Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 16. Apr. 2018 - 6 ZB 18.292

I. Der Beklagte wird verpflichtet, in Abschnitt A (Beschreibung des Aufgabengebietes/der Aufgabengebiete während des Beurteilungszeitraums) der dienstlichen Beurteilung der Klägerin zum Stichtag 1. Januar 2014 den Begriff „Pflegeversicherung“ zu ergänzen. Der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2016 wird aufgehoben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Wegen der Sachverhaltsdarstellung wird zunächst auf den zwischen denselben (Haupt-)Beteiligten ergangenen Kammerbeschluss vom 12. Dezember 2012 (Az. M 21 E 12.4261) Bezug genommen, mit dem der Antrag der Klägerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO mit dem Ziel, ihren Bewerbungsverfahrensanspruch in einem Konkurrentenstreit um den damals von dem Beklagten ausgeschriebenen Dienstposten „BEV 249820 - Pflegeversicherung - KVB Bezirksleitung R1.“ zu sichern, rechtskräftig abgelehnt wurde. Ferner wird Bezug genommen auf den durch Beschluss des Einzelrichters der Kammer gemäß § 106 Satz 2 VwGO vom 30. Dezember 2014 (Az. M 21 K 12.5582) zustande gekommenen gerichtlichen Vergleich, wonach der Beklagte die dienstliche Beurteilung der Klägerin zum Stichtag des 1. Oktober 2011 für den zurückliegenden dreijährigen Beurteilungszeitraum sowie den Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2012 aufhob und sich verpflichtete, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für denselben Zeitraum erneut zu beurteilen.

Anlässlich der Umsetzung des Vergleichs stellte der Beklagte fest, dass der Dienststellenleiter der Klägerin R., in dessen Person und Verhalten sich der zugunsten der Klägerin im o.g. Verfahren angenommene Grund, ihn wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen, manifestiert hatte, auch als Zweitbeurteiler an der dienstlichen Beurteilung der Klägerin zum Beurteilungsstichtag des 1. Januar 2014 mitgewirkt hatte und veranlasste daher den Neuerlass beider Beurteilungen.

Zu diesem Zweck wurde der im Verfahren M 21 K 12.5582 als Zeuge vernommene und damals schon im Ruhestand befindliche ehemalige Abschnittsleiter der Klägerin, Regierungsamtsrat S., unter dem 20. Februar 2015 um Abgabe eines Beurteilungsbeitrages gebeten. Nach dessen Eingang am 3. März 2015 und anschließender Vollendung des Beurteilungsverfahrens wurde der Klägerin am 8. Juni 2015 die neue Beurteilung zum Stichtag des 1. Oktober 2011 eröffnet.

Nach dem angewandten, bereits im Beschluss vom 12. Dezember 2012 (Az. M 21 E 12.4261) beschriebenen Beurteilungssystem ist die dienstliche Beurteilung weiterhin in eine Beschreibung der Aufgabengebiete während des (dreijährigen) Beurteilungszeitabschnitts (Teil A), eine Leistungsbeurteilung und Befähigungseinschätzung mit abschließenden fakultativen Bemerkungen (Teil B), das in bestimmten Fällen schriftlich zu begründende Gesamturteil (Teil C) und eine Aussage zu Eignung und künftiger Verwendung (Teil D) gegliedert.

Die Leistungsbeurteilung (Teil B a) setzt sich aus der Bewertung der elf stichpunktartig näher beschriebenen Einzelmerkmale „Fachkenntnisse“, „Qualität der erzielten Arbeitsergebnisse“, „Arbeitsquantität und Belastbarkeit“, „Problemanalyse“, „Selbständigkeit und Initiative“, „Planungs- und Organisationsverhalten“, „Flexibilität“, „Darstellungsvermögen“, „Kommunikations- und Informationsverhalten“, „soziale Kompetenz“ sowie dem nur bei Führungskräften zu bewertenden „Führungsverhalten“ nach einer fünfteiligen Beurteilungsstufenskala zusammen, wobei das Prädikat „weit über den Anforderungen“ mit dem Wert 1, das Prädikat „über den Anforderungen“ mit dem Wert 2, das Prädikat „erfüllt die Anforderungen vollständig“ mit dem Wert 3, das Prädikat „erfüllt die Anforderungen teilweise“ mit dem Wert 4 und das Prädikat „erfüllt die Anforderungen nicht“ mit dem Wert 5 zu bewerten ist. Nach Nr. 6.4 BeurtRl-BEV ist die Leistungsbeurteilung mit einer Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale in Form des auf eine Nachkommastelle zu rundenden arithmetischen Mittels der Einzelbewertungen abzuschließen. Sind Erst- und Zweitbeurteiler der Überzeugung, dass die ermittelte Gesamtbewertung der Leistung des Beamten nicht gerecht wird, überprüfen sie die Bewertung der Einzelmerkmale und nehmen gegebenenfalls Korrekturen vor.

Zu der Befähigungseinschätzung (Teil B b) bestimmt Nr. 6.5 BeurtRl-BEV, dass hier solche gezeigten Fähigkeiten und Kenntnisse dargestellt und bewertet würden, welche für die weitere dienstliche Verwendung und berufliche Entwicklung von Bedeutung seien. Die Befähigungsmerkmale dienten dazu, weitere Stärken der Beurteilten außerhalb der Leistungsbeurteilung zu erfassen. Die Beurteiler hätten daher nur die Befähigungsmerkmale zu bewerten, die sie als „besonders stark“ oder „stark“ ausgeprägt beobachtet hätten. Nur die beobachteten Stärken würden angekreuzt, die übrigen Felder blieben frei. Diese Anweisung findet sich auch im Vordruck. Eine Gesamtbewertung der Befähigungseinschätzung erfolgt nicht.

Nach Nr. 6.6 BeurtRl-BEV können in dem Abschnitt Bemerkungen zur Leistungsbeurteilung und zur Befähigungseinschätzung besondere Feststellungen getroffen werden; solche Aussagen sind erwünscht zur Ergänzung des Leistungs- und Befähigungsprofils und damit zur Verdeutlichung des Persönlichkeitsbildes, was u. a. dann in Betracht kommt, wenn z. B. Leistungen, die über die Anforderungen des Dienstpostens hinaus erbracht werden, andernfalls nicht berücksichtigt werden könnten. Daneben kann auf weitere Besonderheiten und Fähigkeiten, Interessen, Kenntnisse und sonstige Tätigkeiten (z. B. Nebentätigkeiten, Lehr- und Unterrichtstätigkeiten, Fremdsprachenkenntnisse, Projektarbeit oder die Wahrnehmung von Ehrenämtern) sowie besondere Umstände hingewiesen werden. Im Übrigen können sie als eigene Angaben der Beschäftigten auf Wunsch in die Beurteilung aufgenommen werden.

Zum Gesamturteil (Teil C) bestimmt Nr. 6.7 BeurtRl-BEV, dieses sei aus der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale und den Erkenntnissen der Befähigungseinschätzung in Form eines Prädikats und einer Zahlenangabe mit einer Nachkommastelle zu bilden, dabei sei es nicht bloßes arithmetisches Mittel aus der Bewertung von Einzelmerkmalen. Das Gesamturteil werde in der Regel der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale entsprechen. Hiervon könne in besonderen Fällen nach oben oder nach unten abgewichen werden, wenn dies aufgrund des Ergebnisses der Befähigungseinschätzung gerechtfertigt erscheine. Die auszuweisende Wertangabe des Gesamturteils dürfe dabei nur um einen Betrag von höchstens „0,5“ von der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale abweichen. Das Gesamturteil dürfe von der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale um höchstens eine Bewertungsstufe abweichen. Die Abweichung sei zu begründen.

Die Klägerin hat in dieser dienstlichen Beurteilung vom 8. Juni 2015 das Gesamturteil „über den Anforderungen (2,4)“ erhalten. In der Leistungsbeurteilung (Teil B a) erhielt sie sechsmal das Prädikat „über den Anforderungen“ = Bewertung 2 und viermal das Prädikat „erfüllt die Anforderungen vollständig“ = Bewertung 3; das Führungsverhalten wurde nicht bewertet. Hieraus ergab sich im Wege der arithmetischen Mittelwertbildung als Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale das Prädikat „über den Anforderungen (2,4)“. Bei der Befähigungseinschätzung (Teil B b) sowie bei den Bemerkungen erfolgten keine Eintragungen. Das Gesamturteil (Teil C) entspricht der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale, eine Begründung wurde dementsprechend nicht gegeben. In Teil D (Eignung und Verwendungsvorschlag) findet sich kein Eintrag.

