Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 24. Apr. 2018 - 3 BV 16.2340

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der 1944 geborene Kläger begehrt Ruhegehalt, hilfsweise Übergangsgeld aus seiner Tätigkeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister der Beklagten in der Zeit vom 1. Mai 2008 bis 30. April 2014.

Er hatte als Polizeihauptkommissar (BesGr. A 11) im Dienste des Freistaats Bayern gestanden und war mit Ablauf des Monats September 2005 in den Ruhestand versetzt worden. Seine Versorgungsbezüge wurden mit Bescheid der Bezirksfinanzdirektion Ansbach, Bezügestelle Versorgung, vom 14. Juni 2005 festgesetzt. Der Ruhegehaltssatz wurde mit 75 v.H. ermittelt. Ab 1. Mai 2002 bis 30. April 2008 war der Kläger ehrenamtlicher zweiter Bürgermeister der Beklagten gewesen und hatte hierfür eine monatliche Aufwandsentschädigung (ca. 400 Euro brutto) erhalten.

Während der Kläger das Amt des ersten berufsmäßigen Bürgermeisters der Beklagten bekleidete, erhielt er Amtsbezüge nach der Besoldungsgruppe A 15. In Anwendung der Ruhensregelung nach §§ 53 ff. BeamtVG wurden in dieser Zeit keine Versorgungsbezüge durch den Freistaat Bayern ausbezahlt. Seit dem 1. Mai 2014 erhält der Kläger wieder Versorgungsbezüge aus der BesGr. A 11 sowie seit 1. Oktober 2009 eine Regelaltersrente in Höhe von monatlich 119,83 Euro.

Den Antrag des Klägers vom 29. Dezember 2015, seine Dienstzeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister für die Gewährung von Ruhegehalt anzuerkennen und ihm insoweit Ruhegehalt, hilfsweise ein Übergangsgeld nach § 47 BeamtVG zu gewähren, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. April 2016 ab. Auf die Begründung des Bescheids wird Bezug genommen.

Die am 12. Mai 2016 erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 18. Oktober 2016 abgewiesen. Der Kläger habe auf der Grundlage der Art. 49 ff. KWBG i.V.m. Art. 11 ff. BayBeamtVG keinen Rechtsanspruch auf die Gewährung von Ruhegehalt aus seiner Tätigkeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister, da er mit Ablauf seiner Amtszeit nicht gemäß Art. 21 Abs. 1 KWBG in den Ruhestand getreten sei. Der Kläger erfülle die in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KWBG bestimmte Wartezeit von zehn Jahren nicht. Gegen die Wartezeitregelung bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Von den statusrechtlichen Bestimmungen des Beamtenstatusgesetzes könne durch Landesrecht abgewichen werden (§ 6 BeamtStG), so dass die in Art. 21 Abs. 1 KWBG festgelegte Wartezeit anderslautenden Regelungen des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes vorgehe. Das Anliegen des Gesetzgebers, Frühpensionierungen kommunaler Wahlbeamter zu erschweren und damit die Versorgungslasten zu reduzieren, stelle ein legitimes gesetzgeberisches Ziel dar.

Zeiten, die gemäß Art. 21 Abs. 2 KWBG auf die Wartezeit angerechnet werden könnten, lägen nicht vor. Insbesondere seien die Voraussetzungen der Nr. 2 nicht erfüllt, weil der Kläger vor seiner Wahl zum berufsmäßigen ersten Bürgermeister als ehrenamtlicher zweiter Bürgermeister die Geschäfte seines zuletzt erkrankten Vorgängers im Amt des berufsmäßigen ersten Bürgermeisters nicht ununterbrochen länger als sechs Monate geführt und hierbei die volle Arbeitskraft darauf verwendet habe.

