Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 20. Nov. 2015 - 4 ZB 15.1510

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 2.107,72 Euro festgesetzt.

I.

Der Kläger begehrt die Erstattung von Kosten, die ihm im Zusammenhang mit einer vorangegangenen kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit entstanden sind.

Der Kläger, der als Rechtsanwalt tätig ist, führte als Mitglied des Stadtrats der Beklagten gegen diese ein Verwaltungsstreitverfahren mit dem Ziel, Tonbandaufnahmen aus bestimmten früheren Ausschuss- und Ratssitzungen anhören zu dürfen, die gemäß einer damaligen Geschäftsordnungsregelung für die Dauer von sieben Jahren aufbewahrt wurden. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit rechtskräftigem Urteil vom 26. April 2013 ab und erlegte dem Kläger die Kosten des Verfahrens auf. Auf das Abhören der Tonbänder bestehe kein Anspruch, da sich mögliche Auskunftsansprüche nicht auf Daten beziehen könnten, die rechtswidrig aufbewahrt würden. Nach Art. 12 Abs. 1 BayDSG seien personenbezogene Daten in Dateien zu löschen, wenn ihre Kenntnis für die speichernde Stelle zur Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sei. Die Tonbänder seien daher nach Genehmigung der Niederschrift zu löschen und dürften bis dahin Außenstehenden nicht zugänglich gemacht werden (Az. B 5 K 11.594).

Im damaligen Verfahren fielen laut Kostenrechnung vom 17. Mai 2013 Gerichtskosten in Höhe von 588,00 Euro an. Mit Beschluss vom 2. Juli 2013 setzte das Gericht die vom Kläger an die anwaltlich vertretene Beklagte zu erstattenden Verfahrenskosten auf 1.516,65 Euro nebst Zinsen seit 1. Juli 2013 in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszins fest.

Der Kläger verlangte daraufhin von der Beklagten Erstattung der von ihm zu zahlenden Gerichts- und Verfahrenskosten. Nachdem dies vom Stadtrat der Beklagten abgelehnt worden war, erhob er beim Verwaltungsgericht Bayreuth Klage mit dem Antrag,

die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 2.107,72 Euro nebst Zinsen hieraus in Höhe von 5%-Punkten über dem Basiszinssatz ab 30. Juli 2013 zu zahlen.

Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs stehe ihm ein Kostenerstattungsanspruch zu, wobei er auf eine Geltendmachung der eigenen Rechtsanwaltsgebühren verzichte. Die Beklagte habe mit der Tonbandprotokollierung jahrelang gegen Datenschutzrecht verstoßen; ohne das Gerichtsverfahren wäre es zu weiteren Datenschutzverstößen gekommen. Schon bei einer Reihe anderer Rechtsverstöße sei das zuständige Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde nie eingeschritten, so dass dessen Befassung auch hier nicht zielführend gewesen wäre. Zudem habe das Landratsamt den Datenschutzverstoß nicht einmal ansatzweise erkannt.