Mit Bescheid vom 3. Juni 2015 hob der Beklagte die dienstliche Beurteilung vom 11. März 2014 für den Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2011 bis 31. Dezember 2013 wegen Besorgnis der Befangenheit des damals mitwirkenden Zweitbeurteilers auf und bat den bereits erwähnten Regierungsamtsrat S. unter dem 11. Juli 2015 erneut um Abgabe eines Beurteilungsbeitrages. Auf der Grundlage dieses Beurteilungsbeitrags vom 19. August 2015 sowie eines weiteren Beurteilungsbeitrags vom 12. Oktober 2015 des anschließenden Vorgesetzten für den Teilzeitraum vom 16. Mai 2012 bis 31. Dezember 2013 wurde der Klägerin am 15. Oktober 2015 die neue Beurteilung zum Stichtag des 1. Januar 2014 eröffnet.

In dieser dienstlichen Beurteilung vom 12. Oktober 2015 erhielt die Klägerin das Gesamturteil „über den Anforderungen (2,3)“. In der Leistungsbeurteilung (Teil B a) erhielt sie siebenmal das Prädikat „über den Anforderungen“ = Bewertung 2 und dreimal das Prädikat „erfüllt die Anforderungen vollständig“ = Bewertung 3; das Führungsverhalten wurde nicht bewertet. Hieraus ergab sich im Wege der arithmetischen Mittelwertbildung als Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale das Prädikat „über den Anforderungen (2,3)“. Bei der Befähigungseinschätzung (Teil B b) sowie bei den Bemerkungen erfolgten keine Eintragungen. Das Gesamturteil (Teil C) entspricht der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale, eine Begründung wurde dementsprechend nicht gegeben. In Teil D (Eignung und Verwendungsvorschlag) findet sich kein Eintrag.

Am 15. und 17. Januar 2016 legte die Klägerin durch ihre Bevollmächtigte gegen die dienstlichen Beurteilungen zu den Beurteilungsstichtagen 1. Oktober 2011 und 1. Januar 2014 sowie gegen die ihnen zugrundeliegenden Beurteilungsbeiträge Widerspruch ein. Zu dessen Begründung wurde unter dem 20. Juli 2016 vorgetragen, die angefochtenen dienstlichen Beurteilungen entsprächen nicht den gesetzlichen Anforderungen. Das schlichte Ankreuzen von Bewertungsmerkmalen genüge nicht. Auch die darüber hinausgehenden pauschalen Erklärungen genügten nicht den Anforderungen, da die jeweiligen Ausführungen nicht individuell auf die zu beurteilende Person bezogen seien. Des Weiteren sei die Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale schlicht in Form des arithmetischen Mittels gebildet worden. Eine weitere verbale Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale enthalte die Beurteilung nicht. Darüber hinaus sei anzunehmen, dass der Inhalt der Beurteilung durch die Konkurrenzsituation der Klägerin zu Frau S. beeinflusst worden sei. Auch in der Person des nunmehr als Auskunftsperson eingeschalteten ehemaligen Abschnittsleiters der Klägerin und im Vorprozess als Zeuge vernommenen Regierungsamtsrats S. bestehe Anlass, an seiner Unbefangenheit zu zweifeln und davon auszugehen, dass auch die nunmehrigen Beurteilungen zum Nachteil der Klägerin erstellt worden seien. Darüber hinaus sei die dienstliche Beurteilung zum Stichtag des 1. Januar 2014 hinsichtlich der Beschreibung des Aufgabengebiets während des Beurteilungszeitabschnitts unrichtig. Die Klägerin sei am 21. Mai 2012 in die Abteilung Mitglieds- und Beitragswesen gewechselt. Zuvor sei sie im Bereich der Pflegeversicherung tätig gewesen. Die Beurteilung enthalte jedoch als Beschreibung des Aufgabengebiets ausschließlich die Pflegeversicherung. Auch der Zeitraum der Beurteilung sei nicht korrekt gewählt. Aufgrund des Wechsels zum 21. Mai 2012 hätte auch der Beurteilungszeitraum ab diesem Zeitpunkt laufen müssen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 10. November 2016 wies der Beklagte die Widersprüche zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, soweit sich die Widersprüche (unmittelbar) gegen Beurteilungsbeiträge richteten, seien sie nicht zulässig. Hierbei handle es sich um innerbehördliche Vorgänge ohne Außenwirkung. Trotz der durch die vorgeschriebene Verwendung der Beurteilungsvordrucke bestehenden äußerlichen Ähnlichkeit mit tatsächlichen dienstlichen Beurteilungen komme Beurteilungsbeiträgen lediglich eine vorbereitende Funktion zu. Sie seien daher nicht geeignet, bei dem beurteilten Beamten eine Rechtsverletzung zu begründen. Die Widersprüche gegen die dienstlichen Beurteilungen selbst seien zulässig, aber nicht begründet. Rechtsgrundlage dafür sei die seit dem 1. August 2011 gültige „Richtlinie für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Bundeseisenbahnvermögens – Beurteilungsrichtlinie BEV – BeurtRl-BEV). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG vom 17.09.2015 – 2 C 27.14) sei geklärt, dass der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen könne, sofern die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert seien. Diesen Anforderungen würden die derzeitigen Beurteilungsrichtlinien gerecht, da zu jedem der Leistungsmerkmale die Notenstufen textlich definiert seien. Soweit die Klägerin die Bezeichnung der Aufgabengebiete beanstande, sei festzustellen, dass sie innerhalb des Beurteilungszeitraums in der Zeit vom 1. Oktober 2011 bis 15. Mai 2012 im Arbeitsbereich Pflegeversicherung und ab dem 16. Mai 2012 bis zum 31. Dezember 2013 im Arbeitsbereich Mitglieds- und Beitragswesen eingesetzt gewesen sei. Sie sei demnach während des Beurteilungszeitraums in beiden Arbeitsbereichen eingesetzt gewesen. Die Angabe beider Arbeitsbereiche für ihr Aufgabengebiet sei daher zutreffend. Soweit sie rüge, dass sie im letztgenannten Arbeitsbereich erst ab dem 21. Mai 2012 tätig gewesen sei, sei eine Korrektur der dienstlichen Beurteilung nicht veranlasst, da bei einer um drei Arbeitstage von den tatsächlichen Verhältnissen abweichenden Angabe keine andere Einschätzung der Beurteilungsmerkmale zu erwarten sei. Das Vorbringen, der Inhalt der Beurteilungen sei immer noch von der Konkurrenzsituation zu Frau S. beeinflusst und widerspiegle nicht das wahre Leistungsbild der Klägerin, entbehre jeder Grundlage. Der gerichtliche Vergleich nach dem Beschluss vom 30. Dezember 2014 verpflichte den Beklagten lediglich zur nochmaligen Beurteilung, nicht jedoch zu einer Anhebung der Bewertungen.

Hiergegen erhob die Klägerin durch ihre Bevollmächtigte am Montag, den 12. Dezember 2016 bei dem Verwaltungsgericht München Klage mit dem Antrag,

die dienstlichen Beurteilungen zu den Stichtagen des 1. Oktober 2011 und 1. Januar 2014 sowie den Widerspruchsbescheid vom 10. November 2016 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin zu den genannten Beurteilungsstichtagen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

Zur Begründung wurde zunächst das Vorbringen im Widerspruchsverfahren wiederholt. Ergänzend wurde vorgetragen, die im Teil B b) Befähigungseinschätzung vorgesehene Differenzierung in „stark ausgeprägt“ und „besonders stark ausgeprägt“ sei nicht ausreichend, denn damit erfolge keine Aussage dahingehend, ob ein Beamter über eine ausgeprägte, eine durchschnittliche oder eine unterdurchschnittliche Befähigung verfüge. Insofern könne auch nicht nachvollzogen werden, inwieweit die Befähigungseinschätzung Auswirkungen auf die Gesamtbeurteilung habe. Des Weiteren sei die Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale aus dem arithmetischen Mittel gebildet worden. Es fehle insofern an einer verbalen Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale. Schließlich sei die Beurteilung weiterhin von den Umständen beeinflusst, welche in der Person des Vorgesetzten R. die Besorgnis der Befangenheit begründet hätten, da die nunmehr an der Beurteilung beteiligten Personen über das Verhältnis zwischen R. und Frau S. „Bescheid gewusst hätten“.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Die zulässige Klage ist im Wesentlichen nicht begründet.

