Die Beteiligten streiten über den Anspruch des Klägers auf Weitergewährung eines Auslandsverwendungszuschlags der Stufe 3 für die Zeit vom 3. Februar bis 9. Mai 2007.
Der Kläger nahm als Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) im Dienst der Beklagten für die Zeit vom 4. Mai 2006 bis 9. Mai 2007 an der Polizeimission der Europäischen Union in Bosnien und Herzegowina (im Folgendem: EUPM BiH II) teil. Mit Bescheid vom 29. Mai 2007 setzte die Beklagte die anlässlich dieser Verwendung zustehenden Zuschläge und Reisekosten fest. Dabei wurde für die Zeit vom 4. Mai 2006 bis 2. Februar 2007 ein Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 3 (53,69 €/Tag) und ab 3. Februar 2007 ein Auslandverwendungszuschlag der Stufe 2 (40,90 €/Tag) zugrunde gelegt. Mit Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 22. Januar 2007 war der Auslandsverwendungszuschlag ab 3. Februar 2007 von Stufe 3 auf Stufe 2 herabgesetzt worden.
Den in Bezug auf die Herabsetzung des Auslandsverwendungszuschlags von Stufe 3 auf Stufe 2 vom Kläger eingelegten Widerspruch gegen den Bescheid vom 29. Mai 2007 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. August 2007 zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Lage im Einsatzgebiet werde anhand von deutschen Einschätzungen vor Ort und Berichten der EU durchgängig als insgesamt ruhig und stabil eingestuft. Die Mehrzahl der Arbeitsstunden der Missionsteilnehmer fände in Büroräumen oder bei Besprechungen statt. Zwar hätten deutsche Kontingentangehörige im Rahmen des Monitoring auch Außendienst zu verrichten. Besondere nennenswert gefährliche Vorfälle seien aber seit langem nicht mehr gemeldet. Der Beginn der Lageverbesserung in Bosnien und Herzegowina liege bereits lange Zeit zurück, ohne dass zu Beginn der Lageverbesserung eine Absenkung des Auslandsverwendungszuschlags erfolgt sei.
Seine zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg erhobene Verpflichtungs- und Leistungsklage auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags der Stufe 3 und Zahlung des entsprechenden Differenzbetrags begründete der Kläger im Wesentlichen damit, dass es sich bei der gesamten Fläche in Bosnien und Herzegowina um minenverseuchtes Gebiet handele. Dadurch seien die eingesetzten Beamten im Rahmen ihrer Monitoringtätigkeit und der damit zusammenhängenden Wahrnehmung von Außentätigkeiten einer großen Gefahr ausgesetzt. Darüber hinaus liege eine besondere Gefährdung dadurch vor, dass die eingesetzten Beamten nicht im gesicherten und minenfreien Militärlager wohnten, sondern zwischen ihrer Arbeitsstätte und der jeweiligen Wohnstätte pendeln müssten. Auch bei vorschriftsmäßigem Verhalten und unter Beachtung aller die Minengefahr betreffenden Aspekte bestehe eine nicht zu unterschätzende Wahrscheinlichkeit, von der Fahrbahn abzukommen oder an einer Mine vorbeizufahren, welche von einem Tier oder einem anderen Verkehrsteilnehmer ausgelöst werde. Unter Bezugnahme auf die Stellungnahmen des für den Zeitraum 2006 bis 2007 verantwortlichen Kontingentleiters der Polizeimission seien die Polizeibeamten im Rahmen des Monitoring neben der Minengefahr auch der Gefährdung durch die seitens der NATO im Bosnienkrieg verwendete Uranmunition und der Gefahr durch Sprengsätze ausgesetzt. Weiterhin unterlägen die Polizeibeamten der Gefahr von Terrorakten und auch insofern einer Gefahr, als die Zahl der Waffen im Besitz der Bevölkerung sehr hoch sei.