Mit Urteil vom 16. Juni 2015 wies das Verwaltungsgericht Bayreuth die Klage ab. Dem Anspruch könne allerdings nicht entgegengehalten werden, dass nach dem Urteil vom 26. Juni 2013 der Kläger gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen habe. Die gerichtliche Kostenlastentscheidung und der darauf beruhende Kostenfestsetzungsbeschluss entfalteten keine Sperrwirkung; von der Kostentragung im Verhältnis der Verfahrensbeteiligten untereinander und im Verhältnis zum Gericht sei die Frage zu unterscheiden, wer die Kosten im Innenverhältnis nach materiellem Recht endgültig zu tragen habe. Ein Erstattungsanspruch ergebe sich hier weder aus einer direkten noch aus einer analogen Anwendung des Art. 20a GO, da es sich bei den einem Gemeinderatsmitglied in einem Kommunalverfassungsstreit auferlegten Kosten nicht um einen materiellen Aufwand handle, der üblicherweise mit der Wahrnehmung des kommunalen Mandats verbunden sei. Die Aufwendungen seien dem Ratsmitglied nicht aus seiner Tätigkeit für die Gemeinde entstanden; solche Streitigkeiten zielten vielmehr darauf ab, die im Kommunalverfassungsrecht wurzelnden Ansprüche gegenüber der Gemeinde zur Geltung zu bringen. Der Kläger habe auch keinen Kostenerstattungsanspruch aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen einem Kommunalorgan oder Organteil die Kosten aus einem Kommunalverfassungsstreitverfahren zu erstatten seien, werde in der obergerichtlichen Judikatur unterschiedlich beantwortet. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs wurzele der kommunalverfassungsrechtliche Erstattungsanspruch im Mitgliedschaftsrecht des einzelnen Gemeinderats. Angesichts der durch gegenseitige Rücksichtnahmepflichten geprägten Sonderrechtsverbindung zwischen dem einzelnen Gemeinderatsmitglied und der Gemeinde sei danach eine Kostenerstattung im Anschluss an einen Organstreit nur gerechtfertigt, wenn die Anrufung des Gerichts zur Durchsetzung individueller Mitgliedschaftsrechte als ultima ratio unumgänglich gewesen sei, weil alle zumutbaren Maßnahmen zur außergerichtlichen Durchsetzung der organschaftlichen Rechte ohne Erfolg geblieben seien. Aus der (Mit-) Verantwortung des einzelnen Gemeinderatsmitglieds für die berechtigten Interessen der Gemeinde (Gebot sparsamer Haushaltsführung) folge grundsätzlich die Obliegenheit, zur Vermeidung einer gerichtlichen Auseinandersetzung die Rechtsaufsichtsbehörde anzurufen. Hieran gemessen stehe dem Kläger der geltend gemachte Erstattungsanspruch nicht zu. Die Anrufung des Gerichts im „Tonbandstreit“ sei nicht als ultima ratio unumgänglich gewesen, weil die vorherige Befassung der Rechtsaufsichtsbehörde möglich und zumutbar gewesen sei. Allein die vom Kläger geäußerte Vermutung eines Untätigbleibens rechtfertige es nicht, von einer Befassung der - als Staatsbehörde an Recht und Gesetz gebundenen - Rechtsaufsichtsbehörde abzusehen. Es komme auch nicht darauf an, ob die Geschäftsordnung der Beklagten mit der darin geregelten siebenjährigen Aufbewahrungsfrist für Tonbandaufzeichnungen bei ihrem Erlass rechtsaufsichtlich angezeigt bzw. genehmigt worden sei. Dies entbinde nicht von einer Einschaltung der Rechtsaufsichtsbehörde in - bei der Normanwendung auftretenden - konkreten Zweifelsfragen, die vorliegend unterblieben sei. Die Rechtsaufsichtsbehörde sei mit dem Thema das Abhörens bzw. der Aufbewahrung der Stadtratsprotokolle im Allgemeinen bzw. mit der Datenschutzproblematik im Besonderen nicht befasst gewesen. Zudem sei es dem Kläger im Ausgangsverfahren gerade nicht um eine Bereinigung der Datenschutzverstöße gegangen, sondern er habe im Gegenteil die Tonbänder abhören und damit - unter Ausnutzung bzw. Perpetuierung der Datenschutzverstöße - von der rechtswidrigen Datensammlung und -aufbewahrung der Beklagten profitieren wollen. Die zugrunde liegende Datenschutzproblematik habe er nicht erkannt; erst auf gerichtlichen Hinweis in der mündlichen Verhandlung habe sich die datenschutzrechtliche Problematik herauskristallisiert. Ihre Bereinigung im Nachgang zum Gerichtsurteil vom 26. April 2013 erweise sich damit als „positiver Nebeneffekt“, der im Ausgangspunkt nicht auf den Kläger zurückzuführen sei und damit auch keinen Kostenerstattungsanspruch rechtfertige.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung. Die Beklagte tritt dem Antrag entgegen.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

a) Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Beklagte hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B. v. 21.1.2009 - 1 BvR 2524/06 - NVwZ 2009, 515/516 m. w. N.).