Die Klägerin hat – außer der aus dem Tenor ersichtlichen Ergänzung ihrer Tätigkeitsbeschreibung in der dienstlichen Beurteilung zum Beurteilungsstichtag des 1. Januar 2014 – keinen Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung zu den Stichtagen des 1. Oktober 2011 und des 1. Januar 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der diese Ansprüche zurückweisende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 10. November 2016 ist mit Ausnahme des vorgenannten Punktes rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).

Der Beklagte war zu verpflichten, in der Beurteilung zum Stichtag des 1. Januar 2014 die Tätigkeitsbeschreibung so zu fassen, dass dort beide während des Beurteilungszeitraums ausgeübte Tätigkeiten – Pflegeversicherung sowie Mitglieds- und Beitragswesen – aufgeführt werden. Bislang wurde nur die letztgenannte Funktion aufgeführt (vgl. Blatt 13 der Behördenakte – Teil „Beurteilungsstichtag 01.01.2014“). Die diesbezügliche Einlassung des Beklagten, die dienstliche Beurteilung habe bereits den erweiterten Wortlaut, ist ausweislich der vorgelegten Behördenakte unzutreffend.

Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg. Wegen der gerügten Begründungs-, Nachvollziehbarkeits- und Plausibilisierungsmängel ist zunächst auf die Gründe des Beschlusses vom 12. Dezember 2012 (Az. M 21 E 12.4261) Bezug zu nehmen, wo die meisten Beanstandungen der Klagepartei mit eingehender Begründung bereits einmal abgearbeitet worden sind. Ergänzend dazu bzw. aufgrund neuerer Rechtsprechung teilweise abweichend davon ist nun noch folgendes auszuführen:

Soweit die Klägerin zuletzt in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten hat, dass die Beurteilung im Ankreuzverfahren des Teils B a) gerade deshalb nicht den Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspreche, weil in dem Beurteilungsformular jeweils nur eine Beschreibung für den Mittelwert des jeweiligen Beurteilungskriteriums angegeben sei, zum Beispiel bei dem Kriterium „Fachkenntnisse“ die Mittelwertbeschreibung „hat umfassende, differenzierte und aktuelle für den Aufgabenbereich erforderliche Kenntnisse“, kann ihr nicht gefolgt werden. Nach der insoweit in Bezug genommenen Entscheidung (BVerwG vom 17.09.2015 – 2 C 27.14 – BVerwGE 153, 48 = IÖD 2016, 50 = DokBer 2016, 63 = ZBR 2016, 134 = DVBl 2016, 379 = NVwZ 2016, 1262 = Schütz/Maiwald BeamtR ES/D I 2 Nr. 132 = Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 2) kann der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Er kann entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse der ihm unterstellten Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (ebenda, m.w.N.). Das schließt die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken (ebenda, m.w.N.). Maßgebend ist, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und dass dieses Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewendet wird, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (ebenda, m.w.N.).

Den so beschriebenen und begründeten Anforderungen genügt das Beurteilungssystem des Beklagten. Das Erfordernis, dass die Bewertungskriterien hinreichend differenziert sein müssen, ist schon dadurch erfüllt, dass nach dem Beurteilungssystem in Teil B a) Leistungsbeurteilung insgesamt zehn, bei Vorliegen von Führungsverantwortung elf Einzelkriterien zu bewerten sind. Das Erfordernis, dass die Notenstufen textlich definiert sein müssen, ist wiederum bereits dadurch erfüllt, dass den Bewertungen 1 bis 5 die verbalen Beschreibungen von „weit über den Anforderungen“ bis „erfüllt die Anforderungen nicht“ unterlegt sind. Mag hiergegen noch eingewandt werden können, dass mit dem in jeder der fünf Bewertungen enthaltenen Begriff „Anforderungen“ ein allzu subjektives Element enthalten sei, welches den nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Zweck in Frage stellen könnte, beurteilerübergreifend für eine gleiche bzw. vergleichbare Maßstäblichkeit zu sorgen, so wäre dem zum einen entgegenzuhalten, dass auch das dieser Rechtsprechung als allgemeinverständliches Leitbild zugrundeliegende Schulnotensystem mit den bekannten Abstufungen von „sehr gut“ bis „ungenügend“ aufgrund der Natur der Sache mit demselben Makel behaftet wäre. Zum andern hat der Beklagte – nach Auffassung des Gerichts überobligatorisch – mit den Verbalbeschreibungen für den jeweiligen Mittelwert (Bewertung „erfüllt die Anforderungen vollständig“) seinem Bewertungssystem ein ersichtlich objektivierendes Element hinzugefügt, welches jeden Zweifel daran beseitigt, dass von diesem jeweiligen Fixpunkt ausgehend, an den jeder Beurteiler zur Wahrung der Maßstäblichkeit gleichermaßen gebunden ist, jedermann anhand des dann vergebenen Notenwerts unschwer erkennen kann, ob und inwieweit der Beurteilte die jeweilige Durchschnittsanforderung (ggf. weit) übertrifft oder eben nicht bzw. nur teilweise erfüllt.

Die diesbezügliche Rüge der Klägerin erscheint umso befremdlicher, als sie es im Verfahren vollständig unterlassen hat, bezüglich einzelner, von ihr wegen Mängeln des Beurteilungssystems nicht einzuordnender Bewertungen nachzufragen oder diese substantiiert zu rügen. Damit hat sie nicht einmal den Versuch unternommen, nach Maßgabe der einschlägigen Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG vom 26.06.1980 – 2 C 8.78 – BVerwGE 60, 245 = DÖD 1980, 206 = DRiZ 1981, 28 = BayVBl 1981, 54 = PersV 1981, 428 = VwRspr 32, 306 = RiA 1981, 59, 97 = DVBl 1981, 497 = ZBR 1981, 195 = DokBer B 1980, 283 = Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 13 = 232 § 8 BBG Nr. 17) ihren Anspruch auf eine Plausibilisierung auszuüben, an die umso höhere Anforderungen zu stellen sind, je substantiierter die Einzelbewertungen von dem Beurteilten in Frage gestellt werden (BVerwG vom 17.09.2015, a.a.O., Rn. 26; BayVGH vom 05.10.2017 – 6 B 17.1026 – juris).

Soweit die Klägerin rügt, die im Teil B b) Befähigungseinschätzung vorgesehene Differenzierung in „stark ausgeprägt“ und „besonders stark ausgeprägt“ sei nicht ausreichend, denn damit erfolge keine Aussage dahingehend, ob ein Beamter über eine ausgeprägte, eine durchschnittliche oder eine unterdurchschnittliche Befähigung verfüge. Insofern könne auch nicht nachvollzogen werden, inwieweit die Befähigungseinschätzung Auswirkungen auf die Gesamtbeurteilung habe, verhilft auch das der Klage nicht zum Erfolg. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach § 49 Abs. 1 BLV in der dienstlichen Beurteilung nur die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen ist, während Eignung und Befähigung lediglich „einzuschätzen“ sind. An die Befähigungseinschätzung sind folglich deutlich geringere Anforderungen hinsichtlich der Nachvollziehbarkeit zu stellen als an die Leistungsbeurteilung. Daraus folgt auch, dass der Dienstherr hinsichtlich seines diesbezüglichen Umsetzungskonzepts noch freier in seinem Organisationsermessen ist als bei der Leistungsbeurteilung. Hier hat sich der Beklagte für ein – sicher auch vom Gedanken der Verwaltungsvereinfachung getragenes – Regel-Ausnahmesystem entschieden, wonach der Beurteiler seine regelhafte Einschätzung, dass der Beurteilte hinsichtlich der acht vorgegebenen Kriterien durchschnittlich befähigt ist, durch Offenlassen der Ankreuzfelder zum Ausdruck bringen soll, dass ihn Einschätzungen über negativ Auffällige, deren Befähigung also zu wünschen übrig lässt, nicht interessieren, und dass er dann, wenn bestimmte Kompetenzen bei einem zu Beurteilenden stark oder besonders stark ausgeprägt sind, einen entsprechenden Eintrag im Ankreuzfeld wünscht. Vor dem Hintergrund, dass die Befähigungseinschätzung schon nach § 49 Abs. 1 BLV nicht dasselbe Gewicht wie die Leistungsbeurteilung haben soll, erscheint diese Konzeption vertretbar. Die Behauptung der Klägerin, bei diesem System könne nicht nachvollzogen werden, inwieweit die Befähigungseinschätzung Auswirkungen auf die Gesamtbeurteilung habe, ist ersichtlich unzutreffend. Die Befähigungseinschätzung hat aber auch nicht die Funktion einer gleichwertig neben die Leistungsbeurteilung tretenden „B-Note“ und ist keinesfalls als Determinante des Gesamturteils tauglich. Im Übrigen ist auch insoweit festzustellen, dass die Klägerin jeden Hinweis darauf vermissen lässt, was ihre diesbezügliche Rüge nach Art einer abstrakten Normenkontrolle mit ihrer hier angefochtenen dienstlichen Beurteilung zu tun hat. Sie hat nicht ein einziges Befähigungskriterium benannt, bei dem sie sich aufgrund nachvollziehbarer Umstände durch das Nicht-Ankreuzen des Buchstabens A oder B beschwert fühlt.

