

Erfolgt die dienstliche Beurteilung - wie vorliegend - im Rahmen der Aufstellung einer Rangfolgeliste, ist der unmittelbare Vorgesetzte im Rahmen der Reihung zu beteiligen, was regelmäßig dadurch geschieht, dass auf der untersten Ebene der Reihung sich auch der unmittelbare Vorgesetzte zu den Leistungen äußern kann. Insoweit findet eine Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten durch Beteiligung an den Reihungsgesprächen auf Dienststellen- bzw. Sprengelebene statt, was auch ausreichend ist, denn seine Wertungen gehen in die Präsidiumsreihung auf höherer Ebene ein und werden dann über die Reihungskommission letztlich dem Beurteiler übermittelt. Damit ist der Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten Genüge getan, es bedarf hierzu nicht der gesonderten Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten durch den Beurteiler selbst (BayVGH B. v. 30.5.2012 - 3 ZB 11.722 - juris Rn. 3).

(3) Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt sich weder aus Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 4 VV zu Art. 118 BayBG (Nr. 10.1 Satz 4 VV zu Art. 15 BayBG) noch aus Nr. 9.1 Abs. 2 VV zu Art. 118 BayBG (Nr. 10.1 Satz 5 VV zu Art. 15 BayBG), dass auch die früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers vom Beurteiler anzuhören gewesen wären. Denn der Kläger besaß weder mehrere unmittelbare Vorgesetzte zur gleichen Zeit noch hat er im Beurteilungszeitraum den Arbeitsplatz innerhalb der Behörde gewechselt. Somit ist formal die Beteiligung der früheren unmittelbaren Vorgesetzten im Wege der Anhörung nicht erforderlich (BayVGH B. v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 - juris Rn. 4). Darüber hinaus ist es grundsätzlich ausreichend, wenn entsprechend Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 2 VV zu Art. 118 BayBG (Nr. 10.1 Satz 2 VV zu Art. 15 BayBG) der nunmehrige unmittelbare Vorgesetzte angehört wird. Damit wird für den gesamten Geltungsbereich der materiellen Beurteilungsrichtlinien ein Mindeststandard an Unmittelbarkeit und Aktualität gewährleistet. Ob die Anhörung eines unmittelbaren früheren Vorgesetzten des zu beurteilenden Beamten aufgrund der konkreten Beurteilungssituation angezeigt ist oder ob der Beurteiler aus anderen Erkenntnisquellen schöpfen soll, muss dessen Entscheidung überlassen bleiben (BayVGH B. v. 27.6.2003 - 3 N 97.2297 - juris Rn. 16; B. v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 - juris Rn. 4). Darüber hinaus ist auch der gesamte Beurteilungszeitraum abgedeckt, da sich der Beurteiler seine Kenntnisse über die Leistungen des Klägers im Rahmen der Reihung über die Informationen von EPHK H. beschaffen konnte, die dieser wiederum mündlich von seinem Vorgänger, dem vorhergehenden unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, EPHK F., erhalten hat, der wiederum seine Kenntnisse von EPHK S., dem Vorvorgänger, auf gleiche Weise erhielt und an EPHK H. weitergab. Zudem haben nach dessen Angaben sowohl EPHK F. als auch er den Kläger dienststellenintern jeweils auf Platz 1 der Beamten in BesGr. A 12 gereiht, während EPHK S. diesen dienststellenintern lediglich auf Platz 2 gesetzt hatte, so dass selbst eine unterbliebene Beteiligung von EPHK S. nichts an der dienststelleninternen Spitzenplatzierung des Klägers geändert hätte.

(4) Der Beurteiler hat auch nicht die Quotenregelung gemäß IMS vom 30. Januar 2009 verkannt. Dort ist unter Nr. 7.2 Abs. 1 ausgeführt, dass für die Beurteilung die aus der Anlage 1 ersichtlichen Richtwerte gelten. Danach sollen in BesGr. A 12 in der Punktegruppe 16 und 15 Punkte 6% sowie in der Punktegruppe 14 bis 11 Punkte 70% der vergebenen Gesamturteile nicht überschritten werden. Diese Werte sind allerdings nur als Orientierung bei Erstellung der Beurteilungen zu berücksichtigen.

Die Beamten der BesGr. A 12 sind vorliegend in eine Rangfolgeliste eingereiht und danach anhand der Quote die Gesamturteile festgelegt worden. Diese Vorgehensweise entspricht der Rechtsprechung des erkennenden Senats und des Bundesverwaltungsgerichts. In einem hinreichend großen und homogenen Verwaltungsbereich sind Richtwerte, die die Anzahl der Noten des Gesamturteils dienstlicher Beurteilungen festlegen, grundsätzlich mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar (BVerwG U. v. 24.11.2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 juris Rn. 13; BayVerfGH E. v. 4.7.2005 - Vf. 85-VI-02 - VerfGHE 58, 161 juris Rn. 22; BayVGH B. v. 30.10.2006 - 3 BV 03.2366 - juris Rn. 30).

Die vorgegebenen Quoten sind - insbesondere bei größeren Personalkörpern mit (mehr oder weniger) vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur - sinnvoll, um den Aussagegehalt der festgelegten Punktwerte zu verdeutlichen und zu konkretisieren und die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe sicherzustellen, da nur so ein sachgerechter Leistungsvergleich möglich ist (BayVGH B. v. 13.4.2010 - 3 ZB 08.1094 - juris Rn. 5).

Da die dienstliche Beurteilung auch dem Vergleich des jeweiligen Beamten mit den anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe und Laufbahn dient, ist es daher nicht zu bemängeln, wenn vorgegebene Quoten (die allerdings nur als Richtwerte dienen dürfen und geringfügige Abweichungen nach oben und nach unten zulassen müssen) dergestalt umgesetzt werden, dass die Gesamturteile - unter Zugrundelegung der Quote - nach der Rangfolgeliste vergeben werden (BayVGH B. v. 30.10.2006 - 3 BV 03.2366 - juris Rn. 30; B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 4).

Im vorliegenden Fall ist es deshalb nicht zu beanstanden, dass der Kläger, der bei insgesamt 201 zu beurteilenden Beamten in BesGr. A 12 auf der Grundlage der präsidialen Gesamtreihung auf Platz 73 gesetzt wurde, mit dem Gesamturteil 13 Punkte bedacht wurde. Der Kläger, der sich mit Platz 73 im Mittelfeld der mit 13 Punkten beurteilten Beamten befindet, ist unter Zugrundelegung der vorgegebenen Richtwerte, wonach in BesGr. A 12 in der Punktegruppe 16 und 15 Punkte 6% sowie in der Punktegruppe 14 bis 11 Punkte 70% der vergebenen Gesamturteile nicht überschritten werden sollen, und der Maßgabe, dass innerhalb der Punktegruppe 14 bis 11 Punkte jeweils ein Viertel der in dieser Punktegruppe möglichen Gesamturteile für jeden Punktewert vorgesehen werden soll, zutreffend bewertet worden.