Die Beklagte trat der Klage entgegen und führte u. a. aus, die vom Kläger geschilderten Gefährdungen durch Minen, Waffen in der Bevölkerung etc. stellten sich den Beamten schon seit langem nicht mehr. Die Bevölkerung sei im Rahmen von militärischen Harvest-Aktionen weitgehend entwaffnet worden. Sämtliche Minenfelder im Einsatzraum der Europäischen Polizeimission seien geräumt bzw. gekennzeichnet worden. Zur Untermauerung ihrer Ausführungen legte die Beklagte die Bundestags- Drucksache 16/778 vom 24. Februar 2006 mit dem darin enthaltenen Bericht zur Entwicklung in Bosnien und Herzegowina, die Unterrichtung des Parlaments durch das Bundesministerium der Verteidigung vom 16. November 2006 mit der darin getroffenen Einschätzung „die Lage in der Föderation BiH ist insgesamt ruhig und stabil“ sowie die Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 10. Januar 2007, 21. Januar 2008 und 4. April 2008 vor. Das Bundesministerium des Innern weist in letzterem Schreiben insbesondere darauf hin, dass kein Fall bekannt sei, in dem bei Minenunfällen Angehörige der EUPM- oder SFOR-Truppen oder der lokalen Polizei zu Schaden gekommen seien. Der Kläger und andere EUPM-Angehörige seien überwiegend im Verwaltungsbereich tätig. Auch wenn damit in einem gewissen Umfang Tätigkeiten verbunden seien, die nicht am Schreibtisch erfolgten, sei damit ein Dienst auf den Feldern, in Gärten oder sonstigen noch nicht registrierten Gebieten nicht verbunden. Gäbe es im Einzelfall ein vermutetes Restrisiko, müsste der Beamte unter Hinweis auf die Weisung des Dienstherrn, kein ungesichertes Gelände zu betreten, seine Aufgabenerfüllung in diesem Fall verweigern. Würde der Beamte den Weisungen des Dienstherrn zuwiderhandeln, müsste er mit einer Repatriierung rechnen.
Mit Urteil vom 9. April 2008 gab das Verwaltungsgericht der Klage statt und führte zur Begründung im Kern aus: Die Beklagte sei dem Vortrag des Klägers, welcher sich die Stellungnahmen des verantwortlichen Kontingentleiters gerade zur Minensituation in Bosnien und Herzegowina zu eigen gemacht habe, nicht dezidiert entgegengetreten. So sei für das Gericht nicht hinreichend deutlich geworden, dass es eine nicht nur vorübergehende wesentliche Änderung der Verwendungsverhältnisse die Minengefahr betreffend gegeben habe und eine daraus resultierende Einstufung der Belastungen und erschwerenden Besonderheiten mit Stufe 2 gerechtfertigt gewesen sei. Darüber hinaus sei das Gericht zu der Auffassung gelangt, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Stufe 3 des Auslandsverwendungszuschlags jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Minenbelastung auch über den 3. Februar 2007 hinaus für den hier streitgegenständlichen Zeitraum weiter gegeben seien. Wenn auch nicht ausdrücklich in Stufe 3 oder Stufe 2 genannt, könne die Gefährdung durch Minen im Verhältnis zur Stufe 4 des § 3 Abs. 1 AuslVZV in einem schwächeren Gefährdungsgrad auch der Stufe 3 zugeordnet werden. Unter Hinweis auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 13. Februar 2008 - 1 A 4322/06 - (juris) führte das Verwaltungsgericht weiter aus, die Einstufung nach Stufe 3 könne selbst dann schon geboten sein, wenn nur bei der unumgänglichen Bewältigung des Alltags vor Ort die nicht ganz entfernte Möglichkeit bestehe, selbst bei aller gebotenen Vorsicht mit noch unentdeckten oder in ihrer Position veränderten Minen in Kontakt zu kommen, ohne dass die Betroffenen dem zumutbar ausweichen könnten. Dass diese nicht fernliegende Möglichkeit gegeben sei, habe der zuständige Kontingentleiter für die in Privatunterkünften untergebrachten Missionsteilnehmer beispielhaft belegt. Es sei nicht von der Hand zu weisen, dass hier bei aller gebotenen Vorsicht und Einhaltung der Dienstanweisung eine Gefährdung durch möglicherweise von anderen Personen ausgelösten, noch unentdeckten Minen nicht auszuschließen sei. Dabei könne es für die Beurteilung des Gefährdungsgrades nicht maßgeblich darauf ankommen, dass die Beamten im Umgang mit der Minengefahr gut geschult und bislang noch keine Kontingentangehörigen durch Minen zu Schaden gekommen seien.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung beantragt die Beklagte,
die Klage unter Abänderung des angefochtenen Urteils abzuweisen.
Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei rechtsfehlerhaft, da sie die in der beamtenrechtlichen Rechtsprechungspraxis aufgestellten Beweislastgrundsätze auf den Kopf stelle. Es habe die klägerische Behauptung zu den angeblichen unentdeckten Minenfeldern ungeprüft angenommen. Das Verwaltungsgericht wäre verpflichtet gewesen, sich mit den für die Beurteilung der Gefährdungslage durch die Beklagte herangezogenen Lageeinschätzungen des Bundesverteidigungsministeriums, des Auswärtigen Amtes etc. auseinanderzusetzen. Das Gericht habe auch nicht davon ausgehen dürfen, dass die von der Beklagten vorgelegten Unterlagen abschließend seien, sondern es sei aufgrund des Vortrags der Beklagten verpflichtet gewesen, eine weitergehende Sachverhaltsaufklärung vorzunehmen. Soweit das Verwaltungsgericht ausführe, dass ihm eine Gefährdung der Kontingentteilnehmer durch unentdeckte Minen nach wie vor möglich erscheine, lasse es hier den für die Festsetzung einer bestimmten Stufe notwendigen (Mindest-)Gefährdungsumfang völlig außer Acht. Sofern weiter ausgeführt werde, dass der in Rede stehende Einsatz in einem „minenverseuchten Gebiet“ stattgefunden habe und dieses Kriterium im vorliegenden Fall als gegeben angesehen werde, habe das Verwaltungsgericht den Begriff der „Minenverseuchtheit“ mit dem des bloßen „Vorhandenseins“ von Minen gleichgesetzt. Das Vorhandensein von Minen in bekannten und zu meidenden Einsatzgebieten bei gleichzeitigem Wissen um begeh- und befahrbare Wege stelle gerade keine Verseuchung dar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führe eine Anweisung mit dem Inhalt, bestimmte Regionen nicht zu bereisen, auch dazu, dass sich eine Gesundheitsgefährdung tatsächlich erst gar nicht ergebe. Andernfalls könnte ein Beamter die Umstände, die zur Festsetzung einer höheren Stufe führten, dadurch auslösen, dass er sich - entgegen der vorhandenen Tätigkeitsbeschreibungen und Dienstanweisungen - in einem gefährlicheren Gebiet aufhalte oder gefährlichere Tätigkeiten ausübe. Die Verhaltensregeln, die die Beklagte den verwendeten Beamten gegenüber erlasse, seien geeignet, eine Gefährdung im Sinn der Stufe 3 zu vermeiden. Beleg hierfür sei, dass kein verwendeter Beamter durch Minen zu Schaden gekommen sei.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Unter Bezugnahme auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2010 - 1 A 4322/06 - (juris) führt der Kläger aus, dass im vorliegend streitgegenständlichen Zeitraum im Vergleich zu dem dort entschiedenen Zeitraum keine wesentliche Änderung hinsichtlich des Vorliegens einer „Minenverseuchung“ eingetreten sei. Die vom Oberverwaltungsgericht entschiedene Einstufung in die Auslandsverwendungsstufe 3 könne daher auf das vorliegende Verfahren übertragen werden.
Am 14. Juni 2012 hat der Senat beschlossen, durch Einholung einer Stellungnahme des UNHCR Beweis zu erheben zu den Fragen, ob in Bosnien und Herzegowina im Zeitraum von Februar bis Juni 2007 deutsche Polizeibeamte einer Gefährdung durch Minen oder gesundheitlichen Risiken ausgesetzt waren. Weiterhin wurde beschlossen, Beweis darüber zu erheben, ob von einem hohen Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung auszugehen war und es infolgedessen zu Übergriffen auf Polizeibeamte gekommen ist und ob darüber hinausgehend deutsche Polizeibeamte Belastungen oder erschwerenden Besonderheiten ausgesetzt waren. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 teilte die UNHCR-Vertretung für Deutschland und Österreich mit, dass es trotz umfangreicher Recherchen nicht möglich sei, zu den aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen.
Der Senat hat zur Sache am 8. April 2014 mündlich verhandelt. Auf die Sitzungsniederschrift wird Bezug genommen.
Im Übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Akten des Verwaltungsgerichts Regensburg und die Behördenakten verwiesen.
Die zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache Erfolg. Die streitgegenständliche Klage (Verpflichtungs- und Leistungsklage) ist nicht begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg war daher abzuändern und die Klage abzuweisen. Der Kläger hat für den streitbefangenen Zeitraum seiner Verwendung vom 3. Februar bis 9. Mai 2007 im Rahmen der Polizeimission der EUPM BiH II keinen Anspruch auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags nach einem Tagessatz, der nach der Belastungsstufe 3 bemessen wird.
Gemäß § 58a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der hier noch maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020) - § 58a BBesG a. F. - i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags (Auslandsverwendungszuschlagsverordnung - AuslVZV), hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 2002 (BGBl I S. 1243), haben Beamte einen Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag für die Zeit, in der sie an einer Maßnahme im Ausland teilnehmen, die die Bundesregierung aufgrund einer über- oder zwischenstaatlichen Vereinbarung beschlossen hat. Der Zuschlag wird gewährt, um Belastungen und erschwerende Besonderheiten der Verwendung abzugelten (§ 58a Abs. 3 Satz 2 BBesG a. F., § 1 Abs. 2 Satz 1 AuslVZV). Art und Umfang der Belastungen sind durch unterschiedliche Stufen des Zuschlags zu berücksichtigen (§ 58a Abs. 3 Satz 2 BBesG a. F.). Zu diesem Zweck sieht § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 AuslVZV sechs Belastungsstufen vor, denen Tagessätze in unterschiedlicher Höhe zugeordnet sind. Für jede Verwendung wird ein einheitlicher Tagessatz festgesetzt (§ 58a Abs. 3 Satz 1 BBesG a. F., § 3 Abs. 2 AuslVZV). Bei einer nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Verwendungsverhältnisse wird der Tagessatz neu festgesetzt (§ 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV). Die Festsetzung des Tagessatzes nach diesen Maßgaben unterliegt der vollen Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte (BVerwG, U.v. 28.5.2009 - 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108 Rn. 9 ff.).
Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV wird der Auslandsverwendungszuschlag in Höhe des Tagessatzes der Stufe 3 von (zur fraglichen Zeit) 53,69 Euro gewährt bei über die Stufe 2 hinausgehenden Belastungen und erschwerenden Besonderheiten, insbesondere durch a) besondere gesundheitliche Risiken, die im Heimatland üblicherweise nicht bestehen, oder b) hohes Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates.
I.
Die vom Kläger angeführte Belastung aufgrund von Minen begründet, bezogen auf den streitgegenständlichen Zeitraum, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags der Stufe 3.
1. Zutreffend ist allerdings der Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts, dass auch eine Belastung aufgrund von Minen eine Belastung i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV (Stufe 3) sein kann, obwohl dort diese Art der Belastung anders als in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV, der bezogen auf die Stufe 4 „Minen“ ausdrücklich als Regelbeispiel für hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten nennt, nicht angeführt ist. Wegen der strikten Gesetzesbindung des Besoldungsrechts (§ 2 Abs. 1 BBesG) kommt zwar grundsätzlich dem Wortlaut der Vorschrift eine gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zu (BVerwG, U.v. 12.11.2009 - 2 C 29.08 - IÖD 2010, 67 Rn. 12), so dass sich eine Ausdehnung der genannten Belastungen auch auf solche aufgrund von Minen verbieten könnte. Dies gilt vorliegend aber schon deshalb nicht, weil die mit den Verwendungen verbundenen Belastungen und Gefahren in § 3 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 AuslVZV („insbesondere“) lediglich als Regelbeispiele und somit nicht abschließend formuliert sind. Darüber hinaus hat der Verordnungsgeber durch die Verwendung der Worte „oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen“ in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV deutlich gemacht, dass es sich bei den angeführten Belastungen (und somit auch bei solchen aufgrund von Minen) um Regelbeispiele für gesundheitliche Gefährdungen handelt (BVerwG, U.v. 28.5.2009 - 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108 Rn. 15). Unter Berücksichtigung des Umstands, dass sowohl in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV als auch in dessen Nr. 3 das Schutzgut „Gesundheit“ ausdrücklich genannt ist, lässt dies den Schluss zu, dass Belastungen aufgrund von Minen auch als besondere gesundheitliche Risiken gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a AuslVZV angesehen werden können.
2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lässt sich allerdings der wesentlichen Zielsetzung des Mandats und den Aufgaben der Missionsteilnehmer unter Berücksichtigung der vom Verordnungsgeber vorgegebenen Abstufung des Belastungsgrades im Ergebnis kein den Verwendungszuschlag nach Stufe 3 rechtfertigendes besonderes Risiko aufgrund von Minen entnehmen.
a) Für die Beurteilung, ob eine Belastung, hier ein besonderes gesundheitliches Risiko aufgrund von Minen, besteht, ist die Auslandsmission in ihrer Gesamtheit in den Blick zu nehmen. Es kommt darauf an, mit welchen Belastungen und Gefahren die Teilnahme an der Auslandsmission bei genereller und typisierender Betrachtungsweise verbunden ist. Dieser Maßstab ist die zwangsläufige Folge der Entscheidung des Gesetzgebers, die Auslandsmission als Belastungs- und Gefahrengemeinschaft aller Teilnehmer anzusehen (BT-Drs. 12/4749 S. 9 zu § 58a BBesG a. F.) und die damit verbundenen Belastungen durch einen einheitlichen, auf die gesamte Auslandsmission bezogenen Tagessatz abzugelten (BVerwG, U.v. 28.5.2009 a. a. O. Rn. 19).