Die Rüge, dass die Beurteilungen immer noch von den Umständen beeinflusst seien, welche in der Person des ehemaligen Dienststellenleiters R. die Besorgnis der Befangenheit begründet hätten, entbehrt jeder Substanz. Diese Besorgnis kann keinesfalls – so aber die Klagebegründung – aus der bloßen Kenntnis der beiden Beurteiler von der intimen Beziehung zwischen R. und Frau S. hergeleitet werden. Dies ist schon aus sich heraus nicht nachvollziehbar. R. ist mittlerweile von dem Geschehen um die Nachbeurteilung der Klägerin gänzlich ausgeschlossen. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die jetzigen Beurteiler sowie diejenigen (ehemaligen) Vorgesetzten, die Beurteilungsbeiträge abzugeben hatten, in irgendeiner Weise selbst ein problematisches Verhältnis zu der Klägerin haben könnten oder von R. oder S. in ein solches hineingezogen worden sein könnten. Es ist im Übrigen unvermeidlich, das der Zeuge S. trotz seiner früher problematischen Nähe zu R. einen Beurteilungsbeitrag abzugeben hatte, denn es handelt sich nun einmal um die einzig als Träger der erforderlichen Kenntnisse über die Klägerin in Betracht kommende Auskunftsperson. Die Beurteilungspersonen werden – in der Sache völlig bedenkenfrei – durch die Beurteilungsrichtlinie bestimmt und können ebenfalls nicht durch andere Personen ausgetauscht werden. Es war daher zwar nicht aufgrund einer Weisung oder sonstigen rechtswidrigen Bindung des Beurteilungsermessens vorprogrammiert, entspricht aber einer gewissen Erwartung, dass die Neubeurteilung(en) wieder ähnlich ausfallen würden wie die aufgehobenen. Das ist der Klägerin im Übrigen schon im Vorprozess zu bedenken gegeben worden.

Entscheidungserheblich kommt es mithin darauf an, ob sich die streitigen Nachbeurteilungen vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts deshalb als rechtswidrig darstellen, weil – insoweit richtlinienkonform – das Gesamturteil jeweils nicht verbal begründet ist. Nach der bereits mehrfach zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf im Unterschied zu den Einzelbewertungen das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird (BVerwG vom 17.09.2015, a.a.O., Rn. 30). Einer Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen (ebenda, Rn. 36) Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note – vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf null – geradezu aufdrängt (ebenda, Rn. 37).

Ein solcher Fall der Entbehrlichkeit einer Verbalbegründung des Gesamtprädikats ist nach Auffassung des Gerichts hier gegeben. Die Beurteilungsrichtlinie des Beklagten ist so konzipiert, dass das Gesamturteil in der Regel dem mit einer Nachkommastelle auszudrückenden arithmetischen Mittel der Leistungsbeurteilung (Teil B a) entsprechen wird. Sie trägt damit die Ermessensreduzierung auf null geradezu systematisch in sich und sieht nur dann, aber dann auch obligatorisch, eine Verbalbegründung des Gesamturteils vor, wenn der Beurteiler von diesem ihm standardmäßig vorgegebenen Entscheidungsvorschlag abweichen will, was ihm – in den Grenzen, die ihn wohl vor einer Verletzung des allgemeinen Beurteilungsgebots der Freiheit von inneren Widersprüchen schützen sollen – freigestellt ist. Aber auch ohne Einbeziehung dieser der Leistungsbeurteilung konzeptionell zukommenden Präjudizwirkung, also der Entwicklung der „Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale“ mangels Korrekturbedarfs zum Gesamturteil, ergibt sich die zu vergebende Note hier geradezu zwingend aus der Bewertung der Einzelleistungskriterien. Denn was sonst als die Werte von 2,4 und 2,3 bzw. die Vergabe des verbal umschriebenen Bewertungsbandes „über den Anforderungen“ soll schon vorprogrammiert sein, wenn die Klägerin in den Einzelkriterien siebenmal das Prädikat „über den Anforderungen“ und dreimal das Prädikat „erfüllt die Anforderungen vollständig“ erhalten hat? Besonderheiten von einer Bedeutung, wie sie in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Oktober 2017 (a.a.O.) zu berücksichtigen waren und trotz eindeutiger Notentendenz eine Verbalbegründung unverzichtbar erscheinen ließen, sind im vorliegenden Fall weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere darf die besondere Vorgeschichte der hier streitigen Beurteilungen, welche von der Mitwirkung eines Beurteilers geprägt ist, in dessen Person objektivierbar die Besorgnis der Befangenheit bestand, keinen Anlass bieten, der Klägerin allein deshalb in Anerkennung eines anderweitig nicht mehr ausgleichbaren materiellen oder immateriellen Schadens eine Bonifikation in Form einer besseren Beurteilungsnote zuzuerkennen (vgl. zu einer ähnlichen Problematik BVerwG vom 17.04.1986 - 2 C 28.83 - ZBR 1986, 330 = DVBl 1986, 1150 = DÖD 1986, 252 = DokBer B 1986, 228 = Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 8; vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 - DokBer B 1998, 103 = DVBl 1998, 638 = Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 17). Somit besteht hier nach dem angewandten Beurteilungssystem kein Zweifel, dass wie vergeben Gesamturteile von 2,4 (Beurteilungsstichtag 1. Oktober 2011) und 2,3 (Stichtag 1. Januar 2014) herauskommen mussten und auch bei Berücksichtigung der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze eine Begründung der Gesamturteile hier entbehrlich war.

Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge der § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben, im Übrigen war sie abzuweisen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 13. Dezember 2016 – M 21 K 15.174 – wird abgeändert.

II. Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 8. Juli 2014 für den Zeitraum vom 1. Oktober 2004 bis zum 30. September 2012 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger für den genannten Zeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

III. Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits in beiden Rechtszügen.

IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

V. Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

VI. Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Der Kläger, ein Polizeihauptmeister bei der Bundespolizei, begehrt die Neuerteilung seiner dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum 1. Oktober 2004 bis 30. September 2012, die mit der Gesamtnote 7 schließt.

In der Zeit vom 27. November 2007 bis 20. April 2011 war der Kläger gemäß § 38 Abs. 1 BDG unter Einbehaltung von 50% der Bezüge vorläufig des Dienstes enthoben, nachdem er wegen gefährlicher Körperverletzung in Tatmehrheit mit vorsätzlicher Körperverletzung vom Amtsgericht München am 10. September 2007 zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und drei Monaten verurteilt worden war. Sein Antrag, die vorläufige Dienstenthebung und Einbehaltung der Dienstbezüge bis zum rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens vor dem Landgericht München I auszusetzen, hatte keinen Erfolg (VG München, B.v. 25.2.2008 – M 19 B DA 07.5731; BayVGH, B.v. 13.11.2008 – 16b DS 08.704). Nachdem das Landgericht München I die Gesamtfreiheitsstrafe mit seit 31. März 2010 rechtskräftigem Urteil auf 9 Monate herabgesetzt und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof daraufhin die Verfügung des Bundespolizeipräsidiums Süd vom 27. November 2007 durch Beschluss vom 10. April 2011 – 16b DS 10.1120 – ausgesetzt hatte, wurde der Kläger zum Mai 2011 wieder in den Dienst versetzt.

