Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 11. Feb. 2014 - 4 ZB 13.2225

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 16. Juli 2009 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten über Unterrichtungsrechte von Ratsmitgliedern und Fraktionen im Vorfeld einer Stadtratssitzung.

Am 26. April 2007 traf der Rat der Stadt S. einen Planaufstellungsbeschluss zur „1. Änderung des Bebauungsplans ‘Bahnhofsumfeld’ S.“. Im Geltungsbereich des Änderungsplans sollte – anstelle eines eingeschränkten Gewerbegebiets – ein Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel ausgewiesen werden. Nach Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung kam es im Zuge eines Betreiberwechsels zu einer Neuausrichtung des Plankonzepts. Hierdurch wurden auch Änderungen an dem Planentwurf selbst erforderlich. In Sitzungen am 21. und 24. Januar 2008 beschlossen der Bau-, Planungs-, Liegenschafts- und Verkehrsausschuss (im Folgenden: Fachausschuss) und – ihm folgend – der Stadtrat, die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung zu wiederholen. Im Vorfeld der beiden Sitzungen waren den Ausschuss- und Ratsmitgliedern die geänderten Planunterlagen (Übersichtsplan, Planurkunde, textliche Festsetzungen, Begründung) ausgehändigt worden.

Nach der erneuten Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung lud der Bürgermeister – mit Schreiben vom 28. März 2008 – zu Sitzungen des Fachausschusses und des Stadtrats am 16. und 24. April 2008 ein. Den Einladungen an die Ausschuss- und Ratsmitglieder waren die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen sowie Stellungnahmen und Beschlussvorlagen der Verwaltung beigefügt. Die Planunterlagen wurden den Ausschuss- und Ratsmitgliedern nicht nochmals zugesandt. Zur Vorbereitung auf die Sitzungen am 16./24. April 2008 hielt die Klägerin am 14. April 2008 eine Fraktionssitzung ab. An dieser nahm auf Anregung der Stadtverwaltung auch ein Mitarbeiter des verantwortlichen Planungsbüros teil, der den Inhalt des Plans ausführlich erläuterte.

In der Ratssitzung am 24. April 2008 beschloss der Stadtrat zunächst – unter Tagesordnungspunkt 2 – über die vorgebrachten Anregungen. Im Anschluss daran und vor der Gesamtbeschlussfassung über den Änderungsplan stellte die Klägerin einen Antrag auf Absetzung des Tagesordnungspunktes 2, der von einer Ratsmehrheit abgelehnt wurde. Die Klägerin stellte zudem einen Antrag auf namentliche Abstimmung, dem 8 Ratsmitglieder zustimmten. Die Abstimmung wurde daraufhin namentlich durchgeführt. Der Rat beschloss die Änderung des Bebauungsplanes „Bahnhofsumfeld“ als Satzung. Während der Sitzung hatten die Planunterlagen im Ratssaal zur Einsichtnahme durch die Ratsmitglieder ausgelegen.

Am 16. März 2009 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Koblenz Klage gegen den Stadtrat erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, die Mitglieder des Rates seien im Vorfeld des Satzungsbeschlusses vom 24. April 2008 nicht hinreichend unterrichtet worden. Der Bürgermeister habe es versäumt, mit der Einladung zu der Ratssitzung eine aktuelle Fassung der Planunterlagen zur Verfügung zu stellen. Auch habe die Ladung keinen Hinweis darauf enthalten, dass einschlägige unveränderte Unterlagen aus früheren Sitzungen zur Beratung kommen sollten. Sie habe daher nicht gewusst, was im Einzelnen habe beschlossen werden sollen. Erst recht sei es den Ratsmitgliedern nicht möglich gewesen, die vorgeschlagenen Änderungen umfassend zu durchdenken und in den Fraktionen zu beraten. Außerdem sei der Stadtrat in die namentliche Abstimmung eingetreten, ohne zuvor einen Beschluss über ihren Antrag auf namentlich Abstimmung zu treffen. Auch hierin liege ein Verfahrensfehler.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen,

1. dass der Beklagte verpflichtet ist, den Mitgliedern des Stadtrates bei der Beschlussfassung über Bauleitpläne und andere Satzungen alle erforderlichen Unterlagen so rechtzeitig zugänglich zu machen, dass ein durchschnittliches Ratsmitglied in der Lage ist, den Gegenstand der Beschlussfassung nachzuvollziehen und zu bewerten, bevor über diesen Gegenstand ein Beschluss des Stadtrates gefasst wird.