Auch die Regelung des Art. 25 Abs. 1 Satz 4 KWBG finde hier keine Anwendung, denn sie setze voraus, dass der kommunale Wahlbeamte zum Zeitpunkt der Begründung des Beamtenverhältnisses auf Zeit beim früheren Dienstherrn noch in einem aktiven Dienstverhältnis gestanden habe. Der Kläger indes habe sich zu diesem Zeitpunkt bereits wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze im Ruhestand befunden. Da der Kläger somit nicht die Voraussetzungen des Art. 21 Abs. 1 KWBG für den Eintritt in den Ruhestand aus dem kommunalen Wahlbeamtenverhältnis erfülle, sei er gemäß Art. 15 Abs. 1 Satz 1 KWBG mit dem Ende seiner Amtszeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister entlassen, ohne dass es hierzu des Erlasses eines Verwaltungsakts nach Art. 16 KWBG bedurft hätte. Versorgungsansprüche aus dem Amt des berufsmäßigen ersten Bürgermeisters stünden ihm daher nicht zu.

Der Kläger habe auch keinen Rechtsanspruch auf Übergangsgeld nach Art. 49 KWBG i.V.m. Art. 67 BayBeamtVG. Denn gemäß Art. 67 Abs. 4 Satz 2 BayBeamtVG sei das Übergangsgeld längstens bis zum Ende des Monats zu zahlen, in dem der Beamte die für sein Beamtenverhältnis bestimmte gesetzliche Altersgrenze erreicht habe. Der Kläger befinde sich seit dem 1. Oktober 2005 im Ruhestand und erhalte nach seiner Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Zeit seit dem 1. Mai 2014 auch wieder Versorgungsbezüge durch den Freistaat Bayern.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Er wendet sich dagegen, dass er weder einen neuen Versorgungsanspruch erworben haben noch eine Erhöhung der bereits verdienten Versorgung erhalten solle. Diese negativen versorgungsrechtlichen Konsequenzen seien ihm bei der Kandidatur nicht bewusst gewesen. Das vom Verwaltungsgericht zitierte Motiv des Gesetzgebers für die Mindestverweildauer treffe auf den Kläger nicht zu. Für ihn sei schon wegen der Altersgrenze eine zweite Kandidatur nicht in Betracht gekommen. Des Wegfalls seiner Versorgungsrechte als Druckmittel habe es deshalb nicht bedurft. In die Betrachtung sei auch einzubeziehen, dass der Kläger zusätzliche Versorgungsansprüche erworben hätte, wenn er gegen Ende seiner Amtszeit aus gesundheitlichen Gründen dienstunfähig geworden wäre oder wenn er direkt im Anschluss an die Tätigkeit als Polizeibeamter Bürgermeister geworden wäre. Der Grundgedanke, dass jemand, der bereits einen vollen Versorgungsanspruch erworben habe, ausreichend alimentiert werde, sei nicht nachvollziehbar und im Fall des Klägers unbillig. Da eine Verkürzung der zehnjährigen Wartezeit nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KWBG in besonderen Fällen möglich sei, müsse auch der Fall, dass die 10-Jahresfrist nur wegen Überschreitung der Altersgrenze nicht erreicht werden könne, zu einer Abkürzung der Wartefrist führen. Soweit das Berufungsgericht die Möglichkeit außer Betracht lassen sollte, das vom Kläger verfolgte versorgungsmäßige Ziel durch entsprechende Anwendung der einschlägigen Bestimmungen zu erreichen, sei deren verfassungsmäßige Unwirksamkeit zu beanstanden. Die Bestimmung einer 10-jährigen Wartezeit gemäß Art. 21 Abs. 1 KWBG, die in Verbindung mit den weiteren Regelungen für den Kläger zum Verlust der begehrten weiteren Versorgung führe, sei mit § 10 Abs. 1, § 24 Nr. 1 AGG unvereinbar. Sie verstoße gegen das Verbot der Altersdiskriminierung. Es sei kein berechtigtes Anliegen für eine Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Beamten ersichtlich, bei denen die 10-Jahresfrist nicht an der Überschreitung der Altersgrenze scheitere. Dieser Verstoß verletze das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 BV). Er sei auch schwerwiegend, weil er zugleich in die Grundrechte der Berufsfreiheit und des allgemeinen Gleichheitssatzes eingreife. Verletzt sei Art. 116 i.V.m. Art. 94 Abs. 2 BV, wonach, gesteuert durch das Leistungsprinzip, der allgemeine Zugang zu öffentlichen Ämtern gewährleistet werde. Der Gesetzgeber überschreite mit dieser Regelung die Grenzen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit, weil sich die ungleiche Behandlung nicht auf einen sachlich vernünftigen Grund zurückführen lasse. Eine Differenzierung zwischen Personen, die die 10-jährige Wartezeit vollendet hätten und solchen, bei denen das nicht der Fall sei, sei nicht weiter gerechtfertigt. Für den Kläger stelle die Forderung einer 10-jährigen Wartezeit bzw. die Nichtanerkennung der seither abgeleisteten Dienstzeit eine unzumutbare Härte dar. Aufgrund der Tatsache, dass in weiteren 14 Ländern mit Ausnahme von Nordrhein-Westfalen unterschiedlichste Altersgrenzenregelungen für erste Bürgermeister existierten, erweise sich die vom bayerischen Gesetzgeber gewählte Lösung keineswegs als die einzig sachgerechte und gebotene.