In der am 26. Juni 2014 von PHK S. als Erstbeurteiler und EPHK B. als Zweitbeurteiler unterzeichneten, dem Kläger am 8. Juli 2014 eröffneten „Regelbeurteilung“ für den Zeitraum 1. Oktober 2004 bis 30. September 2012 wurde diesem auf einer von 1 als niedrigster bis 9 als höchster Note zeichnenden Bewertungsskala die Gesamtnote 7 zuerkannt. Bei der Leistungsbewertung wurden für 2 von insgesamt 15 bewerteten Leistungsmerkmalen die Notenstufe 8, für die übrigen jeweils die Notenstufe 7 vergeben. Bei der Befähigungsbeurteilung wurden von 10 Merkmalen drei mit „A“ (besonders stark ausgeprägt) und sieben mit „B“ (stärker ausgeprägt) beurteilt. Die Gesamtnote 7 wurde, wie auch die Einzelbewertungen, nicht weiter begründet. In dem für den Zeitraum vom 27. April 2007 bis 21. August 2007 eingeholten Beurteilungsbeitrag von PHKin J. waren ihm für 6 von insgesamt 15 bewerteten Leistungsmerkmalen die Einstufung 6, für die übrigen jeweils die Einstufung 5 zuerkannt worden.

Der Kläger ließ gegen die Beurteilung Widerspruch einlegen, der nicht begründet wurde und über den die Beklagte nicht entschieden hat.

Die am 15. Januar 2015 erhobene Klage gegen die dienstliche Beurteilung hat das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 13. Dezember 2016 abgewiesen. Die angegriffene Regelbeurteilung sei rechtmäßig. Insbesondere sei der Kläger entgegen seiner Behauptung nicht etwa „von der Direktion der Bundespolizei F.“ beurteilt worden, sondern durch die in seinem Fall zuständigen Erst- und Zweitbeurteiler, dem Einheitsführer PHK S. und dem Hundertschaftsführer EPHK B. Dies sei durch deren Unterschriften unter der angegriffenen Regelbeurteilung einwandfrei belegt. Diese seien auch in der Lage gewesen, ihre Leistungsbewertung auf ihre eigene Anschauung zu stützen, weil der Kläger im überwiegenden Teil des Beurteilungszeitraums in ihrer Organisationseinheit tätig gewesen sei. Der Beurteilungsbeitrag der PHKin J. sei bei der Ausübung des Beurteilungsspielraums berücksichtigt worden.

Mit seiner vom Senat wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen. Er weist insbesondere darauf hin, dass er in den vorhergehenden Beurteilungszeiträumen (1.5.1998 bis 30.9.2002 und 1.10.2002 bis 30.9.2004) jeweils die Gesamtnote 8 erhalten habe und in der nachfolgenden Regelbeurteilung für den Zeitraum 1.10.2012 bis 30.9.2014 sogar mit der Gesamtnote 9 beurteilt worden sei. Der angegriffenen Beurteilung fehle es an einer Begründung für die schlechtere Beurteilung sowie an einer fiktiven Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs des Klägers für die Zeit, in der er vom Dienst suspendiert gewesen sei. Darüber hinaus sei die Beurteilung rechtswidrig, weil das Gesamturteil nicht begründet worden sei, sodass der Weg der Beklagten zur Gewinnung dieses Urteils vom beurteilten Beamten nicht nachvollziehbar sei. Da die streitgegenständliche Regelbeurteilung nach eigener Aussage des Erst- bzw. Zweitbeurteilers nicht von ihnen stamme, lägen der Beurteilung des Klägers keine eigenen Erkenntnisquellen der (tatsächlichen) Beurteiler zugrunde. Eine derartige Beurteilungspraxis sei rechtswidrig.

Der Kläger beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 13. Dezember 2016 die dienstliche Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 1. April 2004 bis zum 30. September 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Kläger für den genannten Zeitraum unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu dienstlich zu beurteilen.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor, der außergewöhnlich lange Beurteilungszeitraum der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2012 sei dem Umstand geschuldet, dass gegen den Kläger über einen relativ langen Zeitraum hinweg ein Straf- bzw. Disziplinarverfahren anhängig und er infolge dessen während der Zeit von November 2007 bis April 2011 des Dienstes enthoben gewesen sei. Nach Ziff. 7 des Erlasses des Bundesministeriums des Innern vom 8. Juni 2004 könne es in Einzelfällen gerechtfertigt sein, von der Erstellung einer Regelbeurteilung abzusehen, solange noch ein Disziplinarverfahren anhängig sei. Wegen der ausgesprochenen Dienstenthebung nach § 38 BDG habe der Kläger auf der Grundlage von Nr. 3.1.2.8 der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei vom 1. März 2002 – zuletzt geändert am 4. September 2012 – keine Regelbeurteilung erhalten. Der Zweitbeurteiler (EPHK B.) sei seit dem 25. August 2005 Hundertschaftsführer des Klägers, und der Erstbeurteiler (PHK S.) sei seit dem 1. September 2003 sein unmittelbarer Vorgesetzter.

Der Senat hat die Beteiligten mit Schreiben vom 9. August 2017 gemäß § 130a VwGO darauf hingewiesen, dass eine Stattgabe der Berufung durch Beschluss in Betracht komme, weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich halte.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie auf die von der Beklagten vorgelegten Sachakten Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung des Klägers nach entsprechender Anhörung der Beteiligten durch Beschluss, da er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130a VwGO).

Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Unrecht abgewiesen. Die angefochtene Regelbeurteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil sie entgegen der hierfür maßgeblichen Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei aus dem Jahr 2002 (in der jeweils aktualisierten Fassung) einen Zeitraum von acht Jahren umfasst (1.) Darüber hinaus fehlt auch die vorliegend unverzichtbare Begründung des Gesamturteils (2.). Die Beurteilung ist daher aufzuheben. Der Kläger hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für die Zeit vom 1. Oktober 2004 bis 30. September 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

1. Die Beklagte war nach §§ 48 ff. der auf Grund der Ermächtigung in § 26 BBG erlassenen Bundeslaufbahnverordnung (BLV) berechtigt, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung ihrer Beamten in regelmäßigen Abständen zu beurteilen (vgl. BVerwG, U.v. 11.12.2008 – 2 A 7.07 – juris Rn. 11). Sie hat für die bei der Bundespolizei beschäftigten Beamten im Jahr 2002 Richtlinien für die Beurteilung (BeurtRL BPOL vom 1. März 2002) erlassen, die in jeweils aktualisierter Fassung bis zum 31. August 2016 in Kraft waren.

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr – wie hier – Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind (ständige Rechtsprechung, z.B. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 2 A 10.13 – juris Rn. 14 m.w.N.).

Hiervon ausgehend ist die streitgegenständliche Regelbeurteilung zu beanstanden, weil sie richtlinienwidrig für einen zu langen Beurteilungszeitraum erstellt worden ist. Bis zum Inkrafttreten der neuen Beurteilungsrichtlinien am 1. September 2016 erfolgte die Regelbeurteilung der Beamten der Bundespolizei alle zwei Jahre zum Stichtag 1. Oktober (vgl. Nr. 3.1.1 BeurtRL BPOL). Die angefochtene Beurteilung umfasst dagegen einen Zeitraum von acht Jahren. Damit hat die Beklagte im Fall des Klägers gegen die Bestimmungen ihrer Richtlinien verstoßen und darüber hinaus auch gegen § 48 Abs. 1 BLV, wonach eine Beurteilung grundsätzlich spätestens alle drei Jahre zu erfolgen hat. Das führt zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regelbeurteilung.

Dienstliche Beurteilungen haben zum Ziel, ein gerechtes, aussagefähiges, möglichst objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung der Mitarbeiter zu gewinnen. Sie dienen als Grundlage für sachgerechte Personalentscheidungen, da der Vergleich von Bewerbern im Rahmen einer dienstrechtlichen Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 GG vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen hat (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, B.v. 21.12.2016 – 2 VR 1.16 – juris Rn. 23). Die Eignung dienstlicher Beurteilungen als Grundlage für den Bewerbervergleich setzt voraus, dass diese jeweils den gleichen Beurteilungszeitraum umfassen und gleiche Beurteilungsmaßstäbe angewendet werden (vgl. BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 2 A 10.13 – juris Rn. 21).