2. dass, wenn mindestens ein Viertel der Ratsmitglieder es beantragt, dass über eine Beschlussvorlage namentlich abgestimmt werden soll, der Vorsitzende des Stadtrats den Stadtrat in seiner Gesamtheit über diesen Antrag abstimmen lassen muss, bevor in die namentliche Abstimmung eingetreten werden kann.

3. dass das Verfahren bei der Beschlussfassung des Stadtrats von S. über den Bebauungsplan „Bahnhofsumfeld“ – 1. Änderung – in der Sitzung vom 24. April 2008 (Tagesordnungspunkt 2) gegen die unter 1. und 2. dargestellten Grundsätze verstoßen und dadurch die Fraktion in ihren Rechten als Organ des Stadtrates verletzt hat.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Soweit die Klägerin sich gegen das Verfahren hinsichtlich ihres Antrags auf namentliche Abstimmung wende, sei die Klage unzulässig. Im Hinblick auf die Anträge zu 1) und 3) sei sie jedenfalls unbegründet. Für Ratssitzungen in Rheinland-Pfalz gelte das Mündlichkeitsprinzip, welches besage, dass die Unterrichtung der Ratsmitglieder grundsätzlich durch mündlichen Vortrag zum Tagesordnungspunkt in der Ratssitzung erfolge. Ein Anspruch auf Überlassung vollständiger Unterlagen im Vorfeld einer Ratssitzung bestehe nicht.

Mit Urteil vom 16. Juli 2009 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Klageanträge zu 1. und 3., mit denen die Klägerin einen Anspruch auf Überlassung von Unterlagen im Vorfeld einer Ratssitzung festgestellt wissen wolle, seien gegen den falschen Beklagten gerichtet. Hier sei nicht – wie geschehen – der Rat, sondern der Bürgermeister der Stadt S. zu verklagen gewesen. Im Übrigen bestehe kein Anspruch auf Überlassung von Unterlagen im Vorfeld einer Ratssitzung. Unterrichtungsrechte der Ratsmitglieder beziehungsweise des Gemeinderats habe der Gesetzgeber ausdrücklich in § 33 GemO geregelt. Einen hiernach erforderlichen Antrag auf Unterrichtung oder Akteneinsicht habe die Klägerin nicht gestellt. Soweit sich die Klägerin mit ihrer Klage gegen das Verfahren hinsichtlich des Antrags auf namentliche Abstimmung wende, sei die Klage mangels Klagebefugnis unzulässig, da dem Begehren der Klägerin mit der Durchführung der namentlichen Abstimmung entsprochen worden sei.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihre ursprüngliche Klage nur hinsichtlich des von ihr behaupteten Unterrichtungsanspruchs von Ratsmitgliedern und Fraktionen im Vorfeld von Ratssitzungen weiter. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass ein Anspruch auf Überlassung von Unterlagen zur Vorbereitung einer Ratssitzung generell nicht bestehe. Die Gemeindeordnung enthalte keine abschließende Regelung der Unterrichtungsrechte der Ratsmitglieder. Aus der Natur der Sache und der gesetzlich geschützten Funktion des Stadtrats und der Fraktionen im Prozess der politischen Willensbildung ergebe sich ein Anspruch der Ratsmitglieder auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände einer Ratssitzung. Dieser könne sich in schwierigen Fällen in einen Anspruch auf schriftliche Unterrichtung im Vorfeld der Ratssitzung wandeln. Wenn behauptet werde, in Rheinland-Pfalz gelte insoweit ein Mündlichkeitsprinzip, so sei dies nicht tragfähig. Schließlich sei zu bedenken, dass die von einem Stadtrat zu beurteilenden Sachverhalte sich im letzten Vierteljahrhundert erheblich verkompliziert hätten. Insbesondere dort, wo – wie in der Bauleitplanung – zwingende Vorschriften des Bundes- und Landesrechts ohnehin schriftliche Entscheidungsgrundlagen verlangten, seien daher auch den Ratsmitgliedern im Vorfeld der Sitzung schriftliche Informationen zugänglich zu machen. Dies gelte umso mehr, als die Pflicht zu rechtzeitiger und sachangemessener Unterrichtung der Ratsmitglieder auch dem Schutz der Minderheiten im Rat diene. Das ohnehin große Kompetenzgefälle zwischen hauptamtlicher Verwaltung und ehrenamtlichem Rat würde in unerträglicher Weise vergrößert, wäre es dem Bürgermeister unbenommen, dem Rat eine rechtzeitige und sachangemessene Unterrichtung vorzuenthalten.

