Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 08. Mai 2017 - 15 ZB 14.1227

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides zur Neuerrichtung eines Drogeriemarktes.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks S... Str. .., Flurstück-Nr. .../., in Neustadt an der Weinstraße. Das Grundstück liegt ca. 1 km Luftlinie vom Stadtzentrum entfernt am nordwestlichen Rand des Geltungsbereichs des Bebauungsplans „Chemnitzer Straße Neufassung und Erweiterung Teil West“. Für den westlichen Teil des Grundstücks der Klägerin, auf dem sich schon derzeit ein ALDI-Einkaufsmarkt befindet, setzt der Bebauungsplan ein Gewerbegebiet G4 mit der Einzeichnung „GE, nur Lebensmittel“ fest. Für den östlichen Teil, auf dem früher ein Baumarkt betrieben worden war und der nunmehr dem Neubau des Drogeriemarktes dienen soll, setzt er ein Sondergebiet „SO 3“ fest. In diesem Sondergebiet sind gem. Ziffer 1.1.6. der textlichen Festsetzungen Hotel-, Diskothek- und Büronutzungen zulässig. Weiter heißt es:

„Außerdem sind großflächige Handelsbetriebe (Groß- und Einzelhandel) nur für Einzelhandelssortimente, die nicht bevorzugt oder ihrer Eigenart nach in der Innenstadt sein sollten (nicht Innenstadt-relevante Sortimente, wie nachfolgend aufgeführt), zulässig. Solche (nicht Innenstadtrelevanten) Sortimente sind insbesondere:

Im Süd-Osten ist ein Sondergebiet „SO 2“ für großflächige Handelsbetriebe ohne Sortimentsbeschränkung festgesetzt, auf dem sich ein Selbstbedienungskaufhaus befindet. Im südwestlichen Plangebiet befinden sich zwei Sondergebiete für großflächige Handelsbetriebe „SO 1“ mit der Beschränkung „Kein Lebensmittelhandel“ und zwei weitere Sondergebiete „SO 3“.

Der am 15. Juli 1997 als Satzung beschlossene Bebauungsplan geht zurück auf den am 30. Mai 1984 beschlossenen Bebauungsplan „C... Straße“ in der Fassung der im Jahr 1994 in Kraft gesetzten „1. Änderung“. Dieser Bebauungsplan setzte auf der für die Erweiterung des Einzelhandelsmarktes vorgesehenen Fläche ein Gewerbegebiet „GE 1“ fest, in dem Einzelhandel ausgeschlossen war. Die Festsetzungen für die Sondergebiete „SO 1“ und „SO 2“ entsprachen im Wesentlichen den heutigen Festsetzungen.

Am 12. Mai 2009 stellte die Klägerin einen Antrag auf Bauvorbescheid für den Neubau einer Einzelhandelsfiliale mit einer Nutzfläche von 934,95 qm und einer Verkaufsfläche von 809,46 qm für das Sortiment eines Drogeriemarktes.

Mit Bescheid vom 8. Juli 2009 lehnte die Beklagte die beantragte bauaufsichtliche Genehmigung ab. Zur Begründung verwies sie auf entgegenstehende Festsetzungen des Bebauungsplans: Das geplante Vorhaben führe innenstadtrelevante Sortimente.

Die Klägerin erhob am 23. Juli 2009 Widerspruch und machte geltend, das Sortiment sei wohl überwiegend nahversorgungsrelevant, aber nicht zwingend auch zentrenrelevant.

Am 11. Februar 2010 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung trug sie vor, die den Vorhaben entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans seien mangels Bestimmtheit unwirksam. Da es an einer Legaldefinition nicht-innenstadtrelevanter Sortimente fehle, hätte der Plangeber diese abschließend benennen müssen. Der Sortimentsbeschränkung fehle auch die erforderliche Begründung. Hierzu bedürfe es einer individuellen Betrachtung der jeweiligen örtlichen Situation, also einer Ermittlung der in der Innenstadt vorhandenen Sortimente. Da auch der Vorgänger-Bebauungsplan unwirksam sei, weil darin allgemein Betriebswohnungen zugelassen worden seien und dem dort geregelten Einzelhandelsausschluss die erforderliche städtebauliche Begründung fehle, sei das Vorhaben nach § 34 BauGB zulässig.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 8. Juli 2009 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zum Neubau einer Einzelhandelsfiliale auf dem Grundstück S... Straße .., Gemarkung Neustadt an der Weinstraße, Flurstück .../. zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie ausgeführt, ein wesentliches Ziel des Bebauungsplans sei gewesen, Einzelhandelsnutzungen auf den Bestand zu beschränken und in den Gewerbegebieten grundsätzlich auszuschließen. Wäre nicht schon früher auf dem Grundstück der Klägerin ein Minimal-Markt und ein Baumarkt vorhanden gewesen, wäre überhaupt kein Einzelhandel zugelassen worden. Das Grundstück befinde sich in einer städtebaulich nicht integrierten Lage - die nächstgelegenen Wohngebiete seien 250 bzw. 300 m entfernt. Für das Sondergebiet sei bewusst eine Positivliste mit nicht innenstadtrelevanten Sortimenten gewählt worden. Wer ein dort nicht aufgeführtes Sortiment führen wolle, müsse nachweisen, dass dafür ebenfalls keine Innenstadtrelevanz bestehe. Die städtebaulichen Gründe für die Beschränkung seien in der Begründung des Bebauungsplans ausführlich dargelegt.

Mit Urteil vom 26. Oktober 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und ausgeführt, die festgesetzte Sortimentsbeschränkung sei nicht unbestimmt. Sie sei so gefasst, dass sie, wenn nicht schon aus sich heraus, dann jedenfalls mit Hilfe anerkannter Auslegungsmethoden erkennen lasse, welche Sortimente als nicht innenstadtrelevant zulässig sein sollten. Die Liste von zwölf Warengruppen, die diese Sortimente näher beschrieben, sei zwar nicht abschließend, beruhe aber auf gemeinsamen Kriterien. Der Zweck, den die Beklagte mit ihrer Festsetzung verfolgt habe, ergebe sich deutlich aus den Verfahrensunterlagen und habe darin bestanden, einerseits mit Ausnahme des Selbstbedienungskaufhauses möglichst keine weitere innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung zuzulassen, andererseits aber auf den Bestand Rücksicht zu nehmen und Entschädigungsforderungen zu vermeiden. Die Wirksamkeit der Festsetzungen werde auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass es in der beklagten Stadt bislang kein Stadtentwicklungskonzept oder Zentrenkonzept gebe. Der Stadtrat der Beklagten habe auch ohne ein solches ohne jeden Zweifel die örtlichen Verhältnisse gekannt und sei daher in der Lage gewesen, diese angemessen zu berücksichtigen.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie trägt vor, anhand der vom Verwaltungsgericht angenommenen Kriterien bliebe völlig unklar, welche Sortimente in einem Sondergebiet „SO 3“ zulässig sein sollten. Genüge es, dass das Sortiment auch in der Innenstadt angeboten werde? Müsse es sich um ein Kernsortiment handeln oder sei auch ein Randsortiment unzulässig? Schon bei dem von ihr angebotenen Sortiment sei fraglich, ob es Zentrenrelevanz besitze. Das gelte umso mehr für einen Getränkemarkt, einen Einzelhandel zur Veräußerung von Tieren und Tiernahrung, ein Fahrradgeschäft oder ein Geschäft für Campingartikel. Solche Sortimente seien nach der Wertung des Einzelhandelserlasses nur in der Regel und damit eben nicht immer zentrenrelevant. Abgesehen davon fehle es nach wie vor an einem schlüssigen und widerspruchsfreien Planungskonzept und einer Bestandsaufnahme der in der Innenstadt zu schützenden Einzelhandelsbetriebe. Vor diesem Hintergrund könne dahinstehen, ob der Bebauungsplan dem Prinzip der Lastengleichheit genüge. Das sei zweifelhaft, weil in einem einheitlichen Plangebiet Einzelhandel nahezu komplett ausgeschlossen bzw. in den unterschiedlichsten Formen ausnahmsweise zulässig sei. Die einzig denkbare Rechtfertigung für eine derartige Ungleichbehandlung könne die Orientierung am vorhandenen Bestand sein. Dies würde jedoch voraussetzen, dass die vorhandenen Sortimente bzw. die vorhandenen Verkaufsflächenobergrenzen festgesetzt würden, um zu verhindern, dass sich durch Umnutzung nicht beschränkter Flächen Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment ansiedle.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 26. Oktober 2010 unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 8. Juli 2009 zu verpflichten, den beantragten Bauvorbescheid zum Neubau einer Einzelhandelsfiliale auf dem Grundstück S... Straße .. in Neustadt an der Weinstraße (Gemarkung Neustadt an der Weinstraße, Flurstück …../.) zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie stützt sich im Wesentlichen auf die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, da dem beantragten Vorhaben Bauplanungsrecht entgegensteht (§ 30 Abs. 1 BauGB). Es verstößt gegen die für das Sondergebiet „SO 3“ geltenden textlichen Festsetzungen, wonach nur Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevanten Sortimenten zulässig sind. Diese Festsetzung erweist sich auch als wirksam.

I.

Die Sortimentsbeschränkung findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. Nach dieser Vorschrift ist für sonstige Sondergebiete die Art der Nutzung darzustellen. Dabei ist die Gemeinde, anders als bei Festsetzungen für Baugebiete nach den §§ 2 bis 9 BauNVO, weder an bestimmte Nutzungsarten noch an die Voraussetzungen der Feinsteuerung gemäß § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO gebunden. Vielmehr liegt die Definitionsmacht darüber, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, bei ihr (§ 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO). Die „Definition“ und Differenzierung der Nutzungsarten muss (lediglich) städtebaulich begründet sein (BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 - juris und Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 - BVerwGE 131, 86 [90 f.]).

II.

Die festgesetzte Sortimentsbeschränkung ist auch hinreichend bestimmt. Das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans richtet sich grundsätzlich danach, was nach den Verhältnissen des Einzelfalls angesichts der Planungsziele und örtlichen Verhältnisse für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwägung der konkret berührten privaten und öffentlichen Belange entspricht (BVerwG, Beschluss vom 24.01.1995 - 4 NB 34.95 - NVwZ-RR 1995, 311). Textliche Festsetzungen in einem Bebauungsplan können dabei auch mit unbestimmten Rechtsbegriffen getroffen werden, sofern sich ihr näherer Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Normgebers erschließen lässt (BVerwG, Beschluss vom 24.01.1995 - 4 NB 34.95 - NVwZ-RR 1995, 311 und OVG RP, Urteil vom 5.11.2007 - 1 C 10962/07 - ESOVGRP und juris-Rn. 25).