Zum Hilfsantrag führte der Kläger aus, die Ausschlussregelung nach Art. 67 Abs. 4 Satz 2 BayBeamtVG greife nicht. Die Befristung auf das Erreichen der Altersgrenze sei unwirksam. Sie übergehe die vorstehend dargelegte besondere Fallgestaltung, dass dem Kläger die zusätzliche Versorgung versagt bleiben solle, weil er die 10-jährige Wartezeit nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KWBG nicht erreicht hat. Das stehe nicht im Einklang mit den Vorgaben des verfassungsrechtlich geschützten Anspruchs auf (Weiter-)Alimentierung, weil sich kein sachlicher Grund finden lasse, der die Voraussetzung einer 10-jährigen Wartezeit rechtfertigen könne.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2016 abzuändern, den Bescheid der Beklagten vom 20. April 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die vom Kläger geleistete Zeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister der Beklagten vom 1. Mai 2008 bis 30. April 2014 für die Gewährung von Ruhegehalt anzuerkennen und ihm insoweit Ruhegehalt zu gewähren,

hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Übergangsgeld nach § 47 BeamtVG zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Entgegen der Auffassung des Klägers sei die Entscheidung des Verwaltungsgerichts weder unbillig, noch beruhe sie auf einer „Gesetzeslücke“. Dass dem Kläger, der unstreitig bereits den Versorgungshöchstsatz erreicht habe, bei Amtsantritt die hier sich zeigende Gesetzeslage unbekannt gewesen sei, werde bestritten und sei zudem irrelevant.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Tatbestand der angefochtenen Entscheidung, den sich der Senat zu eigen macht (§ 130b Satz 1 VwGO), den Inhalt der Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie die vorgelegte Behördenakte der Beklagten Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Der Senat sieht von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, weil er die Berufung aus den Gründen der angefochtenen Entscheidung als unbegründet zurückweist (§ 130b Satz 2 VwGO).

Ergänzend sei im Hinblick auf das Berufungsvorbringen ausgeführt:

Einen Anspruch auf Versorgung aus seiner Tätigkeit als berufsmäßiger erster Bürgermeister hat der Kläger nicht, weil er wegen Nichterfüllung der Wartezeit des Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KWBG nicht aus diesem Amt in den Ruhestand getreten ist, sondern gemäß Art. 15 Abs. 1 KWBG kraft Gesetztes entlassen wurde. Damit sind keine „negativen versorgungsrechtlichen Konsequenzen“ verbunden, es fehlt nur an positiven Auswirkungen dieser Tätigkeit auf die Versorgung, weil sich kein Rechtsanspruch auf eine weitere bzw. höhere Versorgung herleiten lässt. Insoweit kommt die vom Bevollmächtigten des Klägers befürwortete „entsprechende Anwendung der einschlägigen Bestimmungen“ aus Rechtsgründen nicht in Betracht (Art. 49 KWBG i.V.m. Art. 3 Abs. 1, 2 BayBeamtVG). Zwar besteht für das Versorgungsrecht kein generelles Analogieverbot. Allerdings sind an die Feststellung einer Gesetzeslücke ebenso strenge Anforderungen zu stellen wie an die Feststellung der Grundsätze, die zur Ausfüllung einer bestehenden Gesetzeslücke herangezogen werden sollen. Angesichts des Perfektionsstrebens des Gesetzgebers auf dem Gebiet des Versorgungsrechts ist es grundsätzlich ausgeschlossen, mittels der Analogie Ansprüche dem Grunde nach herzuleiten. Auch eine extensive oder ergänzende Auslegung mit diesem Ziel ist ausgeschlossen (vgl. Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, § 3 BeamtVG Rn. 70 f. m.w.N.). Der Verweis darauf, dass das gesetzgeberische Motiv, Frühpensionierungen zu erschweren (LT-Drs. 9/10481), auf den Kläger, bei dem eine Wiederwahl aus Altersgründen von vornherein ausgeschlossen war, nicht zutreffe, führt weder auf eine verdeckte Gesetzeslücke noch begründet es den behaupteten Verstoß gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz. Denn eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Die damals geltende Fassung des Art. 39 Abs. 2 Satz 2 GLKrWG, nach der zum berufsmäßigen ersten Bürgermeister und zum Landrat nicht gewählt werden kann, wer am Tag des Beginns der Amtszeit das 65. Lebensjahr vollendet hat, ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar (BayVerfGH, E.v. 19.12.2012 – Vf. 5-VII-12 – VerfGHE 65, 268). Einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) wegen der Verletzung bundesrechtlicher Vorschriften des AGG hat der Verfassungsgerichtshof ebenso verneint wie eine Verletzung der allgemeinen Zugänglichkeit der öffentlichen Ämter und den Eingriff in die Freiheit der Berufswahl für verhältnismäßig angesehen.

Die Regelung über die Wartezeit von zehn Jahren entbehrt nicht des sachlichen Grundes. Sie begrenzt die Versorgungslasten der Kommunen und hat ihren Grund auch darin, dass die Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand für kommunale Wahlbeamte unabhängig vom Erreichen einer Altersgrenze geregelt sind (Kuhn/Söldner, PdK Bayern, KWBG, Erl. 6.3.1). Im Fall des Klägers kam wegen § 5 Abs. 4 Nr. 2 SGB VI eine Nachversicherung des Zeitraums in der gesetzlichen Rentenversicherung nicht in Betracht; eine Sonderstellung von Beamten und Richtern auf Lebenszeit erschien dem Gesetzgeber auch sonst nicht gerechtfertigt (LT-Drs. 9/10841). Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die Regelung, dass der kommunale Wahlbeamte abweichend von Art. 21 KWBG ohne Einhaltung der Wartefrist in den Ruhestand tritt, wenn ein Rückkehrrecht zum früheren Dienstherrn bestand, voraussetzt, dass sich der Beamte bei Antritt des Wahlamts noch im aktiven Dienst befand (Art. 25 Abs. 1 Satz 4 KWBG). Für nach dem Erreichen der Altersgrenze für den gesetzlichen Ruhestandseintritt begonnene Tätigkeiten besteht keine entsprechende Sonderregelung. Es ist insoweit auch nicht ersichtlich, dass der Normgeber aufgrund eines bindenden Verfassungsauftrags, des Gleichheitssatzes oder einer Grundrechtsbestimmung der Bayerischen Verfassung zum Erlass einer bestimmten Regelung verpflichtet wäre. Eine solche unsubstantiierte Rüge ermächtigt den Senat keinesfalls, den Gesetzesvorbehalt des Art. 3 Abs. 1 BayBeamtVG zu übergehen. Versorgungsansprüche können nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nur nach Maßgabe eines Gesetzes zugesprochen werden.

Auch mit dem Hilfsantrag kann der Kläger nicht durchdringen. Die Befristung des Übergangsgeldanspruchs auf das Erreichen der Altersgrenze in Art. 67 Abs. 4 Satz 2 BayBeamtVG ist nicht zu beanstanden. Der Kläger verkennt, dass kommunale Wahlbeamte nicht auf eine lebenslange Alimentation durch den Dienstherrn setzen können, sondern typischerweise auf weitere Erwerbseinkommen angewiesen sind (BVerfG, B.v. 17.11.2004 – 2 BvL 10/02 – juris Rn. 40).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 127 BRRG nicht vorliegen.