Der Kläger trägt vor, das Verwaltungsgericht habe schlicht die Behauptungen des Klägers negiert und ignoriert, dass die Einschaltung des Landratsamts als Rechtsaufsichtsbehörde sinnlos und eine bloße „Förmelei“ gewesen wäre. Das jahrelange, vorsätzlich rechtswidrige und ausschließlich politischen Gründen geschuldete Nichtreagieren des Landratsamts habe zur völligen finanziellen Handlungsunfähigkeit der Beklagten geführt. Durch fortgesetztes „Bossing“ des amtierenden ersten Bürgermeisters sei eine Fülle von Mitarbeitern der Beklagten psychisch schwer erkrankt. Aus politischen Gründen habe der Landrat auch das zuständige Innenministerium in einem den Bürgermeister betreffenden Verfahren bewusst falsch informiert. Mittlerweile habe sich zudem herausgestellt, dass die Beklagte regelmäßig gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit nach Art. 52 Abs. 2 GO verstoße, da die in der Geschäftsordnung vorgeschriebenen Anschläge an den Amtstafeln nicht regelmäßig und zuverlässig erfolgten und der Anschlag an der Tür des Sitzungssaals nicht nachprüfbar sei.

Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung in Zweifel zu ziehen. Das Verwaltungsgericht ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats (U. v. 14.8.2006 - 4 B 05.939 - juris; bestätigt durch BVerwG, B. v. 22.2.2007- 8 B 84/06 - juris) zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass ein Kostenerstattungsanspruch hier schon deshalb ausscheidet, weil die Anrufung des Gerichts zur Durchsetzung der individuellen Mitgliedschaftsrechte des Klägers mangels vorheriger Anrufung der Rechtsaufsichtsbehörde nicht als unumgänglich anzusehen war. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die zuständige Abteilung des Landratsamts bzw. der Landrat persönlich in der Vergangenheit wiederholt rechtswidriges Verhalten von Organen der Beklagten geduldet oder sogar aktiv gefördert habe. Denn zum einen handelt es sich bei den insoweit vom Kläger geschilderten Vorgängen ersichtlich um solche, deren rechtliche Bewertung jedenfalls derzeit nicht sicher feststeht und aus denen daher keine zwingenden Schlüsse im Hinblick auf eine generelle Parteilichkeit der unteren Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 Satz 1 GO) und ihres Leiters gezogen werden können. Zum anderen betreffen die angeführten Punkte (Haushaltsführung der Gemeinde; Führungsverhalten des Landrats gegenüber Mitarbeitern) völlig andere Bereiche als die hier maßgebliche Frage, ob einem Stadtratsmitglied das Abhören vorhandener Tonbandmitschnitte aus früheren Rats- und Ausschusssitzungen verwehrt werden darf. Dass das Landratsamt und ggf. auch die Regierung als obere Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 Satz 3 GO) zu dieser speziellen Rechtsfrage von vornherein nur in politisch einseitiger Form Stellung nehmen würden, stand aus damaliger (objektiver) Sicht keineswegs mit hinreichender Wahrscheinlichkeit fest. Der Kläger trägt auch nicht vor, dass die staatliche Rechtsaufsicht den Mitwirkungsrechten „oppositioneller“ Mitglieder im Stadtrat der Beklagten in vergleichbaren Fällen nicht angemessen Rechnung getragen hätte. Seine pauschale Annahme, bei einer Einschaltung des Landratsamts vor Beschreiten des Rechtswegs wäre es zu keiner ernsthaften Prüfung gekommen, stellt somit eine bloße Spekulation dar, die das Verwaltungsgericht nicht veranlassen musste, den damit verbundenen Beweisanregungen nachzugehen. Die den Kläger treffende Obliegenheit, sich vor der Einleitung einer Kommunalverfassungsstreitigkeit um eine rechtsaufsichtliche Klärung zu bemühen, bestand im Übrigen unabhängig davon, ob sich der Bürgermeister und der Stadtrat der Beklagten in anderer Hinsicht rechtmäßig verhielten; daher kann es auf die erstmals im Berufungszulassungsverfahren monierte Praxis der öffentlichen Bekanntgabe von Sitzungsterminen im vorliegenden Verfahren ebenfalls nicht ankommen.

b) Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweisen würde (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Der besondere Schwierigkeitsgrad einer Rechtsstreitigkeit folgt nicht bereits daraus, dass darüber eine Kammer des Verwaltungsgerichts und nicht der Einzelrichter entschieden hat (vgl. BayVGH, B. v. 23.4.2013 - 4 ZB 12.2144 - juris Rn. 19; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 124 Rn. 8 m. w. N.). Ebenso wenig kann die - im Wesentlichen von der Geschäftsbelastung des zuständigen Spruchkörpers abhängige - Dauer des Verfahrens (vgl. OVG LSA, B. v. 7.5.1999 - A 2 S 236/99 - juris Rn. 5) oder der - im vorliegenden Fall vor allem durch umfangreiche Anlagen zum Klageschriftsatz bewirkte - ungewöhnliche Umfang des Gerichtsakts eine über das Normalmaß hinausgehende rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeit indizieren.

c) Die Berufung ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zukäme (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Der Hinweis des Klägers, dass andere Oberverwaltungsgerichte in vergleichbaren Fällen einen Kostenerstattungsanspruch schon dann annehmen, wenn die Klageerhebung im Kommunalverfassungsstreitverfahren nicht mutwillig bzw. nicht aus sachfremden Gründen erfolgt ist, begründet keinen grundsätzlichen Klärungsbedarf, da die abweichende Rechtsprechung der genannten Gerichte auf anderen gesetzlichen Grundlagen beruht. Wie bereits im angegriffenen Urteil des Verwaltungsgerichts dargelegt wird, hat das Bundesverwaltungsgericht erst jüngst (B. v. 2.6.2014 - 8 B 98/13 - juris Rn. 11) ausdrücklich bestätigt, dass es sich hier in jedem Fall um einen aus dem Kommunalverfassungsrecht des jeweiligen Landes hergeleiteten Anspruch handelt, der entweder - wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in dem zitierten Urteil angenommen hat - schon dem Grunde nach in der Organstellung des einzelnen Ratsmitglieds wurzelt oder sich zumindest hinsichtlich seines Umfangs und seiner Grenzen anhand der Rücksichtnahme- und Treuepflicht des einzelnen Funktionsträgers bestimmt. Die bloße Divergenz gegenüber der auf den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen beruhenden Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte zwingt demgemäß nicht dazu, sich mit der vorliegenden Frage des bayerischen Landesrechts mittels Zulassung der Berufung nochmals eingehender zu befassen.

Der Kläger hat auch sonst keine Gründe geltend gemacht, die eine inhaltliche Überprüfung der im Urteil vom 14. August 2006 (a. a. O.) eingehend dargelegten Rechtsauffassung des Senats in einem nachfolgenden Berufungsverfahren nahelegen könnten. Der bloße Umstand, dass die Beklagte zugunsten ihres ersten Bürgermeisters, der nach Art. 37 Abs. 1 GO eine Reihe von Aufgaben für die Gemeinde nach außen hin eigenverantwortlich wahrnimmt, eine Rechtsschutzversicherung abgeschlossen hat, zwingt keineswegs dazu, dem Kläger als einem bloßen Mitglied im Kollegialorgan Stadtrat unter den gleichen Voraussetzungen Erstattungsansprüche bei internen Kommunalverfassungsstreitigkeiten zu gewähren. Mit dem von ihm in diesem Zusammenhang gebrauchten Begriff der „Waffengleichheit“ lässt sich das von der Gemeindeordnung vorgesehene arbeitsteilige Zusammenwirken der verschiedenen Organe nicht angemessen beschreiben. Es ist auch nicht erkennbar, dass infolge der hier angenommenen Obliegenheit, sich bei gemeindeinternen Konflikten zunächst um eine rechtsaufsichtliche Klärung zu bemühen, das kommunale Mandat nicht mehr verantwortungsvoll und effektiv wahrgenommen werden könnte.

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).