b) Da weder die Verordnungsermächtigung des § 58a BBesG a. F. noch die Auslandsverwendungszuschlagsverordnung einen eigenständigen Gefahrenbegriff enthalten, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf die Gefahren aufgrund von Minen i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Begriff der abstrakten Gefahr zurückzugreifen (BVerwG, U.v. 28.5.2009 a. a. O. Rn. 22). Danach ist eine derartige Gefahr für die Gefahren- und Belastungsgemeinschaft gegeben, wenn eine generelle und typisierende Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass in Einzelfällen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden eintreten kann. Die rechtliche Schlussfolgerung, es bestehe eine abstrakte Gefahr, muss auf Tatsachen gestützt werden, die diese Prognose bei verständiger Würdigung tragen. Die Anforderungen an die Prognose des Schadenseintritts sind umso geringer, je größer der Schaden, insbesondere je gewichtiger die verletzten Rechtsgüter sein würden. Nach alledem besteht eine Gefährdung aufgrund von Minen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV, wenn die Gesamtwürdigung ergibt, dass die Teilnehmer der Auslandsmission bei realistischer Betrachtungsweise typischerweise mit Minen in Berührung kommen können. Es muss ein hinreichend konkreter Bezug der die Gefahren begründenden Ursache zur dienstlichen Tätigkeit oder zu den Lebensbedingungen der Teilnehmer bestehen. Dieser Maßstab ist wegen des unkalkulierbaren Risikos, das von Minen ausgeht, und wegen der regelmäßig schwerwiegenden Folgen von Minenunfällen gerechtfertigt. Danach ist eine Gefährdungslage aufgrund von Minen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV anzunehmen, wenn sich die Teilnehmer während des Einsatzes typischerweise in einem minenverseuchten Gebiet im Sinne von § 2 Nr. 2.2 AuslVZV aufhalten oder bewegen müssen. Der Begriff „minenverseucht“ lässt darauf schließen, dass es sich um ein Gebiet handeln muss, in dem wegen der Vielzahl und Dichte der dort liegenden und unentdeckten Minen jederzeit mit einem Minenunfall gerechnet werden muss (BVerwG, U.v. 28.5.2009 a. a. O. Rn. 23).
c) Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV und der vom Gesetzgeber normierten Abstufung des Belastungsgrades ergibt sich für § 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV Folgendes:
Die in § 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV angeführten Belastungen und erschwerenden Besonderheiten lassen sich im Gegensatz zu den in den übrigen Stufen geregelten Belastungen und erschwerenden Besonderheiten des § 3 Abs. 1 AuslVZV nicht eindeutig einer der in § 2 AuslVZV genannten Arten einsatzbedingter Belastungen und erschwerender Besonderheiten zuordnen. Während die in Nr. 1.1 bis 1.7 des § 2 AuslVZV genannten allgemeinen physischen und psychischen Belastungen in aller Regel den Stufen 1 und 2 des § 3 Abs. 1 AuslVZV und die in Nr. 2.1 bis 2.4 des § 2 AuslVZV genannten Gefahren für Leib und Leben in aller Regel den höheren Belastungsstufen 4 bis 6 zugeordnet sind (BVerwG, U.v. 28.5.2009 a. a. O. Rn. 16), steht die Stufe 3 mit den genannten Regelbeispielen gleichsam zwischen den in § 2 Nr. 1 AuslVZV genannten „Unannehmlichkeiten“ im Zusammenhang mit Auslandsmissionen und den in § 2 Nr. 2 AuslVZV genannten Gefahren für Leib und Leben. Die Belastungen und erschwerenden Besonderheiten im Sinn der Stufe 3 gehen über die der Stufe 2 hinaus, führen aber noch nicht zu den in den höheren Belastungsstufen 4 bis 6 genannten Gefahren für Leib und Leben.
Somit ist anspruchsbegründend für die Gewährung eines Zuschlags gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a AuslVZV nicht die Feststellung einer abstrakten Gefahr aufgrund von Minen, sondern - demgegenüber abgeschwächt - das Vorliegen eines besonderen gesundheitlichen Risikos aufgrund von Minen, das im Heimatland üblicherweise nicht besteht. Dabei ist die Abgrenzung zwischen einer - abstrakten - Gefahr und einem Risiko anhand einer Prognoseentscheidung aufgrund der tatsächlichen Umstände vorzunehmen, wobei die Feststellung einer - abstrakten - Gefahr eine in tatsächlicher Hinsicht abgesicherte Prognose erfordert. Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen (Rachor in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012 Rn. 78). Liegen demgegenüber nicht genügend Erkenntnisse über Einzelheiten der zu bewertenden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe vor, lässt sich also der Schadenseintritt nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersagen, ist allenfalls von einer „möglichen“ Gefahr, einem Risiko, auszugehen. Der Eintritt eines Schadens ist in diesem Fall weniger wahrscheinlich, wobei je nach gesetzlicher Terminologie auch im Bereich des Risikos im Hinblick auf die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts differenziert werden muss. So verlangt der Verordnungsgeber in § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a AuslVZV für die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags der Stufe 3 ein „besonderes“ Risiko.
Hiervon ausgehend erfasst § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a AuslVZV solche Fälle, in denen mit einem Schadenseintritt im Einsatzgebiet bei der Verrichtung dienstlicher Tätigkeiten oder aufgrund der dortigen Lebensbedingungen außerhalb des Dienstes zwar nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit gerechnet werden kann, weil sich die Anhaltspunkte im Rahmen der anzustellenden Prognose nicht zur Annahme einer - abstrakten - Gefahr für das geschützte Rechtsgut Gesundheit verdichten, negative Folgen für dieses Rechtsgut bei der gebotenen generalisierenden und typisierenden Betrachtung aber dennoch mit einer unterhalb der hinreichenden Wahrscheinlichkeit liegenden Wahrscheinlichkeit angenommen werden müssen. Hiervon geht im Ergebnis auch das Verwaltungsgericht zutreffend aus, wenn es für die Bejahung eines Anspruchs auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags nach Stufe 3 ein Mindestmaß an Wahrscheinlichkeit für die Annahme eines Risikos fordert. Allerdings lässt es außer Betracht, dass der Verordnungsgeber für den Anspruch nicht das Vorliegen eines Risikos schlechthin genügen lässt. Abgegolten werden sollen vielmehr nur „besondere“ Risiken, also Risiken von besonderer Intensität. Ein nur „geringes“ Risiko ist demgegenüber nicht ausreichend.