1. Der Senat pflichtet der Klägerin zwar darin bei, dass der Begriff des "nicht innenstadtrelevanten Sortiments" nicht schon für sich genommen den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots gerecht wird. Es gibt keine Legaldefinition dafür, welche Sortimente Innenstadtrelevanz besitzen. Eine allgemeingültige Definition lässt sich auch nicht aus dem - hier vom Bebauungsplan ohnehin nicht in Bezug genommenen - rheinland-pfälzischen Einzelhandelserlass entnehmen (Verwaltungsvorschrift der Staatskanzlei - Oberste Planungsbehörde –, des Ministeriums der Finanzen und des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau zur Errichtung und Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben vom 9. Juli 1996, MinBl. S. 367). Die Frage, ob sich ein bestimmtes Sortiment in relevanter Weise auf ein Zentrum auswirkt, hängt nämlich zum einen von der konkreten Situation des Zentrums, zum anderen aber auch von den jeweiligen Planungszielen der Gemeinde ab (OVG RP, Urteil vom 5. November 2007 - 1 C 10962/07 - juris-Rn. 27, vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 03.06.2002 - 7a D 92/99.NE - BRS 65 Nr. 38 (2002), S. 185 f.; OVG NRW, Urteil vom 09.10.2003 - 10a D 76/01.NE - NVwZ-RR 2004, 171 und OVG NRW, Urteil vom 11.12.2006 - 7 A 964/05 - NVwZ 2007, 727). Davon geht übrigens auch der rheinland-pfälzische Einzelhandelserlass selbst aus, wenn er darauf verweist, dass im Einzelfall festgelegt werden kann, ob und in welchem Umfang von dem Basiskatalog abgewichen werden kann oder dieser zu ergänzen ist (a.a.O., Anlage, Punkt 5 am Ende).

2. Der Begriff des „nicht innenstadtrelevanten Sortiments“ ist jedoch aufgrund der in der textlichen Festsetzung enthaltenen Sortimentsliste bestimmbar. Entgegen der Ansicht der Klägerin scheitert eine Bestimmbarkeit nicht schon daran, dass diese Liste nicht abschließend ist. Es entspricht einer gängigen Regelungstechnik, unbestimmte Rechtsbegriffe durch die Aufzählung von Beispielsfällen näher zu bestimmen. Auf diese Weise lässt sich etwa der für den vorliegenden Fall einschlägigen Vorschrift des § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO entnehmen, welche Gebiete „insbesondere“ als sonstige Sondergebiete in Betracht kommen. Ob eine solche Norm dem Bestimmtheitsgebot Genüge tut, hängt davon ab, ob sich im jeweiligen Einzelfall der Norminhalt für die Normunterworfenen mit hinreichender Sicherheit erschließen lässt.

a) Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass sich der vorliegenden Auflistung eine eindeutige Systematik entnehmen lässt. Die Sortimente der ersten sechs Spiegelstriche sind dem Bereich „Bauen“ zuordnen. Die folgenden zwei Sortimente decken den Bereich „großformatige Einrichtungsgegenstände“ ab, der neunte Spiegelstrich umschreibt die dem Wohnen und der Fortbewegung dienenden Brennstoffe und Mineralölprodukte. Die nächsten zwei Spiegelstriche beschreiben Sortimente aus dem Bereich „motorisierte Fortbewegungsmittel“, der letzte Spiegelstrich das Sortiment „Gartenbedarf“. Damit lässt sich die Frage, welche Sortimente im Sondergebiet „SO 3“ zulässig sind, wie folgt beantworten: Sortimente, die schon ihrer Natur nach nicht in Innenstädten angeboten werden können, sind von vornherein - und damit unabhängig von den Regelbeispielen - nicht innenstadtrelevant (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21/07 - BVerwGE 133, 310 [315 f.]). Im Übrigen ist auf die Sortimentsliste zurückzugreifen. Danach sind Vorhaben, die ausdrücklich genannte Sortimente führen, ohne weiteres zulässig. Vorhaben, die Sortimente führen, die sich keinem der genannten Bereiche zuordnen lassen, sind demgegenüber ohne weiteres unzulässig. Zweifelsfragen können nur entstehen, wenn ein Sortiment zwar nicht genannt ist, aber im weiteren Sinne einem der umschriebenen Bereiche zuzuordnen ist. Hier obliegt es dem Bauwilligen, darzutun, dass von dem geplanten Sortiment ebenso wenig negative Auswirkungen auf die Innenstadt ausgehen werden, wie von den ausdrücklich genannten Sortimenten der jeweiligen Warengruppe.

b) Die von der Klägerin angeführte obergerichtliche Rechtsprechung steht dem gefundenen Ergebnis nicht entgegen. Der Erste Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz hat in seinem Urteil vom 5. November 2007 (a.a.O., juris-Rn. 23 und 27) zwar eine nicht abschließende Aufzählung als für zu unbestimmt gehalten. Die damalige Liste von 53 Sortimenten unterschiedlichster Art stellte sich ihm aber „eher als eine willkürliche Ansammlung denn als systematische oder strukturierte Zusammenstellung“ dar. Der Senat betonte außerdem, dass in dem von ihm zu entscheidenden Fall weder die Begründung zum Bebauungsplan noch die gesamten Planaufstellungsunterlagen verwertbare Angaben enthielten, die es zweifelsfrei ermöglichen würden, den Kreis der nach dem Willen der Antragsgegnerin zulässigen innenstadtrelevanten Sortimente eindeutig abzugrenzen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in seinen Urteilen vom 3. Juni 2002 (- 7a D 92/99.NE - juris-RdNr. 40) und vom 09. Oktober 2003 (- 10a D 76/01.NE - NVwZ-RR 2004, 171) die nahezu vollständige Übernahme der Sortimentsliste aus dem Einzelhandelserlass als zu unbestimmt angesehen, weil ausdrücklich auch andere als die genannten Sortimente ausgeschlossen sein sollten und sich weder aus der Begründung des Bebauungsplans noch aus den Aufstellungsvorgängen ergab, welche Warengruppen damit gemeint sein könnten. Nicht anders verhielt es sich in dem vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 11. Dezember 2006 (- 7 A 964/05 - NVwZ 2007, 727) entschiedenen Fall, bei dem die Behörde zur näheren Beschreibung "citytypischer" Sortimente lediglich auf den nordrhein-westfälischen Einzelhandelserlass verwiesen hatte. Von all diesen Fällen unterscheidet sich der vorliegende durch die dargestellte Aussagekraft der Sortimentsliste.

c) Die von der Klägerin mit der Berufung gegen die Bestimmtheit hervorgebrachten Einwände verfangen nicht. Soweit sie der Auffassung ist, das Merkmal eines Sortiments, das den „städtischen Einzelhandel ins Hintertreffen“ bringe, sei völlig unbestimmt, übersieht sie, dass dieses Merkmal durch die Sortimentsliste gerade näher bestimmt wird. Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen lassen sich eindeutig beantworten. Sofern die Klägerin ihr eigenes Sortiment anführt, lässt sich dieses von vornherein und eindeutig unter keines der genannten Einzelsortimente und keine der damit umschriebenen Warengruppen fassen. Gleiches gilt für einen Getränkemarkt oder ein Vorhaben zur Veräußerung von Tieren, Tiernahrung und Zooartikeln sowie ein Fahrradgeschäft. Das Gegenteil ist bei einem Geschäft für Campingartikel der Fall. Dieses ist unter dem Spiegelstrich „Wohnwagen und -mobile, Caravan- und Campingzubehör“ ausdrücklich genannt und deshalb - sofern es sich um einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb dreht - ohne weiteres zulässig. Vorliegend kommt es auch nicht auf die von der Klägerin angeführte Unterscheidung des Einzelhandelserlasses zwischen nahversorgungsrelevanten und zentrenrelevanten Sortimenten an. Ganz abgesehen davon, dass der Einzelhandelserlass die nahversorgungsrelevanten Sortimente ohnehin als zentrenrelevant betrachtet, trifft der Bebauungsplan eine eigenständige Festsetzung. Schließlich bleibt auch nicht unklar, ob die Veräußerung eines innenstadtrelevanten Sortiments als Randsortiment zulässig sein soll. Der Bebauungsplan beschreibt die zulässigen Nutzungsarten in einer Positivliste. Nicht genannte Fälle sind bei dieser Regelungstechnik unzulässig. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass dies auch dem Willen des Plangebers entsprach: Auf eine entsprechende Einwendung hin hat das Stadtbau- und Planungsamt der Beklagten mit Schreiben vom 14. April 1997 erläutert, dass auch innenstadtrelevante Randsortimente ausgeschlossen sein sollen und dies damit begründet, dass angesichts der großen Gesamtverkaufsflächen im Plangebiet schon relativ geringfügige Sortimentsanteile erhebliche Auswirkungen auf die Innenstadt haben könnten.

d) Die von der Klägerin befürchteten Bestimmtheitsprobleme würden sich nur stellen, wenn man die Sortimentsliste als weitgehend unverbindliche Aufzählung verstehen wollte. Dann könnten neben den genannten Sortimenten nämlich nahezu beliebig viele andere als „nicht-innenstadtrelevant“ zugelassen werden. Eine solche Auslegung verbietet sich aber aus zwei Gründen. Zum einen widerspricht sie der vom Satzungsgeber gewählten Regelungstechnik, da die Bedeutung der Aufzählung und ihrer Systematik weitgehend verloren ginge. Der Satzungsgeber stünde dann so, als hätte er es bei einer Zulassung „nicht-innenstadtrelevanter Sortimente“ belassen. Zum anderen führte eine solche Auslegung zur Unbestimmtheit der Festsetzung. Lässt sich eine Norm aber sowohl in einer Weise auslegen, die zu ihrer Rechtswidrigkeit führt, als auch in einer Weise, die zu ihrer Rechtmäßigkeit führt, so ist die normerhaltende Auslegung zu wählen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.1971 - 7 C 43.67 - BVerwGE 37, 252).

III.

Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten ist auch durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Welche städtebaulichen Ziele eine Gemeinde verfolgt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile des Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt. Wenn sie für innerstädtische Randlagen Sortimentsbeschränkungen beschließt, um die innerstädtische Kernzone zu stärken, ist das grundsätzlich ein legitimes städtebauliches Ziel. Dabei ist die Gemeinde nicht darauf beschränkt, nur die derzeitige Situation der Kernzone in den Blick zu nehmen. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern, sondern ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren (BVerwG, Beschluss vom 10.11.2004 - 4 BN 33.04 - BauR 2005, 818). Solchen städtebaulichen Zielen muss jedoch zum Schutz der verfassungsrechtlich gewährleisteten Bau- und Gewerbefreiheit durch Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG ein schlüssiges, widerspruchsfreies Planungskonzept zugrunde liegen, dessen Verwirklichung nicht erkennbar ausgeschlossen ist (OVG RP, Urteil vom 12.02.2007 - 8 A 11311/06 - BauR 2007, 2018 [2019]).

1. Entgegen der Ansicht der Klägerin muss ein solches Konzept allerdings nicht zwingend auf einem gesondert beschlossenen Entwicklungskonzept oder einer städtebaulichen Planung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beruhen. Es kann vielmehr ausreichend sein, wenn die betroffenen Belange im jeweiligen Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans ermittelt, bewertet und sodann gerecht abgewogen werden (§ 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB). Wie ausführlich das der Festsetzung zugrunde liegende Konzept sein muss und wie umfangreich die vorangegangenen Ermittlungen sein müssen, hängt wesentlich von den mit der Planung verfolgten Zielen ab. Insofern sind zwei Fallkonstellationen voneinander zu unterscheiden. Möchte eine größere Stadt oder Gemeinde verschiedene Stadtteilzentren im Verhältnis zueinander in einer ganz bestimmten Weise entwickeln, wird dies ein alle betroffenen Zentren umfassendes Planungskonzept mit entsprechend detaillierten Ermittlungen voraussetzen. Sollen demgegenüber sämtliche Stadtteilzentren, oder - bei kleineren Städten und Gemeinden - das einzige Zentrum geschützt werden, bedarf es demgegenüber regelmäßig keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21/07 - BVerwGE 133, 310 [Rn. 19] und juris-Rdnr. 19 sowie OVG RP, Urteil vom 15.04.2010 - 8 A 11322/09 - LKRZ 2010, 298 und juris-Rn. 29). In solchen Fällen steht nämlich schon nach allgemeiner Erfahrung zu erwarten, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe in nicht integrierten Randlagen zur Schwächung der Einzelhandelsbetriebe in den Zentren beitragen (OVG RP, Urteil vom 12.02.2007 - 8 A 11311/06 - a.a.O., juris-Rn. 1). So liegt es auch hier. Aus der Begründung zum Bebauungsplan ergibt sich, dass sich an einem nicht integrierten Standort ein zur Innenstadt stark konkurrierendes Einkaufszentrum gebildet hatte und weiterer Ansiedlungsdruck von großflächigem Einzelhandel bestand. Bei dieser Sachlage erweist es sich als schlüssiges Planungskonzept, einerseits dem Ansiedlungsdruck durch die Ausweisung von Sondergebieten für großflächigen Einzelhandel nachzugeben, dort andererseits aber nur Sortimente zuzulassen, die die bereits bekannten negativen Auswirkungen des Standorts nicht weiter verschärfen.

2. Der Bebauungsplan erweist sich auch im Hinblick auf die sonstigen Festsetzungen und deren Verhältnis zueinander als städtebaulich gerechtfertigt (so bereits das Urteil des Senats vom 7. Oktober 1998 - 8 C 12792/97.OVG -). Er verstößt insbesondere nicht gegen das Prinzip der Lastengleichheit. Die Lastengleichheit bezeichnet einen Teilaspekt des Gebots gerechter Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB. Danach sind bei der Aufstellung von Bebauungsplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Da Bebauungspläne Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmen, muss der Satzungsgeber die schutzwürdigen Interessen der Grundstückseigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes an bauplanerische Festsetzungen wird in aller Regel durch städtebauliche Gründe Rechnung getragen, die die Bauleitplanung rechtfertigen. Deshalb erübrigt sich grundsätzlich eine Auseinandersetzung mit dem Gleichheitsgrundsatz. Anderes gilt jedoch dann, wenn für vergleichbare Bebauungsplangebiete dieselben städtebaulichen Ziele verfolgt werden. Sind zur Verwirklichung dieser Ziele Einschränkungen der baulichen Nutzbarkeit notwendig, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG eine gleichmäßige Verteilung dieser Lasten auf die betreffenden Grundstücke. Abweichungen von diesem Prinzip der Lastengleichheit bedürfen der Rechtfertigung (OVG RP, Urteil vom 04.07.2006 - 8 C 10156/06 - BauR 2006, 1853 und juris-Rn. 20).

a) Die Klägerin weist zu Recht darauf hin, dass im Sondergebiet „SO 2“ ein großflächiges Selbstbedienungswarenhaus ohne Sortimentsbeschränkung zulässig ist. Die Beklagte hat diese Festsetzung allerdings tragfähig begründet. Aus regionalplanerischen Gründen soll bewusst ein einzelnes Warenhaus dieser Art zugelassen werden. Ein quantitativ und qualitativ ausreichendes Warensortiment soll Einkaufsfahrten zu benachbarten Mittelzentren unnötig machen und das Mittelzentrum Neustadt an der Weinstraße in seiner Funktion als zentraler Ort stärken. Im Innenstadtbereich lasse sich ein derart großflächiges Selbstbedienungs-Warenhaus aber nicht unterbringen.

b) Der Klägerin ist schließlich auch darin beizupflichten, dass der Bebauungsplan für die verschiedenen Baugebiete im Ergebnis sehr unterschiedliche Festsetzungen hinsichtlich der Sortimentsbegrenzung trifft. Die Beklagte durfte sich zur Rechtfertigung dieser Differenzierung aber auf die im Plangebiet vorgefundene Situation berufen. Dabei hat sie sich nicht etwa an dem vorhandenen Bestand, also der tatsächlichen Nutzung, orientiert. Sie hat vielmehr - auch um eventuellen Entschädigungsansprüchen zu entgehen - auf die bislang zulässige Nutzung Rücksicht genommen und so weit als möglich an den Festsetzungen des Vorgängerbebauungsplans festgehalten. Das ist nicht zu beanstanden. Wird ein Bebauungsplan geändert, so ist insbesondere auch das Interesse der Planbetroffenen an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes abwägungserheblich. Die Planbetroffenen besitzen nämlich regelmäßig ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die ortsrechtlichen Festsetzungen nicht ohne Berücksichtigung ihrer Belange geändert werden. Das gilt in gesteigertem Maße, wenn der Bebauungsplan in ein bestehendes Recht zur Bebauung eingreift (OVG NRW, Urteil vom 18.05.2010 - 10 D 92/08.NE - juris-Rn. 40).

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 60.675,-- €) festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 GKG).

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan „Einzelhandel und Gewerbe“ der Antragsgegnerin vom 06.05.2011.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung H.., Flur ..., Flurstück .../., I..straße ..., auf dem ein Schuhfachmarkt („S. Schuhcenter“) betrieben wird. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des vorgenannten Bebauungsplans „Einzelhandel und Gewerbe“ der Antragsgegnerin. Der diesem vorhergehende Bebauungsplan „Industriegebiet“ der Antragsgegnerin in der Fassung der Änderung vom 04.02.2003 wurde durch Urteil des Senats vom 05.11.2007 bezüglich des darin festgesetzten Sondergebietes „Einzelhandel“ für unwirksam erklärt (1 C 10962/07.OVG). Nur auf diese Flächen des Sondergebietes „Einzelhandel“ des Verfahrens 1 C 10962/07.OVG bezieht sich der nunmehr streitgegenständliche Bebauungsplan im Sinne einer Neuplanung, während der übrige Bereich des Bebauungsplans „Industriegebiet“ unberührt bleibt.

Mit Schreiben vom 27.03.2008 ordnete die Kommunalaufsicht der Kreisverwaltung des Westerwaldkreises gegenüber der Antragstellerin an, dass der Ortsgemeinderat innerhalb einer gesetzten Frist ein Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplanes für den durch Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufgehobenen Teilbereich einzuleiten und den Erlass einer Veränderungssperre zu beschließen habe. Inhaltlich sei der Bebauungsplan dabei an die im Landesentwicklungsprogramm (LEP) formulierten Einzelhandelsziele anzupassen und habe dem Abstimmungsgebot mit den städtebaulichen Belangen des Mittelzentrums M. Rechnung zu tragen. Nachdem der Ortsgemeinderat in der Sitzung am 15.04.2008 zwar das Bebauungsplanverfahren einleitete, aber den Beschluss über den Erlass einer Veränderungssperre nicht fasste, wurde diese Sicherungsmaßnahme bestandskräftig mit Bescheid vom 08.05.2008 im Wege der kommunalaufsichtlichen Ersatzvornahme vorgenommen.

Der Aufstellungsbeschluss vom 17.11.2009 wurde am 27.11.2009 öffentlich bekannt gemacht. Nach öffentlicher Auslegung und nachfolgenden Planänderungen wurde auf der Grundlage des Beschlusses des Ortsgemeinderats vom 29.03.2011 die erneute Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange vom 04.04. bis 15.05.2011 durchgeführt. Der abschließende Satzungsbeschluss des Ortsgemeinderates erfolgte am 05.05.2011, die öffentliche Bekanntmachung des Bebauungsplans am 13.05.2011 (Wochenblatt 19/2011 der Verbandsgemeinde M.).