Dafür, dass im vorliegenden Fall die Quote starr - d. h. ohne ggf. erforderliche geringfügige Abweichungen - gehandhabt worden wäre, ist nichts substantiiert vorgetragen oder ersichtlich. Allenfalls in Grenzfällen bedarf es der Möglichkeit zu geringfügigen Abweichungen nach oben oder unten, um den Fall zu vermeiden, dass zur genauen Ausfüllung der Quoten Beamte mit praktisch gleichem Leistungsstand unterschiedliche Gesamtnoten erhalten. Dem ist nach Angaben des Beurteilers und des Vertreters des Polizeipräsidiums sachgerecht dadurch Rechnung getragen worden, dass bei Beamten, die an der Schnittstelle einer höheren oder niedrigeren Punktzahl lagen, die Vergabe des Gesamturteils eingehend diskutiert worden ist. Ein Abweichen von der Quote ist demzufolge im Fall des Klägers nachvollziehbar nicht veranlasst gewesen, da sich der Kläger im Mittelfeld der mit 13 Punkten beurteilten Beamten befunden und sich insoweit nicht als kritischer Fall dargestellt hat.

Rechtsfehlerfrei hat der Beklagte den Vergleichsmaßstab auch auf alle 201 Beamten der BesGr. A 12 im Bereich des Polizeipräsidiums U. erstreckt. Dies entspricht den Vorgaben in § 61 Abs. 2 LbV (Art. 58 Abs. 2 LlbG) sowie der Rechtsprechung, wonach die Vergleichsgruppe grundsätzlich anhand der Beamten derselben Laufbahn und desselben Statusamtes innerhalb einer Behörde zu bilden ist (BVerwG U. v. 24.11.2005 - 2 C 34.04 - BVerwGE 124, 356 juris Rn. 16). Ein Vergleich der in der BesGr. A 12 besoldeten Beamten anhand von deren konkreter Funktion ist hiernach zwar nicht ausgeschlossen (BVerwG a. a. O. Rn. 17), aber nicht zwingend.

Die Größe der gewählten Vergleichsgruppe ist mit 201 Beamten jedenfalls nicht zu klein (BVerwG a. a. O. Rn. 20; B. v. 26.5.2009 - 1 WB 48.07 - BVerwGE 134, 59 - juris Rn. 59). Allein der Polizeipräsident als Beurteiler ist aufgrund seines Überblicks über sämtliche Beamten der BesGr. A 12 seines Bereichs auch in der Lage, diese im Verhältnis zueinander objektiv zu bewerten und entsprechend zu reihen (BayVGH B. v. 30.10.2006 - 3 BV 03.2366 - juris Rn. 34).

(5) Der Kläger kann auch nicht einwenden, dass dieses Beurteilungssystem vor dem Hintergrund der früheren vierstufigen Organisation der Polizei entwickelt worden sei und auf die nunmehrige dreistufige Organisation der Polizei nicht übertragen werden könne. Denn auch mit dem Wegfall der Direktionsebene (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 POG) im Zuge der Polizeiorganisationsreform hat sich an dem zugrunde liegenden System nicht Grundsätzliches geändert.

Beurteilungen bei der Polizei vollziehen sich - nach wie vor - „von unten nach oben“. Hierfür werden zunächst die dem Polizeipräsidium unmittelbar nachgeordneten Dienststellen (d. h. Inspektionen und Kriminalfachdezernate, Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 POG) gebeten, eine interne Reihung der zu beurteilenden Beamten, getrennt nach dem jeweiligen Statusamt nach Besoldungsgruppen, vorzulegen. Bei dieser internen Reihung auf Dienststellenebene werden sämtliche unmittelbaren Vorgesetzten des jeweiligen Beamten eingebunden. Nach dieser Reihung auf Dienststellenebene und vor der präsidiumsweiten Reihung werden zur besseren Vergleichbarkeit die internen Dienststellenreihungen nach Möglichkeit auf Sprengelebene miteinander „verzahnt“, indem die zu beurteilenden Beamten auf der Ebene der zu diesem Zweck gebildeten Reihungssprengel gereiht werden. Die so erstellten Reihungen, die die Dienststellenreihungen widerspiegeln, werden dann zu einer präsidiumsweiten Reihung zusammengeführt. Dementsprechend wurden vor der Organisationsreform zunächst interne Leistungsreihungen auf Inspektionsebene vorgenommen, die anschließend auf der Direktionsebene zusammengeführt wurden, um dann in die präsidiumsweite Gesamtreihung einzugehen. Für den zweiten Schritt bedient man sich nach dem Wegfall der Direktionsebene nunmehr des Hilfsmittels der Reihungssprengel. Weder über die Dienststellen- noch über die Sprengelreihung wird jedoch eine Beurteilungsquote gelegt, vielmehr wird die vom Innenministerium vorgegebene Quote erst über die endgültige, für die Beurteilung maßgebliche präsidiumsweite Gesamtreihung gelegt.

Schon aus diesem Grund sind weder die Bildung von Reihungssprengeln noch die Größe oder die räumliche und fachliche Zusammensetzung der Reihungssprengel zu beanstanden. Zwar sind die acht Reihungssprengel (sechs aus je drei allgemeinen Polizeiinspektionen neben zweien, die drei Verkehrs- bzw. vier Kriminalpolizeiinspektionen zusammenfassen, vgl. die Übersicht auf S. 3 des Widerspruchsbescheids des Polizeipräsidiums U. vom 16. Juli 2010) jeweils kleiner als die früheren Polizeidirektionen und auch nicht in jeder Hinsicht direkt miteinander vergleichbar. Das ändert aber nichts daran, dass an die in den einzelnen Sprengeln erstellten internen Reihungen - ebenso wenig wie an die Dienststellenreihungen - keine Quote gelegt wird mit der Folge, dass damit schon eine Vorentscheidung getroffen wäre. Maßgeblich ist allein die aufgrund der Dienststellen- und ggf. Sprengelreihungen erstellte Gesamtreihung. Auf die Größe und die Zusammensetzung der Vergleichsgruppe innerhalb des Reihungssprengels sowie auf die Unterschiede zwischen den Reihungssprengeln kommt es deshalb nicht an.