Dieses besondere gesundheitliche Risiko setzt im Gegensatz zu den nach Stufe 4 abzugeltenden Minengefährdungen nicht voraus, dass es sich beim Einsatzgebiet um ein minenverseuchtes Gebiet im Sinn des § 2 Nr. 2.2 AuslVZV handelt. Denn ein minenverseuchtes Gebiet, in dem also wegen der Vielzahl und Dichte der dort lagernden unentdeckten Minen jederzeit mit einem Minenunfall gerechnet werden muss (BVerwG, U.v. 28.5.2009, a. a. O. Rn. 23), sieht der Verordnungsgeber ausdrücklich als Regelbeispiel für eine Gefahr für Leib und Leben an, nicht aber für ein besonderes gesundheitliches Risiko.
d) Dies zugrunde gelegt ergibt sich nach den im Verfahren festgestellten Tatsachen keine hinreichende Grundlage, den geltend gemachten Anspruch zuzusprechen, wobei die Unbeweisbarkeit der anspruchsbegründenden tatsächlichen Umstände zulasten des die Verpflichtung der Beklagten auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags der Stufe 3 begehrenden Klägers geht (vgl. auch OVG NW, U.v. 12.11.2010 - 1 A 4322/06 - juris Rn. 57).
Die Zielrichtung des Mandats der EUPM BiH II bzw. die Aufgaben der Missionsteilnehmer in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum 2007 haben sich gegenüber der im Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2010 - 1 A 4322/06 - (juris Rn. 45 ff.) festgestellten Zielrichtung des Mandats der EUPM BiH I bzw. gegenüber den Aufgaben der Missionsteilnehmer im Zeitraum 2004/2005 nicht maßgeblich geändert (vgl. Schreiben der Beklagten vom 19.3.2014, Bl. 93 f. der Gerichtsakte). Der wesentlichen Zielrichtung des Mandats, die Standards der Arbeit der lokalen Polizeibehörden zu verbessern, wie auch dem Beobachten/Überwachen („Monitoring“) dieser Polizeiarbeit als einer der drei tragenden Säulen („Monitor - Mentor - Inspect“) lässt sich kein im oben definierten Sinn besonderes Risiko, durch Minen einen gesundheitlichen Schaden zu erleiden, entnehmen. Vorab ist dabei darauf hinzuweisen, dass sich entgegen der Auffassung des Klägers aus dem genannten Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen nicht ableiten lässt, durch die Ablehnung der Belastungsstufe 4 sei jedenfalls die Belastungsstufe 3 maßgeblich und auf das hiesige Verfahren zu übertragen. Denn streitgegenständlich im dortigen Verfahren war ausschließlich die Frage des Anspruchs auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags nach Stufe 4. Ob dem dortigen Kläger dagegen (für den streitgegenständlichen Zeitraum 2004/2005) ein Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 3 zu Recht gewährt worden ist, war nicht Gegenstand der Prüfung.