Ziel der Planung ist nach der Begründung u.a. die Anpassung an die Ziele der Raumordnung und die Gewährleistung der städtebaulichen Belange der Verbandsgemeinde M. entsprechend den Anforderungen der genannten Entscheidung des Senats und der Kommunalaufsicht. Nach der in den textlichen Festsetzungen beschriebenen Zweckbestimmung dient das Sondergebiet der Unterbringung „bestimmter groß- und kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe und von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben“. Die Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben richtet sich nach den textlichen Festsetzungen unter B III. Hiernach sind grundsätzlich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten und unselbstständige Verkaufsstellen (Annexbetriebe) zu bestimmten Gewerbe- und Handwerksbetrieben zulässig. Das Sondergebiet ist in die Teilflächen TF 1 bis 14 hinsichtlich der Zulässigkeit bestimmter Sortimente und der maximalen Größe von Verkaufsflächen gegliedert. Hinsichtlich der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung wird in der Bebauungsplanbegründung ausgeführt, nach dem vorgenannten Urteil des Senats vom 05.11.2007 (1 C 10962/07.OVG) sei das Plangebiet derzeit dem unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB zuzuordnen. Die Neuaufstellung eines Bebauungsplanes für das Plangebiet sei daher zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung unabdingbar. Städtebauliche Zielsetzung der Bauleitplanung sei es, die Zulässigkeit von Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet so zu steuern, dass weitere negative Auswirkungen der Nutzung im Plangebiet auf die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinden vermieden würden. Zugleich sei dem Bestandsschutzinteresse der vorhandenen Nutzungen sowie den Interessen der jeweiligen Grundstückseigentümer an Nutzungsmöglichkeiten außerhalb des Einzelhandels Rechnung zu tragen (vgl. S. 13 der Begründung).

Die in den Textfestsetzungen vorgenommene Unterteilung zwischen zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Einzelhandelsbetrieben steht im Zusammenhang mit Anlage 1 der Textfestsetzungen, in der die zentrenrelevanten Sortimente als „abschließende Aufzählung“ aufgeführt sind. Die Liste nennt u.a. Bekleidung aller Art, Campingartikel, Kommunikationselektronik, Drogeriewaren Foto und Video, Kosmetika und Parfümerieartikel, Nahrungs- und Genussmittel, Optik und Akustik, Papier- und Schreibwaren, Schuhe und Zubehör, Spielwaren, Sportartikel einschl. Sportgeräte, Uhren, Unterhaltungselektronik sowie Zooartikel. Nach den Ausführungen auf S. 18 der Bebauungsplanbegründung beruht diese Liste auf dem Einzelhandelskonzept der Verbandsgemeinde M. vom 06.10.2008 (Wochenblatt der VG M. vom 10.10.2008) und auf der zugrundeliegenden Einzelhandelsuntersuchung des Büros Dr.  A.. vom 21.08.2008.

Für die Flächen der Antragstellerin in der Teilfläche (TF 10) gelten folgende Textfestsetzungen:

Neben der Zulässigkeit der sonstigen Nutzungsarten nach den textlichen Festsetzungen zu Ziff. I. und III. 1.- 4. gilt Folgendes:

(1) Zulässig sind Erneuerungen, Änderungen und Erweiterungen des vorhandenen Schuhfachmarktes, sofern die Verkaufsfläche 1.240 m² nicht überschreitet.

(2) Zulässig ist eine Nutzungsänderung des vorhandenen Schuhfachmarktes in einen Einzelhandelsbetrieb mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten und maximal 1.240 m² Verkaufsfläche.

Die Antragstellerin hat am 14.05.2012 einen Normenkontrollantrag gestellt. Nachdem Einigungsbemühungen der Beteiligten erfolglos blieben, hat die Antragstellerin ihren Antrag mit Schriftsätzen vom 02.11.2012 und 28.01.2013 im Wesentlichen wie folgt begründet:

Der Bebauungsplan sei bereits nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB. Mit dem Plan werde beabsichtigt, durch Verkaufsflächenobergrenzen für Einzelhandelsbetriebe negative Auswirkungen der Nutzungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinden zu vermeiden. Allerdings würden Verkaufsflächenobergrenzen nicht nur für zentrenrelevante Sortimente, sondern auch für nicht zentrenrelevante Sortimente festgesetzt. Diese seien rechtswidrig, da sie schon ihrer Definition nach keine schädigenden Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche haben könnten.

Der Bebauungsplan leide vor diesem Hintergrund auch an einem Abwägungsmangel (§ 1 Abs. 7 BauGB), da die Belange der Eigentümer vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben (Art. 14 Abs. 1 GG) nicht ausreichend berücksichtigt worden seien. Für die Eigentümer bestünde nach den Festsetzungen des Bebauungsplanes lediglich die Möglichkeit, im Rahmen des Bestandsschutzes die Einzelhandelsimmobilien fortzuführen. Zulässig seien nur minimale bauliche Erweiterungen, Nutzungsänderungen seien dagegen nur in Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässig. Durch die Festschreibung der Sortimente werde seitens der Antragsgegnerin in Kauf genommen, dass seit mehreren Jahrzehnten im Plangebiet ansässige und in der näheren Umgebung etablierte Unternehmen gezwungen sein könnten, ihren Betrieb aufzugeben. In Zukunft sei mit einer erhöhten Leerstandsquote im Plangebiet zu rechnen. Die mangelnde Flexibilität der textlichen Festsetzungen berücksichtige unzureichend, dass die bereits bestehenden Immobilien vollständig auf Einzelhandelsnutzungen ausgerichtet seien. Eine Umnutzung in die durch die Antragsgegnerin gewünschten Gewerbebetriebe sei nur mit erheblichen Umbaukosten zu realisieren. Ein Abwägungsfehler liege auch im Hinblick auf die unzureichende Berücksichtigung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) vor. Denn es sei nicht gerechtfertigt, dass beispielsweise in der Teilfläche 11 des Sondergebietes Nutzungsänderungen für zentrenrelevante Sortimente ermöglicht würden, dies aber nicht für die Teilfläche 10 der Antragstellerin gelte. Darin liege eine relevante Ungleichbehandlung der betroffenen Eigentümer.

Der Bebauungsplan sei nicht gemäß § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO städtebaulich gerechtfertigt. Die in § 1 Abs. 9 BauNVO geforderten besonderen städtebaulichen Gründe seien nicht gegeben, wenn die Nutzungsbeschränkung nicht zugleich der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB zu dienen bestimmt seien. Ein Einzelhandelsausschluss gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO sei jedoch nur dann von besonderen städtebaulichen Gründen getragen, wenn sich Einzelhandelsvorhaben potentiell schädlich auf die Einzelhandelsstruktur eines zentralen Versorgungsbereichs auswirken würden, wobei dieser negative Effekt auch plausibel zu machen sei. Daraus ergäben sich erhöhte Ermittlungs- und Begründungsanforderungen, warum Art und Umfang des jeweiligen Warenangebots die zentralen Versorgungsbereiche schädigen sollen. Anhand dieser Maßstäbe stelle sich der vorliegende Ausschluss sämtlicher in der Anlage 1 genannter zentrenrelevanter Sortimente als unwirksam dar. Der Schutz zentraler Versorgungsbereiche setze voraus, dass hinsichtlich jeder ausgeschlossenen Sortimentsgruppe untersucht werde, ob dieser Ausschluss zum Schutz der Innenstadt erforderlich sei. Die erforderliche Zentrenschädlichkeit sei hinsichtlich der vorliegenden Planung jedenfalls für Campingartikel, Sanitätswaren und Sportgeräte nicht nachvollziehbar.

Die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans seien zudem widersprüchlich und damit unbestimmt. So stünden schon die Zweckbestimmung im Hinblick auf die Zulassung von groß- und kleinflächigen Einzelhandelsbetrieben in dem festgesetzten Sondergebiet im Widerspruch zu den textlichen Festsetzungen unter B. III. 1, wonach lediglich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Kernsortimenten zulässig seien.

Der Verstoß gegen § 1 Abs. 3 i.V.m. § 1 Abs. 5 und Abs. 6 Nr. 4 und 11 BauGB ergebe sich im Zusammenhang mit der Begründung des Bebauungsplans (u.a. S. 14). Darin werde ausgeführt, dass es städtebauliche Zielsetzung sei, die Zulässigkeit von Einzelhandelsnutzungen im Plangebiet bauplanerisch so zu steuern, dass weitere negative Auswirkungen der Nutzung im Plangebiet auf die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde vermieden würden. Die Begrenzung von Verkaufsflächen durch die Festsetzung von Verkaufsflächenobergrenzen sei jedenfalls hinsichtlich der nicht zentrenrelevanten Sortimente nicht gerechtfertigt. Neben dem in der Planung genannten Bestandsschutzinteresse sei auch ein „erweiterter Bestandsschutz“ zu berücksichtigen. Demgegenüber widerspreche die Verkaufsflächenobergrenze für nicht zentrenrelevante Sortimentsgruppen, den Eigentümerinteressen ohne städtebauliche Rechtfertigung.

Aber auch der Ausschluss zentrenrelevanter Sortimente durch die Festsetzung des Bebauungsplanes sei nicht gerechtfertigt. Ein nachvollziehbares und in sich widerspruchsfreies Einzelhandelskonzept im Sinne von § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB liege nicht vor. Grundlage sei die Einzelhandelsuntersuchung des Büros Dr.  A.. für die Verbandsgemeinde M. vom 21.08.2008, die ihrerseits jedoch auf Untersuchungen aus den Jahren 2002 und 2003 zurückgreife, was nicht den aktuellen Stand widerspiegele und damit keine sachgemäße Ermittlung sei. Im Ergebnis stelle sich das Abwägungsergebnis ebenfalls als fehlerhaft dar, da die öffentlichen und privaten Belange im Sinne von § 1 Abs. 7 BauGB nicht sachgerecht gegeneinander im Hinblick auf die Eigentümerbelange abgewogen worden seien.

Bei der Beplanung bereits bebauter Grundstücke sei das Interesse an der Erhaltung des bestehenden Baurechts in die Abwägung einzubeziehen und entsprechend zu gewichten, was vorliegend nicht geschehen sei. Zwar werde in der Bebauungsplanbegründung ausgeführt, dass im Rahmen der Bauleitplanung auch die Belange der Eigentümer und der konkreten betrieblichen Nutzer im Plangebiet berücksichtigt worden seien. Der genehmigte und tatsächliche Bestand sei in enger Abstimmung mit der unteren Bauaufsichtsbehörde dezidiert ermittelt und in einer Tabelle als Bestand der Verfahrensakte dargestellt und dem Ortsgemeinderat für die zutreffende Abwägungsentscheidung vorgelegt worden. Diese Beschränkung auf den passiven Bestandsschutz werde den Eigentümerinteressen jedoch nicht hinreichend gerecht. Denn nach den Festsetzungen des Bebauungsplans seien lediglich bauliche Erweiterungen ohne Erweiterung der vorhandenen Verkaufsfläche zulässig. Abgesehen von den Teilflächen TF 1 bis 14 seien nach der Festsetzung B. III. 1 in dem Sondergebiet nur nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässig, sodass die Schwierigkeit bestehe, die in der Regel großvolumigen nicht zentrenrelevanten Sortimente auf 800 m² Verkaufsfläche unterbringen zu können. Durch die Festschreibung der Sortimente in den TF 1 bis 14 werde in Kauf genommen, dass die seit mehreren Jahrzehnten in dem Plangebiet etablierten Unternehmen sich mangels ausreichender Flexibilität nicht an zukünftige Markterfordernisse anpassen könnten. Dies werde zu hohen Leerstandsquoten im Plangebiet führen, während andererseits in der Nachbargemeinde M. ein Factory Outlet Center (FOC) angesiedelt werden solle. Im Hinblick auf eine verhältnismäßige Einschränkung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG hätte insbesondere für die Teilfläche 10 eine Nutzungsänderung in ein Sortiment ermöglicht werden müssen, das mit dem Sortiment Schuhe der Antragstellerin vergleichbar sei, was etwa für Textilien zutreffe. Auch hier bleibe unberücksichtigt, dass in M. auf etwa 10.000 m² Verkaufsfläche Textilien und Schuhe im FOC angeboten werden sollen.

Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege zudem insoweit vor, als in TF 11 des Sondergebietes Nutzungsänderungen für zentrenrelevante Sortimente ermöglicht würden, die den übrigen Teilflächen nicht zulässig seien. Der Hinweis auf einen bestandskräftigen Bauvorbescheid sei insoweit nicht zwingend, da die übrigen Eigentümer ebenfalls eine gewisse Flexibilität hinsichtlich der Sortimente dringend benötigten. Daraus folge, dass die Teilflächen mit den geringfügigen Erweiterungsmöglichkeiten im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben als willkürlich festgelegt anzusehen seien. Dies ergebe sich etwa auch aus einem Vergleich zu dem Lidl-Markt im Bereich der Teilfläche 12, der derzeit über eine genehmigte Verkaufsfläche von 1.109,15 m² verfüge. Diesem werde künftig eine Erweiterungsmöglichkeit von 5 % ermöglicht, während diese bei dem Grundstück der Antragstellerin nur etwa 4 % und bei dem Schuhfachmarkt Deichmann nur etwa 3 % betrage, sodass auch insoweit ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG festzustellen sei.

Die Antragstellerin beantragt,

den am 05. Mai 2011 beschlossenen Bebauungsplan „Einzelhandel und Gewerbe“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt zur Begründung ihres Antrages vor:

Die Antragstellerin übersehe bei ihren Ausführungen, dass der Bebauungsplan ausweislich der Planbegründung unter A. IV gerade auch dazu diene, eine an die Ziele der Raumordnung angepasste städtebauliche Entwicklung festzuschreiben. Der regionale Raumordnungsplan Mittelrhein-Westerwald enthalte in seinem Kapitel 2.2.5 Ziele der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels, wonach etwa gemäß Ziel 1 großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in zentralen Orten vorzusehen seien (Konzentrationsgebot) und in der Regel in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen zu errichten seien (städtebauliches Integrationsgebot). Zu beachten sei auch das LEP IV, welches ebenfalls für die Planung verbindliche Ziele zur Einzelhandelssteuerung enthalte. So kämen nach Ziel 57 Betriebe mit mehr als 2.000 m² Verkaufsfläche nur in Mittel- und Oberzentren in Betracht. Die Planung sei daher auch zur Anpassung an die Vorgaben der Raumordnung geboten gewesen sei.

Ein Abwägungsfehler im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG bestehe nicht. Die Antragsgegnerin habe auf der Grundlage einer vollständigen Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts die Interessen der Grundstückseigentümer an einer reglementierten Möglichkeit zur Nutzung ihrer Grundstücke zu Einzelhandelszwecken gegenüber den mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielen zurückgestellt, was zulässig sei. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz bestehe auch hinsichtlich der Teilfläche 11 nicht, da hier bereits vor Planaufstellung entsprechende Nutzungsänderungsgenehmigungen bauaufsichtlich erteilt worden seien. Die den einzelnen Festsetzungen für die jeweiligen Teilflächen zugrunde liegenden Erwägungen seien in der Bebauungsplanbegründung eingehend dokumentiert worden. Soweit die Antragstellerin darlege, dass der Bebauungsplan nicht mit den rechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO vereinbar sei, sei auf § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO zu verweisen, wonach diese Vorschriften für Sondergebiete keine Anwendung fänden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der Schriftsätze der Beteiligen sowie auf die beigezogenen Planungsakten der Antragsgegnerin (3 Ordner und 3 Hefter). Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

A. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie unter Einhaltung der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (Fristablauf 14.05.2012, 24.00 Uhr) gestellte Normenkontrollantrag ist auch ansonsten zulässig. Die Antragsbefugnis eines Grundstückseigentümers wegen möglicher Eigentumsverletzung ist regelmäßig dann gegeben, wenn er sich – wie vorliegend – als Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks (Flurstück .../.) gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.08.2000, NVwZ 2000, 1413 m.w.N.).

B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.

I. Die Bauleitplanung der Antragsgegnerin leidet nicht an einem erheblichen Fehler in den gebotenen Ermittlungen (§ 2 Abs. 3, § 214 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB).

Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Abwägung ist, dass die betroffenen Belange zunächst ordnungsgemäß ermittelt und eingestellt worden sind. Das nunmehr als Verfahrensnorm ausgestaltete Gebot des § 2 Abs. 3 BauGB tritt selbständig vor die (inhaltlichen) Anforderungen an die verhältnismäßige Gewichtung und den gerechten Ausgleich der konkurrierenden Belange gemäß § 1 Abs. 7 BauGB und das Gebot nach § 2 Abs. 2 BauGB (vgl. OVG RP, Urteile vom 06.05.2009 –1 C 10970/08; vom 31.07.2008 – 1 C 10193/08; vom 18.06.2008 – 8 C 10128/08; vom 29.01.2009 – 1 C 10860/08; jeweils bei ESOVGRP). Ob die Planung Ergebnis einer gerechten Abwägung ist, ist letztlich wiederum nach der materiellen Beeinträchtigung des jeweiligen Antragstellers zu beurteilen, ein Defizit bei der Ermittlung des Sachverhalts kann dagegen bereits auf der Stufe der Ermittlung und Bewertung zur Aufhebung der Bauleitplanung führen.

Grundlage der Planung war zunächst ein Gutachten des Büros A.. aus den Jahren 2002/2003, welches im Zuge des Raumordnungsverfahrens zum „FOC M.“ erstellt worden war. In dieser Einzelhandelsuntersuchung wurde ausgeführt, dass die Ortsgemeinde H. über etwa 82 % der Verkaufsflächen in der Verbandsgemeinde verfüge und damit erheblich überproportional mit Verkaufsflächen ausgestattet ist. Im Zuge der weiteren Planung hat die Verbandsgemeinde M. ein Einzelhandelsgutachten des Büros A. angefordert, das sich mit weiteren Fragen der Handelsentwicklung in der Verbandsgemeinde befasste. Dieses wurde am 21.08.2008 abgeschlossen und behandelt u.a. die Situation in der Ortsgemeinde H. (s. dort „4.5.1.2 H.“). Auch werden die Verkaufsflächen nach Branchen, Sortimenten, Verkaufsflächen und Umsätzen geordnet dargestellt und eine Relation der Verkaufsflächen im Industriegebiet H. zu denjenigen in der Innenstadt von M. darstellt. Vor diesem Hintergrund war es nicht zu beanstanden, dass die Ortsgemeinde H. kein weiteres Einzelhandelsgutachten vor der Bebauungsplanung eingeholt hat. Denn es ist zu berücksichtigen, dass es nicht um die Neuerrichtung von großflächigem Einzelhandel im Rahmen eines Sondergebietes (§ 11 Abs. 2, Abs. 3 BauNVO) geht, sondern um die Überplanung und damit weitgehende Festschreibung eines bereits seit langer Zeit vorhandenen Bestands von Einzelhandelsunternehmen. Allenfalls im Hinblick auf die nur geringfügigen Erweiterungen der Verkaufsflächen hätte sich eine weitere Begutachtung hinsichtlich der Beeinträchtigung benachbarter Kommunen und im Hinblick auf die interkommunale Abstimmung anbieten können. Dieser Vorhalt führt jedoch ebenfalls nicht zum Erfolg des Normenkontrollverfahrens:

Welche Anforderungen an die Darlegung schädlicher Auswirkungen eines Einzelhandelsvorhabens auf das Zentrum zu stellen sind und welche Ermittlungen eine Gemeinde insofern anzustellen hat, lässt sich nicht für jede Fallgestaltung abstrakt beantworten und ist weitgehend von dem Umständen des jeweiligen Einzelfalls abhängig (vgl. insoweit BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 – 4 BN 28/09, juris Rn. 3 zu § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO), wobei die Ermittlungstiefe von der Hauptzielrichtung der Planung gesteuert sein kann (OVG NRW, Urt. v. 30.11.2010 – 2 D 138/08.NE). In diesem Zusammenhang ist etwa anerkannt, dass im Rahmen eines Einzelhandelskonzepts, welches auf die Förderung bzw. Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in einem zentralen Versorgungsbereich zielt, die Ermittlungstiefe im Hinblick auf die zentrumsschädlichen Auswirkungen eines Einzelhandelsvorhabens in dem betreffenden Plangebiet herabgesetzt ist, so dass eine Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente dann nicht geboten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.03.2009 – 4 C 21.07, BVerwGE 133, 310 = juris Rn. 19; OVG NRW, Urt. v. 25.10.2007 – 7 A 1059/06, juris Rn. 65 (jeweils zu § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO).