Darüber hinaus konnte sich die Reihung auf Sprengelebene vorliegend auch deshalb nicht auf das Ergebnis der Gesamtreihung auswirken, weil im Fall des Klägers kein exakter Reihungsplatz auf Sprengelebene vergeben wurde, so dass die Dienststellenreihung unmittelbar in die Gesamtreihung eingeflossen ist.

(6) Das Vorgehen bei der Erstellung der Beurteilung des Klägers steht auch nicht im Widerspruch zu § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV bzw. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG, wonach bei der Bildung des Gesamturteils die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten sind. Der erkennende Senat hat die Vorgehensweise, im Rahmen der Beurteilung das Gesamturteil nicht aus den vorher - isoliert - festgelegten Bewertungen der Einzelmerkmale zu entwickeln, sondern zunächst das Gesamturteil aufgrund einer Reihung der zu vergleichenden Beamten anhand einer vorgegebenen Quote zu bilden und sodann die Einzelmerkmale im Hinblick auf die erfolgte Reihung zu bewerten, bevor der Beurteiler die abschließende Bewertung vornimmt, in ständiger Rechtsprechung für rechtmäßig erachtet (vgl. BayVGH B. v. 4.2.1998 - 3 B 95.2362; B. v. 30.10.2006 - 3 BV 03.2366; B. v. 30.5.2012 - 3 ZB 11.722; B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053; B. v. 18.12.2013 - 3 ZB 11.47 - jeweils juris). Hieran hält der Senat auch angesichts der vom Verwaltungsgericht geäußerten Bedenken fest.

Allerdings lässt sich die Zulässigkeit dieses Vorgehens nicht mit § 1 Abs. 3 LbV bzw. Art. 1 Abs. 3 i. V. m. Art. 68 Abs. 2 Satz 2 LlbG begründen, wonach die Vorschriften über die dienstliche Beurteilung für Polizeivollzugsbeamte nur gelten, soweit nicht in einer Rechtsverordnung bzw. Verwaltungsvorschrift Abweichendes bestimmt ist. Weder die Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Polizeivollzugsbeamten (LbVPol) vom 3. März 1994 (GVBl. S. 160) noch Verwaltungsvorschriften enthalten bezüglich der Bildung des Gesamturteils abweichende Vorschriften. Vielmehr heißt es im IMS vom 30. Januar 2009 unter Nr. 7.3 Satz 2, dass die Ausgestaltung des Verfahrens im Einzelnen gerade nicht festgelegt werden kann. Das bei der Polizei angewandte Verfahren wird zwar in ständiger Verwaltungsübung (mehr oder weniger gleichmäßig) von allen Polizeipräsidien praktiziert. Eine bloße Verwaltungspraxis reicht jedoch nach Ansicht des Senats nicht aus, um ggf. von Laufbahnvorschriften abweichen zu können, da hierfür eine Regelung in einer Rechtsverordnung bzw. zumindest in einer Verwaltungsvorschrift erforderlich wäre.

Es ist jedoch entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, dass vorliegend zuerst das Gesamturteil anhand der Rangfolgeliste und der Quotenvorgabe durch das Innenministerium bestimmt und die Beurteilung des Klägers dann durch Umformulierung der Einzelmerkmale schlüssig gemacht wurde.

Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung daher erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen (BVerwG U. v. 26.9.2012 - 2 A 2.10 - juris Rn. 9).

Maßgebend für den Leistungsvergleich ist danach in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG U. v. 4.11.2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 juris Rn. 46; U. v. 30.6.2012 - 2 C 19.10 - BVerwGE 140, 83 juris Rn. 16). Das Gesamturteil und die Einzelwertungen einer Beurteilung müssen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt (BVerwG U. v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - juris Rn. 14; BayVGH B. v. 13.4.2010 - 3 ZB 08.1094 - juris Rn. 5).

Da die dienstliche Beurteilung - neben der objektiven individuellen Bewertung der Leistungen des Beamten - dem Vergleich des jeweiligen Beamten mit den anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe und Laufbahn dient, ist es nicht zu bemängeln, wenn vorgegebene Quoten dergestalt umgesetzt werden, dass die Gesamturteile - unter Zugrundelegung der Quote - nach der (endgültigen) Rangfolgeliste vergeben werden (BayVGH B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 4).

Das Verwaltungsgericht scheint § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG) demgegenüber nach Wortlaut und Sinn so zu verstehen, dass das abschließende Gesamturteil zwingend aus den vorher isoliert festgelegten Bewertungen sämtlicher Einzelmerkmale gebildet werden muss und sich das Gesamtergebnis hieraus erschließt. Die Praxis verfährt aber - in zulässiger Ausschöpfung des rechtlichen Rahmens - in der Regel anders. Erst wird gedanklich - orientiert an den Gesichtspunkten der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG) - unter den Beamten der gleichen Besoldungsgruppe eine Reihung vorgenommen. Danach erst werden die Einzelmerkmale bewertet. Ergeben sich hieraus Spannungen, besteht Anlass für den Beurteiler, noch vor der endgültigen Beurteilung die Reihung und die für die Einzelmerkmale vergebenen Punkte zu überdenken und ggf. neu zu bewerten (BayVGH B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 6).

Eine Reihung kann nur dadurch erfolgen, indem der Beurteiler die Leistungen des Beamten bewertet und dann im Vergleich zu den Leistungen der übrigen Beamten derselben Laufbahngruppe eine Bewertung für die Rangreihenfolge erstellt. Eine Bewertung der Leistung findet anhand bestimmter, für die Beurteilung relevanter Leistungskomponenten statt, die Eingang in die präsidiale Gesamtreihung finden, so dass auch beurteilungsrelevante Einzelmerkmale der zu beurteilenden Beamten in den Blick genommen werden. So werden bei den Reihungsgesprächen auf verschiedenen Ebenen zwar nicht sämtliche Einzelmerkmale jedes Beamten angesprochen, jedoch kommen die zur Sprache, die mit Blick auf die Beurteilung diskussionswürdig erscheinen. Damit wird die Rangreihenfolge aus beurteilungsrelevanten Einzelmerkmalen entwickelt, die unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amtes und der Funktion zu messenden Bedeutung auch in einer Gesamtschau bewertet und gewichtet werden (BayVGH B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 9).