Ungeachtet dessen, dass eine sachgerechte, plausible, differenzierte und aussagekräftige Beurteilung der Leistungen, die in einem Zeitraum von acht Jahren erbracht worden sind, kaum möglich sein dürfte, können mit einer solchen Beurteilung die oben genannten Ziele nicht erreicht werden. Insbesondere ist eine Vergleichbarkeit mit den Regelbeurteilungen der Kollegen des Klägers nicht gegeben, so dass der Sinn einer Regelbeurteilung verfehlt wird.

Entgegen der Auffassung der Beklagten kann dies nicht mit dem Umstand gerechtfertigt werden, dass gegen den Kläger über einen sehr langen Zeitraum hinweg (ab 21. Januar 2003 mit Unterbrechungen bis Mai 2011) ein Disziplinarverfahren anhängig war und er in der Zeit von November 2007 bis April 2011 wegen eines gegen ihn anhängigen Strafverfahrens des Dienstes enthoben war. Zwar können nach § 48 Abs. 2 BLV Ausnahmen von der regelmäßigen Beurteilung zugelassen werden, wenn eine dienstliche Beurteilung nicht zweckmäßig ist. Dem entspricht es, die Regelbeurteilung in den Fällen, in denen gegen den Beamten ein Disziplinarverfahren oder gar ein Strafverfahren eingeleitet worden ist, bis zum rechtkräftigen Abschluss des Verfahrens zurückzustellen (so auch Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 8.6.2004 unter 7.) Sie ist dann aber grundsätzlich nach Abschluss des Disziplinarverfahrens nachzuholen, das heißt, dass die zurückgestellte(n) Regelbeurteilung(en) jeweils für die den Beurteilungsrichtlinien entsprechenden Beurteilungszeiträume nachträglich erstellt werden muss/müssen, sofern während des jeweiligen Beurteilungszeitraumes ausreichende dienstliche Leistungen erbracht worden sind, die Grundlage einer Beurteilung sein können.

Dies zugrunde gelegt ergibt sich im Fall des Klägers folgendes:

1.1 Im Beurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2004 bis 30. September 2006 hat der Kläger seinen Dienst verrichtet, wenngleich gegen ihn bereits am 21. Januar 2003 ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden war, dessen zwischenzeitlich erfolgte Einstellung gemäß § 35 Abs. 2 BDG wieder aufgehoben und auf weitere Vorwürfe ausgedehnt wurde. Daher ist eine sachgerechte Beurteilung des Klägers für diesen Zeitraum möglich.

1.2 Auch im folgenden Regelbeurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2006 bis 30. September 2008 hat der Kläger jedenfalls bis zu seiner Suspendierung am 27. November 2007 Dienst geleistet, insgesamt also ein Jahr, ein Monat und 26 Tage. Eine Dienstzeit von mehr als 50% des zweijährigen Beurteilungszeitraums ist ausreichend, um eine sachgerechte Beurteilung der erbrachten Leistungen des Klägers zu ermöglichen (vgl. BayVGH, U.v. 19.11.2008 – 15 B 08.2040 – juris Rn. 36; s. auch Nr. 3.1.2 BeurtRL BPOL.).

1.3 Während des gesamten folgenden Beurteilungszeitraums (1.10.2008 – 30.9.2010) war der Kläger gemäß § 38 BDG des Dienstes enthoben, sodass keine dienstlichen Leistungen erbracht wurden, die Grundlage einer Regelbeurteilung sein könnten. Hierfür kann daher mangels belastbarer Erkenntnisgrundlagen eine Beurteilung nicht erstellt werden.

Entgegen der Auffassung des Klägers hat er auch keinen Anspruch auf eine fiktive Fortschreibung der für den vorangegangenen Zeitraum zu erstellenden Regelbeurteilung. Denn für einen solchen Anspruch fehlt es an einer Anspruchsgrundlage. Dienstliche Beurteilungen sollen Grundlage für künftige Auswahlentscheidungen sein und daher eine möglichst lückenlose Leistungsnachzeichnung gewährleisten (BVerwG, U.v. 16.10.2008 – 2 A 9.07 – juris Rn. 37). Werden während des Beurteilungszeitraumes keine dienstlichen Leistungen erbracht, die Grundlage einer Beurteilung sein könnten, so kann der Dienstherr in bestimmten Fällen Benachteiligungen der betroffenen Beamten dadurch ausschließen, dass er die Fortschreibung vergangener Beurteilungen durch eine fiktive Nachzeichnung ihres beruflichen Werdeganges vorsieht. Die fiktive Fortschreibung fingiert nicht nur eine tatsächlich im Beurteilungszeitraum nicht erbrachte Dienstleistung, sie unterstellt auch eine Fortentwicklung der Leistungen des Beamten entsprechend dem durchschnittlichen beruflichen Werdegang einer Gruppe vergleichbarer Beamter.

Das durch Verwaltung und Rechtsprechung entwickelte Rechtsinstitut einer fiktiven Fortschreibung dienstlicher Beurteilungen ist seit 2009 in § 33 Abs. 3 BLV geregelt. Zu den darin ausdrücklich normierten Fällen – Beurlaubungen nach § 6 Abs. 1 der Sonderurlaubsverordnung, Beamte in Elternzeit und Freistellungen wegen einer Tätigkeit im Personalrat, als Vertrauensperson der schwerbehinderten Menschen oder als Gleichstellungsbeauftragte – zählt die vorläufige Suspendierung nach § 38 BDG nicht. Eine erweiterte Auslegung oder analoge Anwendung des § 33 Abs. 3 BLV auf diese Fälle scheidet aus. Zwar enthält diese Vorschrift keine abschließende Aufzählung der Fälle, in denen eine fiktive Fortschreibung einer dienstlichen Beurteilung möglich sein soll („jedenfalls“). Jedoch erlaubt § 33 Abs. 3 BLV eine erweiterte Anwendung nur auf solche Fälle, die mit den geregelten Fällen von den tatbestandlichen Voraussetzungen her vergleichbar sind (OVG RhPf, B.v. 16.3.2017 – 10 B 11626/16 – juris Rn. 5 f.). Das ist bei der vorläufigen Suspendierung nicht der Fall. Das Benachteiligungsverbot bezüglich der in § 33 Abs. 3 BLV genannten Beamten dient deren inneren und äußeren Unabhängigkeit. Der Beamte soll nicht aus Sorge um berufliche Perspektiven auf das Ehrenamt des Personalratsmitglieds oder auf die Inanspruchnahme der Elternzeit verzichten müssen (vgl. BayVGH, U.v. 19.11.2008 – 15 B 08.2040 – juris Rn. 39). Diese Überlegungen spielen bei Beamten, die vorläufig vom Dienst suspendiert wurden, ersichtlich keine Rolle, sie unterfallen daher nicht dem Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung. Auch eine analoge Anwendung von § 33 Abs. 3 BLV etwa unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung kommt vorliegend nicht in Betracht, da die vorläufige Enthebung vom Dienst nicht von vornherein rechtswidrig gewesen ist (vgl. dazu BayVGH, B.v. 18.11.2015 – 6 ZB 15.1855 – juris Rn. 11).

1.4 Im daran anschließenden Regelbeurteilungszeitraum vom 1. Oktober 2010 bis 30. September 2012 hat der Kläger nach Aufhebung der Suspendierung ab Mai 2011 und damit insgesamt 1 Jahr und 5 Monate regelmäßigen Dienst geleistet, so dass die Erstellung einer sachgerechten und leistungsbezogenen Regelbeurteilung für diesen Zeitraum insofern ebenfalls möglich ist (s. 1.2).

2. Im Übrigen wäre die streitgegenständliche Beurteilung, die im sogenannten Ankreuzverfahren für vorgegebene Einzelbewertungen erstellt wurde, auch deshalb aufzuheben, weil es an der erforderlichen Begründung des Gesamturteils fehlt.

Nach der Rechtsprechung darf der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien zwar ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungskriterien – wie hier – hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind; er muss die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren nur bei konkreten Nachfragen und Rügen bezüglich einzelner Bewertungen plausibilisieren, wobei die Anforderungen an die Plausibilisierung auch davon abhängen, wie substantiiert die Einzelbewertungen vom Beamten in Frage gestellt werden (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 26).

Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil einer im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung aber in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbewertungen hergeleitet wird (BVerwG, U.v. 2.3.2017 – 2 C 51.16 – juris Rn. 11; U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 30; BayVGH, U.v. 10.5.2016 – 6 BV 14.1885 – juris Rn. 12 ff.). Nur so kann das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden, insbesondere nachdem es im Ermessen des Dienstherrn steht, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Einzelmerkmale zu bilden (BVerwG, B.v. 21.12.2016 – 2 VR 1.16 – juris Rn. 39 m.w.N.). Die Gewichtung bedarf schon deshalb in der Regel einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet werden kann. Diese ist ein materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung und kann nicht im gerichtlichen Verfahren nachgeholt werden (BVerwG, U.v. 2.3.2017 – 2 C 51.16 – juris Rn. 16 ff.).

Eine entsprechende Begründung des Gesamturteils fehlt in der im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung des Klägers. Sie war vorliegend auch nicht entbehrlich. Das kann nur dann ausnahmsweise gegeben sein, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note – vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null – geradezu aufdrängt (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 37). Das war bei der streitgegenständlichen Beurteilung des Klägers aber nicht der Fall.

Zwar mag angesichts des relativ einheitlichen Leistungsbildes aus den Einzelnoten bei der Leistungsbewertung (13 x Note 7, 2 x Note 8) im Normalfall einer Regelbeurteilung die Gesamtnote 7 mehr oder weniger naheliegen. Angesichts der zahlreichen Besonderheiten im Fall des Klägers liegt jedoch ein solcher „Normalfall“ nicht vor. Die Besonderheiten liegen hier darin, dass die Leistungen des Klägers für einen außergewöhnlich langen Zeitraum beurteilt wurden, in dem darüber hinaus gegen ihn ein Disziplinar- und ein Strafverfahren anhängig waren. Auch der Umstand, dass der Kläger über einen Zeitraum von dreieinhalb Jahren vom Dienst suspendiert war, stellt eine Besonderheit dar, die es erforderlich gemacht hätte, zumindest in der Gesamtbeurteilung zu erläutern, welche Abschnitte des Beurteilungszeitraums wie gewichtet wurden, und ob – und wenn ja wie – das Disziplinarverfahren und die strafrechtliche Verurteilung des Klägers in die Bewertung eingeflossen sind.

Nach alledem hätte die Beklagte nicht auf die regelmäßig erforderliche textliche Begründung des Gesamturteils verzichten dürfen.

3. Im Hinblick auf die für die genannten Zeiträume jeweils neu zu erstellenden dienstlichen Beurteilungen des Klägers sieht der Senat angesichts der Ausführungen der Beteiligten Anlass für folgende Ausführungen:

3.1 PHK S. und EPHK B. sind die für die nachzuholenden Regelbeurteilungen des Klägers zuständigen Erst- und Zweitbeurteiler.

Nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Beklagten ist PHK S. seit dem 1. September 2003 der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers und daher gemäß Nr. 4.4 BeurtRL BPOL 2002 i.V.m. Anlage 1 Nr. 14 der für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum (1.10.2004 – 30.9.2012) zuständige Erstbeurteiler, der die vom Kläger jeweils tatsächlich erbrachten Leistungen entweder aus eigener Anschauung oder durch Ausschöpfung sonstiger Erkenntnisquellen (Beurteilungsbeiträge, Stellungnahmen etc.) zu bewerten hat (Nr. 4.2 BeurtRL BPOL).

EPHK B. ist seit 25. August 2005 Hundertschaftsführer des Klägers und damit der nach den o.g. Regelungen zuständige Zweitbeurteiler. Gemäß Nr. 4.3 BeurtRL BPOL bewertet er die Leistung und Befähigung des Klägers lediglich abschließend und ist vor allem für die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs verantwortlich. Der Wortlaut des zweiten Halbsatzes des § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV 2009 steht dem nicht entgegen. Die Vorschrift verlangt nicht, dass zwei „Beurteiler“ die Beurteilung erstellen, sondern nur, dass „zwei Personen“ an deren Erstellung beteiligt sind. Durch dieses „Vier-Augen-Prinzip“ soll sichergestellt werden, dass dienstliche Beurteilungen nach objektiv einheitlichen Maßstäben erstellt werden und infolge dessen vergleichbar sind. Dieser Zweck erfordert es nicht, dass beide an der Erstellung der Beurteilung beteiligten Personen die formale Stellung eines Beurteilers haben, das heißt eigene unmittelbare Erkenntnisse der Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten haben. Die Kontroll- und Vereinheitlichungsfunktion kann vielmehr auch dann erreicht werden, wenn ein Beurteiler – ggf. nach Einholung der entsprechenden Informationen – einen Beurteilungsvorschlag fertigt und diesen dem Zweitbeurteiler gegenüber erläutert (vgl. VGH BW, U.v. 15.6.2016 – 4 S 126/15 – juris Rn. 55).

3.2 Die neu zu erstellenden Regelbeurteilungen bedürfen – entgegen der Auffassung des Klägers – nicht zwingend einer Begründung des jeweiligen Gesamturteils. Eine solche ist vielmehr auch bei einer im Ankreuzverfahren erstellten Beurteilung dann entbehrlich, wenn die jeweiligen Einzelbewertungen ein so einheitliches Bild abgeben, dass die Erläuterung ihrer Gewichtung entbehrlich ist (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – juris Rn. 37). Das gilt allerdings nicht, wenn die Leistung des Beamten erheblich schlechter beurteilt wird als im vorangegangenen Beurteilungszeitraum (vgl. BVerwG, U.v. 21.12.2016 – 2 VR 1.16 – juris Rn. 33, wo die Leistung des Beamten um zwei Notenstufen schlechter als im vorhergehenden Beurteilungszeitraum beurteilt worden war). Dabei löst aber nicht grundsätzlich schon jede Verschlechterung eine Begründungspflicht aus. Sie muss vielmehr „erheblich“ sein. Dies ist bei einer Verschlechterung um nur eine Notenstufe wohl noch nicht anzunehmen – erst recht nicht, wenn die Leistung beispielsweise lediglich um einen Punkt innerhalb einer zwei Punkte umfassenden Notenstufe schlechter bewertet wird als bei der vorangegangenen Beurteilung.

3.3 Zur Rüge des Klägers, den Beurteilern sei das Beurteilungsergebnis „von oben“ vorgegeben worden, sei darauf hingewiesen, dass die Beurteiler gemäß Nr. 6.1 BeurtRL BPOL unabhängig und weisungsfrei beurteilen, wobei der Erstbeurteiler seine eigenen Erkenntnisse und Erfahrungen zu Grunde zu legen und sich am im Einzelfall gezeigten Leistungsbild des jeweils zu beurteilenden Beamten auszurichten hat. Wird durch Erteilung einer Weisung auf die Urteilsbildung des Erstbeurteilers eingewirkt, führt dies daher zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Die Weisungsfreiheit kann auch dadurch tangiert werden, dass ein Vorgesetzter eine bestimmte Erwartungshaltung verdeutlicht und dies nach dem objektiven Erklärungsgehalt der Äußerungen und in Abhängigkeit von den weiteren Fallumständen auf eine Einflussnahme hinausläuft, die einer Weisung gleichkommt (OVG NW, B.v. 27.4.2001 – 6 A 4754/00 – juris Rn. 19). Das wäre zu bejahen, wenn einem Erstbeurteiler durch einen Vorgesetzten „mitgeteilt“ wird, ein zu beurteilender Beamter solle eine bestimmte Punktzahl bekommen, falls dieser Vorgesetzte damit ersichtlich die Erwartungshaltung verknüpft, der Erstbeurteiler werde das von der Führungsebene der Behörde als angemessen angesehene Gesamturteil als „letztlich feststehend“ schlicht übernehmen (vgl. OVG NW, B.v. 24.11.2006 – 6 B 2124/06 – juris Rn. 9; Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl. Stand März 2017, Rn. 268).

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 29. Juli 2014 - M 21 K 12.2457 - wird aufgehoben. Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 12. Oktober 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Süd-Ost vom 15. Mai 2012 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

II.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger wendet sich gegen seine Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. November 2007 bis 31. Juli 2010.