Auf der Grundlage der Einzelhandelsuntersuchung des Büros Dr.  A.. vom 21.08.2008 hat der Verbandsgemeinderat in der Sitzung am 18.09.2008 ein Einzelhandelskonzept für das Gebiet der Verbandsgemeinde M. beschlossen. Inhalt dieses Einzelhandelskonzept ist u.a. die Bestimmung von drei Nahversorgungszentren – M., Neuhäusel und Nentershausen – und die Beschränkung von Agglomerationen bestehender Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten auf den Bestandsschutz. Dagegen wurde der Ortsgemeinde H. aufgrund ihrer fehlenden zentralörtlichen Funktion und dem Plangebiet aufgrund der städtebaulich nicht integrierten Lage und der Nähe zum Mittelzentrum M. nicht die Funktion eines Nahversorgungszentrums zugewiesen und damit keine spezielle Einzelhandelsfunktion, die einen höheren Besatz an Handelsflächen rechtfertigen würde zugebilligt (siehe S. 13 der Begründung zum Bebauungsplan). Auch vor diesem Hintergrund war eine weitere Ermittlung der Auswirkungen der Planung nicht erforderlich, da lediglich ein raumordnungsrechtlich unerwünschter Zustand in seinem bestandsgeschützten Bereich zugunsten der zentralen Versorgungsbereiche „eingefroren“ wurde. Auch hinsichtlich der Sortimentsbeschränkungen und Sortimentsgestaltungen ergaben sich keine weiteren Ermittlungspflichten der Antragsgegnerin. Vorliegend geht es hinsichtlich des Ausschlusses bestimmter Sortimente und von Erweiterungen des bestehenden Einzelhandels vorrangig um die Ermöglichung der Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche der Verbandsgemeinde M..

II. Die Planung der Antragsgegnerin ist auch "erforderlich" im Verständnis des § 1 Abs. 3 BauGB. Hiernach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Ob dies der Fall ist, richtet sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde, der insoweit ein weites Planungsermessen zukommt, innerhalb dessen sie ermächtigt ist, eine "Städtebaupolitik" entsprechend ihren Vorstellungen zu betreiben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 – 4 BN 15/99, NVwZ 1999, 1338). Dies bedeutet, dass die Gemeinde planungsbefugt ist, wenn sie hierfür hinreichend gewichtige städtebauliche allgemeine Belange ins Feld führen kann.

Wünscht eine Gemeinde an einem bestimmten Standort etwa allgemein keine Betriebe des Einzelhandels, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB grundsätzlich auch nicht verwehrt, in einem Bebauungsplan festzusetzen, dass diese Nutzungsart in seinem Geltungsbereich ausgeschlossen sein soll. Voraussetzung hierfür ist, dass sie eine städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Planungssituation ergibt und durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.03.2009 – 4 C 21.07, BVerwGE 133, 310). Zu den zugelassenen Planungsoptionen gehört demnach auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile des Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt. Wenn eine Gemeinde für bestimmte Gebiete – etwa innerstädtische Randlagen mit großem Einzelhandelsbesatz – Sortimentsbeschränkungen beschließt, um die innerstädtische Kernzone der Verbandsgemeinde zu stärken, ist das grundsätzlich ein legitimes städtebauliches Ziel. Dabei ist die Gemeinde nicht darauf beschränkt, nur die derzeitige Situation der Kernzone in den Blick zu nehmen. Die Bauleitplanung der Gemeinde erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern, sondern ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren (BVerwG, Beschl. v. 10.11.2004 – 4 BN 33.04, BauR 2005, 818). Solchen städtebaulichen Zielen muss jedoch zum Schutz der durch Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten Bau- und Gewerbefreiheit ein schlüssiges, widerspruchsfreies Planungskonzept zugrunde liegen, dessen Verwirklichung nicht erkennbar ausgeschlossen ist (OVG RP, Urt. v. 12.02.2007 – 8 A 11311/06, BauR 2007, 2018 [2019]).

Ein solches Konzept muss allerdings nicht zwingend auf einem gesondert beschlossenen umfassenden Entwicklungskonzept oder einer städtebaulichen Planung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB beruhen. Es kann vielmehr ausreichend sein, wenn die betroffenen Belange im jeweiligen Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans ermittelt, bewertet und sodann gerecht abgewogen werden (§ 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB). Wie ausführlich das der Festsetzung zugrunde liegende Konzept sein muss und wie umfangreich die vorangegangenen Ermittlungen sein müssen, hängt wesentlich von den mit der Planung verfolgten Zielen ab (vgl. OVG RP, Urt. v. 01.06.2011 – 8 A 10399/11, DVBl 2011, 1032). Sollen sämtliche Stadtteilzentren, oder – bei kleineren Städten und Gemeinden – das einzige Zentrum geschützt werden, bedarf es regelmäßig keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.03.2009 – 4 C 21/07, BVerwGE 133, 310 [Rn. 19] und juris Rn. 19; OVG RP, Urt. v. 15.04.2010 – 8 A 11322/09, LKRZ 2010, 298 und juris Rn. 29). In solchen Fällen steht nämlich schon nach allgemeiner Erfahrung zu erwarten, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe in nicht integrierten Randlagen zur Schwächung der Einzelhandelsbetriebe in den Zentren beitragen (OVG RP, Urt. v. 12.02.2007 – 8 A 11311/06, ESOVGRP). So liegen die Dinge hier, so dass der Umfang der Ermittlung zur Festlegung der Sortimente nicht zu beanstanden ist.

Schließlich steht die Erforderlichkeit der Planung auch nicht im Hinblick auf Verschärfung von Konkurrenzsituationen (geplanter FOC-Bau in M., befürchtete Leerstände) in Frage. Da sich das Bauplanungsrecht gegenüber Wettbewerbsinteressen neutral verhält, muss die Bauleitplanung auch bei der Ausweisung von großflächigem Einzelhandel von städtebaulichen Zielsetzungen motiviert sein. Ist das aber der Fall, ist die Planung nicht deshalb zu beanstanden, weil sie als Folge eine Auswirkung auf die Konkurrenzverhältnisse im Einzelhandel bewirkt. Diese ist grundsätzlich als legitime Nebenwirkung hinzunehmen, wenn die eigentliche und gleichsam positive Zielsetzung einer Ausweisung von städtebaulichen Gründen getragen ist (OVG RP, Urt. v. vom 15.11.2010 – 1 C 10320/09, DVBl 2011, 428). Dagegen ist eine mittelbare Einflussnahme auf die Wettbewerbssituation Folge jeder Planung von Einzelhandelsstandorten (BVerwG, Urt. v. 03.02.1984 – 4 C 54/80, BVerwGE 68, 342 [350], Beschl. v. 09.11.1979 – 4 N 1.78, BVerwGE 59, 87 [103]).

III. Der Planung einschließlich der Sortimentsbeschränkung liegt ein wirksames Planungskonzept zugrunde welches Grundlage der Abwägung geworden ist.

Die Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern, sondern ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren. Diesen Zielen muss jedoch – zum Schutz der verfassungsrechtlich gewährleisteten Bau- und Gewerbefreiheit (Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG) ein schlüssiges, widerspruchsfreies Planungskonzept zugrunde liegen, dessen Verwirklichung nicht erkennbar ausgeschlossen ist (OVG RP, Urt. v. 12.02.2007 – 8 A 11311/06.OVG, juris [Rdnr. 19]).

Vor diesem Hintergrund geht die Antragstellerin zunächst zu Unrecht davon aus, dass die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans widersprüchlich seien und schon aus diesem Grund den Anforderungen an eine hinreichende Bestimmtheit nicht genügten. Dem planerischen Konzept der Antragsgegnerin liegt erkennbar die Absicht zugrunde, im Plangebiet neben den zulässigen Nutzungsarten nach den Festsetzungen zu B. I. 1. bis 4. Einzelhandelsbetriebe nur nach den Maßgaben der textlichen Festsetzungen zu Ziff. 3 zuzulassen. Hiernach sind wiederum prinzipiell nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten (Kern-)Sortimenten zulässig. Hinsichtlich der Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben im Übrigen, also für groß- und kleinflächige Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten (Kern-)Sortimenten und großflächige Einzelhandelsbetrieben mit nicht zentrenrelevanten (Kern-)Sortimenten, ist das festgesetzte Sondergebiet in die Teilflächen (TF) 1 bis 14 gegliedert worden.

Ob sich die die textlichen Festsetzungen für die einzelnen Teilflächen dabei – wie die die Antragsgegnerin ausführt – in systematischer Hinsicht an den sogenannten "Fremdkörperfestsetzungen" nach § 1 Abs. 10 BauNVO orientieren (vgl. OVG LSA, Urt. v. 21.02.2008 – 2 K 258/06, juris LS 4), kann im Hinblick auf § 1 Abs. 3 S. 3 BauNVO insofern dahinstehen. Denn die Sortimentsbeschränkung findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. Nach dieser Vorschrift ist für sonstige Sondergebiete die Art der Nutzung darzustellen. Dabei ist die Gemeinde, anders als bei Festsetzungen für Baugebiete nach den §§ 2 bis 9 BauNVO, weder an bestimmte Nutzungsarten noch an die Voraussetzungen der Feinsteuerung gemäß § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO gebunden. Vielmehr liegt die Definitionsmacht darüber, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, bei ihr. Die „Definition“ und Differenzierung der Nutzungsarten muss (lediglich) hinreichend städtebaulich begründet sein (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.02.2011 – 4 BN 43.10 – BRS 78 Nr 46 (2011); Urt. v. 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerwGE 131, 86 [90 f.]).

Die festgesetzte Sortimentsbeschränkung ist auch hinreichend bestimmt. Das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans richtet sich grundsätzlich danach, was nach den Verhältnissen des Einzelfalls angesichts der Planungsziele und örtlichen Verhältnisse für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwägung der konkret berührten privaten und öffentlichen Belange entspricht (BVerwG, Beschl. v. 24.01.1995 – 4 NB 34.95, NVwZ-RR 1995, 311). Textliche Festsetzungen in einem Bebauungsplan können dabei auch mit unbestimmten Rechtsbegriffen getroffen werden, sofern sich ihr näherer Inhalt unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Normgebers erschließen lässt (BVerwG, Beschl. v. 24.01.1995 – 4 NB 34.95, NVwZ-RR 1995, 311 und OVG RP, Urt. v. 05.11.2007 – 1 C 10962/07, ESOVGRP und juris Rn. 25). Vorliegend folgt die Bestimmtheit der zentrenrelevanten Sortimente schon daraus, dass die Antragsgegnerin in ihrer Planung die Sortimentsliste ausdrücklich als abschließend bezeichnet hat. Damit ergibt sich die mitunter entstehende Schwierigkeit der genauen Bestimmung der nicht-innenstadtrelevanten Sortimente (vgl. OVG RP, Urt. v. 01.06.2011 – 8 A 10399/11, DVBl 2011, 1032) vorliegend gerade nicht. Vielmehr hat die Antragsgegnerin in ihren Textfestsetzungen flächenbezogen und in Bezug auf die vorhandenen zentrenrelevanten Einzelhandelsbetriebe sowie die großflächigen nicht zentrenrelevanten Einzelhandelsbetriebe gewisse Änderungen sowie verhältnismäßig geringe Erweiterungen zugelassen und im Übrigen den Bestand festgeschrieben. Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind in den textlichen Festsetzungen für die Teilflächen 1 bis 14 vorgesehen worden, da sich die Zulässigkeit von Nutzungsänderungen in kleinflächige nicht zentrenrelevante Einzelhandelsbetriebe bereits aus der textlichen Festsetzung zu B. III. l. ergibt. Die verwendete Überschrift des Gebietes hinsichtlich der Zulassung "bestimmter groß- und kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe und von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben" steht mit dieser Regelung in Einklang, da sich die Definition der zulässigen Betrieben erst aus den einzelnen Bestimmungen ergibt und „der Titel“ im Sinne einer Überschrift keine weiteren Rechte schaffen kann, als die eigentlichen Bestimmungen selbst.