Dieses Vorgehen lässt sich auch mit § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG) in Einklang bringen. Gleiches gilt für die materiellen Beurteilungsrichtlinien, die als Verfahrensvorschrift ebenso Beachtung zu finden haben (BayVGH B. v. 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 7). Danach darf das Gesamturteil nicht aus dem rechnerischen Durchschnitt der Einzelmerkmale gebildet werden, vielmehr sind die in den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten (Nr. 6.1.1 Abs. 2 Satz 1 VV zu Art. 118 BayBG/Nr. 7.1 Satz 4 VV zu Art. 15 BayBG).

Im konkreten Fall wurde der Kläger von seinem unmittelbaren Vorgesetzten bei der dienststelleninternen Reihung aufgrund seiner Leistungen auf Platz 1 der Beamten in BesGr. A 12 gereiht. Betrachtet wurden dabei die zu beurteilenden Einzelmerkmale, wenn auch nicht in jeder Einzelheit. Dieser Sichtweise hat sich der Polizeipräsident als zuständiger Beurteiler angeschlossen, der an den Reihungsgesprächen hinsichtlich der übrigen Beamten der Besoldungsgruppe des Klägers (A 12) im Rahmen der Regelbeurteilung beteiligt war, so dass das Gesamturteil anhand der Einzelmerkmale entwickelt wurde.

Damit wird für die Bildung des - primär relevanten - abschließenden Gesamturteils nicht allein an die ermittelte Platzierung im Rahmen der Präsidialreihung angeknüpft, auf die dann die ministeriell vorgegebene Quote zur Anwendung gebracht wird, bevor durch den unmittelbaren Vorgesetzten die nach den Beurteilungsrichtlinien zu berücksichtigenden Einzelmerkmale bepunktet und dadurch mit dem Gesamturteil stimmig gemacht werden. Die bereits im Rahmen der präsidialen Gesamtreihung - wenn auch nur „im Kopf“ des Beurteilers - gebildeten Einzelbewertungen werden durch das „Schlüssigmachen“ durch den unmittelbaren Vorgesetzten im Wege der sichtbaren Bepunktung in einem Beurteilungsentwurf quasi nur „verschriftlicht“ und damit plausibel gemacht, sie sind aber bereits vorher „in der Welt“. So entscheidet auch nicht allein die relative Platzierung über das Gesamturteil, das vielmehr aus einer Gesamtwürdigung aller beurteilungsrelevanten Einzelmerkmale ermittelt wird, wie dies von § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG) gefordert wird.

Das angewandte System beinhaltet damit auch keine unzulässige Fixierung und Bevorzugung eines rein „relativen“ Leistungsvergleichs, sondern wird der Anforderung gerecht, ein objektives individuelles Bild von Leistung, Eignung und Befähigung des einzelnen Beamten wiederzugeben, wie dies auch von Art. 33 Abs. 2 GG gefordert wird. Die Beurteilung erfolgt nämlich gerade nicht in der Weise, dass das Gesamturteil, anstatt es aus der Bewertung der beurteilungsrelevanten Leistungsmerkmale unter Berücksichtigung von deren Bedeutung zu bilden, in Wahrheit nur unter dem Gesichtspunkt vergeben wird, dass sie sich mit Rangreihen und vorgegebenen Richtwerten vereinbaren lässt (vgl. OVG Koblenz v. 19.11. 2010 - 2 A 10983/10; OVG Münster v. 16.04.2002 - 1 B 1469/01; OVG Lüneburg v. 30.05.2007 - 5 LC 44/06; v. 25.06.2008 - 5 LA 168/05 - jeweils juris). Vielmehr wird die Rangreihenfolge aus den maßgeblichen beurteilungsrelevanten Einzelmerkmalen entwickelt.

Das (relative) „Leistungsranking“ der Beamten ergibt sich daraus, dass die - als solche stabilen - individuellen Einzelmerkmale in eine Rangreihenfolge gebracht werden. Es wird nicht umgekehrt aus einer primär gebildeten Rangreihenfolge die dem einzelnen Beamten danach zufallende - relative - Bewertung abgeleitet, womit der eigentliche Beurteilungsvorgang entwertet und ad absurdum geführt würde (BVerwG B. v. 26.5.2009 - 1 WB 48.07 - BVerwGE 134, 59 juris Rn. 46; B. v. 24.9.2013 - 2 B 42.13 - juris Rn. 8).

Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass ein Beförderungsranglistensystem, das Gruppen ausschließlich aufgrund des abschließenden Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung bildet, ohne die Beurteilungen auszuschöpfen, gegen Art. 33 Abs. 2 GG verstößt (BVerwG U. v. 30.6.2010 - 2 C 19.10 - BVerwGE 140, 83 juris Rn. 20 f.). Denn dies betrifft nicht die vorliegende Frage, ob das Gesamturteil anhand einer Reihung in Gestalt einer Rangreihenfolge durch Anlegung der vorgegebenen Quote gebildet werden kann. Der Gesetzgeber hat demgemäß in Art. 16 LlbG einen neuen Abs. 2 eingeführt, mit dem der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dadurch Rechnung getragen werden soll, dass - wenn sich beim Vergleich der Gesamturteile bei der Entscheidung über die Besetzung eines Dienstpostens kein Vorsprung eines Bewerbers ergibt -, eine Binnendifferenzierung (innere Ausschöpfung) der Beurteilungen anhand sog. „Superkriterien“ erfolgt (vgl. LT-Drs. 16/15832 S. 9 - 11). Hieraus können aber keine Rückschlüsse für den vorliegenden Rechtsstreit gezogen werden. Im Übrigen ist durch das angewandte Verfahren auch gewährleistet, dass doppelt zu gewichtende Einzelmerkmale, die bei der Stellenbesetzung im Rahmen der Binnendifferenzierung eine ausschlaggebende Rolle spielen können, bereits bei Erstellung der Gesamtreihung miteinander verglichen und bewertet werden.

Darüber hinaus gebieten höherrangige Rechtsgrundsätze jedenfalls auch deshalb nicht die vom Verwaltungsgericht geforderte Vorgehensweise, weil diese ihrerseits keine Gewähr dafür bietet, dass ein zutreffenderes Bild von Leistung, Eignung und Befähigung der beurteilten Beamten i. S. d. Art. 33 Abs. 2 GG gewonnen werden kann. Dabei wird nach dessen Sichtweise zwar die Anwendung von Richtwerten bei der Ermittlung der Gesamtprädikate nicht schlechterdings abgelehnt, sondern nur gefordert, dass zunächst für den einzelnen Beamten ein Beurteilungsentwurf erstellt wird, der in Bezug auf seine Person aus allen zu bewertenden Einzelmerkmalen entwickelt wurde.