aa) Zwar gehörte Bosnien und Herzegowina auch im streitgegenständlichen Zeitraum noch zu den meist verminten Ländern der Erde. Allein das Vorhandensein von Minen in hoher Anzahl führt für sich genommen jedoch noch nicht zur Feststellung eines besonderen gesundheitlichen Risikos. Dass die Teilnehmer der in Rede stehenden Polizeimission aufgrund ihres Auftrags und der sich daraus bei generalisierender Betrachtung abzuleitenden Aufgaben während ihres Dienstes, der vorwiegend innerhalb von Dienststellen bzw. auf befestigten Straßen und Wegen abzuleisten war, realistischerweise Gefahr liefen, mit versteckten Minen in Berührung zu kommen, lässt sich im Rahmen der gebotenen Generalisierung der zu betrachtenden Aufgaben und Einsatzbedingungen nicht feststellen. Darauf, ob in Einzelfällen realistische Gefährdungssituationen durch unentdeckte Minen gleichwohl vorgekommen sein mögen, kommt es wegen der bestehenden rechtlichen Vorgaben für das Erreichen der hier streitigen Belastungsstufe des Auslandsverwendungszuschlags nicht an. Es kann nach allgemeiner Erfahrung keinem vernünftigen Zweifel unterliegen, dass das Risiko, mit Minen in Berührung zu kommen, beim Betreten von unbefestigtem Gelände (Wald, Feld, Wiese, Gärten, Straßenböschungen etc.) typischerweise wesentlich größer gewesen ist als beim Bewegen innerhalb dicht bebauter Siedlungen und auf befestigten Straßen und Wegen (vgl. auch OVG NW, U.v. 12.11.2010 - 1 A 4322/06 - juris Rn. 43 unter Bezugnahme auf die periodischen Lagemeldungen des deutschen Kontingents der Auslandsmission „GEPOLCON“). Da anderweitige Erkenntnisse auch durch weitere Sachverhaltsaufklärung nicht zu erlangen waren (vgl. Schreiben der UNHCR-Vertretung vom 17.10.2012 auf den Beweisbeschluss des Senats vom 14.6.2012), geht der Senat davon aus, dass gerade das befestigte Straßen- und Wegenetz typischerweise „minenfrei“ gewesen ist. Die tatsächliche Situation wäre nur dann anders zu bewerten, wenn es beispielsweise auch bei Benutzung der Verkehrswege - etwa bei schlechter Sicht oder im Dunkeln - zumindest hin und wieder zu Unfällen gekommen wäre, die durch Minen ausgelöst wurden. Dies kann jedoch weder der Stellungnahme des zum streitbefangenen Zeitraum zuständigen Kontingentleiters noch sonstigen Erkenntnisquellen entnommen werden (vgl. OVG NW, U.v. 12.11.2010 a. a. O. Rn. 51 zu der Feststellung, dass in den Lagemeldungen des deutschen Kontingents der Auslandsmission „GEPOLCON“ zu Minenunfällen nichts dokumentiert ist). Entsprechend wurde nach den allgemeinen Sicherheitshinweisen des Auswärtigen Amtes empfohlen, die befestigten Straßen und Wege nicht zu verlassen. Zudem war es den deutschen Polizeivollzugsbeamten nicht gestattet, sich in Minengebieten innerhalb des Entsendungsgebietes Bosnien und Herzegowina aufzuhalten (vgl. Schreiben des Bundesministeriums des Innern u. a. an die BundespoIizeidirektion K. vom 10. Januar 2007, Bl. 47 der Gerichtsakte). Ein Zuwiderhandeln hätte gegen sämtliche Sicherheitsvorschriften verstoßen und bei Bekanntwerden in der Geschäftsstelle der Arbeitsgruppe internationale Polizeimission zu dienstlichen Konsequenzen bis hin zur „Repatriierung“ geführt. Weiter ist davon auszugehen, dass im Einzelfall minensensibles Gelände innerorts oder auf befestigten Straßen und Wegen schon wegen der Geländebeschaffenheit von den Polizeibeamten erkannt und entsprechend umgangen werden konnte. Dies gilt umso mehr, als die eingesetzten Polizeibeamten vor Einsatzbeginn entsprechend geschult wurden. Dementsprechend gibt es auch nicht genügend Anhaltspunkte dafür, dass für die Missionsteilnehmer ein erhöhtes Risiko aufgrund der Lebensbedingungen im Einsatzgebiet außerhalb des Dienstes bestanden haben könnte. Ein weiteres Indiz dafür, dass ein besonderes gesundheitliches Risiko aufgrund von Minen im streitgegenständlichen Zeitraum nicht bestanden hat, ist zudem der Umstand, dass bei Minenunfällen Angehörige der EUPM- oder SFOR-Truppen oder der lokalen Polizei nicht zu Schaden gekommen sind (vgl. Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 4.4.2008, Bl. 118 der Akte des Verwaltungsgerichts; der Stellungnahme des zuständigen Kontingentleiters ist ebenfalls nichts Gegenteiliges zu entnehmen). Diesen Schluss lässt auch die Aussage der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 8. April 2014 betreffend die Minenunfälle in der Zivilbevölkerung zu. Danach hat es im Jahr 2005 noch 19 Minenvorfälle gegeben, im Jahr 2007 dagegen - und somit im streitgegenständlichen Zeitraum - hat sich mit 8 Vorfällen die Anzahl der Minenunfälle nahezu halbiert. Soweit sich das Verwaltungsgericht zur Begründung eines Anspruchs des Klägers auf Gewährung eines Zuschlags nach Stufe 3 auf die Berichte des zuständigen Kontingentleiters vom 22. August 2006 stützt und hier insbesondere auf das Beispiel der Minensituation in einem Park in Sarajevo abstellt, ist dem entgegenzuhalten, dass die Minenräumung des Parks bereits im Juni 2006 erfolgt war und somit nicht mehr für den streitgegenständlichen Zeitraum herangezogen werden kann. Abgesehen davon, stellen derartige singuläre Ereignisse keine gesicherte Grundlage für eine Verallgemeinerung der sich in ihnen ausdrückenden Gefährdung durch Minen bei Benutzung der befestigten Straßen und Plätze dar.