Die Klägerin hat ihre Klage – die ursprünglich gegen den Stadtrat gerichtet war – im Berufungsverfahren auf den Bürgermeister als Beklagten umgestellt. Mit Schriftsatz vom 5. Januar 2010 hat sie angekündigt zu beantragen, der Senat möge unter Aufhebung des angefochtenen Urteils feststellen, dass der Bürgermeister den Mitgliedern des Stadtrats vor der Beschlussfassung über Bauleitpläne und andere Satzungen alle erforderlichen Unterlagen so rechtzeitig zugänglich machen muss, dass die Ratsfraktionen den Gegenstand der Beschlussfassung durcharbeiten und bewerten können, bevor hierüber ein Beschluss des Stadtrats gefasst wird.

Zuletzt beantragt die Klägerin sinngemäß,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 16. Juli 2009 festzustellen, dass der Beklagte sie in ihrem organschaftlichen Recht auf vollständige Information über die Gegenstände einer Ratssitzung verletzt hat, indem er es unterlassen hat, ihr im Vorfeld der Ratssitzung vom 24. April 2008 schriftliche Unterlagen über den zu beschließenden Bebauungsplan „Bahnhofsumfeld – 1. Änderung“ (Text der Änderungssatzung, geänderte Planzeichnungen, geänderte textliche Festsetzungen und Begründung etc.) zugänglich zu machen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Abweichung des zuletzt gestellten von dem angekündigten Berufungsantrag hat der Beklagte als unzulässige Klageänderung gerügt. Er ist der Auffassung, die Berufung sei jedenfalls unbegründet. Der von der Klägerin mit Schreiben vom 5. Januar 2010 angekündigte und allein maßgebliche Sachantrag sei nicht auf die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses, sondern auf die Klärung einer die Zukunft betreffenden abstrakten Rechtsfrage gerichtet. Zudem fehle der Klägerin für die Feststellung dieser künftigen Rechtsfrage das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Einen Anspruch auf Überlassung von Unterlagen im Vorfeld einer Ratssitzung, wie ihn die Klägerin geltend mache, bestehe nicht. Vielmehr gelte für Ratssitzungen in Rheinland-Pfalz das Mündlichkeitsprinzip. Im Übrigen sei die Klägerin im Vorfeld der Stadtratssitzung vom 24. April 2008 ausreichend informiert worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze und Urkunden, den vorgelegten Verwaltungsvorgang (1 Ordner) sowie auf die Gerichtsakte des Verfahrens OVG Rheinland-Pfalz 1 C 10004/10.OVG Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage in dem mit der Berufung weiterverfolgten Teil zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Der Beklagtenwechsel, den die Klägerin im Anschluss an das Urteil des Verwaltungsgerichts erklärt hat, ist zulässig. Weder der ursprünglich beklagte Stadtrat noch der Bürgermeister als neuer Beklagter haben dieser Änderung der Klage widersprochen. Gemäß § 91 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ist daher von ihrer Einwilligung in den Beklagtenwechsel auszugehen. Außerdem ist der Beklagtenwechsel sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO.

In der Sache war dem Berufungsurteil der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gestellte Antrag der Klägerin zugrunde zu legen. Dabei kann offen bleiben, ob in der Umstellung des mit Schreiben vom 5. Januar 2010 angekündigten Sachantrags in der mündlichen Verhandlung lediglich eine bloße Berichtigung desselben oder eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt. Denn auch als „echte“ Klageänderung wäre die von der Klägerin vorgenommene Antragsumstellung zulässig. Zwar hat der Beklagte der Umstellung der Klage ausdrücklich widersprochen. Diese erweist sich indes als sachdienlich im Sinne des § 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Erledigung des Rechtsstreits fördert.