Dieser Entwurf kann sinnvoll aber nur von einem Vorgesetzten erstellt werden, der - wie vorliegend der Polizeipräsident - auch dazu in der Lage ist, den betreffenden Beamten hinsichtlich der Einzelmerkmale unter Würdigung seiner Person sowie den Anforderungen seines Dienstpostens im Vergleich mit anderen Beamten seiner Besoldungsgruppe zu bewerten. Dabei lässt sich nicht sagen, dass die zur Anwendung der Richtwertvorgabe erforderliche Reihung auf der Grundlage individueller Beurteilungsentwürfe gerechter wäre als auf der Grundlage vorangegangener unspezifischer Reihungen auf Dienststellen- bzw. Sprengelebene (vgl. VG München U. v. 18.6.2013 - M 5 K 11.6116 - juris Rn. 24).

Da sich das vorliegend angewandte Beurteilungsverfahren somit im Rahmen der Vorgaben des § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV bzw. des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG sowie der materiellen Beurteilungsrichtlinien hält und dem herkömmlichen Bild der dienstlichen Beurteilung entspricht, beruht es auch auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage, so dass es dem Vorbehalt des Gesetzes genügt (vgl. BVerwG B. v. 26.5.2009 - 1 WB 48.07 - BVerwGE 134, 59 juris Rn. 54). Bei § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG) handelt es sich - im Unterschied zu § 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Soldatinnen und Soldaten (Soldatenlaufbahnverordnung - SLV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Juni 2007 (BGBl I S. 1098), der keine Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung enthielt - um eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage, in der selbst die grundlegenden Anforderungen an die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung getroffen werden (vgl. BVerwG a. a. O. Rn. 65).

Selbst wenn man jedoch der Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers folgen wollte, ist diese nicht zu beanstanden. Der vom unmittelbaren Vorgesetzten im Wege der Bewertung der Einzelmerkmale und „Schlüssigmachen“ des Gesamturteils erstellte Beurteilungsentwurf wird vom Beurteiler hinsichtlich der vergebenen Einzelmerkmale anschließend nochmals auf Nachvollziehbarkeit und Schlüssigkeit durchgesehen und erst auf dieser Grundlage die endgültige Beurteilung vorgenommen. Der Beurteiler hat es damit allein in der Hand, sich diesen Entwurf entweder zu eigen zu machen und zu übernehmen oder - ggf. auf Nachfrage beim unmittelbaren Vorgesetzten - eine Änderung vorzunehmen. Damit kennt der Beurteiler vor der abschließenden Festlegung des Gesamturteils die Bewertung der Einzelmerkmale durch den Dienststellenleiter und überprüft diese nochmals auf Nachvollziehbarkeit und Schlüssigkeit.

Dadurch wird auch deutlich, dass der Beurteiler das Gesamturteil aus den Einzelmerkmalen im Wege einer Gesamtschau bildet. Es mag danach zwar ein Beurteilungsentwurf auf Basis der zuvor erfolgten Einreihung des Beamten erstellt worden sein. Das ändert aber nichts daran, dass der Beurteiler erst anhand der von ihm nochmals überprüften Einzelmerkmale das endgültige Gesamturteil bildet. Jedenfalls deshalb wird den Anforderungen des § 62 Abs. 2 Satz 1 LbV (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG) bei der Erstellung der Beurteilung Rechnung getragen (BayVGH 27.7.2012 - 3 ZB 10.2053 - juris Rn. 10).

3. Das angefochtene Urteil kann nach alledem keinen Bestand haben und war auf die Berufung des Beklagten hin deshalb aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 BRRG nicht vorliegen.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen: 3 B 14.2012

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 12. November 2015

(VG Ansbach, Entscheidung vom 30. April 2013, Az.: AN 1 K 12.1221)

3. Senat

Sachgebietsschlüssel: 1330

Hauptpunkte:

Dienstliche Beurteilung

Plausibilisierung

Erkenntnisquellen des Beurteilers

Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten

Wesentliche Gründe für die Bildung des Gesamturteils

Ausbildungsqualifizierung

Modulare Qualifizierung

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

Freistaat Bayern, vertreten durch die Landesanwaltschaft Bayern, Ludwigstr. 23, 80539 München,

- Beklagter -

wegen dienstlicher Beurteilung;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen

Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. April 2013,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 3. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Läpple, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Neumüller, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Vicinus aufgrund mündlicher Verhandlung vom 11. November 2015 am 12. November 2015 folgendes Urteil:

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. April 2013 wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der 1... geborene Kläger steht nach bestandener Rechtspflegerprüfung seit Januar 1999 als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle und Rechtspfleger beim Arbeitsgericht N. (seit 15. August 2000 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, seit 1. Juni 2007 als Regierungsoberinspektor BesGr A 10) im Dienste des Beklagten.

Der Kläger wendet sich gegen die dienstliche Beurteilung vom 23. März 2012, die den Beurteilungszeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 betrifft und im Gesamturteil 6 Punkte enthält. Bei den Einzelmerkmalen differieren die Punktewerte zwischen 5 und 8 Punkten.

Der Kläger hat mit Schreiben vom 27. April 2012 Einwendungen gegen seine Beurteilung angekündigt, die er mit E-Mail vom 14. Mai 2012 zurückgenommen hat.

Am 18. Juli 2012 erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht mit dem Antrag,

den Beklagten unter Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 23. März 2012 zu verurteilen, den Kläger für den Zeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen und dabei auch über die Eignung des Klägers für die Ausbildungsqualifizierung und die modulare Qualifizierung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beurteilung sei nicht ausreichend plausibilisiert worden. Die Grundlagen der Beurteilung und die tragenden Gründe seien offen zu legen, so dass sie vom Gericht überprüfbar seien. Die vorliegende Punktwertbeurteilung sei schon per se nicht geeignet, diesen Plausibilisierungsanspruch zu erfüllen. Gleiches gelte hinsichtlich der Aussagen zur Ausbildungsqualifizierung bzw. der Eignung für die modulare Qualifizierung. Die Feststellung der Eignung für die Ausbildungsqualifizierung sei erforderlich, um gemäß Art. 37 Abs. 2 LlbG für diese zugelassen zu werden. Da die jeweiligen Feststellungen unter Berücksichtigung der mit der jeweiligen Qualifizierung verbundenen Anforderungen zu treffen seien, könne Maßstab nur die Einschätzung sein, ob der Beamte diesen Anforderungen werde entsprechen können.