Der Kläger steht als Zollamtmann (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst der Beklagten. Die Beklagte erstellte die streitige Regelbeurteilung zum Stichtag 31. Juli 2010 nach den Vorgaben der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Brandwein - BRZV - vom 23. Juni 2010. Nach dieser Richtlinie werden bei der Regelbeurteilung in vier Beurteilungskategorien (Fach- und Methodenkompetenzen, soziale Kompetenzen, persönliche Kompetenzen und - bei Führungskräften - Führungskompetenzen) insgesamt 29 Einzelkompetenzen nach einer sechsteiligen Bewertungsskala (von A = überragend ausgeprägt bis F = sehr schwach ausgeprägt) durch Ankreuzen bewertet. Das Gesamturteil ist nach einer 5-teiligen Skala von „Herausragend“ bis „Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ zu bilden, die ihrerseits durch eine Unterskala von 0 bis 15 Punkten ergänzt wird. Eine Begründung für Einzelbewertungen und Gesamturteil ist nicht vorgeschrieben und in dem als Anlage der Richtlinie vorgegebenen Beurteilungsformular auch nicht vorgesehen.

In den Einzelbewertungen der dienstlichen Beurteilung ist der Kläger dreizehnmal mit der Stufe C und sechzehnmal mit der Stufe D beurteilt worden. Im Gesamturteil hat er die Stufe „In vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“, 7 Punkte, erhalten. Individuelle textliche Ergänzungen enthält die dienstliche Beurteilung nicht.

Der Kläger hat die dienstliche Beurteilung mit Widerspruch und Klage mit dem Ziel der Neubeurteilung ohne Erfolg angegriffen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage für unbegründet erachtet und mit Urteil vom 29. Juli 2014 abgewiesen. Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger insbesondere geltend, seine Beurteilung sei ohne jede verbale Begründung und deshalb rechtswidrig erfolgt.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. Juli 2014 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung der Regelbeurteilung zum Stichtag 31. Juli 2010 und des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Süd-Ost vom 15. Mai 2012 zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und auf die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Die Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 12. Oktober 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Süd-Ost vom 15. Mai 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, weil es an der erforderlichen Begründung für das Gesamturteil fehlt. Der Kläger hat Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Zeitraum 1. November 2007 bis 31. Juli 2010 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

1. Die dienstliche Beurteilung eines Beamten ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (ständige Rechtsprechung, z. B. BVerwG, U. v. 17.09.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 9; BayVGH, B. v. 3.6.2015 - 6 ZB 14.312 - juris Rn. 5).

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Grundsätze mit mehreren Urteilen vom 17. September 2015 gerade mit Blick auf die hier in Mitten stehenden Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Zollverwaltung und der Bundesmonopolverwaltung für Brandwein - BRZV - vom 23. Juni 2010 fortgeführt. Es hat entschieden, dass der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen kann, sofern die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind; er muss aber auf Verlangen des Beamten die im Ankreuzverfahren vorgenommenen Einzelbewertungen im weiteren Verfahren plausibilisieren. Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung aber in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird. Zur Begründung dieser Rechtsprechung, der der Senat folgt, hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 31-37):

„Dem gesetzlichen Regelungssystem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <109> und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 - BVerfGK 18, 423 <427 f.>; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Der Dienstherr kann aber nur dann auf die dienstliche Beurteilung als maßgebliche Entscheidungsgrundlage seiner Auswahl abstellen, wenn sich hieraus verlässliche Bewertungen für die Ämtervergabe ergeben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108>).

Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 17. Januar 2014 - 1 BvR 3544/13 - juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschluss vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m. w. N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann.

Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dies erfordert keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten, etwa in der Art, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein muss. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt (BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2.06 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m. w. N.).

Ein individuelles Begründungserfordernis für das Gesamturteil rechtfertigt sich auch aus dessen besonderer Bedeutung als primär maßgebliche Grundlage bei einem späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 21). Dies gilt insbesondere bei Bewerbern mit im Wesentlichen gleichem Gesamturteil. Denn hier muss der Dienstherr im Auswahlverfahren die für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleichen (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2007 - 2 BvR 1855/07 - BVerfGK 12, 106 <108> und vom 4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 - BVerfGK 20, 77 <81>) und die Auswahl der Gesichtspunkte, auf die bei gleicher Eignung abgestellt werden soll, begründen (BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 - 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102 Rn. 46).

Außerdem sind die Gesichtspunkte, die das Absehen von einer individuellen, einzelfallbezogenen Begründung bei den Einzelbewertungen tragen, beim Gesamturteil nicht einschlägig. Vor allem ist weder ein dauerndes Leistungsfeststellungsverfahren noch ein unangemessener und unvertretbarer Verwaltungsaufwand noch eine Erschütterung des gegenseitigen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn zu besorgen; das zeigt sich im Übrigen schon daran, dass Beurteilungsrichtlinien vielfach - wie z. B. auch die ältere Fassung der BZRV - eine individuelle Begründung des Gesamturteils vorsehen. Auch der Gesichtspunkt, dass der beurteilte Beamte u.U. selbst ein Interesse daran hat, keine zu detaillierten Begründungen weniger positiver Einzelbewertungen in seiner dienstlichen Beurteilung zu lesen, entfällt beim Gesamturteil.

Einer - ggf. kurzen - Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen. Denn hier muss erläutert werden, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen gebildet wurde.

Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt.“

2. Gemessen an diesen Anforderungen durfte der Dienstherr bei der dienstlichen Beurteilung des Klägers nicht von einer Begründung für das Gesamturteil absehen.

Das ergibt sich - wie bereits das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 38) hervorgehoben hat - schon daraus, dass die BRZV in der ab dem Jahre 2010 geltenden Fassung für Einzelbewertungen eine 6-teilige Skala von sog. Ausprägungsgraden von A bis F, für das Gesamturteil aber eine 5-teilige Skala von Notenstufen von „Herausragend“ bis „Nicht oder nicht in vollem Umfang den Anforderungen entsprechend“ zur Verfügung stellt, wobei Letztere ihrerseits durch eine Binnendifferenzierung zwischen 0 und 15 Punkten ergänzt wird. Die Übertragung der Bewertungen der Einzelmerkmale in die Bewertungsskala für das Gesamturteil erfordert für den jeweiligen Einzelfall eine Begründung. Dies gilt umso mehr, als die Herleitung des Gesamturteils hier zusätzlich dadurch erschwert wird, dass die jeweilige Beurteilungsstufe weiter binnendifferenziert ist. Außerdem ist das sich aus den Einzelbewertungen ergebende Leistungsbild des Klägers uneinheitlich. Der Ausnahmefall, dass eine Begründung für das Gesamturteil (mit seiner weiteren Binnendifferenzierung) entbehrlich ist, weil im konkreten Fall sich die vergebene Note geradezu aufdrängt, ist deshalb nicht gegeben.

Auch dem Widerspruchsbescheid vom 15. Mai 2015 lässt sich die erforderliche Begründung des Gesamturteils nicht entnehmen. Ob dieser darüber hinaus für sich betrachtet als rechtswidrig angesehen werden müsste, weil die Widerspruchsbehörde sich möglicherweise auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle beschränkt hat (vgl. BayVGH, B. v. 11.4.2016 - 6 ZB 15.2029 juris Rn. 9 m.w.N), kann dahinstehen. Eine nachträgliche Begründung des Gesamturteils erst im Verwaltungsstreitverfahren scheidet aus (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 15 unter Modifikation seines Urteils vom 26.6.1980 - 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 ff.).

3. Die weiteren Rügen, die der Kläger im Berufungsverfahren gegen seine Beurteilung vorgebracht hat, greifen hingegen nicht durch:

Eine schriftliche Fixierung der Erkenntnisgrundlagen des Beurteilers im Vorfeld der dienstlichen Beurteilung ist nicht geboten (vgl. BVerwG, U. v. 2.4.1981 - 2 C 34.79 - BVerwGE 62, 135 ff.). Der Dienstherr hat reine Werturteile in den Einzelbewertungen, wie sie hier in Mitten stehen, nachvollziehbar und plausibel zu machen, wenn der Beurteilte die Einzelbewertungen für sachlich nicht gerechtfertigt hält. Die Anforderungen an die Plausibilisierung hängen auch davon ab, wie substantiiert die Einzelbewertungen von dem Beamten in Frage gestellt werden (BVerwG, U. v. 17.9.2015 - 2 C 6.15 - juris Rn. 20, 25). Der Kläger hat im bisherigen Verfahren eine Plausibilisierung der Bewertung aller Einzelmerkmale verlangt, ohne diese substantiiert anzugreifen. Es begegnet daher keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Beklagte unter Hinweis auf die fehlende Substantiierung auf das Beurteilungsgespräch vom 27. Oktober 2010 verweist.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1 GKG).