Der nunmehr beklagte Bürgermeister ist auch der richtige Klagegegner. Gemäß §§ 34, 36 und 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Gemeindeordnung – GemO – obliegt dem Bürgermeister die Einberufung und Leitung der Sitzungen des Gemeinderats sowie die Vorbereitung der Ratsbeschlüsse. Hierbei handelt er nicht als Organwalter des Stadtrats, sondern kraft einer eigenen organschaftlichen Rechtsstellung. Auch der behauptete Anspruch auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen richtet sich daher gegen den Bürgermeister als Ratsvorsitzenden. Denn die von der Klägerin geltend gemachten Unterrichtungspflichten stehen in einem engen Sachzusammenhang mit dem durch §§ 34, 36 und 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 GemO ausdrücklich beschriebenen Pflichtenkreis.

Die – auch im Übrigen – zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Der beklagte Bürgermeister hat die Klägerin im Zusammenhang mit der Ratssitzung am 24. April 2008 nicht in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.

Die Mitglieder des Gemeinderats und die Ratsfraktionen haben nach der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung gegen den zur Vorbereitung und Leitung der Ratssitzungen berufenen Bürgermeister einen Anspruch auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen. Dieser Anspruch ist in der Gemeindeordnung nicht ausdrücklich geregelt. Er ergibt sich aber aus der Stellung der Ratsmitglieder und Fraktionen im Prozess der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung der Gemeinde.

Die Ratsmitglieder werden von den Bürgern der Gemeinde in einer demokratischen Grundsätzen entsprechenden Wahl bestimmt. Sie sollen als Vertreter der Bürger die Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat herbeiführen. Sie sind daher nicht nur berechtigt, im Gemeinderat und den Ausschüssen abzustimmen. Ihnen steht auch das Recht zu, über die Gegenstände der Abstimmung zu beraten. Zur wirksamen Ausübung dieser Rechte sind die Ratsmitglieder auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen angewiesen. Nur auf einer hinreichenden Informationsgrundlage können die Ratsmitglieder sich wirksam in den Entscheidungsfindungsprozess im Rat einbringen. Ähnliches gilt für die Ratsfraktionen. Auch sie sind nur dann in der Lage, ihre in § 30a Abs. 3 GemO eigens festgeschriebene Aufgabe zur Mitwirkung bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat zu erfüllen, wenn sie über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen angemessen unterrichtet werden.

§ 33 GemO steht der Annahme eines solchen ungeschriebenen Unterrichtungsanspruchs der Ratsmitglieder und Fraktionen gegen den Bürgermeister als Vorsitzenden des Rates nicht entgegen. Die dort geregelten Unterrichtungsrechte sind Ausdruck des Kontrollrechts des Gemeinderats gegenüber dem Bürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung (vgl. Höhlein, in: Gabler/Höhlein, KVR RP, Bd. I, § 33 GemO, Erl. Nr. 1). Sie betreffen also das Verhältnis zwischen Rat und Verwaltung. Im Hinblick auf die innerorganschaftlichen Unterrichtungsansprüche der Ratsmitglieder und Fraktionen gegen den Bürgermeister in seiner Stellung als Vorsitzender des Rates trifft § 33 GemO hingegen keine Regelung.

Der Umfang des somit bestehenden – ungeschriebenen – Unterrichtungsanspruchs der Ratsmitglieder und Fraktionen gegen den Bürgermeister richtet sich nach der Art der anstehenden Ratsentscheidung im Einzelfall. Dabei geht die rheinland-pfälzische Gemeindeordnung jedenfalls nicht durchgängig vom „Mündlichkeitsprinzip“ aus. Eine mündliche Unterrichtung der Ratsmitglieder und Fraktionen in der Ratssitzung genügt vielmehr nur dann, wenn der Entscheidungsgegenstand schon auf der Grundlage eines mündlichen Vortrags oder einer Tischvorlage in der Sitzung hinreichend erfassbar ist und es einer vertieften Vorbereitung der Ratsmitglieder – beispielsweise in den Fraktionen – zur ordnungsgemäßen Beratung und Entscheidung der Sache nicht bedarf. Demgegenüber ist der Bürgermeister bei umfangreichen oder schwierigen Entscheidungsgegenständen oder bei Angelegenheiten von größerer Bedeutung für die Gemeinde gehalten, die Ratsmitglieder und Fraktionen schon im Vorfeld der Sitzung des Gemeinderats oder des Ausschusses angemessen zu unterrichten. Hierbei wird es häufig – etwa im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung, bei Haushaltsberatungen oder bedeutenderen Vergabeentscheidungen – erforderlich sein, den Ratsmitgliedern und Fraktionen schriftliche Unterlagen über den Gegenstand der anstehenden Entscheidung zur Verfügung zu stellen. In jedem Fall müssen die Ratsmitglieder und Fraktionen so vollständig und rechtzeitig über den jeweiligen Entscheidungsgegenstand unterrichtet sein, dass sie ihre gesetzliche Aufgabe zur Willensbildung und Entscheidungsfindung im Rat wirksam erfüllen können.