Mit Urteil vom 30. April 2013 hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Beurteilung aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger für den Beurteilungszeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei gegen die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Beurteilung nichts zu erinnern. Sie begegne aber in materiell-rechtlicher Hinsicht rechtlichen Bedenken, da der Beklagte seiner Plausibilisierungspflicht nicht hinreichend nachgekommen sei. Der Maßstab für die Bewertung der erbrachten Leistungen ergebe sich aus dem Gesetz sowie - in Ergänzung hierzu - aus den allgemeinen Beurteilungsrichtlinien, die zum einen bestimmten, welche Leistungsmerkmale zu bewerten seien und zum andern regelten, dass für die Bewertung der Leistungsmerkmale insgesamt 16 Punktwerte zu verwenden seien, die jeweils näher definiert würden, so dass jede Punktbewertung einer inhaltlichen Aussage entspreche. Die Skala biete insoweit hinreichende Differenzierungsmöglichkeiten. Die darüber hinausgehende Verbalisierung sei zwar zulässig, grundsätzlich aber nicht geboten. Die Einzelbewertungen - zwei mal 5, sechs mal 6, vier mal 7 sowie zweimal 8 Punkte - trügen im Ergebnis schlüssig das dem Kläger zuerkannte Gesamturteil. Indes fehle es an einer bei der vorliegend gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 1 LlbG erfolgten Punktebewertung erforderlichen hinreichenden Plausibilisierung sowohl des Gesamturteils als auch der einzelnen Beurteilungsmerkmale. Auch wenn sich das Gesamturteil im Ergebnis schlüssig aus den Bewertungen der Einzelmerkmale ergebe, fehle es an der gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG, d. h. aufgrund des Gesetzes erforderlichen Darlegung der für seine Bildung wesentlichen Gründe in den ergänzenden Bemerkungen. Soweit die allgemeinen Beurteilungsrichtlinien in Ziffer 7.2 bestimmten, dass insbesondere dann, wenn erst die Gewichtung bestimmter Beurteilungsmerkmale die Vergabe eines bestimmten Gesamturteils plausibel machten, die Gewichtung in den ergänzenden Bemerkungen darzustellen und zu begründen sei, solle die gesetzliche Regelung des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG nicht eingeschränkt werden. Dies ergebe sich zum einen aus dem Wort insbesondere, zum anderen daraus, dass auf weitere Darstellungen und Erläuterungen verzichtet werden dürfe, wenn die Gewichtung schon in anderer Weise transparent gemacht werde. Auch hinsichtlich der einzelnen Beurteilungsmerkmale, wie beispielsweise Quantität (Arbeitsmenge) und Qualität (Arbeitsgüte) habe sich der Beurteiler in der mündlichen Verhandlung nicht in der Lage gezeigt, seinen Beurteilungsmaßstab - die Leistungen des Klägers im Vergleich zu den anderen zu beurteilenden Beamten derselben Qualifikationsebene und Besoldungsgruppe - darzulegen. Auch die sich aus den Punktewerten der Gesamturteile (4 - 6 - 10 - 10) ergebende Reihung der zu beurteilenden (vier) Beamten, die im Beurteilungszeitraum auch nicht mit den gleichen Aufgaben betraut gewesen seien, habe der Beurteiler nicht nachvollziehbar erläutern können. Soweit der Kläger darüber hinaus auch die (fehlenden) Aussagen zur Ausbildungsqualifizierung und zur Eignung für die modulare Qualifizierung beanstande, sei auch darüber neu zu befinden.

Der Beklagte hat gegen das Urteil die vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 16. September 2014 zugelassene Berufung eingelegt und beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. April 2013 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Vertreter des Beklagten habe in der mündlichen Verhandlung vom 30. April 2013 die für das Gesamturteil und die Einzelkriterien maßgeblichen Erwägungen dargestellt und die Leistung des Klägers im Vergleich zu den anderen zu beurteilenden Beamten derselben Qualifikationsebene und Besoldungsgruppe erläutert. Im vorliegenden Fall sei der Beurteiler wie folgt vorgegangen: Erst sei gedanklich - orientiert an den Gesichtspunkten der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung - unter den Beamten der gleichen Qualifikationsebene und Besoldungsgruppe eine Reihung vorgenommen worden. Danach seien die Einzelmerkmale bewertet worden. Ergäben sich hieraus Spannungen, bestehe Anlass, die Reihung und die für die Einzelmerkmale vergebenen Punkte zu überdenken. Dass das dem Kläger zuerkannte Gesamturteil in unlösbarem Widerspruch zu den Einzelbewertungen stünde, habe das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Deshalb rechtfertige sich das vergebene Gesamturteil aus dem allein dem Dienstherrn zuerkannten Beurteilungsspielraum, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliege. Danach genüge es, wenn der Beurteiler die einzelnen, seiner Abwägung zugrunde liegenden Elemente nachvollziehbar mache. Dies sei hier durch die Angaben der Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 23. März 2012 im Rahmen der Punkteskala sowie durch die weiteren Darlegungen, die hierzu vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung gemäß Art. 59 Abs. 2 LlbG gegeben worden seien, in einer den normativen Vorgaben genügenden Weise geschehen.

Der Kläger beantragt mit Schriftsatz vom 17. November 2007,

die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. April 2013 zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

In der mündlichen Verhandlung vom 11. November 2015 hat der Senat den Beurteiler sowie die unmittelbare Vorgesetzte als Zeugen angehört. Hinsichtlich der Zeugenaussagen wird auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Zur Ergänzung wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet.

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. März 2012 für den Beurteilungszeitraum vom 1. März 2009 bis 29. Februar 2012 ist rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilung und eine erneute dienstliche Beurteilung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Berufung des Beklagten führt daher unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Klage.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats steht dem Dienstherrn bzw. dem für diesen handelnden Beurteiler für das in der dienstlichen Beurteilung liegende persönliche Werturteil eine immanente Beurteilungsermächtigung zu. Aufgrund der Beurteilungsermächtigung sind dienstliche Beurteilungen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Die Verwaltungsgerichte können lediglich prüfen, ob der Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat und ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten ist (BVerfG, B. v. 6.8.2002 - 2 BvR 2357/00 - juris Rn. 32; BVerwG, U. v. 21.3.2007 - 2 C 2.06 - juris Rn. 7; BayVGH, B. v. 11.3.2013 - 3 ZB 10.602 - juris Rn. 4). Soweit Richtlinien für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung bestehen, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und gleichmäßig angewendet werden und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, insbesondere mit denen der Laufbahnvorschriften über die dienstliche Beurteilung, in Einklang stehen (BVerwG, U. v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 - juris Rn. 17; BayVGH, U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris Rn. 17).