Die Antragsgegnerin war darüber hinaus nicht gehindert im Rahmen ihres städtebaulichen Konzepts, auch die Verkaufsflächen der nicht zentrenrelevanten Sortimente zu beschränken. Setzt die Gemeinde ein Sondergebiet für großflächige (Einzel-)Handelsnutzungen fest, können Sortimentsbeschränkungen sowohl für zentrenrelevante als auch für nicht zentrenrelevante Warensortimente städtebaulich gerechtfertigt sein, um die Nahversorgung oder integrierte Zentren von Nachbargemeinden zu schützen. Die Beschränkung auch der Randsortimente ist rechtlich nicht ausgeschlossen (OVG NRW, Urt. v. 22.04.2005 – 7 D 11/05.NE, NWVBl 2005, 462), sofern sie städtebaulich begründet ist, was vorliegend – wie ausgeführt – der Fall ist.

IV. Vor diesem Hintergrund ist auch ein Verstoß gegen das Gebot der sachgerechten Abwägung von Bauleitplänen (§ 1 Abs. 7 BauGB) nicht erkennbar.

1. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte Abwägungsgebot ist dann verletzt, wenn entweder eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (st. Rspr. des BVerwG, vgl. schon Urteile vom 12.12.1969 – IV C 105.66, BVerwGE 34, 301 und vom 05.07.1974 – IV C 50.72, BVerwGE 45, 315; in jüngerer Zeit siehe: Beschl. v. 24.11.2010 – 4 BN 40/10, BRS 76 Nr 28 [2010]).

Die Abwägung der Antragsgegnerin gemäß § 1 Abs. 7 BauGB ist vorliegend zunächst im engen Zusammenhang mit den raumordnungsrechtlichen Vorgaben zu bewerten. Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne der Kommunen den Zielen der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) anzupassen. Der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB besteht in der "Gewährleistung materieller Konkordanz" zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung (OVG RP, Urt. v. vom 15.11.2010 – 1 C 10320/09.OVG, DVBl 2011, 428). Hinreichende bestimmte raumordnerische Zielvorgaben nach § 1 Abs. 4 BauGB können im Rahmen einer prinzipalen Normenkontrolle von Bebauungsplänen Gegenstand einer Inzidentüberprüfung sein (BVerwG, Beschl. v. 25.06.2007 – 4 BN 17/07, ZfBR 2007, 683).

Diese Anpassung an die Ziele der Raumordnung wurde seitens der Kommunalaufsicht der Kreisverwaltung des Westerwaldkreises mit Schreiben vom 27.03.2008 geltend gemacht. In der Begründung des streitgegenständlichen Bebauungsplanes hat diese für die Antragsgegnerin maßgebliche Erwägung u.a. unter Ziffer 3.2.2.1.2.3 Eingang befunden. Die in den letzten 30 Jahren entstandene Einzelhandelsagglomeration mit fast 50.000 m² Verkaufsfläche für Waren aller Art (kurz mittel- und langfristiger Bedarf) sei eine Entwicklung die mit Hinblick auf die fehlende zentralörtliche Funktion aus raumordnerischer Sicht nicht gerechtfertigt werden könne.

Die Antragsgegnerin ließ sich – wenn auch in gewissem Maße gedrängt durch die kommunalaufsichtlichen Forderungen – bei ihrer Planung von dem Gedanken leiten, dass nach dem Urteil des Senats vom 05.11.2007 und der darin festgestellten Unwirksamkeit der Festsetzungen betreffend die Regelungen zu den einzelnen Sondergebieten sich die Zulässigkeit von Vorhaben in diesem Bereich nunmehr nach § 34 BauGB bestimme. Entscheidend sei, ob sich ein geplantes Vorhaben (Baumaßnahme, Nutzungsänderung) nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge, so dass danach sehr umfangreiche Einzelhandelsnutzungen zulässig wären. Dies sei im Hinblick auf die Vorgaben der Raumordnung in der Bauleitplanung anzupassen.

Vorliegend war es damit gerade das Ziel der Antragsgegnerin die Planung entgegen dem derzeitigen Zustand an die Ziele der Raumordnung anzupassen, soweit dies vor dem Hintergrund der bestandskräftigen Genehmigungen überhaupt noch möglich war. Das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB wirkt in jede von der Gemeinde aus städtebaulichen oder landesplanerischen Gründen selbst initiierte Bauleitplanung hinein, lenkt sie in die raumordnerisch vorgegebene Richtung und setzt ihr durch Abwägung nicht überwindbare raumordnerische Schranken. Als eigenständige Rechtsgrundlage einer Pflicht zur Aufstellung, zur Änderung oder Aufhebung eines Bauleitplans kann § 1 Abs. 4 BauGB sogar neben § 1 Abs. 3 BauGB treten, wenn die Gemeinde planungsunwillig ist und ein planerisches Einschreiten nicht nur aus städtebaulichen Gründen, sondern auch zur konkretisierenden Umsetzung raumordnungsrechtlicher Zielaussagen erforderlich ist (BVerwG, Urt. v. 17.09.2003 – 4 C 14/01, BVerwGE 119, 25).

Vor diesem Hintergrund ist zu beachten, dass die – nach Außerkrafttreten des vorherigen (Teil-)Bebauungsplanes – ungeregelte Bebauung großflächiger Einzelhandelsvorhaben in mehrfacher Hinsicht den Zielen der Raumordnung widerspricht. So ist gemäß Ziel 57 des LEP IV die Errichtung und Erweiterung von Vorhaben des großflächigen Einzelhandels grundsätzlich nur in zentralen Orten zulässig (Zentralitätsgebot). Betriebe mit mehr als 2.000 m² Verkaufsfläche kommen nur in Mittel- und Oberzentren in Betracht, wozu die Antragsgegnerin nicht zählt. Auch die in Ziel 57 Satz 3 LEP IV geregelte Ausnahme, wo zur Sicherung der Grundversorgung auch Handel mit bis zu 1.600 m² Verkaufsfläche zulässig ist, kann für die Antragsgegnerin nicht in Anspruch genommen werden.

Zudem widerspricht die gesamte Planung dem städtebaulichen Integrationsgebot des Ziels 58 LEP IV, wonach die Ansiedlung und Erweiterung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in zentrenrelevanten Sortimenten nur in städtebaulichen integrierten Bereichen zulässig sein soll (städtebauliches Integrationsgebot. Ähnlich bestimmt Ziel 1 des Regionalen Raumordnungsplans (RROP) Mittelrhein-Westerwald 2006, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in zentralen Orten vorzusehen (Konzentrationsgebot) und in der Regel in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen (städtebauliches Integrationsgebot) zu errichten sind. Ein Ergänzungsstandort entsprechend Z 59 LEP IV scheidet zugunsten der hier streitgegenständlichen Planflächen ebenfalls aus.

Darüber hinaus greift jedenfalls für einige Flächen das Verbot nach Maßgabe von Ziel 61 des LEP IV, wonach der Bildung von Agglomerationen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der integrierten Bereiche durch Verkaufsflächenbegrenzungen in der Bauleitplanung entgegen zu wirken ist (Agglomerationsverbot). Sofern bereits solche Agglomerationsbereiche außerhalb der städtebaulichen integrierten Bereiche gebildet worden sind, sind diese als Sondergebiete für den großflächigen Einzelhandel in der Bauleitplanung auszuweisen und in ihrem Bestand festzuschreiben (Z 61 Satz 2). Gerade letztgenannte Regelung ist der Beleg dafür, dass der Antragsgegnerin im Rahmen ihrer „Abwägung“ kein größerer Spielraum hinsichtlich der Einzelhandelsflächen verblieben ist. Die Festschreibung des bisherigen Bestandes ist mit einer Steigerung der Verkaufsfläche von – je nach Teilfläche – etwa 3 bis 6 % bereits überschritten. In Betracht käme demnach allenfalls eine Aufhebung der Erweiterungsflächen, nicht jedoch die Aufhebung des festgeschriebenen Bestandes, so dass die Planung praktisch hinsichtlich der Flächenentwicklung nahezu „intendiert“ war und die Festschreibung der Sortimente und Verkaufsflächen (VKF) in den TF 1 –14 daher auch keinen Abwägungsfehler erkennen lässt. Vielmehr war die Antragsgegnerin gehalten die gegenwärtigen tatsächlichen Gegebenheiten (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 21.11.2005 – BauR 2006, 491) sowie die Vorgaben der Raumordnung im Rahmen ihrer Abwägung zu beachten. Eine Gemeinde darf im Grundsatz auch die vorhandene Nutzung "festschreiben", weil sie die mit Erweiterungen verbundenen Auswirkungen – beispielsweise nach § 11 Abs. 3 Satz 2 ff. BauNVO – verhindern will (BVerwG, Beschl. v. 21.11.2005 – 4 BN 36/05, BauR 2006, 491).