Im vorliegenden Fall hat der beklagte Bürgermeister seine Unterrichtungspflichten gegenüber der Klägerin ordnungsgemäß erfüllt. Er hat die Klägerin über den Tagesordnungspunkt 2 der Ratssitzung am 24. April 2008 – 1. Änderung des Bebauungsplans „Bahnhofsumfeld“ S., hier: die Abwägung der Anregungen – vollständig und rechtzeitig unterrichtet. Schon im Vorfeld der Sitzungen des Fachausschusses und des Rates am 21./24. Januar 2008 hatte der Bürgermeister den Ausschuss- und Ratsmitgliedern die schriftlichen Planunterlagen (Übersichtsplan, Planurkunde, textliche Festsetzungen und Begründung) ausgehändigt. Diese Unterlagen lagen in unveränderter Form der hier in Rede stehenden Ratssitzung vom 24. April 2008 zugrunde. Mit der Ladung zu den Sitzungen des Fachausschusses und des Rates am 16. und 24. April 2008 sandte der Bürgermeister den Ratsmitgliedern sodann die während der erneuten Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung im Februar und März 2008 eingegangenen Anregungen zu dem Planentwurf sowie entsprechende Stellungnahmen und Beschlussvorschläge der Verwaltung zu. Außerdem gab er den Ratsfraktionen Gelegenheit, sich den Inhalt des Plans von einem Mitarbeiter des verantwortlichen Planungsbüros erläutern zu lassen, wovon die Klägerin anlässlich ihrer Fraktionssitzung am 14. April 2008 auch Gebrauch machte. Schließlich waren der Planentwurf und die während der erneuten Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung eingegangenen Anregungen Gegenstand der Fachausschusssitzung am 16. April 2008. An dieser Fachausschusssitzung nahmen auch Mitglieder der Klägerin teil, so dass ihr sämtliche Unterlagen, die der Ratssitzung am 24. April 2008 zu Grunde lagen, auch auf diesem Wege bekannt wurden.

Die Klägerin war somit umfassend über den Tagesordnungspunkt 2 der Ratssitzung am 24. April 2008 unterrichtet. Einer nochmaligen Aushändigung der bereits im Januar 2008 an die Ratsmitglieder verteilten Planunterlagen bedurfte es im Vorfeld der Ratssitzung vom 24. April 2008 nicht. Wenn die Klägerin behauptet, ihre Mitglieder hätten bis zur Ratssitzung am 24. April 2008 nicht gewusst, welche Fassung des Planentwurfs zur 1. Änderung des Bebauungsplans „Bahnhofsumfeld“ S. in der Ratssitzung vom 24. April 2008 zur Beratung und Abstimmung gestellt werde, so ist dies nicht nachvollziehbar. An den Planunterlagen, die sämtlichen Ratsmitgliedern bereits im Januar 2008 zur Verfügung standen, wurden nachträglich keine Änderungen mehr vorgenommen. Dies war der Klägerin auch bekannt. Denn Änderungen am Stand der Planung hätten eines Ratsbeschlusses bedurft, an dem auch die Klägerin beteiligt worden wäre. Jedenfalls musste die Klägerin spätestens nach ihrer Fraktionssitzung am 14. April 2008 und der Fachausschusssitzung am 16. April 2008 – an der Vertreter der Klägerin teilgenommen hatten – wissen, dass der Ratssitzung am 24. April 2008 gerade diejenigen Planunterlagen zu Grunde gelegt würden, die den Ratsmitgliedern schon im Januar 2008 zur Verfügung standen.

Die Berufung war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 ff. Zivilprozessordnung – ZPO –.

Die Revision war nicht zuzulassen. Ein Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO liegt nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 10.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz in Verbindung mit Ziffer II 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).