Maßgeblich sind vorliegend die zum 29. Februar 2012 geltenden Vorschriften der dienstlichen Beurteilung im Leistungslaufbahngesetz (Art. 54 bis Art. 65 LlbG) in der Fassung vom 5. August 2010 (GVBl S. 410, geändert durch § 26 Gesetz zur Anpassung von Gesetzen an das Gesetz zum neuen Dienstrecht in Bayern vom 20.12.2011 GVBl S. 689).

Danach sind die fachliche Leistung, Eignung und Befähigung mindestens alle vier (bzw. nunmehr: drei) Jahre dienstlich zu beurteilen (periodische Beurteilung vgl. Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Die dienstliche Beurteilung wird, soweit die Dienstaufsicht nicht anderweitig geregelt ist, von der Leitung der Behörde erstellt, der der Beamte im Zeitpunkt der dienstlichen Beurteilung angehört (Art. 60 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Die Beurteilung hat die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten derselben Besoldungsgruppe der Fachlaufbahn und, soweit gebildet, desselben fachlichen Schwerpunkts objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben (Art. 58 Abs. 2 LlbG). Die Bewertung erfolgt in einem Punktesystem mit einer Punkteskala von 1 bis 16 Punkten bezüglich der einzelnen Leistungs-, Eignungs- und Befähigungsmerkmale sowie bezüglich des Gesamturteils (Art. 59 Abs. 1 Satz 1 LlbG). Bei der Bildung des Gesamturteils sind die bei den Einzelmerkmalen vergebenen Wertungen unter Berücksichtigung ihrer an den Erfordernissen des Amts und der Funktion zu messenden Bedeutung in einer Gesamtschau zu bewerten und zu gewichten (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LlbG). Die für die Bildung des Gesamturteils wesentliche Gründe sind in den ergänzenden Bemerkungen darzulegen (Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG).

Die nähere Ausgestaltung der dienstlichen Beurteilung wird durch Verwaltungsvorschriften gemäß Art. 15 BayBG geregelt (Art. 58 Abs. 6 Satz 1 LlbG). Abschnitt 3 der auf dieser Grundlage erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV zu Art. 15 BayBG - allgemeine Beurteilungsrichtlinien v. 13. Juli 2009 FMBl S. 190) in der Fassung vom 18. November 2010, gültig ab 1. Januar 2011 (FMBl 2010, 264) findet demnach Anwendung. Des Weiteren sind die Richtlinien über die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellungen der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familien und Frauen vom 7. Februar 2011 (AllMBl 2011, S. 224) zu beachten.

Der Beklagte hat die bei der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung vom 23. März 2012 vorgenommenen Punktebewertungen hinreichend plausibilisiert. Eine Plausibilisierung des Gesamturteils und der Einzelbewertungen ist letztendlich in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat durch den Beurteiler im Wege der Zeugeneinvernahme erfolgt. Der Beurteiler hat dargelegt, wie er die Leistungen des Klägers einschätzt. Der Kläger hat seine Aufgaben im Wesentlichen erfüllt. Der Kläger hat das gemacht, was nötig ist und dies hat er auch geschafft. Der Beurteiler hat den Kläger als Minimalisten eingeschätzt, d. h., dass er mit möglichst geringem Aufwand seine Arbeit erledigt. Dies rechtfertigt unter Berücksichtigung der materiellen Beurteilungsrichtlinien, in denen jedem Punktwert eine verbale Beschreibung zugeordnet ist, die Vergabe von 6 Punkten im Gesamtergebnis, wenn dort ausgeführt ist, dass 3 bis 6 Punkte zu vergeben sind, wenn die Anforderungen des einzelnen Merkmals teilweise oder im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt werden. Dies bedeutet bei einer Punktebewertung mit 6 Punkten, dass der Kläger die Anforderungen im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt hat, was mit der Einschätzung des Beurteilers übereinstimmt. Insoweit hat der Beurteiler das Gesamtergebnis mit 6 Punkten plausibel gemacht. Hinsichtlich der Einzelbewertungen hat der Kläger zwei mal 5, sechs mal 6, vier mal 7 und 2 mal 8 Punkte erhalten. Damit wurden die einzelnen Beurteilungsmerkmale im Rahmen der fachlichen Leistung, der Eignung und Befähigung jeweils bewertet und mit einem Punktwert versehen, wobei sich aus den allgemeinen Beurteilungsrichtlinien ergibt, welche Leistung dem einzelnen Punktewert zuzuordnen ist. Durch die allgemeinen Beurteilungsrichtlinien sind die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen auch in 3.2.2 textlich definiert. Danach sind 3 bis 6 Punkte zu vergeben, wenn die Anforderungen des einzelnen Merkmals teilweise oder im Wesentlichen durchschnittlich erfüllt werden, und 7 bis 10 Punkte zu vergeben, wenn die Erfüllung des einzelnen Merkmals in jeder Hinsicht den Anforderungen genügt oder diese übersteigt. Damit wird durch den Punktwert die Leistung des Beamten beschrieben, so dass er erkennen kann, wie der Beurteiler seine Leistung einschätzt. Damit hat der Beurteiler zunächst seine Beurteilung ausreichend plausibel gemacht und es liegt am Beamten, detaillierte Einwendungen gegen einzelne Beurteilungsmerkmale zu erheben, woraus sich daran anschließend ein weiterer Plausibilisierungsbedarf ergeben kann (BVerwG, U. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245, 251 st.Rspr.). Der Dienstherr ist im Streitfall gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern und plausibel zu machen, d. h. er muss darlegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat. Das kann noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. Bei einer Punktebewertung kann der Beamte im Rechtsmittelverfahren die Mitteilung der Beurteilungsgrundlagen verlangen, soweit sie sich nicht bereits aus der Beurteilung selbst und den Erläuterungen zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen oder aus den ergänzenden Bemerkungen zum Gesamturteil ergeben. Auch bei einer Punktebewertung muss die Beurteilung für das Gericht nachvollziehbar sein, damit geprüft werden kann, ob der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums eingehalten oder überschritten hat (BayVGH, B. v. 27.3.2013 - 3 ZB 11.1269 - juris Rn. 5 und B. v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 - juris Rn. 6). Der Beurteiler hat für das Gericht nachvollziehbar die Beurteilung erläutert. Für einen weiteren Erläuterungsbedarf hätte der Kläger detaillierte Einwendungen erheben müssen. Der Beamte hat zwar mit Schreiben vom 27. April 2012 angekündigt, detaillierte Einwendungen zu erheben, diese aber dann doch nicht vorgebracht. Auch im weiteren Verfahren hat der Beamte auch nicht konkrete Einwendungen gegen die dienstliche Beurteilung vorgebracht.