Die hier maßgeblichen Ziele des Landesentwicklungsprogramms (LEP) IV sind für die Kommunen im Rahmen der Bauleitplanung nach Auffassung des Senates auch ersichtlich hinreichend und abschließend abgewogen und enthalten demnach verbindliche Vorgaben des Trägers der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG. Ziele der Raumordnung erfordern gemäß § 3 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von konkreten räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren Festlegungen Rahmenvorgaben für andere raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen (Runkel in: Ernst/Zinkahn /Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 106. EL 2012, § 1 Rn. 50ff, 50c). Weitere allgemeine Voraussetzung für eine wirksame Bestimmung eines Ziels der Raumordnung ist, dass sich die getroffene Regelung an das gesetzlich vorgegebene Regelungssystem hält, so dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der raumordnungsrechtlichen Kompetenz des Landes einerseits und der durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit der Gemeinde andererseits gewahrt bleibt. Festlegungen in Raumordnungsplänen müssen zudem, um Zielqualität zu besitzen, das Ergebnis eines überfachlichen Abwägungsprozesses sein (Runkel in: Ernst/Zinkahn/-Bielenberg/Krautzberger a.a.O., Rn. 51). Die Regelung, wonach durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben die Funktion benachbarter zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, stellen Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG dar (OVG RP, Urt. v. vom 15.10.2008, 1 A 10388/08.OVG, ESOVGRP). Dies gilt auch für das Zentralitätsgebot in Ziel 57 und das Agglomerationsverbot in Ziel 61, die leitend waren für die Planung und welche in hinreichend bestimmter und abgewogener Form das Verbot von größeren Einzelhandelsnutzungen an nicht integrierten Standorten außerhalb der zentralen Orte regeln. Diese Grundsätze sind vor dem Hintergrund der Erläuterungen des LEP IV als abschließend abgewogen anzusehen und enthalten demnach verbindliche raumordnerische Vorgaben. Gleiches gilt für Ziel 1 des RROP Mittelrhein-Westerwald. Die Orientierung an diesen Grundsätzen lässt schon von daher keinen Abwägungsfehler der Antragsgegnerin erkennen. Dies würde im Übrigen selbst dann gelten, wenn es sich bei den genannten Zielen nur um unverbindliche Leitsätze handeln würde, da sich die Gemeinde hieran auch aus eigener planerischer Vorsorge im Rahmen der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 BauGB) orientieren durfte.

Nicht ersichtlich ist ferner, dass die Antragsgegnerin dem Grundstück der Antragstellerin unter Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 3 Abs. 1 GG) ohne sachlichen Grund stärkere Lasten aufgebürdet hätte als anderen Grundstücken oder andere Grundstück ohne sachlichen Grund wesentlich bevorzugt hätte. Die Lastengleichheit bezeichnet einen Teilaspekt des Gebots gerechter Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB. Da Bebauungspläne Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmen, muss der Satzungsgeber die schutzwürdigen Interessen der Grundstückseigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten, insbesondere ist er an den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes an bauplanerische Festsetzungen wird in aller Regel durch städtebauliche Gründe Rechnung getragen, die die Bauleitplanung rechtfertigen. Deshalb erübrigt sich grundsätzlich eine Auseinandersetzung mit dem Gleichheitsgrundsatz. Anderes gilt jedoch etwa dann, wenn für vergleichbare Bebauungsplangebiete dieselben städtebaulichen Ziele verfolgt werden. Sind zur Verwirklichung dieser Ziele Einschränkungen der baulichen Nutzbarkeit notwendig, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG eine gleichmäßige Verteilung dieser Lasten auf die betreffenden Grundstücke. Abweichungen von diesem Prinzip der Lastengleichheit bedürfen der Rechtfertigung (OVG RP, Urt. v. 04.07.2006 – 8 C 10156/06, BauR 2006, 1853 und juris Rn. 20).

Eine relevante Ungleichbehandlung in diesem Sinne ergibt sich vorliegend insbesondere nicht aus der (vermeintlich) unterschiedlichen Behandlung der Flächen TF 11 und TF 10 in den Festsetzungen des Bebauungsplanes. In der Teilfläche 11 sind Erneuerungen, Änderungen und Erweiterungen der vorhandenen Bäckerei zulässig, sofern die Verkaufsfläche 55 m² nicht überschreitet. Gleiches gilt für die bereits vorhandene Metzgerei. In Nr. 3 ist die Nutzungsänderung in einen Fachmarkt für Haushaltsware mit einer maximalen Verkaufsfläche von 470 m² zugelassen. Hierzu hat die Antragsgegnerin unwidersprochen ausgeführt, dass hier bereits bei der Planung ein positiver Bauvorbescheid zu berücksichtigten war, sodass eine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG schon aus dem Grunde nicht vorliegen kann, weil ein gleicher Sachverhalt hinsichtlich der Antragstellerin nicht gegeben ist. Es war auf Seiten der Antragsgegnerin jedoch gerade ein zwingender Abwägungsbelang, bestandskräftige Baugenehmigungen oder Bauvorbescheide zu berücksichtigen und entsprach damit geradezu planerischer Fürsorge, diese in die Festsetzungen einzuarbeiten.

Hinsichtlich der übrigen Steigerungen der Verkaufsflächen ist zwar zu konstatieren, dass die in der Teilfläche 11 vorhandene Bäckerei etwa von 50,24 auf 55 m² Verkaufsfläche und die Metzgerei von 48,64 auf 55 m² wachsen könne, was eine Steigerung zwischen 8,5 und 11,5 % der Verkaufsfläche ausmachen würde. Demgegenüber ist die Steigerung in der Teilfläche 11 der Antragstellerin von derzeit genehmigten 1.185,12 m² auf sodann 1.240 m² mit unter 5 % deutlich darunter liegend. Auch hier liegt jedoch keine im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigende relevante Ungleichbehandlung (§ 1 Abs. 7 BauGB, Art. 3 Abs. 1 GG) vor, da ein Schuhmarkt in der Dimension, wie er von der Antragstellerin betrieben wird (großflächiger Einzelhandel nach § 11 Abs. 3 BauNVO), nicht mit kleinflächigen Lebensmittelanbietern des täglichen Bedarfs zu vergleichen ist. Zunächst lag es der Antragsgegnerin daran, den zuvor im Einzelnen festgestellten Bestand auf eine „runde Zahl“ anzuheben und zudem ist hinsichtlich kleiner Betriebe eine Erweiterung schon aus bautechnischen Gründen nur dann sinnvoll, wenn sie eine gewisse Mindestgröße erreicht, was keiner näheren Erläuterung bedarf. Auch die weiteren nur geringfügigen Unterschiede der Teilflächen hinsichtlich der Steigerungen der Verkaufsflächen sind rechtlich im Rahmen von § 1 Abs. 7 BauGB und Art. 3 Abs. 1 GG nicht erheblich. Zu berücksichtigen ist auch, dass hinsichtlich der Antragstellerin die Nutzungsänderung des Schuhfachmarktes in einen Einzelhandelsbetrieb mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten und maximal 1.240 m² Verkaufsfläche zugelassen wurde, so dass sowohl eine Umnutzung, als auch eine geringe Erweiterung durch die Bauleitplanung ermöglicht worden ist.

6. Die Antragsgegnerin musste entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch keinen sog. „erweiterten Bestandsschutz“ der Antragsgegnerin oder anderer Unternehmen aus dem Plangebiet planändernd nach Maßgabe von Art. 14 Abs. 1 GG berücksichtigen.

Hinsichtlich der Eigentümerbelange führt die Bebauungsplanbegründung auf S. 30 u.a. aus, dass im Interesse der betroffenen Grundstückseigentümer/Nutzer der Plan den passiven Bestandsschutz erweitere und bestimmte Erneuerungs-, Erweiterungs- und auch Nutzungsänderungsmöglichkeiten normiere. Diese maßvoll ergänzenden Entwicklungsmöglichkeiten seien darin begründet, dass sich der im Plangebiet ansässige Einzelhandel dort über Jahre ungehindert entwickelt habe und sich alle Betroffenen in gewisser Weise auf diese gewachsene Situation eingestellt hätten. Dabei dürfe jedoch die im Plan betriebsbezogene vorgesehene maximale Verkaufsfläche nicht überschritten werden, um das primär verfolgte Planungsziel nicht zu konterkarieren.

Vor diesem Hintergrund liegt weder ein Abwägungsfehler im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB vor, noch ein sonstiger Verstoß gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Dieses schützt das Recht, ein Grundstück im Rahmen der Gesetze zu bebauen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.06.1973 – 1 BvL 39/69, BVerfGE 35, 263). Gesetze, die i.S. von Art. 14 Absatz 2 S. 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, sind auch untergesetzliche – auf gesetzlicher Ermächtigung beruhende – Normen, insbesondere auch Bebauungspläne (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.11.1988 – 1 BvR 1301/84, BVerfGE 79, 174). Der Begriff des Bestandsschutzes umschreibt das aus der Eigentumsgarantie fließende, gesetzlich gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG näher ausgestaltete Recht des Eigentümers, eine bauliche Anlage mit einer bestimmten Nutzung, die einmal formell oder materiell legal war, weiter nutzen und in gewissem Umfang ändern zu dürfen, auch wenn die Anlage mit dieser Nutzung heute nicht mehr neu errichtet werden dürfte (BVerfG, Beschl. v. 24.07.2000 – 1 BvR 151/99, NVwZ 2001, 424).

Darüber hinaus gibt es außerhalb der gesetzlichen Regelungen keinen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.03.1998 – 4 C 10.97, BVerwGE 106, 228 unter Aufgabe der gegenteiligen Rechtsprechung im Urteil vom 17.01.1986 – BVerwG 4 C 80.82, BVerwGE 72, 362) und dementsprechend erst recht nicht auf die Aufstellung einer entsprechende Bauleitplanung. Dem Gesetzgeber ist es im Übrigen nicht verwehrt, die bisherige Rechtslage im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu Lasten der betroffenen Eigentümer zu ändern (BVerwG, Beschl. v. 03.12.1997
– 4 B 193/97, Buchholz 11 Art 14 GG Nr. 317). Ein über den passiven Bestandsschutz hinausgehender erweiterter Bestandsschutz auf Erweiterung vorhandener Anlagen (aktiver Bestandsschutz) ist vor diesem Hintergrund nur im Rahmen einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung (siehe § 35 Abs. 4, § 33 Absatz 3a BauGB, § 1 Abs. 10 BauNVO) zu berücksichtigen (vgl. Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauNVO, § 1 Rn. 65ff).). Die Antragsgegnerin konnte vor diesem Hintergrund bei ihrer Planung des Sondergebietes gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO eine am konkreten Bestand orientierte, anlagenbezogene Planung vornehmen, wie sie etwa zur Standortsicherung nicht mehr zulässiger Gewerbebetriebe im Falle der Anwendbarkeit von § 1 Abs. 10 BauNVO möglich gewesen wäre (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 – 4 BN 15.99, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27; VGH BW 5 S 875/09) und den Bestand für die zukünftige Nutzung weitgehend festschreiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000,- € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungs-gerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327 ff.).