bb) Soweit der Kläger vorbringt, er habe die Aufgabe des Monitoring und Mentoring als Teamleiter in einem dreiköpfigen Inspektionsteam („border police“) innegehabt, lässt sich im Rahmen der gebotenen Generalisierung der zu betrachtenden Aufgaben und Einsatzbedingungen nicht feststellen, dass sich daraus ein besonderes gesundheitliches Risiko aufgrund von Minen im streitgegenständlichen Zeitraum ergeben hätte. Der Kläger hat jedenfalls keine entsprechenden Unterlagen vorgelegt und insoweit auch keine substantiierten, belastbaren Angaben darüber gemacht, dass sich die Aufgabenstellung der Missionsteilnehmer darauf reduziert hätte, die Grenzpolizei zu beobachten und zu beurteilen und dabei im ganzen Land auf Streifentätigkeit, insbesondere im Grenzbereich zu Kroatien und Montenegro, unterwegs gewesen zu sein. Denn die Beobachterteams der EUPM BiH waren im Land nicht Dienststellen der unteren, sondern der mittleren und höheren Ebene zugeordnet, so dass zahlreiche Dienstbesprechungen sowie Ausbildungs- und Schulungsmaßnahmen ihren Einsatz geprägt haben.
Doch selbst unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Teilnehmer gehalten waren, auch „on the spot“ zu moderieren und damit Außenkontakte nicht völlig auszuschließen waren bzw. dass bestimmte Missionsteilnehmer die lokalen Polizeikräfte ständig vor Ort - u. a. im Grenzbereich - begleiten mussten, lässt sich daraus nicht schließen, dass diese Außentätigkeiten im unbefestigten und nach allgemeiner Erfahrung stärker verminten Gelände erfolgten. Das Aufsuchen von Kriegsgräbern, das Bergen versteckter Munition im Gelände oder das Aufsuchen unwegsamen Geländes im Außenbereich gehörte nicht zu den typischen Aufgaben der Missionsteilnehmer. Dies gilt auch mangels anderweitiger beachtlicher Erkenntnisse sowie belastbarer Aussagen des Klägers für die von ihm vorgetragene Aufgabenerfüllung im Rahmen der „border police“. Sollten hier vorwiegend Außenbereichstätigkeiten angefallen sein, ist aufgrund der strikt zu beachtenden Sicherheitshinweise anzunehmen, dass der Dienst ausschließlich auf befestigtem Gelände, an Grenzkontrollstützpunkten und auf befestigen Straßen und Wegen entlang der Grenze zu Serbien und Montenegro stattgefunden hat. Dass es im Einzelfall, um die Durchführung der Aufgaben der Polizeimission nicht in Frage zu stellen bzw. zu erschweren (BVerwG, U.v. 28.5.2009 - 2 C 33.08 - BVerwGE 134, 108 Rn. 27), zu einem Verstoß gegen die Anweisung, minenbelastetes Gebiet zu meiden, gekommen wäre, hat der Kläger nicht vorgetragen.
Auch die Tatsache, dass die Polizeibeamten während der Mission in Bosnien und Herzegowina, anders als die dort eingesetzten Soldaten, nicht in gesicherten Militärlagern, sondern in Privatunterkünften wohnten, vermag kein anderes Ergebnis zu rechtfertigen. Zum einen konnte der Einzelne durch die Wahl einer im dicht bebauten Umfeld abseits größerer Gärten, Freiflächen und Ruinengrundstücken liegenden Unterkunft das Minenrisiko vermeiden, zum anderen hatten die täglichen Fahrten zur Arbeitsstätte entsprechend der Sicherheitshinweise auf befestigten Straßen und Wegen zu erfolgen.
II.
Dafür, dass die Teilnehmer an der EUPM BiH II in dem streitbefangenen Zeitraum die Einstufung ihrer Belastungen in Höhe eines Tagessatzes der Stufe 3 aufgrund der vom Kläger ursprünglich vorgebrachten Gefährdung wegen Uranmunition, Sprengsätzen, Terrorakten und Waffen in der Zivilbevölkerung verlangen konnten, gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte. Der Gefährdung durch Terrorakte, denen im Übrigen nicht typischerweise die Angehörigen der EUPM BiH ausgesetzt waren, und durch Waffen in der Zivilbevölkerung wurde durch militärische „Harvest Operationen“, bei denen bis August 2006 Waffen und Kampfmittel der Bevölkerung durch SFOR/EUFOR-Truppen eingesammelt wurden, hinreichend entgegengewirkt. Auch der Kläger geht zwischenzeitlich davon aus, dass wegen dieser Gefährdungen ein Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 3 nicht gerechtfertigt ist (vgl. S. 2 der Sitzungsniederschrift).
Der Berufung war deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 BRRG nicht vorliegen.