Problematisch mag der Ansatzpunkt des Beurteilers sein, wenn er die frühere Beurteilung in den Blick genommen hat und dann anhand der Leistungen im konkreten Beurteilungszeitraum überprüft, ob die Leistungen gleich geblieben, sich verbessert oder sich verschlechtert haben. Grundsätzlich sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung in jedem Beurteilungszeitraum gesondert zu bewerten, unabhängig von der Vorbeurteilung. Die Vorgehensweise des Beurteilers ist im konkreten Fall jedoch noch möglich, da er selbst Beurteiler im vorhergehenden Beurteilungszeitraum war und eine Beförderung des Klägers nicht erfolgt ist.

Die dienstliche Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die für die Bildung des Gesamturteils wesentlichen Gründe in den ergänzenden Bemerkungen nicht dargelegt sind (vgl. Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG). Eine Plausibilisierung des Gesamturteils kann auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolgen (BVerwG U. v. 26.6.1980 a. a. O. S. 252). Dies hat der Beurteiler im Rahmen der Einvernahme in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gemacht, indem er dargelegt hat, dass er bei der Bildung des Gesamturteils davon ausgegangen ist, dass alle Einzelmerkmale etwa gleichgewichtet werden. Damit hat er deutlich gemacht, welche wesentlichen Gründe für die Bildung des Gesamturteils zugrunde gelegt wurden. Zwar schreibt Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG vor, dass die wesentlichen Gründe für die Bildung des Gesamturteils in den ergänzenden Bemerkungen darzulegen sind, und zwar ohne Einschränkungen, wie sie durch Nr. 7 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien erfolgt ist. Davon unberührt bleibt aber die Möglichkeit der späteren Plausibilisierung. Ist eine Plausibilisierung erfolgt, ist dies ausreichend, so dass der formale Fehler in der dienstlichen Beurteilung durch Nichtbeachtung des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG nicht zu der Rechtswidrigkeit der Beurteilung führt.

Die Beurteilung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die frühere unmittelbare Vorgesetzte, die während des Beurteilungszeitraums dienstunfähig erkrankt ist und später in den Ruhestand versetzt wurde, im Rahmen des Beurteilungsverfahrens nicht beteiligt wurde. Um die Leistungen des zu beurteilenden Beamten im gesamten Beurteilungszeitraum einschätzen zu können, kann es notwendig sein, Beurteilungsbeiträge zu erstellen bzw. einzuholen, wenn sich Änderungen ergeben, die für die Einschätzung des zu beurteilenden Beamten maßgeblich sind. Grundsätzlich muss die Beurteilung den gesamten Beurteilungszeitraum erfassen. Auf welche Weise sich der Beurteiler seine Kenntnisse über den zu beurteilenden Beamten verschafft, liegt grundsätzlich in seinem Ermessen, wobei er jedoch Verfahrensvorschriften, insbesondere Richtlinien zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung, zu beachten hat (BVerwG, U. v. 16.5.1991 - 2 A 4.90 - juris Rn. 17; BayVGH, U. v. 21.7.1982 - 3 B 81 A.2694 - juris; U. v. 7.5.2014 - 3 BV 12.2594 - juris Rn. 33). Die allgemeinen Beurteilungsrichtlinien erfassen nicht den Fall, dass ein unmittelbarer Vorgesetzter auf Dauer dienstunfähig erkrankt ist. Der Senat hat die frühere Vorschrift des Nr. 9.1 Abs. 2 Satz 2 der materiellen Beurteilungsrichtlinien (VV zu Art. 118 BayBG) in der Weise ausgelegt, dass, wenn ein unmittelbarer Vorgesetzer nicht mehr in der Behörde arbeitet, er formal nicht mehr beteiligt werden muss (BayVGH B. v. 17.3.2011 - 3 ZB 10.1242 Rn. 4). Die dauernde Dienstunfähigkeit und spätere Ruhestandsversetzung führt auch dazu, dass hier der unmittelbare Vorgesetzte nicht mehr in der Behörde arbeitet.

Darüber hinaus hat sich der Beurteiler Kenntnisse über die Leistungen des Klägers von der früheren unmittelbaren Vorgesetzten verschafft. Der Beurteiler hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass, bevor die unmittelbare Vorgesetzte dienstunfähig erkrankt war, er mit ihr laufend Gespräche geführt hat, in denen auch die dienstlichen Leistungen des Klägers ein Thema waren. Insoweit hatte der Beurteiler auch Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung von der früheren unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers, ohne dass diese verschriftlicht waren. Damit kann auch davon ausgegangen werden, dass der Beurteiler sich Kenntnisse über den Kläger im gesamten Beurteilungszeitraum verschafft hat. Hierzu reichen auch mündliche Darlegungen aus, denn es liegt grundsätzlich im Ermessen des Beurteilers, auf welche Weise sich der Beurteiler seine Kenntnisse über den zu beurteilenden Beamten verschafft (BayVGH, U. v. 7.5.2014 a. a. O. Rn. 33). Wenn der Beurteiler die dienstunfähig erkrankte frühere unmittelbare Vorgesetzte nicht mehr zu einem schriftlichen Beurteilungsbeitrag herangezogen hat, so ist dies auch der Fürsorgepflicht gegenüber der früheren unmittelbaren Vorgesetzten geschuldet.

Soweit der Beurteiler dem Kläger nicht die Eignung für die Ausbildungsqualifizierung und die Eignung für die modulare Qualifizierung zuerkannt hat, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Die Feststellung der Möglichkeit der Teilnahme an der Ausbildungsqualifizierung trifft nur Beamte der ersten und zweiten Qualifikationsebene, so dass eine Bewertung für den Kläger, der in der dritten Qualifikationsebene eingestiegen ist, entfällt (Art. 37 Abs. 1 LlbG). Der Beurteiler hat dargelegt, dass er dem Kläger die Eignung für die modulare Qualifizierung (Art. 20 LlbG) nicht zuerkannt hat, weil er keine herausragenden Leistungen erbracht hat. Dies ist bei einer Punktebewertung von 6 Punkten im Gesamturteil nachvollziehbar und bedarf auch keiner näheren Begründung, zumal der Beurteiler auch den Beamten, die mit 10 Punkten bewertet worden sind, nicht die Eignung für die modulare Qualifizierung zugesprochen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 BRRG nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungs-gerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 GKG.